Целевые программы как инструмент государственного регулирования АПК тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Целевые программы как инструмент государственного регулирования АПК"

На правах рукописи

СЕМИРХАНОВА ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА

ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АПК

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и сельское хозяйство)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

26 4ВГ20,0

Орел-2010

004607413

Диссертационная работа выполнена на кафедре «СтИтистика и организация предприятий АПК» ФГОУ ВПО «Ульяновская государственная сельскохозяйственная академия»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Дозорова Татьяна Александровна

доктор экономических наук, профессор Винничек Любовь Борисовна

Ведущая организация:

кандидат экономических наук, доцент Страшко Ирина Викторовна

ГНУ Всероссийский научно-

исследовательский институт экономики сельского хозяйства Россельхозакадемии (ГНУВНИИЭСХ)

Защита состоится « 10 » сентября 2010 года в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета ДМ 220.052.02 по экономическим наукам при ФГОУ ВПО «Орловский государственный аграрный университет» по адресу: 302028, г. Орел, Бульвар Победы, 19, экономический факультет Орел ГАУ, ауд.502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Орловский государственный аграрный Университет».

Отзывы просим направлять по адресу: 302019, г. Орел, ул. Генерала Родина, д. 69. Диссертационный совет ДМ 220.052.02. Ученому секретарю.

Автореферат разослан и размещен на сайте ФГОУ ВПО Орел ГАУ: http://www.orelsau.ru -« 09 » августа 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

Н.И. Прока

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. За последние годы проблемы, которые накопились в АПК, требуют научно обоснованных, долгосрочных решений, реализации комплексной стратегии эффективного и устойчивого развития агропромышленного комплекса. Развитие сельского хозяйства зависит от успешного осуществления важных направлений, мер и механизмов агропродо-вольственной политики государства, и в этом большую роль играет эффективное применение целевых программ.

Для стабилизации деятельности и экономического подъема отрасли необходим переход преимущественно на программно-целевое регулирование АПК. В этом отношении важное значение имеет реализация целевой программы «Развитие сельского хозяйства на 2008-2012 годы», в рамках которой в ближайшей перспективе и предстоит продолжить решение вопросов эффективной работы сельского хозяйства.

Программно-целевой метод наиболее эффективен и при решении комплексных социальных проблем, который позволяет наиболее полно и в то же время детально охватить весь объем задач, решение которых может обеспечить нормальные условия жизнедеятельности населения, повышения уровня и качества его жизни. В условиях дефицита финансовых и материально-технических ресурсов только программно-целевой подход обеспечивает конкретную направленность государственной поддержки аграрному сектору.

Целевая программа позволяет определить основную цель, описать все уровни решения проблемы и требуемые для этого ресурсы, проконтролировать расходование выделенных средств и степень достижения поставленной цели. Кроме того, целевые программы позволяют сконцентрировать дефицитные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях, поэтому оказываются эффективным инструментом государственного регулирования АПК.

В настоящее время в определенной мере потеряна управляемость процессом разработки и реализации целевых программ. Поэтому ключевое звено в управлении АПК - планирование, а в его составе - разработка целевых программ, должны отвечать требованиям повышения управляемости как процессом их разработки, так и реализации. Пока не создан прозрачный и эффективный механизм государственного управления целевыми программами, поставленные цели оказываются полностью не достигнутыми, а предоставленная государственная поддержка АПК недостаточна для реализации программ. В связи с этим особое значение приобретает исследование сущности процесса экономического регулирования развития АПК и разработка мер по его совершенствованию на основе использования комплексного программно-целевого подхода, прежде всего на региональном уровне. Поэтому актуальность решения проблемы программно-целевого регулирования АПК и недостаточная изученность ее отдельных теоретических и прикладных аспектов предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и методологические проблемы экономического регулирования АПК нашли отражения в работах А.И.Алтухова, Н.Г.Барышникова, Н.В.Беспахотного, Л.А.Кошолкиной,

A.С.Миндрина, В.В.Милосердова, А.А.Никонова, А.В.Петрикова, А.Н.Семина,

B.Я.Узуна, И.Г.Ушачева, Ф.К.Шакирова и других ученых. В области исследования проблем программно-целевого планирования наиболее известны работы: А.Амосова, М.Бендаукова, В.Ирикова, И.Комарова, В.Лексина, А.Лобко, Г.Попова, Г.Поспелова, Б.Райзберга, В.Серова, В.Узуна, А.Черникова и других.

В то же время недостаточно широко проводятся исследования, посвященные применению программно-целевого метода для регулирования АПК в рыночной экономике, в частности требуют дальнейшей научной и методической разработки вопросы, связанные с совершенствованием методологии и методики программно-целевого планирования, механизма разработки и оценки эффективности реализации целевых программ в АПК. Недостаточная изученность, теоретическая и практическая значимость программно-целевого подхода в регулировании АПК определили цель и задачи диссертационного исследования.

Цель, и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в развитии теоретических положений и разработке методических и практических рекомендаций по совершенствованию программно-целевого подхода регулирования АПК.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

- определены роль и место целевых программ в социально-экономическом развитии АПК, изучены и обобщены научно-теоретические и методологические основы программно-целевого планирования;

- исследован опыт реализации целевых программ в аграрном секторе экономики и обоснована необходимость их применения в рыночных условиях;

- выявлены основные тенденции социально-экономического развития регионального АПК;

- исследован механизм программно-целевого регулирования АПК и определены направления его совершенствования в современных условиях;

- проведена оценка экономической эффективности реализации целевых программ в АПК Ульяновской области;

- разработаны предложения по совершенствованию механизма разработки и реализации целевых программ развития АПК;

- предложены мероприятия организационного и информационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ.

В качестве объекта исследования выступают федеральные и региональные целевые программы, реализуемые в АПК.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в сфере использования программно-целевого подхода в решении комплексных проблем развития АПК.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (по экономическим наукам). Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (п. 15. экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: АПК и сельское хозяйство): пункт 15.33 «Государственная поддержка и регулирование агропромышленного производства, предприятий и отраслей сельского хозяйства», пункт 15.51 «Кон-

цепция и методика управления агропромышленными предприятиями; индикативное планирование».

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного регулирования сельского хозяйства, монографии и статьи экономистов, занимавшихся разработкой программно-целевого регулирования, а также материалы научно-практических конференций.

В процессе исследования использовались как общенаучные методы познания: исторический и логический, сравнительный и системно-структурный, абстрактно-логический, так и традиционные методы экономического анализа: статистические группировки, монографический, корреляционно - регрессионный, расчетно-конструктивный, экспертной оценки, социологический, табличный и графический. Для обработки исходной информации использовались программные прикладные продукты, в т.ч. «Excel» и «Statistica 5.5».

Информационно-эмпирической базой исследЬвания работы послужили - нормативно-правовые документы РФ и субъектов РФ, данные Министерства сельского хозяйства Ульяновской области, справочно-статистические материалы территориального органа службы государственной статистики по Ульяновской области, материалы годовых отчетов предприятий АПК, труды научно-исследовательских институтов и вузов, информационные ресурсы сети INTERNET, Федеральные и региональные целевые программы, данные собственных наблюдений и экспертных опросов руководителей и специалистов органов управления в АПК, а также публикации в экономических журналах по специфике исследования и в отраслевых периодических изданиях, данные периодической печати, материалы экономических исследований.

Рабочая гипотеза. В основу рабочей гипотезы исследования положено предположение о том, что повышение уровня результативности целевых программ может быть достигнуто при условии теоретического и методологического обоснования основных направлений совершенствования разработки и реализации целевых программ в АПК.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном подходе к исследованию проблемы программно-целевого регулирования АПК на основе совершенствования механизма разработки и реализации целевых программ.

К наиболее значительным научным результатам проведенного исследования относятся:

- уточнены определения понятий «целевые программы», «программно-целевое регулирование», которые принимают более полное и точное значение; в условиях ограниченности государственной поддержки АПК обоснована необходимость применения целевых программ, которые позволяют концентрировать финансовые ресурсы на решение конкретных проблем (п. 15.33 и 15.51. Паспорта специальностей ВАК);

- предложена систематизация инструментов методологии программно-целевого планирования по этапам разработки планов, позволяющая определить их набор с учетом сложившейся экономической ситуации, а также уточнены состав и классификация принципов планирования, перечень которых дополнен

следующими принципами: приоритетность, целенаправленность, перспективность, этапность, адресность, согласованность, эффективность (п. 15.51. Паспорта специальностей ВАК);

- на основе комплексного анализа тенденций развития регионального АПК и его государственного регулирования проведена оценка эффективности применения целевых программ и определены причины их низкой степени реализуемости, среди которых необходимо отметить недостаточная законодательная, теоретическая и методологическая проработка механизма реализации целевых программ, несоответствующий организационный уровень программных разработок и процессов их реализации (п. 15.33 и 15.51. Паспорта специальностей ВАК);

- определен методический подход к разработке, корректировке и оценки эффективности реализации целевых программ в АПК с учетом степени их реализуемости и региональных особенностей развития экономики, основанный на использовании метода «дерева целей», который позволяет обосновать приоритетность подцелей и мероприятий, проследить их ресурсное обеспечение, выявить возможные проблемы и оценить эффективность реализации, как отдельных мероприятий, так и целевой программы в целом (п. 15.51. Паспорта специальностей ВАК);

- разработана модель автоматизированной информационной системы регионального АПК для повышения эффективности программно-целевого регулирования и сформирован механизм организационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ (п. 15.51. Паспорта специальностей ВАК).

Практическая значимость работы. Материалы научных исследований были использованы при разработке проекта Стратегии социально-экономического развития Ульяновской области на период до 2020 года по направлению «Развитие АПК» и Областной целевой программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области» на 2008 - 2012 годы.

Основные положения диссертации используются в практической работе Министерства сельского хозяйства Ульяновской области и могут служить в качестве теоретической и методологической основы для проведения исследований по проблеме программно-целевого регулирования АПК, принятия практических решений при разработке механизма государственной поддержки АПК и целевых программ. Обоснованные в работе региональные нормативы затрат по основным видам сельскохозяйственной продукции и предложения исследования, связанные с совершенствованием организационного и информационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ, могут быть применены исполнительными органами власти с целью улучшения контроля за реализацией целевых программ.

Разработанные в диссертации предложения могут быть использованы для подготовки необходимых нормативных и правовых документов для повышения эффективности программно-целевого регулирования регионального АПК. Кроме того, материалы диссертации использованы в учебном процессе при изучении экономических дисциплин «Планирование и прогнозирование», «Экономика отраслей АПК» в высшем учебном заведении Ульяновской ГСХА.

Апробация результатов исследования. Представленные результаты ис-

следования диссертационной работы были опубликованы, докладывались и обсуждались на Международных и Всероссийских научно-практических конференциях, среди которых: Н-я Открытая Всероссийская научно-практическая конференция молодых ученых «Молодежь и наука XXI века», (г. Ульяновск, 2007 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Современное развитие экономических и правовых отношений. Образование и образовательная деятельность» (г. Димитровград, 2007 г., 2008 г.), Международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы аграрной науки и образования», посвященной 65-летию Ульяновской ГСХА (г. Ульяновск, 2008г.), Международная научно-практическая конференция «Аграрная наука и образование на современном этапе развития: опыт, проблемы и пути их решения» (г. Ульяновск, 2009 г.), II Всероссийская научно-практическая конференция «Социально-экономические аспекты современного развития АПК: опыт, проблемы, перспективы» (г. Саратов, 2009 г.), «Никоновские чтения - 2009 «Сельское хозяйство в современной экономике: новая роль, факторы роста, риски» (г. Москва, 2009 г.), Вестник Саратовского госагроуниверситета им. Н.И. Вавилова (г. Саратов, 2010 г.), Вестник Алтайского государственного аграрного университета (г. Барнаул, 2010 г.).

Публикации результатов исследований. По тематике исследования опубликовано одиннадцать статей общим объемом 3,83 пл., в том числе в двух изданиях, входящих в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Объем и структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка литературы, включающего 139 наименования. Ее содержание изложено на 163 страницах компьютерного текста, содержит 19 таблиц, 18 рисунков, 20 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования и степень ее разработанности, сформулированы цель и основные задачи, определены объект, предмет и методы исследования, изложена научная новизна работы, отражена практическая значимость, представлена апробация результатов исследования.

В первой главе «Теоретические основы программно-целевого регулирования АПК». Дано научное обоснование и уточнено определение понятий «целевые программы», «программно-целевое регулирование». В условиях ограниченности государственной поддержки АПК обоснована необходимость применения целевых программ, позволяющих концентрировать финансовые ресурсы на решение конкретных проблем; исследованы методологические основы программно-целевого регулирования, рассмотрены особенности формирования и реализации целевых программ в АПК.

Во второй главе «Тенденции социально-экономического развития АПК и результативность программно-целевого регулирования в Ульяновской области» выполнен анализ современного социально-экономического развития Ульяновской области и организации программно-целевого регулирования в АПК, определена экономическая эффективность реализации целевых программ в АПК.

В третьей главе «Основные направления совершенствования механизма разработки и реализации целевых программ в АПК» определено ресурсное обеспечение целевого программирования; предложено при разработке целевых

программ использование метода «дерева целей», как эффективного инструмента программного планирования; рекомендован методический подход корректировки финансирования целевой программы, предложена эконометрическая модель, позволяющая увязать объемы государственной поддержки с качественными показателями развития сельского хозяйства и его отраслей; обоснованы направления совершенствования экономического механизма разработки и реализации целевых программ, а также разработано организационное и информационно-методическое обеспечение контроля за реализаций целевых программ.

В выводах и предложениях обобщены и обоснованы основные научные и практические результаты исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнены определения понятий «целевые программы», «программно-целевое регулирование», обоснована необходимость применения целевых программ в условиях ограниченности государственной поддержки АПК

Исследованиями установлено, что в настоящее время АПК находится в сложных экономических условиях, и накопившееся проблемы требуют научно обоснованных, долгосрочных решений, ориентированных, прежде всего, на использование программно-целевого управления в АПК, которое представляет собой процессы целенаправленного воздействия на совокупность отношений, связанных с производством, переработкой и реализацией сельскохозяйственной продукции путем разработки и реализации целевых программ по достижению стратегических целей. Целевые программы являются основным, неотъемлемым и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации.

Изучение теоретических основ программного целевого регулирования экономики позволило автору уточнить понятие целевая программа. Экономическую категорию «целевая программа» следует понимать как целереализующую систему увязанных между собой по содержанию, срокам, исполнителям, обеспеченным ресурсам и взаимосвязанных мероприятий, а также последовательных действий, направленных на достижение единой цели, решение общей приоритетной проблемы, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств. В диссертации автором разработана классификация целевых программ по основным критериям (рисунок 1), реализуемых в рыночных условиях развития экономики.

Целевые программы служат средством реализации принципа ведущего звена в управлении, создания приоритетов стратегически важных для экономики в целом, концентрации ресурсов на наиболее значимых направлениях.

Они являются эффективным средством комплексного решения проблем: призваны обеспечить возможность полного охвата всех мер, которые необходимы для решения проблем и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени.

Программно-целевое регулирование - это способность государства в лице федеральных, региональных, муниципальных органов с помощью целевых программ, выработки и проведения системы программных мер (методов, приемов и

Рисунок 1 - Классификация целевых программ

средств) оказывать значительное воздействие на развитие экономики в соответствии с государственными, общественными интересами в целях решения сложных проблем.

В условиях ограниченности государственной поддержки АПК необходимость применения целевых программ существенно возрастает, поскольку позволяет обеспечить комплексность и системность решения той или иной агро-продовольственной проблемы, обеспечить адресную поддержку участников программы через их конкурсный отбор, осуществить контроль за целевым использованием выделяемых средств.

2. Систематизация инструментов методологии программно-целевого планирования по этапам разработки планов

Возросшее количество целевых программ требует систематического проведения их качественной оценки и мониторинга, что связано с дальнейшей разработкой методических основ программно-целевого планирования. Изучение многочисленных теоретических источников по методологии программно-целевого планирования позволило автору систематизировать инструменты методологии по этапам разработки плана (рисунок 2).

К специфическим принципам в экономической литературе на этапе составления плана относят следующие: реальность и напряженность, единство и непрерывность, гибкость и системность. На наш взгляд, на данном этапе следует учитывать (и нами были дополнены) такие немаловажные принципы как приоритетность, целенаправленность, перспективность, этапность, вариантность, адресность, согласованность (рисунок 2, выделены курсивом); к принципам выполнения планов добавлен принцип эффективности.

Предложенная систематизация инструментов методологии планирования, основанная на рассмотрении разработки плана по этапам планирования, более полно показывает сущность методологии планирования и позволяет определять правильные и выгодные подходы, функции и методы для решения поставленных задач.

3. Оценка эффективности применения целевых программ в АПК и выявление причин их низкой степени реализуемости

В работе проведен комплексный анализ современного состояния и тенденций развития АПК Ульяновской области и выявлено, что ситуация, сложившаяся в аграрном секторе экономики, с дефицитом денежных средств и различных видов основных и оборотных ресурсов ведет к снижению эффективности деятельности сельскохозяйственных организаций.

Экономический механизм государственного регулирования АПК в Ульяновской области базируется на ограниченном субсидировании по приоритетным направлениям отрасли, развитии льготного кредитования, поддержке цен и выплате компенсаций производителям части затрат на приобретение материально-технических ресурсов. Однако существующая в регионе система регулирования АПК недостаточно полно адаптирована к условиям рыночной экономики, не обеспечивает в полной мере реализации агропродовольственной политики, выполнения разрабатываемых и утверждаемых целевых программ, не

1 этап

Составление^ плана У

2 этап

Принятие ' решения

3 этап.

^Выполнение плана

.Проверка и

4 этап >оценка плана

Структурирование

проблемы (определение цели)

Анализ поставленной проблемы

Идентификация и оценка альтернативы

Составление \

ь. прогноза

Проведение оценки

Л.

П

...н... ц

Осуществление

"И"

П

Ы

•Реальность и напряА женность

*Приоритетность *Целенаправленность 1

'Единство и непрерывность •Системность *Перспект ивность ^Сбалансированность и пропорциональность "Этапность *Вариантность *Адресность *Согласованность

•Гибкость

Контроль

Анализ изменений

•Внесение изменений в процессе осуществления планов

•Директивность

•Повседневный контроль

*Эффект ивность

ФУНКЦИИ

-Информирующая! -Целеориентирующа] -Побуждающая -Ориентирующая

-Индикативная

-Распределительная

-Информирующая

-Защитная

-Директивная -Направляющая

-Информирующая -Индикативная •Контрольная -Защитная

МЕТОДЫ

-Программно-

целевой

-Балансовый

-Экономико-

математический

-Нормативно-

ресурсный

-Вариантный

-Интуитивные -Формализованные методы прогнозирования

Вариации в исполнении плана

Балансовый

Рисунок 2 - Систематизация инструментов методологии программно-целевого планирования по этапам разработки планов

способствует повышению эффективности функционирования сельскохозяйственных товаропроизводителей, что в значительной степени обусловлено низким уровнем финансирования целевых программ, а также отсутствием четкого механизма разработки, координации и реализации целевых программ.

Анализ практики реализации целевых программ в АПК показал, что увеличение объема инвестиций в сельское хозяйство в 2006-2007 гг. связано с реализацией ПНП «Развитие АПК», а в 2008-2009 гг. - Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Итоги их реализации позволяют отметить, что плановые агрегированные показатели, характеризующие развитие сельского хозяйства в 2006-2008 гг., фактически полностью выполнены. В 2009 г. наблюдается их ухудшение: индекс производства продукции сельского хозяйства снизился на 11,7 %, продукции растениеводства - на 23,0 %, продукции животноводства - на 1,8 %. Во многом это явилось следствием недофинансирования программных мероприятий из областного бюджета и собственных средств, роста диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и влияния мирового экономического кризиса. Автором проводилось исследование влияния реализации целевых программ на устойчивость социально-экономического развития с помощью выборочного анкетирования руководителей и специалистов сельскохозяйственных организаций в 2008 году. В результате было опрошено 80 респодентов 4-х административных районов восточной зоны Ульяновской области. По результатам проведенного мониторинга в сельской местности были определены приоритетные направления развития сельскохозяйственных организаций, выявлены существующие проблемы, дана оценка выполняемое™ целевых программ и, определено их влияние на уровень и качество жизни сельского населения.

Из множества предложенных направлений социально-экономического развития села респодентами были отмечены направления, которые выполнялись в соответствии с выделенными средствами. Так, на обеспечение сельчан жильем было оказано внимания больше, по сравнению с другими направлениями и это отметили 27,3% респодентов, далее - газификация и водоснабжение -17;7%, на третьем месте - обеспечение кадрами на селе - 15,8% (рисунок 3).

ДРУГО* телефонизации сфера культуры и отдыхе сеть торгово-быто«ого обслуживания больниц И поликлиники общеобразовательные школы и детсады строительство автомобильных дорог обеспечим* кадрами на селе гаэифмация и аодосмабжеима обеспечение жильем 3

I

С 5 10 15 20 25 30

Рисунок 3 - Уровень выполнения целевых программ по направлениям социально-экономического развития Ульяновской области

Результаты группировки сельскохозяйственных организаций по объему их государственной поддержки в расчете на 100 га сельскохозяйственных угодий (таблица 1) позволяют отметить следующую закономерность: организации первой группы с наименьшей долей участия государственной поддержки являются убыточными (-6,1%); организации четвертой группы с объемом государственной поддержки 106,40 тыс. руб. в расчете на 100 га сельскохозяйственных угодий являются прибыльными со средним значением уровня рентабельности 25,77 %. Следовательно, с увеличением объема выделяемых бюджетных средств на поддержку АПК по различным целевым программам повышается эффективность хозяйственной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Таблица 1 - Влияние уровня государственной поддержки на конечные результаты деятельности сельскохозяйственных организаций (2008 г.)

Группы организаций по объему государственной поддержки на 100 га сельхозугодий, тыс.руб. Число организаций в группе Объем государственной поддержки на 100 га сельхозугодий, тыс.руб. Полная себестоимость реализованной продукции, млн. руб. Выручка от реализации сельскохозяйственной продукции, млн. руб. Прибыль (убыток) от реализации сельскохозяйственной продукции, млн. руб. Уровень рентабельности (убыточности) производства продукции сельского хозяйства, %

ед. в%к итогу

До 5 7 16,7 2,63 19,7 18,5 -1,2 -6,1

Ог 5 до 20 16 38,1 10,71 139,0 153,6 14,6 + 10,5

От 20 до 50 10 23,8 38,54 494,4 586,8 92,4 + 18,7

Свыше 50 9 21,4 106,40 199,7 251,1 51,5 +25,8

В среднем,итого 42 100,0 40,17 213,2 252,5 3,7 + 18,4

С целью определения эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных организаций, автором проведено выборочное исследование 24 сельскохозяйственных организаций различных организационно-правовых форм хозяйствования восточной зоны Ульяновской области за 2006-2008 гг., которые участвовали в реализации национального проекта и государственной программы (репрезентативность выборки - 65 %). В результате исследования выявлено, что в 2006 г., в начальный период реализации национального проекта, убыточными было 4 сельскохозяйственных организации. По итогам финансово-хозяйственной деятельности 2008 года прибыльными оказались все 24 объекта исследования. Кроме того, наметилась тенденция роста инвестиционной привлекательности АПК за счет разработки и реализации механизма субсидирования процентных ставок по инвестиционным кредитам, улучшились материальная база отраслей животноводства и ресурсное обеспечение личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств, как результат предоставления льготных кредитов и создания потребительских кооперативов.

Проведенный анализ программно-целевого регулирования АПК в Ульяновской области позволил автору выявить следующие недостатки его организации:

- расходы федерального бюджета на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета субъектов Российской Федерации в течение всего срока реализации программ;

- отсутствуют эффективные организационно-правовые и финансовые механизмы государственно-частного партнерства, которые являются необходимыми элементами успешной реализации значительной части целевых программ;

- в процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предполагалось использовать на текущую деятельность;

- на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий из всех источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов со стороны участников программы;

- часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации;

- отсутствуют организационные формы, приспособленные для разработки и контроля за реализацией целевых программ в АПК.

4. Методический подход к разработке, корректировке и оценке эффективности реализации целевых программ с учетом степени их реализуемости и региональных особенностей развития экономики

В Ульяновской области для разработки целевых программ применяется метод прямого счета по мероприятиям. С этой целью для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат, которые группируются по однотипным видам и суммируются. На наш взгляд, целесообразно для разработки целевых программ использовать метод «дерева целей», благодаря которому можно определить выполнение программы, приоритетность подцелей, проследить ресурсное обеспечение и выявить возможные проблемы.

Дерево целевой программы представляет собой развернутую, распределенную по уровням совокупность следующих узлов: главная цель, подцель, задача, мероприятие и проект, построенная по логической схеме «главная цель -подцели, которые необходимо достичь для выполнения главной цели; подцели программы - задачи, решение которых приводит к достижению этих подцелей; задачи - мероприятия, обеспечивающие решение задач; мероприятия - проекты, приводящие к исполнению мероприятий». Поэтому важно поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы, суть которого заключается в сборе различных сведений, отражающих достижение главной цели, а также информации, отражающей состояние отдельного элемента любого уровня.

Для построения дерева целевой программы в работе автором рассмотрен алгоритм, который представляет собой текстовое описание программы, а результат - список элементов (целей, задач, мероприятий), на основе которого строится дерево целей программы. В процессе исследования автором было разработано дерево целей, задач и мероприятий на примере ОЦП «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области на 2008-2012 годы».

Анализ выстроенного дерева целей позволяет отметить, что формулиров-

ки целей расплывчаты и в тоже время объемные. Кроме того, во-первых, для задачи по совершенствованию механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия не разработаны соответствующие мероприятия; во-вторых, задачу 4 - субсидирование части затрат на приобретение комбикорма, следовало бы отнести к мероприятию по достижению задачи 2 (к отрасли животноводства).

Для практического выполнения целевой программы очень важно обеспечить управление ее реализацией, которое включает мониторинг и контроль исполнения, оценка эффективности реализации программных мероприятий и корректировка процесса выполнения программы.

На рисунке 4 представлен фрагмент дерева целей, с помощью которого можно оценить результаты выполняемое™ программы в целом. Для начала необходимо определить фактическое выполнение мероприятий за 2008 год, сравнивая с планом. Эти результаты для наглядности наносятся на рисунок к соответствующему мероприятию, а около каждой цели, задачи, мероприятия приводятся весовые коэффициенты, позволяющие определить степень важности нижних элементов для достижения верхних. Например, коэффициент важности для мероприятия М1 равняется 0,55, М2 - 0,44, а МЗ - 0,01, то есть полное выполнении задачи 31 на 55 % обусловлено выполнением мероприятия М1, на 44% - мероприятием М2, на 1 % - мероприятием МЗ.

1 уровень

92%

Цг

2 уровень

3 уровень

63% 63%

Ц1

(0,33)

31

Ц2

(0,32)

11 Г/о

цз

(0,35)

101%

4 уровень

М1 М2 МЗ

(0.55) (0,4-1) (0.01)

36% 95% 55%

Рисунок 4 - Результаты реализации областной целевой программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области на 2008-2012 годы» (фрагмент дерева целей)

На каждый момент времени исполнители мероприятия сообщают информацию о степени его выполнения. На рисунке 4 видно, что мероприятие М1 выполнено на 36%, мероприятие М2 - на 95%, мероприятие МЗ - на 55%. Поэтому получаем, что по направлению М1 задача решается на 20%, по М2 - на 42%, по МЗ - на 1% . В итоге задача 31 будет решена на 63%. Так как у цели Ц1 только одна задача, то и данная цель реализуется только на 63%. По этой методике можно определить эффективность реализации всех мероприятий, достижение целей и задач.

Предложенная методика позволяет увязать показателями все элементы дерева целей, проводить оценку эффективности реализации мероприятий и дос-

тижения поставленных целей и задач и своевременно вносить соответствующие корректировки в целевую программу.

На наш взгляд, финансовое обеспечение программы ежегодно должно корректироваться с учетом результатов ее реализации в прошедшем году. Для расчета размера корректировки ресурсного обеспечения программы нами предлагается использовать индекс корректировки источников финансирования, рассчитанный исходя из индексов реализации программных мероприятий.

Преимущество использования данной формулы расчета индекса корректировки финансового обеспечения программы заключается в том, что она позволяет учитывать степень реализации конкретных программных мероприятий в динамике и по сравнению с планом. Корректировка источника финансирования целевой программы должна осуществляться с учетом степени его реализации в предыдущем году. Индекс корректировки источников финансирования, рассчитанный исходя из индексов реализации программных мероприятий, составил 1,Ш. Планируется, что в 2010-2012 гг. основными источниками финансирования программы должны стать региональный бюджет и собственные средства организаций.

Таблица 2 - Прогноз объемов финансирования ОЦП «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области на 2008-2012 годы», млн. руб.

Источник финансирования 2010 г. 2011г. 2012 г.

по программе с учетом корректировки по программе с учетом корректировки по программе с учетом корректировки

Федеральный бюджет 411,56 411,56 487,45 487,45 546,39 546,39

Областной бюджет 858,03 953,35 985,44 1094,93 1111,53 1235,02

Собственные средства 1152,29 1152,29 1358,30 1358,30 1599,27 1599,27

Всего 2421,88 2517,20 2831,19 2940,68 3257,19 3380,68

В таблице 2 автором представлены скорректированные суммы финансирования областной целевой программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области на 2008-2012 годы» из областного бюджета на 2010-2012 годы. Для достижения программных показателей с учетом недофинансирования в 2008-2009 гг. общий объем финансирования программы должен возрасти на 3,9 % за счет средств бюджета региона.

Таким образом, использование «дерева целей» при разработке целевых программ позволяет рациональнее распределять финансовые ресурсы по программным мероприятиям и своевременно корректировать их ресурсное обеспечения для достижения принятых целей и задач. Предложенный автором алгоритм разработки целевой программы и ее корректировки комплексно воспроизводит всю последовательность необходимых процедур.

Для обоснования необходимых объемов государственной поддержки по мероприятиям и участникам целевой программы автором предлагается эконо-метрическая модель, представляющая собой систему одновременных уравнений. Предлагается в качестве эндогенных переменных модели использовать:

У! - урожайность (продуктивность) сельскохозяйственных культур (животных) конкретного вида; У2 - валовое производство продукции конкретного вида; У3 - объем государственной поддержки на производство продукции конкретного вида.

Многовариантные расчеты позволяют рекомендовать в качестве экзогенных переменных по конкретным видам продукции: X] - затраты труда на 1 га посева сельскохозяйственных культур (на 1 гол. животных); Х2 - внесение удобрений на I га посева (расход кормов на 1 гол. животных); Хз - обеспеченность сельскохозяйственной техникой на 1000 га посева соответствующих культур (затраты на содержание основных средств в расчете на 1 гол. животных); Х4 - полная себестоимость единицы продукции, руб.; Х5 - рентабельность (убыточность) реализации продукции сельского хозяйства, %; вп - площадь посева сельскохозяйственных культур (поголовье животных), данный показатель является количественным и связан с эндогенными переменными У1 и У2 функциональной связью, поэтому взаимосвязь между признаками представлена в модели в виде тождества.

Эконометрическая модель будет иметь вид:

У1 = ацХ) + а^Хг + а13Хэ

У2 = У. *8П

Уз=Ь2|У2 + а24Х4 + а25 Х5

Прогностические модели производства сельскохозяйственной продукции определялись по видам продукции: зерно, молоко, мясо крупного рогатого скота. В результате моделирования были получены оценки параметров соответствующих уравнений регрессии; все уравнения оказались статистически существенными при уровне значимости Р = 0,05.

В Ульяновской области согласно ОЦП «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области на 2008-2012 годы» сельскохозяйственным организациям выделяются субсидии на поддержку развития отрасли молочного скотоводства из расчета 100 руб. на 1 ц молока. Использование предложенной эконометри-ческой модели позволяет варьировать величину поддержки от 87 руб. до 111 руб. на 1 ц молока в зависимости от достигнутых производственных показателей и результатов реализации молока конкретной сельскохозяйственной организации. Кроме того, полученная модель дает возможность определять и своевременно корректировать объемы государственной поддержки отрасли молочного скотоводства с учетом изменения объемов производства молока и качественных показателей развития аграрной экономики.

5. Модель автоматизированной информационной системы регионального АПК для повышения эффективности программно-целевого регулирования и формирование механизма организационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ.

Для повышения эффективности реализации целевых программ необходимо информационно-методическое обеспечение контроля. В работе предлагается поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы и усилить повседневный управленческий и методический контроль за ее реализацией. Возникает необходимость эффективного мониторинга реали-

зации программы и ответственности органов государственной власти за достижение поставленных целей. Проведенный анализ позволил выявить, что управление реализацией целевых федеральных и региональных программ в России все еще остается одним из слабых мест в программно-целевом управлении, что является одной из причин их низкой результативности.

Модель реализации программно-целевого подхода государственного регулирования АПК в Ульяновской области, разработанная автором, представлена на рисунке 5.

Рисунок 5 - Модель реализации программно-целевого подхода государственного регулирования АПК Ульяновской области

Повышение эффективности контрольных мероприятий связано с разработкой такой методики проверки, которая показывала бы последовательность организации государственного финансового контроля бюджетополучателей, и сопровождалась повышенным информационным обеспечением. Разработка системы мониторинга вызвана необходимостью повышения эффективности и качества управления целевой программой. Мониторинг динамики изменения показателей предоставляет информацию для анализа и оценки эффективности хода реализации программных мероприятий и обеспечивает поддержку принятия решений. Система мониторинга включает два направления - функциональное (экономическая информационная составляющая системы, связанная с аппаратом управления, где ведется управление, контроль и мониторинг целевой программы) и обеспечивающее (подсистемы, обеспечивающие технологию функционирования системы, адаптацию и настройку системы). Результаты мониторинга являются информационной основой для проведения ситуационного анализа процесса реализации целевых программ.

Для более точного и своевременного получения информации в отдел целевых программ от участников целевых программ планируется поступление информации об исполнении целевых программ. Контроль и ситуационный анализ предлагается проводить кураторами различных отделов при Министерстве сельского хозяйства Ульяновской области. Определение назначения кураторства в отделах целесообразно, так как, являясь специалистами в своей области, они могут дать боле качественную оценку степени выполнения программного мероприятия. Для проведения контроля кураторы должны иметь уже

(КОНТРОЛЬ! ИСПОЛНЕННАЯ ПРОГРАМ * МЫ

ДанХные о резу | льтатах прсу граммы

Участники целевых программ

Рисунок 6 - Мониторинг реализации целевых программ в АПК Ульяновской области

разработанный оперативный план его осуществления и по мере его реализации полученные результаты передают в отдел целевых программ Министерства сельского хозяйства Ульяновской области.

Отдел целевых программ, в свою очередь, непосредственно сотрудничает с отделом экономического анализа, прогнозирования и стратегического планирования, и в конечном результате вся сводная отчетность передается министру сельского хозяйства Ульяновской области (рисунок 6).

Для повышения эффективности программно-целевого регулирования и организационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ автором в работе предложена модель автоматизированной информационной системы АПК Ульяновской области (рисунок 7). Сущность автоматизированной системы контроля целевых программ в АПК заключается в том, что, во-первых, наличие информации позволит отделу целевых программ качественнее проводить мониторинг реализации целевых программ и оценку ее эффективности, своевременно учитывать изменения конъюнктуры рынка и вносить соответствующие коррективы; во-вторых, работа контролера КРУ будет значительно облегчена, если на этапе планирования и осуществления контроля он будет иметь доступ к электронной информации, содержащей сведения о финансовых потоках и суммах нарушений за несколько лет. Необходимость налаживания четкого механизма всестороннего контроля диктуется также усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных условиях, в том числе активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием инфраструктуры банков и других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных средств, выходом государства на рынок в качестве собственника имущества и производителя товаров и услуг.'

Немаловажное значение для эффективной организации процесса контроля за реализацией целевых программ имеет его методическое обеспечение. По результатам исследования наибольший практический интерес представляют собой сведения о рецидивности финансово-бюджетных нарушений в разрезе отдельных бюджетополучателей. Автором предложен алгоритм выбора объектов, которые необходимо включить в план ревизионных мероприятий. На наш взгляд, алгоритм должен содержать следующую последовательность:

- необходимо осуществить ранжирование хозяйств по величине полученных сумм;

- скорректировать ранжирование с учетом убыточности предприятия и его рецидивности за прошлые периоды.

Причиной финансово-бюджетных нарушений выступают жесткие условия субсидирования, при которых сельскохозяйственные предприятия могут получить поддержку только после погашения банковского кредита. Анализ актов КРУ Минфина по результатам проверок сельскохозяйственных организаций Ульяновской области показывает, что часть сельскохозяйственных организаций погашают кредит как раз за счет средств данной федеральной программы, либо не выполняют графика погашения кредитов. В ряде случаев, полученные кредиты используются не по целевому назначению, в том числе и для субкредитования других организаций. Указанный паспорт нарушений должен быть одним из документов, на основании которого должна планироваться

Рисунок 7 - Модель автоматизированной информационной системы контроля целевых программ АПК

Ульяновской области

государственная поддержка сельскохозяйственных организаций региона, основанная на ретроспективном анализе результатов предшествующей поддержки товаропроизводителей.

В условиях отсутствия теоретической и методической базы осуществления контроля за реализацией целевых программ в АПК необходимо сформировать информационно-методическое обеспечение контроля по следующим направлениям:

- внедрение схемы выборочной проверки аграрных бюджетополучателей;

- организация не менее двух проверок сельскохозяйственных организаций

в год;

- внедрение автоматизированной информационной системы поддержки контроля;

- подготовка паспортов нарушений финансово-бюджетной дисциплины.

Эффективность реализации программно-целевого регулирования АПК

может быть обеспечена при условии создания рекомендованных автором в диссертации механизма и схемы контроля за реализацией целевых программ. Обязательным условием должно быть повышение ответственности всех управленческих структур, участвующих в реализации программы.

Выводы и предложения

1. Целевые программы являются в настоящее время эффективным средством комплексного решения агропродовольственных проблем: призваны обеспечить возможность полного охвата всех мер, которые необходимы для решения проблемы и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени. С помощью целевых программ, как инструмента регулирования, государство в лице федеральных, региональных, муниципальных органов способно оказывать значительное воздействие на развитие аграрной экономики в соответствии с государственными, общественными интересами.

2. В результате исследования методологии программно-целевого планирования установлено, что его основным принципом является согласования действий и интересов всех участников, то есть координации планов производственно-финансовой деятельности сельскохозяйственных организаций с плановыми документами других уровней. Успешность реализации любой целевой программы, прежде всего, зависит от правильности ее разработки, соблюдения всех требований, присущих программно-целевому планированию. Тем более от методической строгости разработки целевых программ зависит возможность действенного контроля за ходом их реализации и особенно за целевым и эффективным использованием направляемых бюджетных средств.

3. Анализ практики реализации целевых программ в АПК показал их положительное влияние на конечные результаты деятельности сельскохозяйственных организаций и уровень жизни сельского населения и позволил определить причины их неполной реализации, среди которых необходимо особо отметить недостатки существующей законодательной, нормативной базы, недостаточная теоретическая и методологическая проработка механизма реализации целевых программ, несоответствующий организационный уровень программных разработок и процессов их реализации

4. Для разработки целевых программ в АПК предлагается использовать ме-

тод «дерева целей», благодаря которому главная цель делится на подцели первого, второго и последующих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения потребностей, что одновременно выражает сравнительную значимость целевых установок. В процессе построения «дерева целей» осуществляется последовательная декомпозиция целей до задач такого уровня, с решением которых можно начать выполнение операции по достижению генеральной цели. Основу структурной разработки целевой программы составляет определение перечня и содержания мероприятий по ее осуществлению, их взаимная увязка, определение показателей и сроков исполнения мероприятий и состава исполнителей. Использование «дерева целей» при разработке целевых программ в АПК позволяет рациональнее распределять бюджетные средства по программным мероприятиям и своевременно корректировать их ресурсное обеспечения для достижения принятых целей и задач.

5. С целью повышения эффективности реализации целевых программ необходимо поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы и усилить повседневный управленческий и методический контроль за ее реализацией. Возникает необходимость эффективного мониторинга реализации программы и ответственности органов государственной власти за достижение поставленных целей. Предложенная модель реализации программно-целевого подхода государственного регулирования АПК в Ульяновской области позволит повысить степень достижения целей программы и эффективность вложения бюджетных средств.

6. Для организационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ в работе предложена модель автоматизированной информационной системы АПК Ульяновской области. Сущность автоматизированной системы контроля целевых программ в АПК заключается в сборе информации, которая позволит отделу целевых программ Министерству сельского хозяйства Ульяновской области и КРУ Ульяновской области качественнее проводить мониторинг реализации целевых программ и оценку ее эффективности, своевременно учитывать изменения конъюнктуры рынка и вносить соответствующие коррективы.

ПО МАТЕРИАЛАМ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИСЛЕДОВАНИЯ

ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ: Статьи в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК Российской Федерации:

1. Дозорова, Т.А., Семирханова, О.Н. Основные направления совершенствования разработки целевых программ в АПК // Вестник Саратовского госагроуниверситета им. Н.И.Вавилова. 2010. № 1. С. 57 - 61. 0,5 п л. (0,25 п л.)

2. Семирханова, О Н. «Дерево целей» - как способ разработки целевых программ в АПК // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2010. № 1. С. 106 -109. 0,5 п л.

Статьи в научных изданиях

3. Семирханова, О Н. Целевая программа, ее сущность и применение в рыночной экономике // ФГОУ ВПО «Ульяновская ГСХА» Материалы П-й Открытой Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых «Молодежь и наука XXI века». Часть 2. [сборник] Ульяновск, ГСХА, 2007. С. 321-325. 0,28 п л.

4. Дозорова, Т.А., Семирханова, О Н. Целевая программа как инструмент регулирования АПК // Технологический институт - филиал ФГОУ ВПО «Ульяновская ГСХА» Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Современное развитие экономя-

ческих и правовых отношений. Образование и образовательная деятельность». Димитров-град, 2007. С. 33-38. 0,30 п.л. (0,20 п.л.)

5. Дозорова, Т.А., Семирханова, О.Н. Индикативное планирование как инструмент управления в рыночных условиях // Технологический институт - филиал ФГОУ ВПО «Ульяновская ГСХА» Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Современное развитие экономических и правовых отношений. Образование и образовательная деятельность». Димитровград, 2008. С. 50-55. 0,38 п.л. (0,20 п.л.)

6. Семирханова, О Н. Применение программно-целевого подхода в АПК // Технологический институт - филиал ФГОУ ВПО «Ульяновская ГСХА» Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Современное развитие экономических и правовых отношений. Образование и образовательная деятельность». Димитровград, 2008. С. 195-201. 0,40 п.л.

7. Дозорова, Т.А., Семирханова, О.Н. Необходимость применения целевых программ в АПК // ФГОУ ВПО «Ульяновская ГСХА» Международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы аграрной науки и образования» посвященной 65-летию Ульяновской ГСХА, Ульяновск, 2008. С.35-39. 0,34 п.л. (0,20 п.л.)

8. Семирханова, О.Н. Зарубежный опыт использования программно-целевого подхода // ФГОУ ВПО «Ульяновская ГСХА» Международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы аграрной науки и образования» посвященной 65-летию Ульяновской ГСХА, Ульяновск, 2008. С. 140-144. 0,36 п.л.

9. Дозорова, Т.А., Семирханова, О.Н. Эффективность программно-целевого регулирования АПК // ФГОУ ВПО «Ульяновская ГСХА» Международная научно-практическая конференция «Аграрная наука и образование на современном этапе развития: опыт, проблемы и пути их решения». Ульяновск, 2009. С.58-62. 0,36 п.л. (0,20 п.л.)

10. Семирханова, О.Н. Социально-экономическое развитие АПК Ульяновской области // ФГОУ ВПО «Саратовский государственный аграрный университет им. Н.И. Вавилова» И Всероссийская научно-практическая конференция «Социально-экономические аспекты современного развития АПК: опыт, проблемы, перспективы». Саратов, 2009. С. 125-129. 0,23 п.л.

11. Семирханова, О.Н. К вопросу о роли целевых программ в современном развитии Ульяновской области // ФГОУ ВПО «Саратовский государственный аграрный университет им. Н.И. Вавилова» II Всероссийская научно-практическая конференция «Социально-экономические аспекты современного развития АПК: опыт, проблемы, перспективы». Саратов, 2009. С. 129-133. 0,18 п.л.

Подписано в печать 06.08.2010г. Формат 60x90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,5. Заказ 080605. Тираж 100 экз.

Отпечатано в "Типографии Облучинского" 432063 г. Ульяновск, ул. Гончарова, 11а, тел.: 42-12-83

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Семирханова, Ольга Николаевна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы программно-целевого регулирования

1.1. Целевая программа как инструмент регулирования экономики

1.2. Методологические основы программно-целевого планирования.

1.3. Особенности формирования и реализации целевых программ в АПК.

Глава 2. Тенденции социально-экономического развития АПК и результативность программно-целевого регулирования Ульяновской области.

2.1. Состояние и развитие агропромышленного комплекса.

2.2. Организация программно-целевого регулирования АПК.

2.3 Экономическая эффективность реализации целевых программ в АПК.

Глава 3. Основные направления совершенствования механизма разработки и реализации целевых программ в АПК.

3.1. Ресурсное обеспечение целевого программирования.

3.2. Совершенствование экономического механизма разработки и реализации целевых программ.

3.3. Организационное и информационно-методическое обеспечение контроля за реализацией целевых программ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Целевые программы как инструмент государственного регулирования АПК"

Актуальность темы исследования. За последние годы проблемы, которые накопились в АПК, требуют научно обоснованных, долгосрочных решений, реализации комплексной стратегии эффективного и устойчивого развития агропромышленного комплекса. Развитие сельского хозяйства зависит от успешного осуществления важных направлений, мер и механизмов агропродовольственной политики государства, и в этом большую роль играет эффективное применение целевых программ.

Для стабилизации деятельности и экономического подъема отрасли необходим переход преимущественно на программно-целевое регулирование АПК. В этом отношении важное значение имеет реализация «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 годы», в рамках которой в ближайшей перспективе и предстоит продолжить решение вопросов эффективной работы сельского хозяйства.

Программно-целевой метод наиболее эффективен и при решении комплексных социальных проблем, который позволяет наиболее полно и в то же время детально охватить весь объем задач, решение которых может обеспечить нормальные условия жизнедеятельности населения, повышения уровня и качества его жизни. В условиях дефицита финансовых и материально-технических ресурсов только программно-целевой подход обеспечивает конкретную направленность государственной поддержки аграрному сектору.

Целевая программа позволяет определить основную цель, описать все уровни решения проблемы и требуемые для этого ресурсы, проконтролировать расходование выделенных средств и степень достижения поставленной цели. Кроме того, целевые программы позволяют сконцентрировать дефицитные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях, поэтому являются эффективным инструментом государственного регулирования АПК.

В настоящее время в определенной мере потеряна управляемость процессом разработки и реализации целевых программ. Поэтому ключевое звено в управлении АПК — планирование, а в его составе - разработка целевых программ, должны отвечать требованиям повышения управляемости как процессом их разработки, так и реализации. Пока не создан прозрачный и эффективный механизм государственного управления целевыми программами, поставленные цели оказываются полностью не достигнутыми, а предоставленная государственная поддержка АПК недостаточна для реализации программ. В связи с этим особое значение приобретает исследование сущности процесса экономического регулирования развития АПК и разработка мер по его совершенствованию на основе использования комплексного программно-целевого подхода, прежде всего на региональном уровне. Поэтому актуальность решения- проблемы программно-целевого регулирования АПК и недостаточная изученность ее отдельных теоретических и прикладных аспектов предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.

Степень изученности проблемы. Теоретические и методологические проблемы экономического регулирования АПК нашли отражения в работах А.И.Алтухова, Г.В.Беспахотного, Т.А.Дозоровой, Л.А.Кошолкиной, А.С.Миндрина, В.В.Милосердова, А.А.Никонова, А.В.Петрикова,

A.Н.Семина, В.Я.Узуна, И.Г.Ушачева, Ф.К.Шакирова и других ученых. В области исследования проблем программно-целевого планирования наиболее известны работы: А.Амосова, М.Бендаукова, В.Ирикова, И.Комарова,

B.Лексина, К.Личко, А.Лобко, Г.Попова, Г.Поспелова, Б.Райзберга, А.Серкова, В.Узуна и других.

В то же время недостаточно широко проводятся исследования, посвященные применению программно-целевого метода для регулирования АПК в рыночной экономике, в частности требуют дальнейшей научной и методической разработки вопросы, связанные с совершенствованием методологии и методики программно-целевого планирования, механизма разработки и оценки эффективности реализации целевых программ в АПК. Недостаточная изученность, теоретическая и практическая значимость программно-целевого подхода в регулировании АПК определили цель и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в развитии теоретических положений и разработке методических и практических рекомендаций по совершенствованию программно-целевого подхода регулирования АПК.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

- определены роль и место целевых программ в социально-экономическом развитии АПК, изучены и обобщены научно-теоретические и методологические основы программно-целевого планирования;

- исследован опыт реализации целевых программ в аграрном секторе экономики и обоснована необходимость их применения в рыночных условиях;

- выявлены основные тенденции социально-экономического развития регионального АПК;

- исследован механизм программно-целевого регулирования АПК и определены направления его совершенствования в современных условиях;

- проведена оценка экономической эффективности реализации целевых программ в АПК Ульяновской области;

- разработаны предложения по совершенствованию механизма разработки и реализации целевых программ развития АПК;

- предложены мероприятия организационного и информационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ.

В качестве объекта исследования выступают федеральные и региональные целевые программы, реализуемые в АПК.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в сфере использования программно-целевого подхода в решении комплексных проблем развития АПК.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (по экономическим наукам). Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (п. 1. экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - п.1.2. АПК и сельское хозяйство): пункт 1.2.32. «Государственное регулирование сельского хозяйства и других отраслей АПК», пункт 1.2.41. «Планирование и управление агропромышленным комплексом, предприятиями и отраслями АПК».

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного регулирования сельского хозяйства, монографии и статьи экономистов, занимавшихся разработкой программно-целевого регулирования, а также материалы научно-практических конференций.

При исследовании в работе применяются как общенаучные методы познания: исторический и логический, сравнительный и системно-структурный, абстрактно-логический, так и традиционные методы экономического анализа: статистические группировки, монографический, корреляционно-регрессионный, расчетно-конструктивный, экспертной оценки, социологический, табличный и графический. Для обработки исходной информации использовались программные прикладные продукты, в т.ч. «Statistica 5.5».

Информационно-эмпирической базой исследования работы послужили - нормативно-правовые документы РФ и субъектов РФ, данные Министерства сельского хозяйства Ульяновской области, справочно-статистические материалы территориального органа службы государственной статистики по Ульяновской области, материалы годовых отчетов предприятий АПК, труды научно-исследовательских институтов и вузов, информационные ресурсы сети INTERNET, Федеральные и региональные целевые программы, данные собственных наблюдений и экспертных опросов руководителей и специалистов органов управления в АПК, а также публикации в экономических журналах по специфике исследования и в отраслевых периодических изданиях, данные периодической печати, материалы экономических исследований.

Рабочая гипотеза. В основу рабочей гипотезы исследования положено предположение о том, что повышение уровня результативности целевых программ может быть достигнуто при условии теоретического и методологического обоснования основных направлений совершенствования разработки и реализации целевых программ в АПК.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном подходе к исследованию проблемы программно-целевого регулирования АПК на основе совершенствования механизма разработки и реализации целевых программ.

К наиболее значительным научным результатам проведенного исследования относятся:

- уточнены определения понятий «целевые программы», «программно-целевое регулирование», которые принимают более полное и точное значение; в условиях ограниченности государственной поддержки АПК обоснована необходимость применения целевых программ, которые позволяют концентрировать финансовые ресурсы на решение конкретных проблем (п. 1.2.32. и 1.2.41. Паспорта специальностей ВАК);

- предложена систематизация инструментов методологии программно-целевого планирования по этапам разработки планов, позволяющая определить их набор с учетом сложившейся экономической ситуации, а также уточнены состав и классификация принципов планирования, перечень которых дополнен следующими принципами: приоритетность, целенаправленность, перспективность, этапность, адресность, согласованность, эффективность (п. 1.2.41. Паспорта специальностей ВАК);

- проведена оценка эффективности применения целевых программ на основе комплексного анализа тенденций развития регионального АПК и его государственного регулирования, определены причины их низкой степени реализуемости, среди которых необходимо отметить недостаточная законодательная, теоретическая и методологическая проработка механизма реализации целевых программ, несоответствующий организационный уровень программных разработок и процессов их реализации (п. 1.2.32. и 1.2.41. Паспорта специальностей ВАК);

- определен методический подход к разработке, корректировке и оценке эффективности реализации целевых программ в АПК с учетом степени их реализуемости и региональных особенностей развития экономики, основанный на использовании метода «дерева целей», который позволяет обосновать приоритетность подцелей и мероприятий, проследить их ресурсное обеспечение, выявить возможные проблемы и оценить эффективность реализации, как отдельных мероприятий, так и целевой программы в целом (п. 1.2.41: Паспорта специальностей ВАК);

- разработана модель автоматизированной информационной системы регионального АПК для повышения эффективности программно-целевого регулирования и сформирован механизм организационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ (п. 1.2.41. Паспорта специальностей ВАК).

Практическая значимость работы. Материалы научных исследований были использованы при разработке проекта Стратегии социально-экономического развития Ульяновской области на период до 2020 года по направлению «Развитие АПК» и Областной целевой программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области» на 2008 - 2012 годы.

Основные положения диссертации используются в практической работе Министерства сельского хозяйства Ульяновской области и могут служить в качестве теоретической и методологической основы для проведения исследований по проблеме программно-целевого регулирования

АПК, принятия практических решений при разработке механизма государственной поддержки АПК и целевых программ. Обоснованные в работе региональные нормативы затрат по основным видам сельскохозяйственной продукции и предложения исследования, связанные с совершенствованием организационного и информационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ, могут быть применены исполнительными органами власти с целью улучшения контроля за реализацией целевых программ.

Разработанные в диссертации предложения могут быть использованы для подготовки необходимых нормативных и правовых документов для повышения эффективности программно-целевого регулирования регионального АПК. Кроме того, материалы диссертации использованы в учебном процессе при изучении экономических дисциплин «Планирование и прогнозирование», «Экономика отраслей АПК» в высшем учебном заведении Ульяновской ГСХА.

Апробация результатов работы. Представленные результаты исследования диссертационной работы докладывались и обсуждались на Международных и Всероссийских научно-практических конференциях, а также опубликованы в 11 печатных научных работах, в том числе две статьи в экономических журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендуемых ВАК Минобразования и науки РФ.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Семирханова, Ольга Николаевна

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Целевые программы являются в настоящее время эффективным средством комплексного решения агропродовольственных проблем: призваны обеспечить возможность полного охвата всех мер, которые необходимы для решения проблемы и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени. С помощью целевых программ, как инструмента регулирования, государство в лице федеральных, региональных, муниципальных органов способно оказывать значительное воздействие на развитие аграрной экономики в соответствии с государственными, общественными интересами.

Автором проведено уточнение определений: целевой программы — это целереализующая система увязанных между собой по ■ содержанию, срокам, исполнителям, обеспеченным ресурсам и взаимосвязанных мероприятий, а также последовательных действий, направленных на достижение единой цели, решение общей приоритетной проблемы, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств; программно-целевого регулирования, под которым понимается способность государства в лице федеральных, региональных, муниципальных органов с помощью целевых программ, выработки и проведения системы программных мер (методов, приемов и средств) оказывать значительное воздействие на развитие экономики в соответствии с государственными, общественными интересами в целях решения сложных проблем.

Из огромного разнообразия видов программ и множеством характеризующих их признаков автором дана классификация целевых программ по основным критериям.

2. Успешность реализации любой целевой программы, прежде всего, зависит от правильности ее разработки, соблюдения всех требований, присущих программно-целевому планированию. Тем более от методической строгости разработки целевых программ зависит возможность действенного контроля за ходом их реализации и особенно за целевым и эффективным использованием направляемых финансовых ресурсов. Между тем, многие целевые программы разрабатываются с определенными нарушениями методических основ программно-целевого планирования, что негативно сказывается на ходе их реализации.

Рассмотрев принципы системы программно-целевого планирования, автором приведена общая систематизация принципов программно-целевого регулирования, кроме того предложена систематизация инструментов методологии программно-целевого планирования по этапам разработки плана, которая более полно показывает методологию планирования. С ее помощью можно подобрать правильные и выгодные подходы, функции и методы, которые решат поставленную задачу.

3. Каждая целевая программа носит строго целевой характер; является документом, определяющим систему заданий и мероприятий, указанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, а также служит инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социально и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Определены особенности формирования и реализации целевых программ в АПК, которые свидетельствуют о необходимости значительного совершенствования действующего порядка их разработки и реализации.

4. В работе проведен анализ региональных особенностей современного развития АПК Ульяновской области. Выявлено, что положение агропромышленного комплекса Ульяновской области довольно сложное и область не вышла на последовательную системную работу в части развития АПК. Ситуация, сложившаяся в аграрном секторе экономики, с дефицитом денежных средств, различных видов основных и оборотных ресурсов ведет к неполному развитию производства и снижению его эффективности.

5. Экономический механизм регулирования сельскохозяйственного производства в Ульяновской области базируется на ограниченном субсидировании сельскохозяйственного производства по приоритетным направлениям, развитии льготного кредитования, поддержке цен и выплате компенсаций производителям части затрат на приобретение материально-технических ресурсов. Проведенный анализ программно-целевого регулирования АПК в Ульяновской области позволил автору выявить следующие недостатки его организации:

- расходы федерального бюджета на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета субъектов Российской Федерации в течение всего срока реализации программ;

- отсутствуют эффективные организационно-правовые и финансовые механизмы государственно-частного партнерства, которые являются необходимыми элементами успешной реализации- значительной части целевых программ;

- в процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предполагалось использовать на текущую деятельность;

- на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий из всех источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов со стороны участников программы;

- часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации;

- отсутствуют организационные формы, приспособленные для разработки и контроля за реализацией целевых программ в АПК.

6. В Ульяновской области для разработки целевых программ применяется метод прямого счета по мероприятиям. Для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат, которые группируются по однотипным видам и суммируются. На наш взгляд, целесообразно для разработки целевых программ в АПК использовать метод «дерева целей», благодаря которому главная цель делится на подцели первого, второго и последующих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения потребностей, что одновременно выражает сравнительную значимость целевых установок. В процессе построения «дерева целей» осуществляется последовательная декомпозиция целей до задач такого уровня, с решением которых можно начать выполнение операции по достижению генеральной цели. Основу структурной разработки целевой программы составляет определение перечня и содержания мероприятий по ее осуществлению, их взаимная увязка, определение показателей и сроков исполнения мероприятий и состава исполнителей. Использование «дерева целей» при разработке целевых программ в АПК позволяет рациональнее распределять бюджетные средства по программным мероприятиям и своевременно корректировать их ресурсное обеспечения'для достижения принятых целей и задач.

7. Для обоснования региональных сценариев производства и реализации основных видов сельскохозяйственной продукции возможна разработка системы отраслевых экономико-математических моделей. Наиболее эффективным инструментом научного прогнозирования и аналитического предвидения является эконометрическое моделирование. Предлагаемая автором эконометрическая модель позволяет увязать объемы государственной поддержки с качественными показателями развития сельского хозяйства и его отраслей, что позволяет ориентировать сельскохозяйственных товаропроизводителей на улучшение конечных финансовых результатов и эффективное использование их ресурсного потенциала. Она позволяет увязать достигнутые на предприятия производственные показатели и их возможные изменения в перспективе с объемов государственной поддержки.

8. С целью повышения эффективности реализации целевых программ необходимо информационно-методическое обеспечение контроля. В данной работе предлагается поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы. При реализации целевая программа может корректироваться, т.е. добавляться или изменяться существующие мероприятия. В работе предлагается усилить повседневный управленческий и методологический контроль за реализацией программ. Возникает необходимость эффективного мониторинга реализации программы и ответственности органов государственной власти за достижение целей, для решения которых была принята целевая программа, так как каждый государственный заказчик отвечает перед Правительством только за выполнение закрепленных за ним мероприятий. Контроль и ситуационный анализ предлагается проводить кураторами различных отделов при Министерстве сельского хозяйства Ульяновской области. Определение назначения кураторства в отделах целесообразно, так как являясь специалистами в своей области, они могут дать боле качественную оценку степени выполнения программного мероприятия. Повышение эффективности государственного финансового контроля возможно при создании прозрачной системы получения и распределения средств федерального бюджета. Поэтому предлагается делегировать права на осуществление текущего контроля с региональных, контрольно-ревизионных органов Минфина РФ на конкретные хозяйства, предприятия, организации, предпринимателей в лице их должностных лиц, условно называемых представителями государственного финансового контроля. Предложенная модель реализации программно-целевого подхода государственного регулирования АПК в Ульяновской области позволит повысить степень достижения целей программы и эффективность вложения бюджетных средств.

9. Для повышения эффективности программно-целевого регулирования и организационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ автором в работе предложена модель автоматизированной информационной системы АПК Ульяновской области, с помощью которой наличие информации позволит отделу целевых программ качественнее проводить мониторинг реализации целевых программ и оценку ее эффективности, своевременно учитывать изменения конъюнктуры рынка и вносить соответствующие коррективы, кроме того работа контролера территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора будет облегчена, если на этапе планирования и осуществления контроля он будет иметь доступ к электронной информации, содержащей сведения о финансовых потоках и суммах нарушений за несколько лет.

10. Эффективность целевой программы развития АПК Ульяновской области может быть обеспечена при условии создания рекомендованных в диссертации механизма и схемы контроля за реализаций целевых программ. Обязательным условием должно быть повышение ответственности всех управленческих структур, участвующих в реализации программы.