Управление бюджетной системой административной территории тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление бюджетной системой административной территории"

На правах рукописи

БРОДСКАЯ ОЛЬГА МИХАИЛОВНА

УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ТЕРРИТОРИИ (на примере Амурской области)

Специальность 08.00.05 -"Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)"

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

3 и-;дп 20СЗ

Хабаровск 2009

003471530

Работа выполнена в Амурском государственном университете на кафедре «Экономическая теория и государственное управление».

Научный руководитель Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Уваров Виктор Алексеевич доктор экономических наук, профессор Фисенко Андрей Иванович

Ведущая организация

кандидат экономических наук, Барчуков Алексей Валерьевич

доцент

Вологодский государственный технический университет (г. Вологда)

Защита состоится «10» июня 2009 года в 16— часов на заседании объединенного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 218.003.05 при Дальневосточном государственном университете путей сообщения по адресу: 680021, г. Хабаровск, ул. Серышева, 47, ауд. 204.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дальневосточного государственного университета путей сообщения.

Объявление о защите и автореферат диссертации размещены на сайте ДВГУПС по адресу: http://www.festu.khv.ru

Автореферат разослан «9» мая 2009 года. Ученый секретарь

диссертационного совета -

кандидат экономических наук, доцент МоМ^р^- В.В. Комарова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В бюджетной системе страны, связанной с экономическим развитием соответствующих территорий, бюджеты субъектов Российской Федерации занимают важное место. Являясь средним звеном этой системы, они осуществляют связь между бюджетами всех уровней.

Одной из составных частей проводимых в России социально-экономических преобразований является реформирование бюджетной системы в целом, а также межбюджетных отношений. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного (а не просто регламентированного правом) сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного экономического равноправия всех органов власти в значительной мере зависит экономический успех в стране. Создание такого механизма -сложная задача. Тем более сложна она для Российской Федерации, объединяющей 83 субъекта и несколько десятков тысяч муниципальных образований, различных по территории, численности и плотности населения, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям. Нельзя не отметить в этой связи экономические и социальные противоречия, существующие между «федеральным центром» и субъектами Федерации, равно как и внутри последних - между органами местного самоуправления и государственными органами власти субъектов.

Бюджеты административных территорий Дальневосточного федерального округа характеризуются высокой дотационностью, зависимостью от федерального центра. Их налоговый потенциал недостаточен для обеспечения всех расходных обязательств территории.

Специфичность Амурской области заключается в том, что, являясь аграрной территорией с богатой сырьевой базой (лес, золото), она перечисляет налоги в федеральный бюджет, при этом уровень дотационное™ бюджета области составляет почти сорок процентов.

Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью определения долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами, распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и его реструктуризации, сбалансированного внедрения программно-целевых методов и методик прогнозирования бюджета административной территории на среднесрочную перспективу в современных условиях хозяйствования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическим основам исследования совершенствования управления бюджетной системой административной территории и необходимости программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом посвящены работы зарубежных ученых, таких как Долан Э., Кейнс, Миллер Р., Роуз П, Самуэльсон П. Среди российских ученых и специалистов-практиков следует

отметить труды Барановой Л.Г., Барчукова A.B., Белкина В.Г., Березкин Ю.М., Вотинцевой Л., Врублевской O.A., Дадашева А.З., Двуреченских В.А., Ивантера В., Минакира П.А., Родионовой В.М., Рябухина С.Н., Савалея В., Самарухи В.И., Яндиева М.И.

Вопросы исследования теоретических основ управления бюджетным процессом на уровне субъекта федерации нашли отражение в трудах Поляка Г.Б., Александрова И.М., Зверева Г.С., Терского М.В., Рожкова Ю.В., Леонтьева Р.Г., Уварова В.А.

Фундаментальный вклад в исследование методических подходов к разработке и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период, принципов и методики прогнозирования бюджетной системы административной территории, которые составляют основу для работ в данной области, внесли A.M. Лавров, Г.В. Курляндская, Сорокина Т.В., Ляпунова Г.В., Файберг Т.В. и многие другие авторы.

Однако, несмотря на значительный интерес в публикациях авторов к применению методики прогнозирования бюджета в решении вопросов социально-экономического развития административных территорий, влияния её на бюджетную обеспеченность, системный анализ управления бюджетной системой административной территории не проводился. Практически нет комплексных исследований, посвященных проблемам формирования и исполнения бюджета территории, в условиях меняющихся параметров внешней среды, а также прогнозированию последствий принимаемых решений. Поэтому существует объективная необходимость в дальнейшем исследовании формирования и управления бюджетной системой региона, совершенствования механизма применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом с учетом региональных особенностей, чему и посвящена данная работа.

Объектом исследования является бюджетная система административной территории.

Предметом исследования являются процессы осуществления бюджетной политики государства на административно-территориальном уровне.

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке основных теоретических и методологических положений по эффективному управлению бюджетной системой административной территории.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:

-выявить принципы построения и место в бюджетной системе Российской Федерации региональных бюджетов, их особенности; классифицировать факторы, определяющие структуру бюджетной системы региона;

-исследовать влияние долгосрочных стимулов в повышении качества управления бюджетной системой на региональном и муниципальном уровне;

-предложить меры по социально-экономическому развитию региона на основе экономического равноправия всех субъектов хозяйствования;

-проанализировать систему формирования областного бюджета на 2009 год, структуру доходной и расходной его частей в условиях реструктуризации бюджетной системы;

-оценить состояние и специфику функционирования модели формирования регионального бюджета (на примере областного бюджета Амурской области за период 2003 - 2008 гг.);

-систематизировать методы мобилизации и распределения доходов региональных бюджетов и выработать предложения по их эффективному управлению в системе экономических отношений;

-определить основные проблемы формирования управления бюджетной системой административной территории в условиях финансового кризиса и изыскать пути их эффективного решения.

Методы исследования. В процессе диссертационного исследования были использованы методы системного, статистического, сравнительного анализа, графической интерпретации.

Методологической основой диссертационного исследования явились положения экономической теории, мировой экономики, концепции и основные положения ведущих ученых различных направлений экономической мысли.

Информационную базу исследования составили результаты наблюдения, статистические данные, экспертные оценки, законодательные акты Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, законодательные и нормативные акты по бюджету, бюджетному устройству и бюджетному процессу Российской Федерации и Амурской области, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы научно-практических конференций и периодических изданий, концепции, теории и гипотезы, представленные и обоснованные в трудах российских и зарубежных ученых в области управления и формирования бюджетной системы, связанные с темой исследования, а также результаты наблюдения в практической деятельности. Основные результаты исследования:

-теоретическое обоснование методических основ сочетания экономических, социальных, экологических и других интересов на всех уровнях бюджетной системы путем достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти, форм согласования принципов рыночной экономики с принципами федерализма, регионального и местного самоуправления;

-обоснование результативного процесса управления бюджетной системой, состоящего из общих, конкретных и целевых функций управления формированием и расходованием регионального бюджета;

-проведена оценка уровня межбюджетных отношений в Амурской

области;

-определены тенденции совершенствования управления бюджетной системой административной территории;

-предложены методические подходы к разработке и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период и механизм применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом.

Достоверность полученных результатов исследования основывается на определении особенностей состояния и специфики бюджетной системы административной территории, апробации результатов исследования автора и применении их в практической деятельности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

-сформулированы методические подходы к разработке региональной бюджетной системы на прогнозный период социально-экономического развития Амурской области до 2012 года;

-определены принципы и методика прогнозирования бюджетной системы на основе реализации имеющихся факторов развития экономики региона;

-предложен механизм применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом административной территории;

-предложена модель управления бюджетным процессом административной территории;

-обоснованы особенности формирования бюджетной политики административной территории в сфере местного самоуправления.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в применении методических подходов к формированию и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период и разработке на их основе механизма использования программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом административной территории.

Практическая ценность результатов состоит в возможности их использования при стратегическом планировании, принятии управленческих решений в целях социально-экономического развития Амурской области, взаимосвязи этого процесса с бюджетной обеспеченностью территории, формированием и исполнением областного бюджета, а также при оценке уровня межбюджетных отношений административной территории. Результаты диссертационного исследования используются при чтении курсов: «Региональная экономика и управление», «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит».

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования излагались в документах и сообщениях на международных научно-практических конференциях «Методология контроля общественных финансовых средств» (Москва, 2004), VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, «Проблемы и перспективы развития внешнего государственного и

муниципального финансового контроля в свстс реформы местного самоуправления» (Красноярск, 2005), «Роль инноваций в современном обществе» (г. Петропавловск-Камчатский, 2007); «Реформа местного самоуправления: опыт и перспективы социально-экономического развития территорий» (Хабаровск, 2007); научно-практической конференции «Высшая школа - государственный ресурс регионального развития» (Биробиджан, 2007), на конференции отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе "Роль и задачи контрольно-счетных органов в повышении эффективности финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления и выполнения приоритетных национальных проектов" (Абакан, Республика Хакасия, 2007), на семинаре-совещании на тему "О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса" (Москва, декабрь 2008 года).

Публикации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано 9 печатных работ, в том числе монография «Управление бюджетной системой административной территории», общим авторским объемом 15 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включает 8 таблиц, 55 рисунков и 24 приложения. Основной текст составляет 180 страниц. Библиографический список использованной литературы включает 123 наименования.

Структура диссертационной работы

Наименование глав Наименование параграфов

Введение

Глава 1. Теоретические и методические основы исследования принципов бюджетного процесса 1.1. Региональный бюджет: сущность и значение 1.2. Основные принципы формирования бюджета и межбюджетных отношений 1.3. Управление бюджетным процессом административной территории

Глава 2. Оценка бюджетной системы, реальных секторов экономики региона 2.1. Анализ социально-экономического развития Амурской области и его влияние на бюджетную обеспеченность территории 2.2. Основные параметры формирования и исполнения бюджета Амурской области 2.3. Оценка уровня межбюджетных отношений в Амурской области 2.3.1. Эффективность использования региональных ресурсов административной территории 2.3.2. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений

Глава 3. Совершенствование управления бюджетной системой административной территории 3.1. Методические подходы к разработке и согласованию бюджета административной территории на среднесрочный период 3.2. Особенности прогнозирования бюджетной политики административной территории в сфере местного самоуправления 3.3. Совершенствование механизма применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом

Заключение Библиографический список использованных источников Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень её разработанности, определяются цели и задачи исследования, его информационная, методологическая и эмпирическая база, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе диссертации рассматриваются теоретические и методологические подходы к определению принципов бюджетного процесса, его сущности и значения. Обоснована авторская позиция по данному вопросу, на основе которой выстраиваются основные принципы формирования бюджета и межбюджетных отношений и управление бюджетным процессом на территориальном уровне.

По мнению автора, в современном состоянии экономики имеются элементы нестабильности отраслевого производства, дефицитность бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации. В рыночной экономике, в условиях сократившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. В этих условиях должны быть повышены требования к процессам управления экономикой административной территории, что предполагает повышение роли бюджета в социально-экономическом развитии региона, совершенствование системы межбюджетных отношений, укрепление самостоятельности бюджетов административных территорий Российской Федерации.

Региональные бюджеты становятся основным звеном, предназначенным для обеспечения социально-экономических задач территорий и выполнения функций государственными органами управления субъектов Российской Федерации. Роль региональных бюджетов усиливается, сфера влияния их расширяется вследствие, перемещения центра тяжести от Федерации к регионам. Государство через бюджеты

административных территорий активно проводит экономическую и социальную политику путем предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов с целью прямого инвестирования по направлениям социальной сферы, отраслей сельского хозяйства, промышленности, строительства и других направлений.

С переходом к рыночным отношениям произошли значительные изменения в распределении собственности, что привело к повышению ответственности за результаты работы и увеличению нагрузки на региональные бюджеты. Необходимость четкого определения бюджетов субъектов Российской Федерации вызвана выделением их в качестве самостоятельного среднего звена в системе межбюджетных отношений.

Бюджеты субъектов Федерации как экономический инструмент управления характеризуются: во-первых, широкой сферой влияния, поскольку бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; в-третьих, гибкостью, так как система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную структуру, постоянно развивающуюся в соответствии с поставленными задачами и целями регионального развития. Особенность региональных бюджетов заключается в том, что они представляют собой второй уровень бюджетной системы и выполняют двойственную функцию: с одной стороны, имеют самостоятельные источники формирования доходов и направления расходования средств, а с другой стороны, занимают промежуточное место в бюджетной системе - получая сами помощь из федерального центра, обеспечивают поддержку местных бюджетов. Эти взаимосвязи отражают сущность региональных бюджетов в бюджетном устройстве Российской Федерации и указывают на необходимость анализа данного понятия в тесной связи с механизмом действия принципа федерализма.

На основе проведенного исследования в диссертационной работе дано определение регионального бюджета, который можно рассматривать как экономические отношения, складывающиеся на уровне субъекта Федерации, опосредующие процесс образования, распределения и использования централизованных бюджетных средств субъекта Российской Федерации, находящихся в управлении соответствующих органов власти для удовлетворения потребностей социально-экономического развития и поддержки административно-территориальных единиц субъекта Федерации.

Распределение средств областного бюджета по функциональной структуре приведено в таблице 1.

Как видно из таблицы 1, изменения в структуре расходов областного бюджета наблюдаются по разделам «Общегосударственные расходы» -увеличение на 1,7 процентных пункта, «Образование» - на 0,9 процентных пункта, «Социальная политика» - на 2,7 процентных пункта,

«Здравоохранение» - на 1,0 процент. Доля расходов областного бюджета по разделам «Межбюджетные трансферты» сокращается на 2,5 процентных пункта, «Национальная экономика» - на 4,5 процентных пункта.

Таблица 1.

Анализ расходов областного бюджета на 2009 год

по функциональной структуре расходов _

Раздел Исполнено за 2008 год, тыс. руб. Утвержд енона 2009 г., тыс. руб. Отклонение Удельный вес в объеме расходов, %

(+■) рост, (-) уменыце ние, тыс. руб. темп роста, % 2008 г. 2009 г.

Общегосударственные вопросы 1060152 1515663 455511 143,0 3,7 5,4

Национальная оборона 323 561 238 173,7 0,0 0,0

Национальная безопасность 1847889 1888610 40721 102,2 6,4 6,8

Национальная экономика 4791718 3350830 -1440888 69,9 16,5 12,0

ЖКХ 49792 184903 135111 271,3 0,2 0,7

Охрана окружающей среды 25833 34135 8302 132,1 0,1 0,1

Образование 1929007 2101784 172777 109,0 6,6 7,5

Культура, кинематография 220180 160676 -59504 73,0 0,8 0,6

Здравоохранение, физкультура 2346432 2527823 181391 107,7 8,1 9,1

Социальная политика 4727560 5300337 572777 112,1 16,3 19,0

Межбюджетные трансферты 11958741 10833060 -1125681 90,6 41,3 38,8

ВСЕГО: 28957627 27898382 -1059245 96,3 100,0 100,0

Сложившаяся экономическая ситуация в Амурской области, имеющей значительный потенциал, но, несмотря на это в течение многих лет являющейся дотационной, вызывает необходимость внедрения прогрессивных методов управления бюджетной системой, исполнения своих обязанностей перед страной в целом и решения собственных региональных задач.

Анализ сложившейся в России практики межбюджетных отношений показал, что в 1993 г. в процессе разрешения политических проблем была заложена серьезная экономическая проблема.

Единые ставки расщепления федеральных налогов были введены в стране, в которой на протяжении десятилетий осуществлялось командное перераспределение национального дохода, а основная масса федеральных налогов формировалась вертикально интегрированными компаниями, созданными на базе союзных министерств, ведомств и трестов.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу возникла необходимость приступить к качественно новому этапу реформирования системы межбюджетных отношений.

Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном периоде

и

основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Рассмотренные нормативные правовые и экономические основания классификации доходов региональных бюджетов и методы их формирования не исчерпывают всех их аспектов. Однако проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в эффективной модели формирования доходов региональных бюджетов группировка доходов должна производиться по критерию самостоятельности региональных органов власти. Поэтому необходимо разделять доходы региональных бюджетов по праву собственности на собственные и привлеченные, следует сокращать применение административных методов в управлении бюджетной системой.

Во второй главе излагаются результаты оценки состояния и специфики областного бюджета Амурской области за период 2003-2008гг. На основе проведенного автором анализа социально-экономического развития Амурской области и его влияния на бюджетную обеспеченность территории, делаются выводы о том, что в социально-экономическом положении Амурской области в 2008 году сохранились тенденции прошлых лет, выразившиеся в замедлении темпов экономического роста. Рассматривается объем валового регионального продукта в Амурской области, который в 2008 году превысил уровень 2007 года на 5,2 процента.

Амурская область обладает уникальным местом расположения, богатым потенциалом природных ресурсов, при этом вклад территории в формирование валового регионального продукта Российской Федерации был незначительным - 0,5 процента, а удельный вес области в валовом региональном продукте ДФО составил около 10%. На основе проведенного анализа автором было выявлено, что индекс промышленного производства в 2008 году составил 108,4% (в 2007 году - 103,1%). Так, сравнение динамики индекса промышленного производства по основным видам деятельности показало тенденцию к снижению производства и распределения электроэнергии и прирост производства таких крупных видов деятельности как добыча полезных ископаемых и обрабатывающие производства (рис. 1).

Производство электроэнергии в области в 2008 годе составило 9492 млн. кВт. час, из которых 87% произведено гидростанциями (Зейская и Бурейская), 13% - тепловыми электростанциями (Благовещенская ТЭЦ и Райчихинская ГРЭС).

Основу в добыче полезных ископаемых составляет добыча золота, которая в 2008 году составила 18,7 тонны, что на 27,4 процента больше 2007 года. По объемам добываемого золота область занимает одно из первых мест в России.

2003

2005

2004

2006

2008

2007

126,5

131,'

0

20

40

60

80

100

120

140

ЕЭДобыча полезных ископаемых

В Производство и распределение электроэнергии, гаэа и воды ■ Обрабатывающие производства

Рисунок 1, - Динамика индекса производства по основным видам деятельности в 2003-2008 годах

Добыча бурого угля является основной составляющей топливного баланса области. В 2008 году добыто 2794 тыс. тонн угля, что на 16 процентов ниже 2007 года. Приоритетным направлением развития угольной отрасли является дальнейшее освоение Ерковецкого разреза.

Объем продукции сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей в области за 2008 год в фактических ценах, составил 19469,2 млн. рублей. Удельный вес Амурской области в производстве продукции сельского хозяйства в России в 2008 году составил 0,7 процента, в Дальневосточном федеральном округе - 19,4 процента. По объему продукции в 2008 году область занимала третье место после Приморского края и Республики Саха (Якутия), в 2000 году - первое.

Одним из приоритетных секторов в области в последние годы стала внешнеэкономическая деятельность. Внешнеторговый оборот в 2008 году осуществлялся с 29 странами и составил 544,1 млн. долларов США, и по сравнению с 2007 годом увеличился на 10,5 процента. Доминирующая экспортная продукция - лесоматериалы. Основные импортные товары -овощи, фрукты, машины, оборудование, транспортные средства, текстиль, текстильные изделия и обувь. Структура внешнеторгового оборота в разрезе стран-партнеров представлена на рис. 2.

Другие страны; 9,8

Япония; 8,7 %

%

Рисунок 2. - Структура внешнеторгового оборота Амурской области в 2008 году в разрезе стран-партнеров

Наблюдается незначительное замедление темпов роста инвестиций в экономику Амурской области. В 2008 году на развитие экономики и социальной сферы области использовано 53667,0 млн. рублей инвестиций в основной капитал, или 100,8% к уровню 2007 года, i Структура инвестиций в основной капитал в 2008 году по формам

i собственности представлена на рис. 3.

Рисунок 3. - Структура инвестиций в основной капитал в 2008 году по видам собственности

государственная 33,5 %

муниципальная 3,3 %

частная - 29,7 %

смешанная российская■ 4,0 %

совместная российская и иностранная -26,8 %

российская 70,9 %

иностранная -|

2,3 %

Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Амурской области на 2009 год и на плановый период 2010 и2011 годов характеризуются замедлением темпов роста экономики области, незначительным снижением темпов роста потребительских цен при более низких темпах роста реальных располагаемых доходов населения. В целом прогноз социально-экономического развития Амурской области на 2009 год носит инерционный характер и не в полной мере способствует решению задачи вывода области из социально-экономического кризиса, не направлен на расширение производства и рост валового регионального продукта.

Внешний контроль в финансово-бюджетной сфере, которым занимается Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы законодательной власти субъектов Федерации, по сути дела, является аудитом государства. При этом принципиально важно отметить, что речь идет не об аудите политических целей, а об аудите их ресурсного обеспечения (рис. 4).

Формирование и реализация государственной политики в Амурской области

Законодательное

Собрание Амурской области

("11' \ (I ] ИМ

РАЙттш АМУРСКОЙ (ОБЛАСТИ

Контрольно-счетная палата Амурской области

Правительство Амурской^ области/^ :

Губернатор Амурской области

Рисунок 4. - Формирование и реализация государственной политики

В работе представлены интегральные оценки использования ресурсов на уровне субъекта Российской Федерации - Амурской области. Муниципальный уровень управления ресурсами находится на стадии становления.

Систематизация документально подтвержденных данных и результатов их обработки, по мнению автора, представляет значительный интерес и ценность для анализа основных тенденций и рисков в развитии области. Новым уровнем развития аудита в Российской Федерации явилось внедрение в практику деятельности контрольно-счетных органов аудита эффективности как одного из наиболее перспективных и социально важных видов деятельности органов внешнего контроля. В отличие от финансового аудита, целью которого является законность расходования ресурсов, целью аудита эффективности является оценка продуктивности использования ресурсов.

В условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, независимая оценка эффективности расходования средств на решение конкретных задач приобретает принципиальное значение, в том числе при формировании и реализации долгосрочных целевых программ и приоритетных национальных проектов.

При оценке эффективности функционирования бюджетной системы в Амурской области оценивался не только уровень консолидированного бюджета субъекта Федерации, но и складывающиеся межбюджетные отношения.

Анализ показал, что межбюджетные отношения на данной территории находятся на стадии формирования. Автором сформулированы основные направления их совершенствования. Распределение межбюджетных трансфертов проведено по методике, в которой не приняты во внимание предложения многих территорий о необходимости внесения изменений в методику, направленные на учет реальной налоговой нагрузки на субъекты Российской Федерации, их природно-климатических и социально-экономических особенностей, в том числе о включении в методику показателей, учитывающих повышенные затраты бюджетов северных территорий в связи с высокими тарифами на электроэнергию и расходами на проведение «северного завоза». Улучшение бюджетной обеспеченности по сравнению с 2008 годом не предусматривалось и не обеспечено.

Как показывает проведенный анализ распределения дотации по 26 муниципальным районам (городским округам) к общему объему дотации 2009 года, наибольший удельный вес занимают муниципальные образования, относящиеся к северным территориям области: город Зея -16,9 процента и Зейский район - 14,5 процента; Селемджинский район -8,4 процента; Тындинский - 7,9 процента (рис. 5).

Белого рек 0%

Тындинский 8%

Тамбовский 5%

Райчихинск

2%

Сковородинский 1%

Прогресс 2%

Селемджинский 8%

Свободный 4%

Углегорск

_Тында

1%

Шимаковск

2°/.

Архаринский

Серышевский 3%

Саободненский 2%

Ромненский ^

Октябрьский 2%

Михайловский /

Белогорекий

Благовещенский 4%

Мазановский_ 4%

Магдагачинский 1%

Завитинский

2%

1НТИК0ВСКИЙ

Зейский 14%

Ивановский

3%

Рисунок 5. - Доли распределения дотации к общему объему

В третьей главе автором предложены методические подходы к разработке и согласованию бюджета административной территории на среднесрочный период. При их обосновании автор исходил из необходимости дальнейшего углубления бюджетной реформы, предполагающей расширение временных горизонтов бюджетного процесса, повышение его эффективности и прозрачности.

Главную роль, как показывает исследование, играет сбалансированность бюджетной системы области в долгосрочном периоде, а социальные обязательства в реальном исчислении не должны превышать темпы роста экономики.

Проведенные исследования с учетом многолетнего опыта работы подтвердили необходимость совершенствования налоговой отчетности и системы статистических показателей государственной статистики, которые бы отвечали требованиям региональных органов государственной власти и органов власти муниципальных образований, и были направлены на повышение качества и достоверности планирования доходной базы региональных и местных бюджетов в условиях разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная обеспеченность административной территории предполагает, что доходы должны быть равны расходам. В этом случае можно говорить о полной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации. Однако среди регионов Российской Федерации выделяются территории, у которых расходы объективно превышают доходы, к числу их относится и Амурская область. В среднесрочном прогнозе наблюдается тенденция к снижению бюджетной обеспеченности, что видно из диаграммы, представленной на рис. 6.

О 20 40 60 80 100 120 140

ЭРеспублика Саха (Якутия) Я Приморский край □Хабаровский край

□ Амурская область Ш Камчатская область 2! Магаданская область

Н Сахалинская область СЗЕврейская автономная область И Корякский в.о.

О Чукотский а.о.

Рисунок 6. - Уровень бюджетной обеспеченности административных территорий Дальневосточного федерального округа на 2008-2010 годы

В Амурской области уровень бюджетной обеспеченности снижается с 65,61 % в 2008 году до 61,27 % в 2010 году, в Чукотском автономном округе - со 123,58 % в 2008 году до 59,49 в 2010 году. Аналогичная ситуация по всем другим административным территориям ДФО.

Существует множество методов прогнозирования бюджетного процесса, в частности, на уровне административной территории. Наиболее рациональной, по мнению автора, является методика прогнозирования на основе применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом.

В соответствии со сложившимися тенденциями и с учетом прогнозируемого темпа инфляции, определяется возможный уровень параметров бюджета в следующем бюджетном периоде. Применение этого подхода в российской бюджетной практике на региональном уровне в течение многих лет было доминирующим. Однако, по мнению автора, достичь существенных результатов в развитии региона его реализация не позволяет. Главным недостатком этого подхода к управлению бюджетом административной территории является отсутствие в нем перспективной направленности.

Управление по конечным целям существенно отличается от других подходов тем, что в основе принятия решений о воздействии на бюджет субъекта Федерации лежит степень достижения поставленной цели, являющейся по отношению к объекту управления внешней. При этом состояние регионального бюджета может рассматриваться как фактор достижения принятой целевой ориентации развития.

Проведенный анализ показывает, что до настоящего времени в Российской Федерации целевой подход к управлению бюджетами любого уровня широко декларировался, но его практическая реализация была минимальной. Основная причина такого расхождения теории и практики вызвана тем, что поставленные перед национальной экономикой и регионами цели социально-экономического развития не находятся в достаточно тесной связи с параметрами бюджета даже на стадии его планирования. Именно по этой причине в ходе исполнения бюджета в подавляющей степени применяется его регулирование по отклонениям вместо более прогрессивного целевого подхода к управлению бюджетом.

В основу методического обеспечения решения данной проблемы, в соответствии с представлениями автора, должен быть положен вывод о том, что целевое управление требует не только точного и однозначного определения целей или желаемых результатов, но и формирования реальных программ их достижения, а также применения жестких и объективных оценок достижения целей как по конечным результатам, так и по промежуточным. Это фундаментальное положение о целевом управлении является базой программно-целевого метода управления региональным бюджетом. При этом основной характерной чертой системы целевого управления региональным бюджетом является то, что планово-организационными элементами управления бюджетом субъекта Федерации выступают перспективные программы социально-экономического развития, совокупность которых структурируется в виде жесткой иерархии, основу которой составляет комплексная региональная программа. В рамках региональной программы, в свою очередь, выделяются программы развития по отдельным направлениям (например, программы экономического, социального развития, программа охраны окружающей среды, программа развития агропромышленного комплекса, программы отраслевого развития). И на последнем уровне реализуются мероприятия в рамках данных программ.

В целях стимулирования экономических реформ, перехода от управления затратами к управлению результатами в области при участии автора разработана и принята Законом Амурской области от 23.12.2005 № 139-03 Программа «Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005-2007 годы», реализация которой позволила не только существенно повысить эффективность работы всех органов государственной власти и органов местного самоуправления области, но и создать необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики и инвестиционного климата в области.

На основе проведения статистического анализа и использования экспертных оценок автором предложена схема финансового менеджмента применительно к бюджету административной территории (рис. 7).

Рисунок 7. - Финансовый менеджмент административной территории

Вопросы эффективности управления общественными фондами стоят во главе всех проводимых изменений в рамках реформирования бюджетного процесса. Предлагаемые автором методические решения по внедрению программно-целевого управления региональным бюджетом позволяют построить модель управления бюджетными средствами для административной территории на примере Амурской области. Модель представлена на рис. 8.

Предлагаемая модель программно-целевого управления бюджетом административной территории в случае ее реализации предполагает формирование такой концепции организационного обеспечения, в которой органы управления должны нести полную и безусловную ответственность за конечные и промежуточные итоги выполнения стратегии в целом и по ее отдельным этапам.

Рисунок 8. - Модель управления бюджетным процессом для административной территории на примере Амурской области

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования, суть которых раскрыта при рассмотрении содержания отдельных глав этой работы.

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:

Статьи в журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК:

1. Теоретические аспекты регионального бюджета. / Власть и управление на Востоке России. Научно-публицистический журнал №4, 2006. - 1,2 п.л. (авт. -0,6 пл.).

2. Управление региональным бюджетом. / Власть и управление на Востоке России. Научно-публшщстический журнал №1,2007. - 0,9 п.л.

3. Бюджетная обеспеченность - основа социально-экономического развития территории. / Власть и управление на Востоке России. Научно-публицистический журнал №4,2007. -1,3 п.л. (авт. - 0,8 п.л.).

4. Совершенствование механизма применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом. / Вестник АКСОР. Научно-практический журнал №3,2008. - 0,7 п.л.

5. Оценка эффективности бюджетной сферы в регионе. / Власть и управление на Востоке России. Научно-публицистический журнал №1, 2009. — 0,3 пл.

Прочие публикации:

6. Управление бюджетной системой административной территории. Научное издание (Монография). - Хабаровск, изд-во ДВАГС, 2007. -19,2 п.л. (авт. 15 пл.).

7. Управление финансовой системой муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления (на примере Амурской области) / Реформа местного самоуправления: опыт и перспектива социально-экономического развития территорий // Материалы Международной научно-практической конференции (Часть П). - Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2007. - 0,8 пл.

8. Роль инноваций в межрегиональном сотрудничестве регионов Дальнего Востока и провинций Китая. / Роль инноваций в современном обществе. // Материалы международной научно-практической конференции 13-14 марта 2007 года. Петропавловск-Камчатский. Камчатский филиал Автономной не коммерческой организации высшего профессионального образования Центросоюза РФ «Российский Университет Кооперации», 2007. - 0,9 пл. (авт. 0,4 пл.).

9. О состоянии и перспективах повышения профессиональной подготовки муниципальных служащих в системе регионального развития//В ысшая школа -важнейший государственный ресурс регионального развития: региональная межвузовская научно-практическая конференция, Биробиджан, 17 мая 2007 года: сборник материалов/под ред. ННПаранчен, ТХНевструевой. - В двух томах. -Том 1. -Биробиджан, АМГУ БФ, 2007.- 0,3 пл. (авт. 0,15 пл.).

Бродская Ольга Михайловна

УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ТЕРРИТОРИИ (на примере Амурской области)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать с оригинал-макета - май 2009 г.

Бумага писчая А-4. Формат 60х84'/16

Усл. печ. л. —1,3

Учетно-изд. л. -1,5

Тираж 105 экз.

Заказ № 79.

Редакциошю-издательский отдел Дальневосточной академии государственной службы 680000, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 33.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бродская, Ольга Михайловна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ

ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРИНЦИПОВ

БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА.

1.1. РЕГИОНАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ: СУЩНОСТЬ И

ЗНАЧЕНИЕ.

1.2. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

1.3. УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ТЕРРИТОРИИ.

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ,

РЕАЛЬНЫХ СЕКТОРОВ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА.

2.1. АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА БЮДЖЕТНУЮ ОБЕСПЕЧЕННОСТЬ ТЕРРИТОРИИ.

2.2. ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА АМУРСКОЙ

ОБЛАСТИ.

2.3. ОЦЕНКА УРОВНЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ.

2.3.1. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ РЕСУРСОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ТЕРРИТОРИИ.

2.3.2.ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ

СИСТЕМОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ТЕРРИТОРИИ Ю

3.1.МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ И СОГЛАСОВАНИЮ БЮДЖЕТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ТЕРРИТОРИИ НА СРЕДНЕСРОЧНЫЙ ПЕРИОД.

3.2.0С0БЕНН0СТИ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ТЕРРИТОРИИ В

СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.3.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ПРИМЕНЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ МЕТОДОВ В

УПРАВЛЕНИИ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление бюджетной системой административной территории"

Актуальность темы исследования. В бюджетной системе страны, связанной с экономическим развитием соответствующих территорий, бюджеты субъектов Российской Федерации занимают важное место. Являясь средним звеном этой системы, они осуществляют связь между бюджетами всех уровней.

Одной из составных частей проводимых в России социально-экономических преобразований является реформирование бюджетной системы в целом, а также межбюджетных отношений. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного (а не просто регламентированного правом) сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного экономического равноправия всех органов власти в значительной мере зависит экономический успех в стране. Создание такого механизма - сложная задача. Тем более сложна она для Российской Федерации, объединяющей 83 субъекта и несколько десятков тысяч муниципальных образований, различных по территории, численности и плотности населения, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям. Нельзя не отметить в этой связи экономические и социальные противоречия, существующие между «федеральным центром» и субъектами Федерации, равно как и внутри последних - между органами местного самоуправления и государственными органами власти субъектов.

Еще одним актуальным моментом является то, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов всех уровней ни были обоснованы, они не смогут эффективно реализовываться в условиях недобора налогов и вытекающей из этого финансовой недостаточности, как соответствующих бюджетов, так и всей бюджетной системы в целом. Поэтому становление действенного механизма межбюджетных отношений существенным образом зависит от успехов в повышении эффективности всего общественного производства, от укрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений и увеличения доли собственных доходов бюджетов всех уровней.

Важнейшее условие достижения стабильности бюджетной системы и межбюджетных отношений - увязка процессов формирования финансовой базы бюджетов всех уровней, которая должна складываться из собственных доходов каждого бюджета, финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Недостаточная обоснованность алгоритма разграничения доходов между уровнями бюджетной системы чревата конфликтами в межбюджетных отношениях, устойчивость которых в существенной мере сопряжена с повышением удельного веса собственных доходов в доходной части бюджетов.

Таким образом, разработка теоретических основ управления бюджетной системой административной территории и на уровне Российской Федерации является одной из наиболее сложных проблем бюджетной реформы.

Постоянный поиск путей экономического развития, финансовой стабильности в стране и отдельных ее регионах, направленных на достижение фактического равенства в правах для всех граждан Российской Федерации независимо от места их проживания и одновременно стимулирования территорий к подъему региональной экономики побуждают органы законодательной и исполнительной власти к поиску путей решения проблем социально-экономического развития административной территории, обеспечения сбалансированности бюджетов. Поэтому стало очевидным то, что к проблемам формирования и исполнения региональных бюджетов, разработке оптимальных методик стали все чаще обращаться многие исследователи.

Региональный бюджет отражает бюджетную политику государства и должен формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления бюджетным процессом.

К сожалению, в период 2003-2006 г.г. в налоговую систему Российской Федерации были внесены изменения, которые привели к реальному снижению уровня налогового потенциала регионов: отмена транспортного налога, снижение региональной доли платежей за негативное воздействие на окружающую среду и пользование недрами, отмена налога с продаж (2003 год), передача в федеральный бюджет платежей за пользование лесным фондом (2004 год), изменение в пользу федерального бюджета норматива отчислений от налога на прибыль, налога на добычу полезных ископаемых и водного налога (2005 год), изменение порядка уплаты акцизов на алкогольную продукцию, земельного налога и налога на доходы физических лиц (2006 год).

Бюджеты административных территорий Дальневосточного федерального округа характеризуются высокой дотационностью, зависимостью от федерального центра. Их налоговый потенциал недостаточен для обеспечения всех расходных обязательств территории.

Специфичность Амурской области заключается в том, что, являясь аграрной территорией с богатой сырьевой базой (лес, золото), она перечисляет налоги в федеральный бюджет, при этом уровень дотационности бюджета области составляет почти сорок процентов.

Концепция исследования базируется на том, что стратегия бюджетного процесса должна строиться исходя из долгосрочных тенденций. Основным направлением бюджетной политики должно быть управление бюджетной системой административной территории, направленное на повышение результативности бюджетных расходов, которые должны быть ориентированы на конечный результат, достигнутый наиболее эффективным способом.

Впервые законодательно определена методика делегирования субъектам Российской Федерации ряда федеральных полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Исследование показало, что данная методика не в полной мере учитывает особенности Амурской области, в ней учтены не все факторы, влияющие на обеспеченность субъекта Федерации бюджетными средствами для реализации всех полномочий.

Актуальность темьь исследования обусловлена необходимостью определения долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами, распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и его реструктуризации, сбалансированного внедрения программно-целевых методов и методик прогнозирования бюджета административной территории на среднесрочную перспективу в современных условиях хозяйствования.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическим основам исследования совершенствования управления бюджетной системой административной территории и необходимости программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом посвящены работы зарубежных ученых, таких как Долан Э., Кейнс, Миллер Р., Роуз П, Самуэльсон П. Среди российских ученых и специалистов-практиков следует отметить труды Барановой Л.Г., Барчукова А.В., Белкина В.Г., Березкина Ю.М., Вотинцевой Л., Врублевской О.А., Дадашева А.З., Двуреченских В.А., Ивантера В.,

Минакира П.А., Родионовой В.М., Рябухина С.Н., Савалея В., Самарухи В.И., Яндиева М.И.

Вопросы исследования теоретических основ управления бюджетным процессом на уровне субъекта федерации нашли отражение в трудах Поляка Г.Б., Александрова И.М., Зверева Г.С., Терского М.В., Рожкова Ю.В., Леонтьева Р.Г., Уварова В.А.

Фундаментальный вклад в исследование методических подходов к разработке и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период, принципов и методики прогнозирования бюджетной системы административной территории, которые составляют основу для работ в данной области, внесли Лавров A.M., Курляндская Г.В., Сорокина Т.В., Ляпунова Г.В., Файберг Т.В. и многие другие авторы.

Однако, несмотря на значительный интерес в публикациях авторов к применению методики прогнозирования бюджета в решении вопросов социально-экономического развития административных территорий, влияния её на бюджетную обеспеченность, системный анализ управления бюджетной системой административной территории не проводился. Практически нет комплексных исследований, посвященных проблемам формирования и исполнения бюджета территории, в условиях меняющихся параметров внешней среды, а также прогнозированию последствий принимаемых решений. Поэтому существует объективная необходимость в дальнейшем исследовании формирования и управления бюджетной системой региона, совершенствования механизма применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом с учетом региональных особенностей, чему и посвящена данная работа.

Объектом исследования является бюджетная система административной территории.

Предметом исследования являются процессы осуществления бюджетной политики государства на административно-территориальном уровне.

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке основных теоретических и методологических положений по эффективному управлению бюджетной системой административной территории.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:

-выявить принципы построения и место в бюджетной системе Российской Федерации региональных бюджетов, их особенности; классифицировать факторы, определяющие структуру бюджетной системы региона;

-исследовать влияние долгосрочных стимулов в повышении качества управления бюджетной системой на региональном и муниципальном уровне;

-предложить меры по социально-экономическому развитию региона на основе экономического равноправия всех субъектов хозяйствования;

-проанализировать систему формирования областного бюджета на 2009 год, структуру доходной и расходной его частей в условиях реструктуризации бюджетной системы;

-оценить состояние и специфику функционирования модели формирования регионального бюджета (на примере областного бюджета Амурской области за период 2003 - 2008 гг.);

-систематизировать методы мобилизации и распределения доходов региональных бюджетов и выработать предложения по их эффективному управлению в системе экономических отношений;

-определить основные проблемы формирования управления бюджетной системой административной территории в условиях финансового кризиса и изыскать пути их эффективного решения.

Методы исследования. В процессе диссертационного исследования были использованы методы системного, статистического, сравнительного анализа, графической интерпретации.

Методологической основой диссертационного исследования явились положения экономической теории, мировой экономики, концепции и основные положения ведущих ученых различных направлений экономической мысли.

Информационную базу исследования составили результаты наблюдения, статистические данные, экспертные оценки, законодательные акты Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, законодательные и нормативные акты по бюджету, бюджетному устройству и бюджетному процессу Российской Федерации и Амурской области, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы научно-практических конференций и периодических изданий, концепции, теории и гипотезы, представленные и обоснованные в трудах российских и зарубежных ученых в области управления и формирования бюджетной системы, связанные с темой исследования, а также результаты наблюдения в практической деятельности.

Основные результаты исследования:

-теоретическое обоснование методических основ сочетания экономических, социальных, экологических и других интересов на всех уровнях бюджетной системы путем достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти, форм согласования принципов рыночной экономики с принципами федерализма, регионального и местного самоуправления;

-обоснование результативного процесса управления бюджетной системой, состоящего из общих, конкретных и целевых функций управления формированием и расходованием регионального бюджета;

-проведена оценка уровня межбюджетных отношений в Амурской области;

-определены тенденции совершенствования управления бюджетной системой административной территории;

-предложены методические подходы к разработке и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период и механизм применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом.

Достоверность полученных результатов исследования основывается на определении особенностей состояния и специфики бюджетной системы административной территории, апробации результатов исследования автора и применении их в практической деятельности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

-сформулированы методические подходы к разработке региональной бюджетной системы на прогнозный период социально-экономического развития Амурской области до 2012 года;

-определены принципы и методика прогнозирования бюджетной системы на основе реализации имеющихся факторов развития экономики региона;

-предложен механизм применения программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом административной территории;

-предложена модель управления бюджетным процессом административной территории;

-обоснованы особенности формирования бюджетной политики административной территории в сфере местного самоуправления.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в применении методических подходов к формированию и согласованию регионального бюджета на среднесрочный период и разработке на их основе механизма использования программно-целевых методов в управлении бюджетным процессом административной территории.

Практическая ценность результатов состоит в возможности их использования при стратегическом планировании, принятии управленческих решений в целях социально-экономического развития Амурской области, взаимосвязи этого процесса с бюджетной обеспеченностью территории, формированием и исполнением областного бюджета, а также при оценке уровня межбюджетных отношений административной территории. Результаты диссертационного исследования используются при чтении курсов: «Региональная экономика и управление», «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит».

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования излагались в документах и сообщениях на международных научно-практических конференциях «Методология контроля общественных финансовых средств» (Москва, 2004), VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, «Проблемы и перспективы развития внешнего государственного и муниципального финансового контроля в свете реформы местного самоуправления» (Красноярск, 2005), «Роль инноваций в современном обществе» (г. Петропавловск

Камчатский, 2007); «Реформа местного самоуправления: опыт и перспективы социально-экономического развития территорий» (Хабаровск, 2007); научно-практической конференции «Высшая школа — государственный ресурс регионального развития» (Биробиджан, 2007), на конференции отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Сибирском федеральном округе "Роль и задачи контрольно-счетных органов в повышении эффективности финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления и выполнения приоритетных национальных проектов" (Абакан, Республика Хакасия, 2007), на семинаре-совещании на тему "О первоочередных задачах органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса" (Москва, декабрь 2008 года).

Публикации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано 9 печатных работ, в том числе монография «Управление бюджетной системой административной территории (на примере Амурской области)», общим авторским объемом 15 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включает 8 таблиц, 55 рисунков и 24 приложения. Основной текст составляет 180 страниц. Библиографический список использованной литературы включает 123 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бродская, Ольга Михайловна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенные исследования позволяют выделить основные положения решаемой проблемы и получить следующие результаты теоретического, научно-методического и практического характера.

Специфичность Амурской области заключается в том, что она, являясь территорией с богатой сырьевой базой (лес, золото), отдает налоги в федеральный бюджет, а уровень дотационности бюджета области составляет почти сорок процентов.

Среди главных проблем развития бюджетного федерализма выделяется колоссальная разница между экономическим развитием благополучных регионов с одной стороны и депрессивных - с другой.

Сбалансированность бюджетов административных территорий носит формальный характер, потому что, если сравнить с потребностью, можно увидеть, что большинство административных территорий, что в полной мере относится и к Амурской области, финансируют социальную сферу и лишь в малой степени инвестируют средства в развитие экономики регионов.

Проводимая реформа бюджетной системы должна быть направлена на повышение финансовой самостоятельности бюджетов субъектов Федерации.

Для этого требуется совершенствование законодательства в области межбюджетных отношений, а именно необходим переход от выравнивания по непонятным критериям к выравниванию на основе социальных стандартов, прожиточного минимума и региональной дифференциации, введение в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятия аудита эффективности с целью его внедрения и применения, то есть процедур внешнего финансового контроля.

Исследования показали, что в числе важнейших направлений деятельности органов государственной власти Амурской области остается разработка стратегии и реализация мероприятий, направленных на увеличение собственной доходной базы и проведение бюджетной политики, направленной на повышение эффективности бюджетной системы административной территории.

Для этого представляется целесообразным:

1. Введение регионального стандарта минимальной оплаты труда и применение его для решения вопросов об участии той или иной организации в региональных проектах и программах, размещении регионального заказа, предоставлении государственной поддержки.

2. Проведение регулярного анализа налогового потенциала области для определения возможных путей его увеличения.

3. Создание необходимых условий для увеличения производства и реализации на территории области подакцизных товаров, для стабильной работы и укрепления конкурентных позиций организаций, производящих данную продукцию.

4. Отказ от предоставления налоговых льгот.

5. Разработка и законодательное утверждение стандартов качества предоставления услуг по видам бюджетных услуг, а также предоставления права бюджетным учреждениям самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами.

6. С целью внедрения передовых методов управления бюджетным процессом, в частности перехода к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, необходима разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ. Программный метод планирования должен стать основой формирования среднесрочного финансового плана.

7. С целью повышения эффективности использования бюджетных средств необходимо проведение работы по оценке инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности их исполнения, сроков реализации проектов.

8. Политика в сфере государственных закупок должна быть направлена на эффективность расходования бюджетных средств, в том числе за счет внедрения программного продукта, обеспечивающего создание системы электронных государственных закупок. Информация о проведении конкурсов и регистрации договоров на поставку товаров и услуг получателями средств областного бюджета должна использоваться для проведения предварительного контроля на стадии финансирования расходов областного бюджета.

9. Совершенствовать механизм проведения финансово-экономического анализа, как в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, так и муниципальных образований области с помощью внедрения программного комплекса. Это позволит более оперативно получать информацию для обеспечения бюджетного планирования и оперативного принятия решений при исполнении областного бюджета.

10. Реформирование системы управления на уровне муниципальных образований следует стимулировать за счет создания и распределения средств Фонда развития муниципальных финансов и контроля их использования. При определении объемов финансовой помощи муниципальным образованиям необходимо учитывать результаты мониторинга оценки качества управления бюджетным процессом и платежеспособности муниципальных образований.

11. Сократить долговую нагрузку на бюджет Амурской области и создать благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в экономику Амурской области.

Исследования показали, что для более эффективного вовлечения органов местного самоуправления в бюджетный процесс и создания у муниципальных образований стимулов по увеличению налоговых поступлений в соответствующие бюджеты представляется необходимым и достаточным:

1. Разработать методику расчета расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с реальными потребностями органов местного самоуправления в осуществлении текущих и капитальных расходов в наиболее приоритетных отраслях экономики (образование, здравоохранение, ЖКХ), содержании и ремонте дорог общего пользования, транспортном обслуживании, организации предоставления социальных и бытовых услуг населению.

2. Провести пересмотр закрепленных за местными бюджетами постоянных нормативов отчислений от налогов и специальных налоговых режимов, в первую очередь от тех, на развитие налоговой базы которых непосредственно влияют органы местного самоуправления - имущественных, на совокупный доход, налога на доходы физических лиц.

3. Внести изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, предусматривающие увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от него в бюджеты муниципальных районов и городских округов.

4. Реалии времени требуют принятия закона о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков, нормативных правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, введение периодического пересмотра оценки их стоимости, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в аренду всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, Федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального хозяйства», Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований».

5. Предоставить органам местного самоуправления:

• возможность получения от налоговых органов информации о начисленных и уплаченных суммах налогов и сборов, подлежащих зачислению в местные бюджеты в разрезе налогоплательщиков.

• полномочия по совершению отдельных нотариальных действий.

Таким образом, реализация предложенных мер может объективно дать следующий эффект:

•S повышение эффективности бюджетного процесса и результативности бюджетных расходов;

S расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств;

S совершенствование управления государственной и муниципальной собственностью.

Внутренние резервы промышленного производства, богатейшие природные ресурсы области, активное привлечение средств крупных инвесторов и федерального центра, оптимизация бюджетного процесса, эффективное управление дают возможность увеличения доходной части бюджета Амурской области не менее чем на 3,5 млрд. рублей, или 12 % объема доходов консолидированного бюджета области.