Совершенствование механизма эффективного управления государственным долгом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пушкарев, Дмитрий Владимирович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1.Теоретические и методологические основы эффективного управления долгом

1.1.Понятие и структура государственного долга

1.2. Оценка методов управления государственным долгом

ГЛАВА 2.0сновные направления формирования механизма управления государственным долгом

2.1. Анализ эффективности современного механизма управления государственным долгом РФ

2.2. Особенности управления государственным внутренним долгом РФ в современных условиях хозяйствования

ГЛАВА 3. Направления повышения эффективности механизма управления государственным долгом РФ

3.1. Нормативно-правовая база системы управления 115 государственным долгом РФ

3.2. Пути повышения эффективности механизма управления государственным долгом РФ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизма эффективного управления государственным долгом"

Бюджетный дефицит как превышение расходов над доходами не является исключительным явлением даже для стран с развитой рыночной экономикой. Средства, привлекаемые на покрытие бюджетного дефицита, а также на финансирование государственных инвестиционных программ социально-экономического развития в условиях профицита, образуют государственный долг.

Проблемы, связанные с управлением государственным долгом, являются актуальными для большинства государств. Изучение вопросов управления государственным долгом привлекает внимание ученых-экономистов во всем мире в силу значительных объемов государственной задолженности и высокого уровня расходов на ее погашение и обслуживание как в абсолютном, так и в относительном выражении, которыми характеризуется кредитная ситуация многих государств.

Вопросы управления государственным долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни России. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного кредита РФ, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

Исследованию проблем государственного долга посвящены работы таких авторов, как Борисов С.М., Буклемешев О.А., Вавилов Ю.Я., Дьяченко

B.П., Златкис Б.И. Золин П.М., Илларионов А.П., Лушин С.И., Синельников

C.Н. и др. В их работах рассматриваются, как правило, виды выпускаемых государством ценных бумаг, анализируется динамика показателей государственного внутреннего долга и внешнего долга РФ, а также расходов по их погашению и обслуживанию, исследуются отдельные элементы государственного долга РФ и некоторые аспекты управления государственным внутренним и внешним долгом РФ. Однако, отсутствуют практические рекомендации по улучшению кредитной ситуации в стране. Все это определяет актуальность темы исследования, ее теоретическое и практическое значение, цель и задачи исследования.

Целью диссертации является также обоснование предложений по повышению эффективности управления государственным долгом в России, а также разработка предложений по снижению размера государственной задолженности РФ, оптимизации ее структуры и минимизации последствий ее роста.

Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:

1)уточнить имеющееся в литературе понятие управления государственным долгом, раскрыть его содержание и социально-экономические последствия воздействия государственного долга на экономическое развитие;

2)выявить причины роста расходов по управлению государственным долгом и сформулировать предложения по совершенствованию системы управления государственным долгом РФ на основе анализа динамики показателей и структуры государственного долга РФ и расходов по его погашению и обслуживанию;

3)на основе анализа отечественной и зарубежной практики использования методов управления государственным долгом сформулировать предложения по их использованию в целях улучшения кредитной ситуации в России;

4)сформулировать предложения по совершенствованию законодательных и нормативных актов РФ по вопросам управления государственным долгом в целях повышения эффективности управления на основе их анализа.

Объектом исследования является система денежных отношений, связанных с погашением и обслуживанием государственного внешнего и внутреннего долга РФ. Предметом исследования выступают мероприятия государства по выплате доходов и погашению государственных займов, предоставлению гарантий, изменению условий уже выпущенных займов, по определению условий, выпуску и размещению новых государственных долговых обязательств.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области управления государственным долгом. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации. Постановления Правительства Российской Федерации; инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы периодических изданий.

В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, Внешэкономбанка и Банка России.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

- уточнено понятие «управление государственным долгом», исходя из понятия эффективности, и сформулированы ее количественные и качественные критерии;

- проанализировано соотношение понятий «погашение» и «обслуживание» государственного долга,

- доказана необходимость их разграничения в законодательстве в целях создания эффективной системы управления государственным долгом РФ;

- исследованы существующие в российском законодательстве проблемы, связанные с отнесением долговых обязательств к внешним и внутренним, а также определением объема государственного долга в части включения в состав государственного долга доходов, выплачиваемых по долговым обязательствам государства;

- сформулированы предложения по совершенствованию законодательства РФ в области управления государственным долгом, в частности, по включению в Бюджетный кодекс РФ определений понятий «управление государственным долгом», «метод управления государственным долгом», «погашение и обслуживание государственного долга», и приведению в соответствие с данными терминами отдельных статей Бюджетного кодекса РФ;

- обоснована необходимость использования новых методов управления государственным долгом в России в условиях долгового кризиса;

- обоснованы выработанные предложения по стабилизации долговой ситуации в стране и повышению эффективности управления государственным долгом РФ, в частности по сокращению объема государственного долга РФ и расходов по его погашению и обслуживанию, а также проведению активных операций на рынке государственных ценных бумаг;

- сформулированы предложения по совершенствованию организационной структуры управления государственным долгом РФ, созданию единой системы управления государственным долгом.

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по совершенствованию системы управления государственным долгом могут применяться органами государственной власти РФ и субъектов РФ при разработке проектов законных актов о федеральном бюджете и бюджете субъекта федерации, уточнении функций органов, осуществляющих управление государственным долгом, выработке концепции управления государственным долгом РФ.

Обоснована необходимость внесения дополнений в бюджетное законодательство РФ. В частности, предложено включить определение понятия управления государственным долгом, четко определить понятия «погашение» и «обслуживание государственного долга» и привести в соответствие с ними статьи 103 «Право государственных внешних заимствований РФ», 104 «Право государственных и муниципальных внутренних заимствований», 111 «Предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга», 119 «Обслуживание государственного внутреннего долга РФ, государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга», Бюджетного кодекса Российской Федерации, внести уточнения в статью 98 «Формы государственного долга РФ», касающиеся порядка определения объема государственного долга и отнесения государственных долговых обязательств к внешним и внутренним, а также включить определение метода управления государственным долгом и включить в Бюджетный кодекс РФ определение таких методов как рефинансирование, конверсия, списание и аннулирование, широко используемых в российской и зарубежной практике управления государственным долгом.

Проведенное исследование позволило выработать рекомендации по:

- сокращению объема и оптимизации структуры государственного долга РФ;

- сокращению и оптимизации расходов по погашению и обслуживанию государственных долговых обязательств РФ;

- применению различных методов управления государственным долгом РФ в целях повышения его эффективности.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Имеются приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Пушкарев, Дмитрий Владимирович

Заключение.

В результате проведенной работы по обобщению, синтезу и анализу материалов по вопросам совершенствования управления государственным долгом России, а также на основании вновь выработанных практических данных и рекомендаций сотрудников Департамента управления государственным внутренним долгом Минфина России, были получены и сделаны следующие результаты и выводы.

1. Стратегия в области управления государственным долгом является неотъемлемым элементом макроэкономической политики государства, поскольку использование эффективного механизма государственного долга может стать мощным фактором экономического роста. Кроме этого, такой инструмент способен сглаживать неравномерность поступления налоговых и неналоговых платежей в бюджет. Также, механизм управления государственным долгом активно используется в целях регулирования денежного обращения и уровня деловой активности в стране.

2. Приводимые в экономической литературе определения управления государственным долгом во многом совпадают относительно составляющих элементов понятия управления государственным долгом, они включают операции по выпуску, погашению и обслуживанию государственных долговых обязательств, изучение и регулирование конъюнктуры финансового рынка и т.д., однако существуют расхождения в их трактовке.

В силу различий в трактовке авторами составных элементов понятия управления государственным долгом и недостаточной освещенности этих вопросов, представляется важным исследование соотношения понятий погашения и обслуживания государственного долга, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ.

3. На основании проведенного анализа существующих определений понятия «управление государственным долгом» в современных условиях - управление государственных долгом, с нашей точки зрения, представляет собой деятельность государства, осуществляемую в рамках проводимой бюджетной и денежно-кредитной политики, по обслуживанию и погашению внешних и внутренних заимствований, предоставлению гарантий, по определению условий, выпуску и размещению новых государственных долговых обязательств на основе анализа конъюнктуры финансового рынка, а также по проведению активных операций на вторичном рынке государственных ценных бумаг, базирующаяся на качественных и количественных критериях эффективности управления государственным долгом.

Также необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствует понятие управления государственным долгом, а статья 101 «Управление государственным долгом» посвящена организационному аспекту управления государственным долгом, в то время как экономическое содержание данного понятия игнорируется.

4. Эффективное управление государственным долгом невозможно без четкого определения объекта управления. В данном случае управляемым объектом выступают внутренние и внешние долговые обязательства государства. Однако в соответствии с п. 3 ст. 98 «Формы государственного долга РФ» Бюджетного кодекса РФ в объем государственного долга РФ включается только основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, объем основного долга по кредитам, полученным РФ, объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней и объем обязательств по государственным гарантиям. А п. 4 I этой же статьи относит к объему государственного внешнего долга РФ объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ и объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

5. Наиболее распространено в мировой практике деление государственного долга на внутренний и внешний по критерию резиденства. Такой подход представляется наиболее целесообразным, так как исходит из экономического содержания внешней и внутренней задолженности, того влияния, которое оказывает тот или иной займ на платежный баланс страны - главный показатель, на котором отражаются операции с участием нерезидентов независимо от валюты возникших обязательств.

6. Государственный долг РФ является составной частью экономической системы, оказывая прямое и косвенное воздействие на многие ее элементы, в частности, на федеральный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции и др., поэтому особенно важным представляется обоснованный выбор методов управления государственной задолженностью.

7. Наиболее эффективным было бы использование метода реструктуризации и частичное списание части внешней задолженности России перед Парижским клубом кредиторов, проведение переговоров с правительствами иностранных государств-кредиторов о возможности реализации конверсионных схем «долг в обмен на экспорт» и «долг в обмен на пакеты акций государственных предприятий», а также выкупа долговых обязательств с дисконтом на вторичном рынке по тем видам долговых обязательств России, рыночная стоимость которых существенно ниже номинальной.

8. Важным элементом системы мер по повышению эффективности управления государственным внутренним долгом РФ должно стать изменение подхода к процессу управления государственными долговыми обязательствами. Так, необходимо отойти от пассивной схемы управления, которая заключается в проведении Министерством финансов РФ операций по погашению, выплате доходов и размещению новых внутренних долговых обязательств в соответствии с намеченным графиком платежей и программой государственных заимствований. И перейти к использованию более активной схемы, которая, наряду с указанными элементами управления государственным внутренним долгом РФ, включала бы операции на вторичном рынке, сделки своп, репо и др., проведение которых позволило бы также снизить расходы федерального бюджета по погашению и обслуживанию государственного внутреннего долга РФ по сравнению с величиной расходов, предусмотренной условиями выпуска и графиком платежей.

9. Важным направлением совершенствования системы управления государственным долгом РФ должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом РФ, что даст возможность осуществлять активно долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также позволит реализовывать политику в области управления государственным долгом исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности РФ с ресурсами государства.

10. Понятие единой системы управления государственным долгом РФ не нашло отражения в Бюджетном кодексе РФ. Единственным элементом данной концепции, реализованной в Бюджетном кодексе РФ, на наш взгляд, стала Государственная долговая книга РФ, как единая система регистрации внешних и внутренних долговых обязательств РФ.

Наибольший удельный вес в структуре государственного долга РФ занимает государственная внешняя задолженность (88%), а на расходы по ее погашению и обслуживанию приходится 18.3% расходов федерального бюджета.

11. Одной из главных проблем в области управления государственным внешним долгом РФ можно назвать задолженность бывшего СССР, принятую на себя Россией в результате распределения его долгов между странами-участницами CHI, в структуре, которой на момент ее принятия преобладали краткосрочные кредиты с высокой стоимостью обслуживания, 2/3 которых подлежало погашению в 1992-1995 гг.

12. В результате использования средств, полученными от внешний займов, на финансирование текущим бюджетных расходов и не целевого использования средств, предоставленные международными финансовым организациями, преобладающим методом управления данной частью государственной внешней задолженности РФ стал метод рефинансирования, использование которого вело к дальнейшему ухудшению долговой ситуации.

13. В отношении задолженности в рамках Парижского клуба кредиторов основными методами урегулирования долговых проблем являются реструктуризация долгов и их частичное списание.

В рамках Парижского клуба кредиторов Россия выступает не только должником, но и кредитором целого ряда государств. Большая часть данной суммы задолженности представляла собой форму финансовой поддержки дружественных СССР режимов в развивающихся странах, то есть предоставлялась без какого-либо анализа кредитоспособности должника.

14. Одним из наиболее оптимальных, но трудно реализуемых, с нашей точки зрения, путей решения проблемы по снижению объемов внешней задолженности России Парижскому клубу и снижению стоимости ее обслуживания, является проведение конверсионных операций по обмену долговых обязательств России на долги третьих стран.

Таким образом, наиболее реальный сценарий развития событий на переговорах с Парижским клубом кредиторов является реструктуризация задолженности и ее частичное списание.

15. Наиболее эффективным методом управления в отношении еврооблигаций может стать их выкуп с дисконтом от номинальной стоимости со вторичного рынка. Несмотря на то, что проведение подобного рода выкупных операций мероприятие дорогостоящее, однако использование этого метода имеет смысл так как рыночная стоимость данной части долга по разным его элементам колеблется в пределах 60-80% от номинала. Также использование этого метода позволит не только сократить величину основного долга, но и снимет необходимость расходования бюджетных средств на его текущее обслуживание.

16. Наиболее эффективным в отношении задолженности правительствам иностранных государств, не объединенных в Парижский клуб кредиторов, на наш взгляд представляется использование конверсионной схемы «долг в обмен на экспорт», при котором погашение суммы задолженности идет за счет поставок товаров и оказания услуг.

В силу того, что рыночная стоимость коммерческой задолженности перед десятками тысяч иностранных фирм-экспортеров существенно ниже ее номинальной стоимости, представляется эффективным использовать метод выкупа данной задолженности со вторичного рынка. Также возможно использование различных конверсионных схем, например, обмен долговых обязательств на акции государственных предприятий.

17. Использование аннулирования в качестве метода управления государственным внешним долгом РФ, с точки зрения его применения, является абсолютно неприемлемым в силу целого комплекса неблагоприятных последствий, способных привести к окончательному подрыву экономики России и спровоцировать ситуацию, когда наша страна окажется в полной экономической изоляции.

18. Одной из причин увеличения расходов по управлению государственным внутренним долгом РФ являются высокие темпы роста абсолютной величины государственной внутренней задолженности.

Другой причиной роста расходов федерального бюджета по погашению и обслуживанию государственного внутреннего долга РФ, помимо нарастания его абсолютной величины, является его неблагоприятная структура как с точки зрения стоимости обслуживания, так и по срокам размещения долговых обязательств.

Однако структура государственного внутреннего долга была неблагоприятной не только с точки зрения стоимости обслуживания государственных ценных бумаг, но и с точки зрения сроков их размещения. Еще в начале становления рынка ГКО-ОФЗ в 1994 году наибольшей популярностью пользовались 3-х месячные ценные бумаги, которые и составляли подавляющую часть рынка. 6 и 12 месячные ГКО-ОФЗ не пользовались большим спросом в связи с высоким уровнем экономических и политических рисков.

19. В системе мер по оптимизации управления государственным внутренним долгом РФ центральное место должны занять мероприятия по сокращению объема внутренней задолженности и снижению стоимости ее обслуживания.

20. В числе мер по снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного внутреннего долга РФ наряду с сокращением объема задолженности важное место занимает проблема увеличения налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета за счет усиления мер в области налогового администрирования, повышения эффективности управления государственными активами РФ, что позволит избежать новых заимствований и за счет профицита федерального бюджета финансировать операции по управлению государственным внутренним и внешним долгом РФ, в том числе и операции по их выкупу с целью уменьшения объема государственного долга РФ.

21. В качестве основы создания условий для экономического развития, как единственной реальной базы увеличения доходов федерального бюджета в целях осуществления выплат по внешнему и внутреннему долгам необходимо формирование стратегии развития реального несырьевого сектора отечественной экономики.

В настоящее время в России целесообразно развитие традиционных экспортных отраслей, в особенности перерабатывающих мощностей нефтегазового комплекса, на основе привлечения инвестиционных ресурсов, в том числе из зарубежных источников. Достижение данной задачи может быть осуществлено за счет разработки и утверждения четкой схемы государственных гарантий по связанным иностранным кредитам, а также реформирования законодательной базы, предусматривающей льготный характер налогообложения для инвестиций. Одним из стимулов активизации инвестиционного процесса может стать реализация положений Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», также обеспечивающих льготный характер инвестирования.