Управление процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий"

На правах рукописи

РГВ од

1 / ляг ш

МАРЧУК ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА

УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И ЛИКВИДАЦИИ ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ (СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

Специальность 08.00.05-экономика и управление народным

хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2000

Работа выполнена на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор А.М. Омаров

Официальные оппоненты:-доктор экономических наук,

профессор В. П. Орешин — кандидат экономических наук, доцент Н.Б. Ватутина

Ведущая организация - Всероссийский заочный финансово-

Защита состоится «¿5» мая 2000 года в Ю_ часов на заседании диссертационного совета К-151.04.10 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й учеб. корп., зал № 1.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента РАГС, ауд. 2302.

Автореферат разослан «<2^> » апреле 2000 года.

экономический институт.

Ученый секретарь диссертационного совета

Т.М. Орлова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что во всем мире, включая Россию, чрезвычайные ситуации различного характера наносят огромный ущерб экономике, национальному достоянию многих стран, их населению, а также окружающей среде.

Безусловно, что предупреждение подобных ситуаций с точки зрения экономии затрат на восстановление хозяйственных и иных объектов во многих случаях остается предпочтительнее ликвидации последствий этих ситуаций. (В данном исследовании автор делает особый акцент на управлении процессом предотвращения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий).

Па текущий момент в сфере управления экономикой основными причинами сохранения н усугубления негативного влияния на природу и возникновения в связи с этим природных катастроф остаются: увеличение антропогенного воздействия на окружающую среду; нерациональное размещение объектов хозяйственной деятельности; недостаточная эффективность систем мониторинга окружающей среды; низкая достоверность прогнозирования опасных природных явлений; неудовлетворительное состояние защитных инженерных сооружений; малые объемы и низкие темпы сейсмостойкого строительства; несовершенство систем связи и оповещения; недостаточная классификация территорий страны по критериям природной опасности, практическое отсутствие кадастров потенциально опасных районов (сейсмоопасных, лавиноопасных и т.п.).

В техногенной сфере сохраняется высокий уровень аварийности, а по отдельным видам производств - ее рост. Это происходит в связи с увеличением масштабов, сложности производства и сопутствующих ему неблагоприятных факторов: нерациональным с точки зрения техногенной безопасности размещением потенциально опасных объектов по территории страны; низкими темпами внедрения технически совершенных технологий; просчетами в технической политике проектирования, строительства, модернизации и эксплуатации потенциально опасных объектов; недостаточной развитостью транспортных и других коммуникационных сетей страны; значительным и прогрессирующим износом основных производственных фондов; снижением профессионального уровня работников и производственной дисциплины; увеличением объема производства, транспортировки, хранения, использования вредных веществ, материалов и из-

делий; низким качеством систем контроля за обстановкой и оповещения по опасным факторам, других систем технологической безопасности; малоэффективным функционированием систем декларирования, лицензирования и страхования потенциально опасной деятельности; недостаточным объемом экспертизы проектов потенциально опасных объектов.

Возрастание угрозы чрезвычайных ситуаций обусловлено также и тем, что на территории России расположено большое количество потенциально опасных объектов: 9 АЭС, более 3600 химически вредных производств, свыше 200 взрывоопасных предприятий, на тысячи километров протянулись нити газо- и нефтепроводов'; 146 городов (с численностью населения более 100 тыс. человек в каждом) расположены в зонах повышенной химической опасности2.

Всего в потенциально опасных зонах проживает свыше 52 млн человек, в том числе в чрезвычайно опасных - около 15 млн человек, что соизмеримо с численностью населения, оказавшегося в зонах поражения при ведении крупномасштабной войны обычными средствами. Ежегодно в чрезвычайных ситуациях погибает более 1000 человек, а число пострадавших составляет от 20 до 40 тыс. человек3. Так, в 1999 г. в Российской Федерации произошло 1156 чрезвычайных ситуаций различной сложности. В результате пострадали более 32 тыс. человек, а 1446 погибли4.

Исходя из этого, проблема предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий с учетом углубления катаклизмов природного, техногенного, социально-экономического и политического характера является для России особенно актуальной.

В общем плане управление процессами, связанными с чрезвычайными ситуациями, заключается в постоянной целенаправленной организующей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, администрации отдельных предприятии и фирм, штабов по делам гражданской обороны (ГО) и чрезвычайным ситуациям всех уровней, направленной на всестороннюю нод-

' Из доклада Востротина В.А.. зам. министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. «Основные направления строительства и использования войск гражданской обороны РФ и сил МЧС России» (Сборник материалов совещания руководящего состава органов управления российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (26-27 декабря 1995 г.).-М„ 1996.-С. 15). "Там же. 'Там же.

4 См.: Независимая газета. - 1999. - 28 дек. - С.2.

готовку и своевременное осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, на поддержание высокой готовности органов управления к действиям в экстремальных условиях, на успешное проведение аварийно-спасательных и других работ в зонах бедствия, а также на организацию жизнеобеспечения пострадавшего населения.

Степень научном разработанности проблемы. Комплексный характер темы потребовал изучения самого широкого круга работ отечественных и зарубежных авторов.

В диссертации широко использованы труды общего и специального характера отечественных ученых-практиков: С.К.Шойгу, Ю.Л.Воробьева, В.Л.Манилова, Л.А.Вролийта, Э.Пальма, Е.А.Рогожина, В.И.Уломова, М.А.Шахрманьяна, Е.Ю.Васильева, А.Пригожина, В.Кувшинова, В.Коче-това, АЛ.Гапоненко, А.М.Омарова, В.Ф.Уколова и др.

Исследования зарубежных авторов по проблемам предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий во многом облегчили поиск решения поставленных задач. Работы Р.С.Стефенсона, М.Андерсона, Ф.Кюни, 51.Айсаиа, Я.Дейвиса, Ф.Кальсховена, М.Харофф-Тавеля были использованы автором как источники, позволяющие оценить систему управления в этой области, созданную в развитых странах Европы и США, и сопоставить ее с опытом, накопленным в Российской Федерации.

С учетом изложенного, автор стремился реализовать главную цель настоящего исследовании - на базе комплексного анализа разработать концептуальные основы управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, делая особый акцент на социально-экономический аспект указанной проблемы.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• определить характер влияния чрезвычайных ситуаций на социально-экономическое развитие территорий;

• уточнить понятие «чрезвычайная ситуация» и провести классификацию таких ситуаций;

• разработать методику оценки экономического ущерба при техногенных чрезвычайных ситуациях;

• определить цели и содержание стратегии управления в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствии;

• выявить этапы, фазы и функции управления в чрезвычайных ситуациях1;

• разработать концептуальные основы государственного управления в данной области.

Объектом диссертационного исследовании является управление процессом предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними социально-экономические отношения, возникающие в ходе целенаправленного воздействия на предупреждение чрезвычайных ситуации и ликвидацию их последствий.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы являются нормативно-правовые документы национальных и международных организации, относящиеся к теме исследования, материалы практического осуществления гуманитарных операций и акций.

Изучение трудов специалистов по теории и практике катастроф и чрезвычайных ситуаций позволили автору исследования применить методологию экономической науки.

Выводы и рекомендации автора были использованы в учебных процессах Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Маастрихтской школы менеджмента (Голландия).

В научной литературе термин «управление в чрезвычайных ситуациях» является тоявшимся. Под ним автор подразумевает процесс предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их носледетвиий (см.: Ли<)срсон М„ Кюни Ф. Понимание н использование связи между чрезвычайными ситуациями и гуманитарной помощью. Оксфорд Политехникум. 1994; Вестник «Деятельность УВКБ ООН в СНГ». - 1995. -№ I-28: 1996. -№ 7-14; Лактионов If.lt. Основные принципы организации управления п условиях чрезвычайных ситуации / Маюришш анализа системы управления. Текущий архив МЧС России. - 1996. - Д.7. - Т.4; Методические рекомендации но организации первоочередного жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях. - М., 1998: Обзор управления в чрезвычайных сипациях. Изд. второе. IПЧЮ11 Д[ 1!. 1996: Пор-фирма КН. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. - М„ 1991 и др.

Научнаи ионнша исследуемой проблемы и полученных результатов состоит в том, что диссертантом:

• Утешено понятие «чрезвычайная ситуация», которую автор рассматривает как внешне неожиданную, внезапно возникающую обстановку, характеризующуюся неопределенностью, остроконфликтностыо, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экологическим и экономическим ущербом (возможны и человеческие жертвы), необходимостью быстрого принятия решений. Такие ситуации связаны с крупными людскими, материальными и временными затратами на проведение эва-куационно-спасательных работ, сокращение масштабов и ликвидацию многообразных негативных последствий.

•Уточнена также сводная классификация чрезвычайных ситуаций. Рассматривая такие ситуации как следствие крайнего обострения противоречий в условиях отсутствия или недостаточной эффективности механизма управления развитием общества, автор выделяет четыре класса чрезвычайных ситуаций: социально-политические конфликты; стихийные бедствия; техногенные катастрофы; чрезвычайные ситуации «комбинированного» характера, имеющие смешанную природу возникновения. В отличие от имеющихся подходов в классификацию включены социально-политические н военно-политические конфликты и чрезвычайные ситуации «комбинированного» характера с естественно-технологической и естественно-социальной природой генезиса.

• Определено негативное и позитивное влияние чрезвычайных ситуаций на социально-экономическое развитие территорий, позволяющее выделить четыре основных вида взаимоотношений между ними:

> чрезвычайные ситуации тормозят выполнение программ развития экономики;

У восстановление материальной сферы после чрезвычайной ситуации открывает значительные возможности для реализации программ социально-экономического развития территорий;

> программы социально-экономического развития повышают риск возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера;

> реализация программ социально-экономического развития влечет за собой снижение потенциальных негативных последствий чрезвычайных ситуаций.

•Определены цели и пути реализации стратегии управления в области предупреждения чрезвычайных ситуации и ликвидации их последствий.

Выделено три типа целей и соответствующие им стратегии: предотвращение причин возникновения чрезвычайных ситуаций; предупреждение самих ситуаций; максимальное ослабление их последствий.

Реализация первой из указанных стратегий (предотвращение причин возникновения чрезвычайных ситуаций) осуществляется через: 1) отказ от конкретных мер хозяйственного и иного характера, которые создают источники чрезвычайной ситуации; 2) перепрофилирование объектов, источников повышенной опасности для здоровья и жизни людей в тех случаях, когда объекты уже сооружены или эксплуатируются.

Вторая стратегия (предупреждение самой чрезвычайной ситуации), предусматривает, что если причины, порождающие такую ситуацию, устранить невозможно, то может начаться «цепная реакция» событий, ведущих к катастрофе. Поэтому необходимо прервать эту реакцию на уровне проектных разработок, не допустив выхода опасного процесса из-под контроля.

Третья стратегия (смягчение последствий) подразумевает ориентацию управления на максимальное ослабление, локализацию всех последствий чрезвычайной ситуации, которую не удалось предотвратить.

В ходе анализа подчеркивается, что каждая из перечисленных стратегий не только не исключает другие, а, напротив, предполагает их совместное существование, обеспечивая при необходимости возможность переключения с одной стратегии на другую.

• Выявлены этапы (превентивный, реагирования, ликвидации) и фазы управления в чрезвычайных ситуациях (предотвращения; подготовки к чрезвычайным ситуациям; реагирования на их возникновение и устранения последствий).

• Предложен методический подход к оценке экономического ущерба при техногенных чрезвычайных ситуациях. Экономический ущерб оценивается путем вычисления затрат на возможное предупреждение чрезвычайных ситуаций (частичное, полное) и ликвидацию их последствий. Сумма всех затрат составляет полный размер экономического ущерба. В состав затрат включаются: стоимость потерь всех видов ресурсов; затраты на возможное уменьшение потерь ресурсов: затраты на компенсацию последствий чрезвычайной ситуации; затраты на предотвращение вероятности возникновения чрезвычайной ситуации; затраты, направленные на повышение устойчивости функционирования потенциально опасного промышленного объекта.

• Разработаны концептуальные основы управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуации и ликвидации их последствий, которые содержат следующие моменты:

- выявлено, что трансформация структур государственного управления происходит по двум основным направлениям: за счет передачи ряда функций или реорганизации действующих структур управления, а также создания новых специальных организаций, ведающих вопросами планирования подготовки к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий.

- предложено объединение существующих общегосударственных систем гражданской обороны (ГО) и РСЧС, которыми руководит МЧС России, в единую систему гражданской защиты (где высший орган управления системой сохраняет статус министерства, при этом дробление министерства не допускается), что позволяет повысить оперативность и эффективность управления. Доказано, что экономически, управленчески и финансово нецелесообразно развивать способы и средства защиты населения от чрезвычайных ситуаций (любого тина) отдельно для военного и мирного времени.

Практическая значимость работы определяется тем, что результаты исследования доведены до конкретных рекомендаций, позволяющих обеспечить эффективное управление процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Основные положения диссертации могут быть использованы, в частности, при диагностике чрезвычайных ситуаций; при разработке рекомендаций по определению стратегии управления в чрезвычайных ситуациях; в выборе подходов оценки экономического ущерба при техногенных катастрофах.

Теоретические и методологические выводы, сформулированные в работе, могут быть использованы также при подготовке лекций, спецкурсов и учебных пособий по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в процессе обучения и переподготовки кадров министерств и ведомств, работающих в этой сфере.

Апробации работы. Результаты настоящего исследования использованы автором в практике преподавания на международных курсах подготовки спасателей в Академии гражданской защиты. Выводы и рекомендации исследования излагались па международных семинарах-тренингах по

нроблемам «конфликт-согласие», организованных международной миротворческой организацией хранителей Земли (Москва, 1997 г.). Научно-ирак-тические результаты работы были одобрены коллегами из Международной организации гражданской обороны (Женева), на семинарах региональною представительства УВКБ ООН (Москва, сентябрь-октябрь 1999 г.).

Автор исследования, являясь в 1998 г. стипендиатом Президента Российской Федерации, прошла научную стажировку в Голландии, в Маастрихтской школе менеджмента, где подготовила и защитила дипломную работу по специальности «Экономическая политика и корпоративная стратегия» (МВА-ЕРСБ).

Основные положения диссертации изложены автором в научных статьях общим объемом 4,5 пл.

Структура и содержание работы определены логикой, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и научная новизна исследования, сформулированы его цель и задачи, определена методологическая база, представлена научно-теоретическая и практическая значимость работы, ее апробация, очерчивается логическая структура диссертации.

В первой главе «ПРОЦЕСС ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И ЛИКВИДАЦИИ ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ» проведен анализ чрезвычайных ситуаций, их влияние на социально-экономическое развитие территорий, определена методика оценки экономического ущерба при техногенных катастрофах.

Уточнение понятия чрезвычайной ситуации необходимо, так как в зависимости ог того, какие конкретно ситуации признаются чрезвычайными, в какой мере изучены причины и механизмы их возникновения, может разрабатываться и осуществляться целенаправленная государственная политика в этой области.

Выработка научно обоснованного определения чрезвычайной ситуации проводилась в два этапа. На первом этапе диссертантом были сформулированы базовые категории («риск», «опасность», «уязвимость», «катастрофа»), На следующем этапе установлены семь типов критериев (временной, социально-экологический, социально-психологический, социально-

полптпческий, экономический, организационно-управленческий, мультипликативный) и выявлены 19 параметров, дающих их качественное описание, позволяющее характеризовать ситуацию как чрезвычайную.

Важным свойством таких критериев является системность. Их совокупность позволяет квалифицировать ситуацию как чрезвычайную. Необходимо особо отметить мультипликативный критерий, характеризующий многопорядковость и разнообразие последствий: социальных, экономических, политических, экологических, психологических.

После ликвидации большинства чрезвычайных ситуаций какая-то часть их последствий остается практически не устраненной надолго или насовсем. Отметим здесь, что длительное время причинно-следственная связь между чрезвычайными ситуациями и социально-экономическим развитием общества игнорировалась. Программы развития не оценивались в контексте их взаимодействия с катастрофами1. Не было анализа того, повышает ли намеченное развитие вероятность катастроф и не может ли оно усилить их разрушающее действие. Если катастрофа произошла, то реагирование должно направляться на удовлетворение элементарных потребностей населения и на ликвидацию последствий катастрофы. В исследовании подчеркивается как негативный, так и позитивный характер взаимосвязи чрезвычайных ситуаций с социально-экономическим развитием территорий.

Исходя из методологической посылки, что история человечества -это история взаимодействия природы и общества, а также история отношений внутри него, автор выделяет две группы противоречий: между природой и обществом, а также внутри общества (между социальными общностями). В первой г руппе можно обнаружить две стороны такой зависимости: а) объективно обусловленная, связанная с невозможностью для человека управлять силами природы; б) субъективно обусловленная, вызванная незнанием пли игнорированием законов природы в процессе хозяйственной и иной деятельности человека. В результате этого ухудшается качество среды обитания человека, возникают эффекты, непосредственно угрожающие жизни и здоровью люден.

Во второй группе противоречии (внутри общества) диссертант выделяет совокупность социально-политических (включая военно-политические) и социально-экономических противоречий на межгосударственном и внутригосударственном уровнях. Другую совокупность противоречий со-

1 Синонимом катастрофы япляется, на наш взгляд, понятие «чрезвычайная ситуация».

ставляе г дихотомия «технология-общество», в рамках которой происходит обратное воздействие средств производства на общество. В данном, случае влияние техники и технологии на общество осуществляется непосредственно в отличие от того, когда оно оказывается через природную среду. Прямое и косвенное воздействие техники и технологии на общество является важной закономерностью научно-технического прогресса, которую необходимо постоянно учитывать в процессе разработки и осуществления государственной научно-технической политики.

Отсутствие или недостаточная эффективность механизма управления развитием общества нередко приводит к возникновению чрезвычайных ситуаций. При этом выделяются четыре класса таких ситуаций: военно-политические и социально-политические конфликты; стихийные бедствия; технологические (техногенные) катастрофы; чрезвычайные ситуации «комбинированного» типа. Эти классы, в свою очередь, могут быть подразделены на подклассы, группы и т.д.

Если за основание классификации брагь характер происхождения чрезвычайных ситуаций, то их можно подразделить на три типа: искусственные (антропогенные или техногенные); естественные (природные); смешанные (прнродно-антропогенные).

С точки зрения преднамеренности возникновения, совокупность чрезвычайных ситуаций автор подразделяет на два больших типа; преднамеренные (социально-политические конфликты) и непреднамеренные (стихийные бедствия, техногенные катастрофы и «комбинированные» чрезвычайные ситуации)1.

По темпам формирования и развития чрезвычайные ситуации делятся на взрывные (краткосрочные) и плавные (устойчивые).

По масштабам воздействия и последствий, включая пространственный, социально-экологический и экономический аспекты, они делятся на пять типов: локальные, субнациональные, национальные, региональные п глобальные.

В некоторых случаях предотвращение чрезвычайных ситуаций просто нерентабельно, поскольку может привести к экономическому краху фирмы вследствие неоправданно завышенных материальных и финансо-

1 Поскольку классификация чрезвычайных ситуаций по причинам вочмнкпоненнм окатывается производной ог сисюмампашш по признакам cciecinciniocm и преднамеренности их генезнса. в первом случае испо.тьзуек'я термин «классы», а в последнем ■ «типы» ciiiyaunii.

пых средств. Необходимо на уровне фирмы просчитывать предполагаемый экономический и социальный (трудноизмеримый) ущерб от наступления чрезвычайной ситуации. В годовые планы деятельности хозяйственной единицы закладываются суммы на предотвращение чрезвычайных ситуаций (охранные блоки, соответствие нормам безопасности производства, пожарная сигнализация и пр.) и ликвидацию их последствий. Данное планирование разрабатывается и согласуется с работниками МЧС, РСЧС, местного штаба ГО, а затем контролируется в соответствии с планом.

Управление предотвращением чрезвычайных ситуаций в большей степени относится к техногенным ситуациям, поскольку можно прогнозировать их наступление и ущерб от них. Оценка экономического ущерба при техногенных чрезвычайных ситуациях (аварии) представляется более доступной и простой, чем оценка ущерба от стихийных бедствий, которая, в свою очередь, включает дополнительное число неучтенных выше факторов.

Предложенная методика оценки экономического ущерба от техногенных чрезвычайных ситуаций позволила автору выявить основания для нахождения источников его возмещения. Итак, этот ущерб может быть возмещен:

❖ из средств произведенного национального дохода;

за счет других источников, связанных с процессом производства национального дохода;

за счет благотворительных фондов и средств населения.

Кроме того, ущерб от последствий чрезвычайных ситуаций может представлять утрату части национального достояния и потому не подлежит возмещению.

Сам экономический ущерб характеризуется как сумма затрат, вкладываемых в ликвидацию последствий техногенной чрезвычайной ситуации, которая нарушает нормальное функционирование объектов экономики.

Во второй главе «СОЗДАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ» выработана стратегия управления в таких ситуациях и результатом этого явилось выделение его этапов, фаз и функций. Были разработаны также концептуальные основы государственного управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

В принципе возможны три типа стратегий в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий: 1) предотвращение причин их возникновения; 2) предупреждение этих ситуаций; 3) максимальное ослабление их последствии. Собственно, в стратегии управления в чрезвычайных ситуациях выделяются два этапа: ее разработки (формирование) и осуществление.

На этапе разработки стратегии оценивается риск возникновения чрезвычайной ситуации; определяются его вероятные источники, устанавливаются степень их опасности, факторы риска для жизни и здоровья людей, в том числе потенциальные зоны поражения, размеры потерь и ущерба.

Второй этап (реализация стратегии) включает в себя следующие фазы: уменьшение риска возникновения и последствий потенциальной чрезвычайной ситуации; подготовку к ней; противодействие (реагирование) данной чрезвычайной ситуации; ликвидацию ее последствий.

На начальной фазе (предотвращение чрезвычайной ситуации) осуществляются организационно-технические мероприятия по подготовке и проведению социально-экологической экспертизы проектов, надзору за их исполнением и эксплуатацией объекта (включая экологический мониторинг), оснащению сложных инженерных систем дублирующими и защитными устройствами, переводу таких систем на замкнутые циклы функционирования и т.д.

На следующей фазе (подготовка к чрезвычайной ситуации) реализуются следующие функции: планирование, подбор и подготовка специальных кадров; ограничение «театра действий» данной ситуации и смягчение ее последствий. Функция планирования предполагает разработку тактических и оперативных планов действия па местах, их согласование и координацию на среднем уровне государственною управления, выработку стратегических планов на высшем уровне, т.е. с учетом взаимодействия с другими государствами (международное сотрудничество и помощь). 1м не одна функция данной фазы - проведение конкретных организационно-технических мероприятии по оповещению и локализации (ограничению) данной ситуации и смягчению ее возможных последствий. К ним относятся: оборудование объектов системами раннего предупреждения (оповещения), оснащение их средствами пожаротушения, индивидуальной и групповой защиты ог факторов риска, транспортом для эвакуации и медицинской помощи и т.д.

В ходе третьей фазы (реагирование на возникновение чрезвычайных ситуаций) локализуется место действия катастрофы; предпринимаются меры но предупреждению вторичного ущерба (в частности, пожаров и затоплений на соседних объектах и населенных пунктах), по срочному оконту-риванию поражений на территории (экстренное вырубание просек, обвалование и т.н.).

Четвертая фаза (ликвидация последствий) предполагает проведение восстановительных и ремонтных работ с тем, чтобы добиться возобновления эксплуатации жизненно важных систем обеспечения населения (расчистка завалов, строительство временного жилья и коммуникаций и т.п.). г>ю может осуществляться либо на месте наступления чрезвычайной ситуации, либо на специально отведенной территории, если в районе бедствия продолжается действие поражающих факторов (радиации, стойких токсических веществ и др.).

В реальном процессе управления происходит смещение фаз, их наложение друг на друга, что обусловлено непрерывностью процесса управления, которая вытекает из характера развития самой чрезвычайной ситуации. В недрах стадии затухания чрезвычайной ситуации техногенного характера при недостаточной эффективности управленческих действий может зреть новая чрезвычайная ситуация.

Чтобы не возникал эффект бумеранга, необходимо увязать все фазы управления в единый управленческий цикл. Если сгруппировать эти фазы в три этапа: превентивный (включает разработку стратегии и две первые фазы ее осуществления); реагирования »ликвидации (соответственно, третья и четвертая фазы реализации стратегии), то можно сказать, что последний этап является одновременно и превентивным этапом процесса управления по отношению к потенциальной чрезвычайной ситуации.

Для решения задач предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий необходимо осуществление целенаправленной государственной политики в области защиты населения и территорий от катастроф природного и техногенного характера, под которой (политикой) понимается деятельность государственных органов всех уровней по определению целей, постановке задач, выработке направлений, форм и методов деятельности, обеспечивающих достижение поставленных целей.

Как известно, на МЧС России возлагаются задачи по руководству гражданской обороной, подготовке действий по защите населения и на-

ционального достояния, повышению устойчивости отраслевых и территориальных звеньев экономики.

Существующая нормативно-правовая база предоставляет субъектам Российской Федерации, местному самоуправлению, отдельным предприятиям и фирмам широкие полномочия в деле предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Однако на практике ¡акая самостоятельность пока не реализуется. Поэтому в ближайшее время ожидается принятие соответствующих мер по реальному повышению роли территориальных подсистем в рамках существующего правового поля, а также новых норм, расширяющих их права и обязанности в деле предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих на их территориях и объектах. Таким образом, с течением времени уровни государственной власти свои обязанности по защите населения и территорий от возникновения чрезвычайных ситуаций все больше будут делить с местным самоуправлением, предпринимательскими структурами, общественными объединениями и гражданами.

В целом можно сделать вывод, что достаточно эффективная система управления на случай возникновения чрезвычайной ситуации на настоящий момент времени уже создана. Вместе с тем в деятельности РСЧС усматриваются и серьезные проблемы. К ним можно отнести следующие:

1. Переход от старой системы «МПВО1 - ГО - РСЧС» к новой ни организационно, ни функционально полностью еще не завершился. Если министерство и региональные центры работают на новых принципах, то на местах в ряде случаев функционирует старая система ГО. Фактически сейчас приходится говорить о двух параллельно существующих системах -ГО и РСЧС. У каждой из них есть своя правовая и нормативная база, отдельные задачи, имеются различия в органах управления и т.д.

2. Определенные Правительством РФ организационные формы РСЧС не наполнились практическим содержанием, отдельные структуры обозначены лишь на бумаге, а некоторые функционально дублируют друг друга. Название системы также представляется неудачным.

3. На местном уровне нет целостной системы реагирования на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера (здесь мы пока значительно проигрываем ведущим зарубежным странам).

МПВО - местная противовоздушная оборона.

- 174. Вызывает тревогу ослабление внимания к проблемам гражданской обороны, т.е. к мероприятиям предупреждения чрезвычайных ситуаций в военное время.

5. Снизилась активность участия граждан и общественных организации в мероприятиях «ГО - РСЧС».

6. Медленно внедряются экономические механизмы функционирования государственной системы управления в чрезвычайных ситуациях природного н техногенного характера.

В целом же можно говорить об организационной незавершенности системы управления в чрезвычайных ситуациях, что, безусловно, вызывает ее уязвимость.

Система «ГО - РСЧС» - важная составная часть общей системы управления в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Исходя из вышесказанного, а также учитывая международный опыт и опыт ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в России, автор определяет следующие принципиальные направления ее развития:

1. Необходима активизация деятельности данной системы на основе международных конвенций и законов РФ.

2. Требуется изменение характера и подходов к мероприятиям гражданской обороны. В настоящее время ее деятельность строится на документах, основанных на прежней военно-политической доктрине.

3. Необходимо сбалансированное отношение к мероприятиям как мирного, так и военного характера.

4. Следует отдавать приоритет превентивным мероприятиям.

5. Целесообразно сохранить «военное ядро» в системе.

(). Повышается роль субъектов Российской Федерации в решении задач предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий (по нашему мнению, задачи мирного характера должны полностью, за исключением чрезвычайных ситуаций федерального масштаба, решаться па местах).

7. Требуется усиление координирующих функций по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, но привлечению различных сил и средств к мероприятиям «ГО - РСЧС».

8. Необходимо более активное внедрение экономических рычагов для осуществления превентивных мероприятий (есть потребность в разработке экономического механизма, заинтересовывающего все уровни хозяйствующих субьектов и управляющих структур в работе по подготовке к чрезвычайным ситуациям и снижению ущерба ог них). Это обходится де-

шевле, поскольку иначе приходится тратить колоссальные средства на ликвидацию последствий тех или иных катастроф.

9. Важно правильно оценивать научное обеспечение процесса предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, особенно в части их прогнозирования и предупреждения.

10. Требуется дальнейшее расширение и укрепление нормативно-правовой базы.

11. Система «ГО - РСЧС» должна быть способна к быстрым и эффективным самопреобразованиям, сохраняя при этом преемственность, силы, кадры и средства.

В настоящее время МЧС России руководит двумя крупными системами: системой ГО и РСЧС, а также влияет на систему мобилизационной подготовки экономики к чрезвычайным ситуациям.

Назрел вопрос, как этим системам в дальнейшем эффективно взаимодействовать. Здесь существует несколько вариантов (см. рис. 1).

Варианты общегосударственных систем'

Вариант 1 Вариант 3

ГОч^РСЧС

Вариант 2

4

РСЧС

гз

Вариант

Вариант

Рнс.1

(где ГО - гражданская «борона. РСЧС - единая государственная система предупреждения и ликвидации чречш.ршшшх ситуации, а ГЗ - гражданская защита).

Выход Положения об РСЧС (Положение «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций») и принятие федерального закона о гражданской обороне (от 12 февраля 1998 г.) окончательно утверждает их двумя самостоятельными системами.

' Сточки зрения автора, наиболее предпочтителен вариант № 2. в котором высший орган управления системой сохраняет стшус министерства н не допускается ею дробление.

В ближайшем будущем весьма вероятно интегрирование РСЧС и гражданской обороны в единую государственную систему - российскую систему гражданской зашиты, которая будет решать весь комплекс задач противодействия чрезвычайным ситуациям и управлению ими в военное и мирное время (на единых принципах и организационно-методических основах). В тоже время, ввиду естественных отличий условий мирного и военного времени, система будет способна (с соблюдением единства упомянутых принципов и основ) к определенной трансформации. Для этого она будет опираться па правовые, организационные, управленческие и методические нормы, учитывающие особенности мирного и военного времени.

Автор предлагает свой вариант принципиальной структуры гражданской защиты, схему ее организации и систему функций (см. рис.2):

Для повышения эффективности управления в чрезвычайных ситуациях необходимо придерживаться, на наш взгляд, принципов централизации управления и оперативного, гибкого реагирования на сложившуюся обстановку.

ГРАЖДАНСКАЯ ЗАЩИТА

• Техногенного характера

• Природного характера

• Локальные вооруженные конфликты

• Террористические акты

• Гумашпарные операции

Рне.2

Принцип цеши/юлизации управления заключается в том. что руководители соответствующих органов исполнительной власти облечены вла-

• Локальные войны

• Война с применением обычного оружия

• Война с применением оружия массового поражения

стыо, позволяющей им сосредоточивать в своих руках руководство всеми органами управления и силами РСЧС, привлеченными для ликвидации чрезвычайной ситуации вне зависимости от их ведомственной подчиненности и направлять их усилия по единому замыслу в соответствии с принятым решением. Соблюдение этого принципа позволяет наиболее целесообразно и эффективно использовать имеющиеся силы и средства с целью переноса главных усилий с одного направления на другое.

Надо понимать, что различные поисково-спасательные и аварипно-восстановительные формирования РСЧС, соединения, части и подразделения войск гражданской обороны Российской Федерации имеют разную степень оснащенности техникой и спасательным оборудованием. На наиболее производительную технику ложится и основная нагрузка, поэтому ее правильная расстановка становится предметом заботы руководителей работ самого высшего ранга.

Однако применение принципа централизации управления ие должно сковывать инициативы, творческого подхода при решении внезапно возникающих задач. Подчиненные должны быть способны и готовы брать на себя (в пределах своей компетенции и возможностей) инициативу и ответственность за выполнение тех или иных деталей общей операции, должны быть приучены к автономным действиям, объединенным общим замыслом.

Принцип оперативного и гибкого реагирования на изменения в обстановке требует от руководящего состава всех уровней постоянного и глубокого знания обстановки, умения своевременно реагировать на все ее изменения путем быстрого принятия соответствующих решений и немедленного доведения их до исполнителей. Иногда обстановка складывается так, что необходимо принятие новых решений, коренным образом изменяющих первоначальный замысел, а порой даже входящих с ним в противоречие.

Реализация этого принципа управления предполагает высокий уровень подготовки руководящего состава и органов управления, т. е. в значительной степени связана с субъективными, личностными качествами руководителей. Однако и объективные факторы играют при этом немаловажную роль. Прежде всего, мы имеем в виду правильную постановку информационного обеспечения во всей системе РСЧС.

Рассмотренные принципы управления в системе РСЧС неразрывно связаны с широко известными требованиями, предъявляемыми к управлению, которое во всех своих звеньях должно быть устойчивым, непрерывным и оперативным. Это достигается глубоким знанием реально сложившейся обстановки, правильным уяснением задач, своевременным приняти-

ем решений, четкой постановкой задач подчиненным органам управления, заблаговременным созданием и оборудованием системы пунктов управления. Кроме того, необходимо создание и постоянное наращивание систем связи и оповещения и осуществление мероприятий по обеспечению информацией, ее обработке и доведению до соответствующих органов управления и должностных лиц, комплексное использование технических средств управления, соответствующих методов управления и др.

Сказанное не означает, что сохраняющиеся при гибкой организации управления функциональные задачи и связанные с их решением линейно-функциональные структуры государственного управления (применительно к техногенным и природным катастрофам) блокируются или утрачиваются. 'За исключением этапов реагирования и частично ликвидации последствий катастроф все остальные этапы протекают в ординарных, не экстремальных условиях. Для них штабные структуры государственного управления остаются весьма характерными (действуют и матричные структуры). Кроме того, па этапе реагирования нужна определенная централизация функций управления, в частности, при оперативном оповещении граждан, населенных пунктов, предприятий и учреждений.

В заключении изложены основные выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования:

• Экономический ущерб, наносимый населению и национальному достоянию Российской Федерации природными и техногенными катастрофами, социально-политическими конфликтами, тяжким бременем ложится на бюджет и материально-технические ресурсы государства, не говоря уже о человеческих жертвах, негативном морально-психологическом воздействии на миллионы людей, проживающих в районах, пострадавших от тех или иных чрезвычайных ситуаций.

• Для постоянного соответствия природным и техногенным угрозам, эффективного и своевременного ответа на них, успешного противодействия чрезвычайным ситуациям требуется перманентное развитие РСЧС (с акцентом на определенную децентрализацию ее функций и повышение самостоятельности нижестоящих уровней), непрерывное совершенствование деятельности органов управления и сил МЧС России, обеспечивающей функционирование системы.

• С полной уверенностью можно говорить о том, что в будущем противодействие чрезвычайным ситуациям останется важной составляющей государственных функций, сохранится высокая ответственность государства за защиту населения и территорий в случае наступления чрезвычай-

ных ситуаций. При этом, вероятно, будет возрастать координирующая роль федерального органа исполнительной власти, а вопросы противодействия чрезвычайным ситуациям займут лидирующее место в подведомственных организациях и областях.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих работах автора:

1. Глобальный процесс перехода к устойчивому развитию и роль России в его осуществлении. - Сб. статей. Реформирование России и современный мир. - М.: РАГС, 1997. - № 6. - 1,5 п.л.

2. Проблемы формирования культуры управления социальными конфликтами. - В кн. Социальная безопасность. Часть 2. - М, 1998. - 3,5 п.л.

3. Поведение в экстремальных условиях. - В кн. Основы международного делового общения.-М.: РАГС, 1997.- 1,2 п.л.

П

Зак N8 165 Тир ВО экз ПМБ РАГС 117606 Москва, пр. Вернадского, 64

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Марчук, Татьяна Николаевна

Введение

Глава 1. ПРОЦЕСС ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ

СИТУАЦИЙ И ЛИКВИДАЦИИ ИХ ПОСЛЕДСТ- 17 ВИЙ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие чрезвычайных ситуаций, их влияние на социально-экономическое развитие территорий

§ 2. Классификация чрезвычайных ситуаций

§3. Методология оценки экономического ущерба техногенных чрезвычайных ситуаций (на примере аварий)

Глава 2. СОЗДАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ

УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

§ 1. Стратегии управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий

§ 2. Этапы, фазы и функции управления в чрезвычайных ситуациях.

§ 3. Концепция государственного управления в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий

§ 4. Международное сотрудничество в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий"

Современный период развития общества характеризуется все более нарастающими противоречиями между человеком и окружающей его природной средой. Созданная им техносфера и способ хозяйствования стали мощными факторами воздействия на природу. Демографический взрыв, промышленное производство, которое устаревает с каждым годом, сельское хозяйство, находящееся в глубоком кризисе, урбанизация территорий1 - это своего рода вызовы, брошенные человеком природе и послужившие причиной высокой степени обострения противоречий между обществом и природной средой. Они обостряются стихийными бедствиями и катастрофами. Резкий рост населения усиливает антропогенные нагрузки и представляют серьезную угрозу для экологической безопасности.

Уязвимость мирового сообщества по отношению к природным катастрофам растет: число пострадавших от них увеличивается ежегодно на 6%2. Согласно данным Научного центра по эпидемиологическим катастрофам за последние 25 лет, в мире от стихийных бедствий погибло около 3,6 млн человек, пострадало более 3 млрд, а общий экономический ущерб составил около 340 млрд долларов3. Статистические данные, представленные различными странами на Всемирной конференции по природным катастрофам, свидетельствуют о том, что их количество за последние десять лет возросло в 4 раза, пострадавших увеличилось в 3,5 раза, а погибших - в 2,1 раза4.

1 См.: Доклад о развитии человеческого потенциала // Ф.Эльгуайель - постоянный представитель ПРООН в Российской Федерации. - М., 1999; численность городского населения растет в два раза быстрее сельского. К настоящему времени в городах живет около половины населения планеты, а к 2025 г. эта часть населения, по данным ООН, превысит 75%. - (Прим. автора).

2 См.: Текущий архив МЧС России. - 1998. - Д. 1. - Т.1. - С. 17. См.: Доклад Генерального Секретаря ООН на юбилее, посвященном 50-летию ООН // Международная жизнь. - 1995. - № 3.

4 См.: Текущий архив МЧС России. - 1995. - Д.З. - Т.1. - С.143.

Терроризм, военные конфликты и просто социальные волнения, в свою очередь, также являются источником экологических и производственных чрезвычайных ситуаций. Источником их может быть и экологический кризис, ведущий к сбоям в контрольных системах, их свертыванию по причине нехватки средств и т.д.1.

Для Российской Федерации, страны с обширной территорией, вмещающей несколько географических поясов и природных зон, обладающей чрезвычайно большим разнообразием геологических, климатических и ландшафтных условий, риск возникновения различных чрезвычайных ситуаций закономерно велик. По статистике, ежегодно в России происходит 350-400 опасных природных явлений.2

Возрастание потенциальной угрозы чрезвычайных ситуаций обусловлено также и тем, что на территории России расположено большое количество потенциально опасных объектов: 9 АЭС, более 3600 химически опасных производств, более 200 взрывоопасных предприятий, на тысячи километров протянулись нити газо- и нефтепроводов. 146 городов, с численностью населения более ста тысяч человек в каждом, расположены в зонах повышенной химической опасности3. Изношенность основных производственных фондов, снижение квалификации, производственной дисциплины и культуры обслуживания оборудования увеличивают опасность для населения и окружающей среды.

1 См.: Филонов Н. Бесприродный Госатомнадзор // Независимая газета. - 1996, 16 февраля. i См.: Текущий архив МЧС России. -1996. -Д.2. - Т.1. - С.7.

Из доклада Востротина В.А., зам. министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, «Основные направления использования Войск гражданской обороны РФ и сил МЧС России» (Сборник материалов совещания руководящего состава органов управления российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (26-27 декабря 1995 г. - М.: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 1996). - С.15.

Всего в потенциально опасных зонах проживает около 52 млн человек, в том числе чрезвычайно опасных - около 15 млн человек, что соизмеримо с численностью населения, оказавшегося в зонах поражения при ведении крупномасштабной войны обычными средствами. Ежегодно в чрезвычайных ситуациях погибает более 1000 человек, а число пострадавших составляет от 20 до 40 тысяч человек1. Так, в 1999 году в Российской Федерации произошло 1156 чрезвычайных ситуаций самой различной сложности. В результате пострадали более 32 тысяч человек и у еще 1446 погибли .

Исходя из этого, актуальной является проблема предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, с учетом изменения катаклизмов природного, техногенного, социально-экономического и политического характера.

В диссертации автор использует рабочую терминологию, говоря об «управлении в чрезвычайных ситуациях». Под этим он понимает процессы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. (В научной литературе термин «управление в чрезвычайных ситуациях» является устоявшимся, смотри: Андерсон М., Кюни Ф. Понимание и использование связи между чрезвычайными ситуациями и гуманитарной помощью. - Оксфорд Политехникум, 1994; Вестник «Деятельность УВКБ ООН в СНГ». - 1995. - №1-28. - 1996. -№7-14. Издательство регионального представительства УВКБ ООН в Москве; Локтионов Н.И. Основные принципы организации управления в условиях чрезвычайных ситуаций / Материалы анализа системы

Из доклада Востротина В.А., зам. министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, «Основные направления использования Войск гражданской обороны РФ и сил МЧС России» (Сборник материалов совещания руководящего состава органов управления российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (26-27 декабря 1995 г. - М.: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 1996). - С.17.

См.: Независимая газета. - 1999,28 декабря. - С.2. управления. - Текущий архив МЧС России. - 1996. - Д.7. - Т.4; Методические рекомендации по организации первоочередного жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях. -М.: ВНИИ ГОЧС, 1998; Обзор управления в чрезвычайных ситуациях. Изд. второе. ПРООН ДГВ, 1996; Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. - М.: «Наука», 1991; и др.)

Известны многие объективные и субъективные причины устойчивой тенденции ежегодного возрастания количества чрезвычайных ситуаций, их все большей и большей тяжести. И хотя в деле борьбы с чрезвычайными ситуациями на первом плане должно быть их прогнозирование и предупреждение, чем активно занимаются соответствующие службы федерального уровня (МЧС России и его структурные подразделения в субъектах Федерации), однако, объективная действительность такова, что полностью предотвратить их не представляется возможным. Можно с уверенностью сказать, что чрезвычайные ситуации в Российской Федерации были, есть и будут. Поэтому ликвидация уже свершившихся чрезвычайных ситуаций является важнейшей задачей и политикой заложенной в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). В их основу положено создание нормативно-правовой базы и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в военное время, а также проведение государственной экспертизы и надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время.

Опыт работы Правительства Российской Федерации в лице МЧС России убедительно свидетельствует о том, что уже немало сделано в вопросах организации мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, администрация объектов экономики, региональные центры, штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям получили прочные навыки в организации аварийно-спасательных работ, сосредоточении сил и средств на наиболее угрожаемых направлениях, использовании всех имеющихся ресурсов для жизнеобеспечения пострадавшего населения.

Вместе с тем становятся очевидными и определенные, чаще всего типичные для всех, недостатки в организации работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Здесь и некоторая растерянность органов управления на начальном периоде работ, неумение руководителей местных комиссий по чрезвычайным ситуациям ввести в действие, а порой даже разобраться в собственных планах действий, разработанных и согласованных на всех уровнях заблаговременно, слабость технической базы систем связи, поверхностная, зачастую просто формально бумажная организация взаимодействия сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и многое другое. В решающей степени эффективность выполнения задач зависит от правильной организации управления в чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, по мнению автора, управление в чрезвычайных ситуациях - это емкое понятие, охватывающее все стороны управленческой деятельности единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и прежде всего знаний и навыков их руководителей. Оно базируется на ряде принципов, основными из которых являются: централизация управления с предоставлением подчиненным структурам широкой инициативы в определении способов выполнения возложенных на них задач; твердость и настойчивость в проведении принятых решений и планов в жизнь; оперативное и гибкое реагирование на изменения в обстановке; личная ответственность руководителей за принимаемые решения, использование подчиненных сил и результаты выполнения возложенных на них задач.

Все вышесказанное подчеркивает актуальность исследования: необходимым представляется исследование управления в чрезвычайных ситуациях, а соответставенно, и управленческой сферы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Степень разработанности проблемы. Комплексный характер темы потребовал изучения самого широкого круга работ отечественных и зарубежных авторов. Проблема управления является объектом пристального внимания многих наук, в том числе в области экономики, психологии, социологии и политологии.

Знания в области управления накапливались десятками лет и это не могло пройти мимо внимания исследователя. В работе широко использованы документы ООН, в которых подчеркивается, что оказание чрезвычайной помощи является важным вопросом социально-экономической повестки дня для мира, и вся деятельность стран - доноров должна строиться на руководящих принципах управления1.

В работе широко использованы труды общего и специального характера, а также отечественных ученых-практиков С.К.Шойгу, Ю.Л.Воробьева, В.Л.Манилова, Л.А.Вролийта, Э.Пальма, Е.А.Рогожина, В.И.Уломова, М.А.Шахрманьяна, Е.Ю.Васильева, А.Пригожина, В.Кув-шинова, В.Кочетова, А.Л.Гапоненко, А.М.Омарова, В.Ф.Уколова и др.2

1 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 46/182 от 20 декабря 1991 г. "Об укреплении координации в области гуманитарной помощи". - 1991. - Женева; Проект ДКР 213/3 ВЗСГО "Руководящие принципы использования военных ресурсов и средств гражданской обороны для оказания помощи в случае бедствий". - 1994. - Женева; Проект соглашений МАГАГЭ о взаимной чрезвычайной помощи в связи с ядерными авариями. - 1996. - Женева - Документ GOV/1144; Резолюция о сообщениях в случае бедствия. - 1995. - Женева. - Документ ДТ/12 (Rev. 2Е); Резолюция 45/100 от 19 декабря 1990 г. "Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи ООН". - 1990. - Женева; Резолюция Генеральной Ассамблеи 44/236 от 22 декабря 1989 г. "О международных рамках действий для Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий". - 1989. - Женева; Программа обучения управлению в чрезвычайных ситуациях. - 1996. - Женева (на рус. яз.).

2 См.: Шойгу С.К. Организация государственного управления при прогнозировании чрезвычайных ситуаций в целях уменьшения социально-экономического ущерба /

Исследования зарубежных авторов по проблемам управления в чрезвычайных ситуациях облегчили автору поиск решения задач для достижения поставленной цели. Работы Р.С.Стефенсона, М.Андерсона, Ф.Кюни, Я.Айсана, Я.Дейвиса, Ф.Кальсховена, М.Харофф-Тавеля были использованы автором как источники, позволяющие оценить созданную систему управления в чрезвычайных ситуациях в развитых странах Европы и США1 и сопоставить с наличием накопленного опыта этой работы в Российской Федерации.

Достоверность исследования обеспечивается изучением и анализом достаточно широкого круга источников, среди которых основное место занимают программные документы Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, документы Содружества Независимых Государств и прежде всего Устава, Решения Совета глав государств СНГ, Заявления Совета глав государств, Алма-Атинская дек

Дисс. на соиск. уч. степени канд. экон. наук. - 1996. - М.: РАГС; Воробьев Ю.Л. Развитие международного сотрудничества в области ликвидации социально-политических последствий стихийных бедствий и обеспечения сейсмической безопасности России / Дисс. на соиск. уч. степени канд. полит, наук. - 1996. - М.: РАГС; Манилов B.JI. Стратегия выживания человечества // Вестник РАН. - 1996. - Т.66. -№ 2; Пригожин А.И. Социодинамика катастроф // Социологические исследования. -1989. - № 3; Вролийт Л., Пальма Э. Уменьшение опасности стихийных бедствий, урбанизация и окружающая среда // Остановить катастрофы. - 1996. - № 11(27); Васильев Е.Ю. Всемирная конференция по уменьшению опасности стихийных бедствий // Проблемы безопасности в чрезвычайных ситуациях. - 1994. - № 7; Кувшинов В.В. Международная система спасения // Дисс. на соиск. уч. степени канд. полит, наук. - 1997. - М.: РАГС; Общий и специальный менеджмент. Уч. пособие: в двух ч. Под общ. ред. Гапоненко A.JL, Панкрухина А.П. - М.: РАГС. - 1997.

1 См.: Стефенсон P.C. Взаимосвязь между экономическим развитием и чрезвычайными ситуациями. - 1995. - Женева; Андерсон М., Ф.Кюни. Понимание и использование связи между чрезвычайными ситуациями и гуманитарной помощью. - 1994. -Оксфорд (на рус. яз.); Айсан Я. Роль ООН и неправительственных организаций в гуманитарных акциях. - 1994. - Канада; Кальсховен Ф. Беспристрастность и нейтральность в гуманитарном праве (практика управления). - 1989. - Женева; Хорофф-Тавель Мариен. Система управления рисками в чрезвычайных ситуациях. - 1995. -Женева (на рус. языке); Siegel, Seyril R. and Peter Witham. "UNDP Coordination of Disaster and Development Planning. Managing Natural Disasters and the Environment, etc; Alcira Kreimer and Mohan Manqsinghe. Washington DC: the Wold Bank, 1996; United Nations Development Programme. UNDP/UNDRO Disaster Management Manual. Geneva: United Nations Development Programme, 1997. ларация от 21 декабря 1991 г., Договор о коллективной безопасности 1992 года, Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ, Стратегический курс России с государствами - участниками СНГ, а также двусторонние соглашения, подписанные с руководителями ближнего и дальнего зарубежья о действиях в чрезвычайных ситуациях1.

С учетом изложенного, автор стремился реализовать основную цель диссертационного исследования - на базе комплексного анализа разработать концептуальные основы управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, делая особый акцент на социально-экономический аспект указанной проблемы.

Достижение указанной цели предполагает решение ряда конкретных задач:

•определить характер влияния чрезвычайных ситуаций на социально-экономическое развитие территорий;

•уточнить понятие «чрезвычайная ситуация» и провести классификацию таких ситуаций;

•разработать методику оценки экономического ущерба при техногенных чрезвычайных ситуациях;

•определить цели и содержание стратегии управления в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

•выявить этапы, фазы и функции управления в чрезвычайных ситуациях;

1 Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. - № 940; Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 года // "Содружество" (Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ). Вып.1. - Минск, 1992; Договор о коллективной безопасности // Там же. Вып.4. - Минск, 1993; Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств // Там же. Вып.2. - Минск, 1992; Соглашение об обмене экономической информацией. // "Содружество" (Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ). Вып.6. - Минск, 1992; Соглашение о сотрудничестве в области внешнеэкономической деятельности // Там же. Вып.5. - Минск, 1992.

•разработать концептуальные основы государственного управления в данной области.

Объектом диссертационного исследования является управление процессом предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними социально-экономические отношения, возникающие в ходе целенаправленного воздействия на предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидацию их последствий.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы являются нормативно-правовые документы национальных и международных организаций, относящиеся к теме исследования, документы практического осуществления гуманитарных операций и акций.

Использование трудов зарубежных и отечественных специалистов по теории и практике катастроф и чрезвычайных ситуаций позволили автору исследования применить методологию экономической науки. Источниками новейшей информации явились интернет, а также средства массовой информации.

В диссертационном исследовании были задействованы материалы курса «Экономическая политика и корпоративная стратегия (Economic Policy and Corporate Strategy)» на получение степени Мастер Бизнес Администрирования (Master of Business Administration), Голландия, Маастрихтская Школа Менеджмента (Maastricht School of Management).

Научная новизна исследуемой проблемы и полученных результатов состоит в том, что диссертантом:

• Уточнено понятие «чрезвычайная ситуация», которую автор рассматривает как внешне неожиданную, внезапно возникающую обстановку, характеризующуюся неопределенностью, остроконфликтностью, стрессовым состоянием населения, значительным социальноэкологическим и экономическим ущербом (возможны и человеческие жертвы), необходимостью быстрого принятия решений. Такие ситуации связаны с крупными людскими, материальными и временными затратами на проведение эвакуационно-спасательных работ, сокращение масштабов и ликвидацию многообразных негативных последствий.

• Уточнена также сводная классификация чрезвычайных ситуаций. Рассматривая такие ситуации как следствие крайнего обострения противоречий в условиях отсутствия или недостаточной эффективности механизма управления развитием общества, автор выделяет четыре класса чрезвычайных ситуаций: социально-политические конфликты; стихийные бедствия; техногенные катастрофы; чрезвычайные ситуации «комбинированного» характера, имеющие смешанную природу возникновения. В отличие от имеющихся подходов в классификацию включены социально-политические и военно-политические конфликты и чрезвычайные ситуации «комбинированного» характера с естественно-технологической и естественно-социальной природой генезиса.

• Определено негативное и позитивное влияние чрезвычайных ситуаций на социально-экономическое развитие территорий, позволяющее выделить четыре основных вида взаимоотношений между ними: чрезвычайные ситуации тормозят выполнение программ развития экономики; восстановление материальной сферы после чрезвычайной ситуации открывает значительные возможности для реализации программ социально-экономического развития территорий; программы социально-экономического развития повышают риск возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера; реализация программ социально-экономического развития влечет за собой снижение потенциальных негативных последствий чрезвычайных ситуаций.

• Определены цели и пути реализации стратегии управления в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Выделено три типа целей и соответствующие им стратегии: предотвращение причин возникновения чрезвычайных ситуаций; предупреждение самих ситуаций; максимальное ослабление их последствий.

Реализация первой из указанных стратегий (предотвращение причин возникновения чрезвычайных ситуаций) осуществляется через: 1) отказ от конкретных мер хозяйственного и иного характера, которые создают источники чрезвычайной ситуации; 2) перепрофилирование объектов, источников повышенной опасности для здоровья и жизни людей в тех случаях, когда объекты уже сооружены или эксплуатируются.

Вторая стратегия (предупреждение самой чрезвычайной ситуации), предусматривает, что если причины, порождающие такую ситуацию, устранить невозможно, то может начаться «цепная реакция» событий, ведущих к катастрофе. Поэтому необходимо прервать эту реакцию на уровне проектных разработок, не допустив выхода опасного процесса из-под контроля.

Третья стратегия (смягчение последствий) подразумевает ориентацию управления на максимальное ослабление, локализацию всех последствий чрезвычайной ситуации, которую не удалось предотвратить. В ходе анализа подчеркивается, что каждая из перечисленных стратегий не только не исключает другие, а, напротив, предполагает их совместное существование, обеспечивая при необходимости возможность переключения с одной стратегии на другую.

•Выявлены этапы (превентивный, реагирования, ликвидации) и фазы управления в чрезвычайных ситуациях (предотвращения; подготовки к чрезвычайным ситуациям; реагирования на их возникновение и устранения последствий).

•Предложен методический подход к оценке экономического ущерба при техногенных чрезвычайных ситуациях. Экономический ущерб оценивается путем вычисления затрат на возможное предупреждение чрезвычайных ситуаций (частичное, полное) и ликвидацию их последствий. Сумма всех затрат составляет полный размер экономического ущерба. В состав затрат включаются: стоимость потерь всех видов ресурсов; затраты на возможное уменьшение потерь ресурсов; затраты на компенсацию последствий чрезвычайной ситуации; затраты на предотвращение вероятности возникновения чрезвычайной ситуации; затраты, направленные на повышение устойчивости функционирования потенциально опасного промышленного объекта.

•Разработаны концептуальные основы управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, которые содержат следующие моменты:

- выявлено, что трансформация структур государственного управления происходит по двум основным направлениям: за счет передачи ряда функций или реорганизации действующих структур управления, а также создания новых специальных организаций, ведающих вопросами планирования подготовки к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий.

- предложено объединение существующих общегосударственных систем гражданской обороны (ГО) и РСЧС, которыми руководит МЧС России, в единую систему гражданской защиты (где высший орган управления системой сохраняет статус министерства, при этом дробление министерства не допускается), что позволяет повысить оперативность и эффективность управления. Доказано, что экономически, управленчески и финансово нецелесообразно развивать способы и средства защиты населения от чрезвычайных ситуаций (любого типа) отдельно для военного и мирного времени.

Практическая значимость работы определяется тем, что результаты исследования доведены до конкретных рекомендаций, позволяющих обеспечить эффективное управление процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Основные положения диссертации могут быть использованы, в частности, при диагностике чрезвычайных ситуаций; при разработке рекомендаций по определению стратегии управления в чрезвычайных ситуациях; в выборе подходов оценки экономического ущерба при техногенных катастрофах.

Теоретические и методологические выводы, сформулированные в работе, могут быть использованы также при подготовке лекций, спецкурсов и учебных пособий по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в процессе обучения и переподготовки кадров министерств и ведомств, работающих в этой сфере.

Авторские выводы были использованы в учебном процессе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также Маастрихтской Школы Менеджмента (Голландия).

Теоретические и методологические выводы, сформулированные в работе, могут быть также использованы при подготовке лекций, спецкурсов и учебных пособий по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в процессе обучения и переподготовки кадров министерств и ведомств Российской Федерации, работающих в этой сфере.

Апробация работы. Результаты настоящего исследования использованы автором в практике преподавания на Международных курсах подготовки спасателей в Академии Гражданской защиты. Выводы и рекомендации исследователя излагались на международных семинарах-тренингах по проблемам "конфликт-согласие", организованных международной миротворческой организацией хранителей Земли (Москва,

1997 г.). Научно-практические результаты работы были одобрены коллегами из Международной организации Гражданской обороны (Женева), на семинарах регионального представительства УВКБ ООН (Москва, сентябрь-октябрь 1999 г.).

Автор исследования, являясь в 1998 г. стипендиатом Президента Российской Федерации, прошла научную стажировку в г.Маастрихт (Голландия) в Маастрихтской Школе Менеджмента, где подготовила по теме исследования работу и защитила диплом по специальности: "Экономическая политика и корпоративная стратегия" - (MBА - EPCS).

Основные положения диссертации изложены в публикациях в виде научных статей общим объемом 4,5 п.л.

Логика и структура работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.