Управление расходами бюджетов на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление расходами бюджетов на региональном уровне"

На правах рукописи

ТРУБАЧЕЕВ ЕВГЕНИЙ ВАЛЕРЬЕВИЧ

УПРАВЛЕНИЕ РАСХОДАМИ БЮДЖЕТОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ

УРОВНЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иркутск 2004

Работа выполнена на кафедре финансов Байкальского государственного университета экономики и права.

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Винокурова Валентина Павловна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Казак Александр Юрьевич

доктор экономических наук, профессор Бурменко Татьяна Дмитриевна

Ведущая организация:

Иркутский государственный университет путей сообщения

Защита диссертации состоится «16» июня 2004 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета К 212.070.01 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу: 664015, г. Иркутск, ул. Карла Маркса, 24, корпус 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики, и права по адресу: 664015, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, корпус 2, аудитория 203.

Автореферат разослан мая 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

А.В. Шипицына

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Процесс реформирования финансовой системы России в большей степени отразился на изменении корпоративных методов управления финансами хозяйствующих субъектов. В меньшей степени рыночный подход используется в сфере государственных финансов. Отражая запросы бюджетополучателей, государственный бюджет продолжает планироваться и утверждаться на сметно-расходной основе, в то время как большинство развитых стран использует в этом случае методы программно-целевого планирования и финансирования. Проводимые в настоящее время бюджетные реформы в России призваны решить ряд существующих проблем в бюджетной сфере, в том числе и в области расходов. Например, с этой целью в 2002 г. на федеральном уровне была создана Комиссия по оптимизации бюджетных расходов.

При разрешении первостепенных проблем в области государственного бюджета России, к числу которых можно отнести: повышение налоговой дисциплины плательщиков, эффективное управление объектами государственной и муниципальной собственности, выполнение обязательных нормативов отдельных функциональных направлений бюджетных расходов и другие, - необходимо будет разрабатывать собственные методики программно-целевого планирования бюджетов, в основе которых должна лежать оценка влияния отдельных видов государственных расходов на доходный потенциал бюджетов и их суммарного воздействия на уровень и темпы развития экономики. Таким образом, требование разработки подобной методики является логическим следствием изменения условий управления бюджетными ресурсами на настоящем этапе развития государственных финансовых институтов.

Особенности функционирования бюджетной сферы в экономике любого государства обуславливают наличие множества факторов субъективного плана, негативно влияющих на эффективность использования бюджетных средств в процессе осуществления расходов. Поэтому в настоящее время проблема оценки целесообразности осуществления тех или иных бюджетных расходов в определенных объемах приобретает особую значимость, ее решение позволит повысить экономическую отдачу от бюджетных расходов.

Степень разработанности проблемы. Важность и актуальность темы исследования также определяется недостаточной_степенью ее

теоретической и методологической разработки. В процессе исследования были изучены труды зарубежных экономистов-теоретиков, в том числе работы таких классиков как Смит А., Кейнс Дж.М., Маршалл А., Парето В., Фурье Ш. и другие.

Теория места государственного бюджета в жизни общества раскрывается в трудах современных авторов - Орешина В.П., Портного М.А., РайхлинаЭ., ХубневаК.А., Худокормова А.Г., Ядгарова Я.С., Якобсона Л.И., Яндиева М.И. и других.

Вопросам функционирования бюджетной системы как постоянного инструмента проведения государственной политики посвящены работы Бабича A.M., Вахрина П.И., Врублевской О.В., Дробозиной Л.А., Павловой Л.Н., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сергеева Л.И., Шевцова А. и других.

Возможности совершенствования функционирования бюджетного механизма рассматриваются в трудах Арустамяна Э., Барда B.C., Ведуты Е.Н., Владимирова С.А., Гукова В.П., Дмитриева И.Н., Елькина В.А., КинаА.А., Куракова Л.П., Сергиенко О.А., Смирнова Н.В., Федорова Н.В. и других.

Исследованию регионального уровня бюджетной системы России и субфедеральным финансам посвящены научные работы Алимурзаева Г., Волкова А.А., Гладкого Ю.Н., Грунина Р.Н., Гурмана В.И., Иванова В.В., Колесниковой Н., Кузнецовой О., МатеюкаВ.И., Поляка Г.Б., Сергеева Л.И., Сорокиной Т.В., Спивакова А.Д., Хижнякова В., Чистобаева А.И., Шаромовой В.В. и других.

Новые подходы к определению места бюджетного механизма в обществе и его дальнейшему развитию были почерпнуты из трудов таких авторов, как Альстрэнд Б., Березкин Ю.М., Гармаев А.Б., Данилов Г.М., Дружинин В.Н., Зуб А.Т.,. Локтионов М.В., Лэмпел Дж., Лютенс Ф., Минцберг Г., Попов В.М., Сорос Дж., Урбазаев Б.М., Урбазаев М.Н. и другие.

Проблемы бюджетного анализа затрагиваются в исследованиях Королева А.Ю., Лазаревой Н.В., Лапушинской Г.К., Черного Л.С. и других.

Вместе с тем, в современной научной литературе практически полностью отсутствует комплексный подход к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе по признаку влияния на формирование доходного потенциала государственного бюджета, что предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление возможностей повышения экономической отдачи от осуществляемых бюджетных расходов с учетом особенностей планирования и реализации их по стадиям бюджетного процесса и на основании обобщения современной теории и практики управления бюджетными расходами и доходами.

В основу исследования положена гипотеза о том, что существует определенная зависимость доходного пэтенциала бюджета от объема и структуры его текущих расходов, то есть о том, что на динамику роста доходов государственного бюджета влияние оказывают как величина, так и структура расходов, посредством оптимизации которой возможно достичь максимального значения доходов бюджета, являющихся следствием осуществленных ранее расходов.

В соответствии с целью и общей гипотезой исследования ставились следующие задачи:

- определить изменение роли государственного бюджета в условиях меняющегося экономического базиса и на этой основе выявить современные подходы к планированию и осуществлению бюджетных расходов;

- выяснить возможности построения бюджетной стратегии путем внедрения в практику управления государственными финансами корпоративных подходов к выработке финансовых стратегий как основы обоснования целесообразности формирования структуры бюджетных расходов;

- рассмотреть систему современных методов бюджетного анализа с точки зрения оценки эффективности осуществления бюджетных расходов и дополнить их показателями анализа целесообразности структуры расходов бюджета;

- проанализировать практику управления бюджетными ресурсами, и оценить влияние структуры расходов территориальных бюджетов на доходы соответствующих бюджетов за ряд лет;

- разработать алгоритм определения оптимальной структуры бюджетных расходов применительно к конкретному субъекту Федерации на основании. выявления характера и степени влияния различных групп расходов на доходы бюджета с учетом особенностей социально-экономического развития субъекта Федерации.

Объект исследования - государственный бюджет как инструмент мобилизации и расходования финансовых: ресурсов.

Предмет исследования - совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе осуществления бюджетных расходов и

формирования доходов бюджета в их взаимосвязи.

Наиболее существенные результаты, полученные автором:

- предложен метод оценки взаимосвязи количественных показателей доходов и расходов бюджета: расчет коэффициентов налоговой и совокупной генерации;

- определена теснота связи функциональных групп бюджетных расходов с уровнем совокупной генерации на основе анализа данных об исполнении всех территориальных бюджетов России;

- разработана последовательность формирования наиболее приемлемой структуры расходов и матричный метод ее корректировки на уровне региона.

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Теоретико-

методологической базой исследования послужили работы экономистов в области теории государственных финансов, государственного бюджета, государственного кредита и государственных расходов. В ходе исследования использованы труды отечественных и зарубежных практиков и теоретиков, рассматривавших вопросы государственных расходов, их влияния на развитие экономики и общества, их обусловленности и необходимости; нормативные материалы в области регулирования бюджетного процесса и отдельной его части — бюджетного планирования.

Информационной основой аналитического раздела работы стали отчетность об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на официальном сайте Минфина РФ, материалы периодической печати, а также данные Контрольно-счетной палаты администрации Иркутской области и Главного финансового управления администрации Иркутской области. Для решения поставленных задач в работе применены современные математико-статистические методы.

Научная новизна диссертационной работы включает следующее:

- выявлены новые, неклассические проявления регулирующей функции государственного бюджета (регулирование денежного обращения, гармонизация и стабилизация финансовых рынков и финансовых взаимоотношений различных секторов экономики и другие) и сделан вывод о необходимости оценки результатов осуществления бюджетных расходов с точки зрения их влияния на доходы бюджета;

- предложены аналитические коэффициенты суммарной эффективности бюджетных расходов (коэффициент налоговой генерации и коэффициент совокупной генерации), дополняющие систему методов и показателей

современного бюджетного анализа;

- определена степень зависимости доходов территориальных бюджетов России от структуры их расходов в предшествующем периоде с применением корреляционного анализа;

- разработан алгоритм определения оптимальной на уровне территориального бюджета структуры расходов на основе рамочной схемы влияния различных функциональных групп бюджетных расходов, объединенных в блоки, на формирование доходов бюджета;

- предложена методика корректировки структуры бюджетных расходов в ходе исполнения территориального бюджета на, основе построения матричных таблиц.

Практическая значимость и реализация результатов диссертационной работы. Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в бюджетном анализе и бюджетном планировании на стадии составления проектов бюджетов на субфедеральном и местном уровнях бюджетной системы РФ.

Теоретические и методические положения исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансы», «Бюджетная система и бюджетное планирование», «Бюджетный менеджмент» и при разработке перспективных учебных курсов «Бюджетные стратегии», «Бюджетное моделирование».

Сведения о реализации результатов исследования. Отдельные разработки автора (алгоритм проведения бюджетного анализа на этапе составления проектов бюджетов и анализ оптимальной структуры расходов территориального бюджета на территории муниципального образования) нашли применение в работе Главного финансового управления администрации Иркутской области.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 9 печатных работ общим объемом 4,83 п.л.

Объем и структура работы. Объем и структура работы были предопределены целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений. Работа содержит 142 страницы основного текста, включая 14 таблиц, 9 рисунков, а также список использованных источников из 167 наименований и приложения (см. табл. 1).

Таблица 1

Наименование глав Наименование параграфов Количество

страниц таблиц рисунков формул приложений

Введение 7

1. Бюджетные расходы в условиях трансформации роли государственного бюджета 1.1. Трансформация - функций и роли государственного бюджета в современных условиях- 19 4

1.2. Бюджетные расходы как инструмент реализации бюджетной стратегии 25- 1 1

2. Анализ и оценка результативности бюджетных расходов 2.1. Методы бюджетного анализа и их развитие 9 2

2.2. Анализ влияния структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на развитие доходов бюджета 18 5 1 8

2.3. Оценка стру.сгуры и величины расходом бюджета Иркутской области 16 4 4

3. Методические рекомендации по формированию структуры бюджетных расходов в регионе 3.1. Оценка влияния функциональных. групп бюджетных расходов на формирование доходов бюджета 25 2 3

3.2. Матричный алгоритм управления структурой бюджетных расходов 16 2 5

Заключение 10

Итого 145 14 9 7 12

Список использованных источников < 13

Приложения 100 12

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Введение отражает актуальность темы исследования, основные цели и задачи работы. Определены объект и предмет исследования, общая гипотеза, сформулированы основные результаты исследования и научная новизна полученных выводов.

В первой главе нашли отражение теоретические основы функционирования государственного бюджета, рассмотрены различные подходы к категории государственного бюджета, выявлено, как изменяется проявление отдельных его функций в процессе трансформации роли

государственного бюджета в современнике условиях. Во второй части этой главы дано определение бюджетной стратегии, на основании положений современных школ корпоративного финансового стратегического моделирования обоснована возможность реализации бюджетной стратегии посредством осуществления бюджетных расходов в оптимизированной структуре. По аналогии с корпоративной моделью финансового рычага, основанного на повышении экономической отдачи при использовании платного заемного капитала, обоснована необходимость проведения оценки эффективности осуществляемых бюджетных расходов.

Во второй главе рассмотрены методы и показатели бюджетного анализа, показана необходимость их дополнения оценкой эффективности бюджетных расходов с помощью предложенных автором показателей — коэффициентов налоговой и совокупной генерации бюджетных расходов. На основе разработанных показателей проведен анализ практики управления бюджетными ресурсами на уровне консолидированных бюджетов субъектов РФ, выявлена корреляционная зависимость между структурой расходов территориальных бюджетов и отношением доходов бюджета к размеру совокупных расходов предшествующего года.

В • третьей главе проведена группировка функциональных групп бюджетных расходов, различающихся по степени влияния на формирование доходов территориального бюджета; предложена последовательность определения оптимальной структуры расходов территориального бюджета применительно к любому субъекту Федерации и разработан алгоритм корректировки оптимальной структуры бюджетных расходов территориального бюджета с помощью использования матричного метода.

Заключение содержит основные выводы диссертационного исследования. В приложениях приведен статистический материал, использованный в диссертационном исследовании.

3. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Определены причины искажения схемы функционирования государственного бюджета как инструмента осуществления общественных расходов в условиях трансформации роли государственного бюджета.

В настоящее время государственный бюджет рассматривается разными авторами в различных аспектах. Согласно одной из точек зрения, государственный бюджет является транзитной сферой, посредством функционирования которой происходит перераспределение финансовых ресурсов между различными группами и слоями населения, отраслями

экономики, регионами государства. В соответствии с этим подходом, в процессе перераспределения финансовые ресурсы не столько изымаются из экономики на выполнение функций государства, сколько поступают в определенную транзитную сферу, где оптимизируются для осуществления расходов, которые каждый экономический субъект или отдельные их группы осуществить не в состоянии, но, тем не менее, которые признаются необходимыми для каждого из них. Таким образом, в основе перераспределительного механизма государственного бюджета лежит прежде всего определение направлений расходования финансовых ресурсов на общественной основе, для чего затем планируются и формируются доходы бюджета.

На практике функционирование механизма государственного бюджета искажается вследствие воздействия двух факторов: 1) наличия «экономики бюрократии»; 2) трансформации роли государственного бюджета на современном этапе развития экономики.

«Экономика бюрократии» возникает как сектор бюджетных расходов, которые формируются в результате функционирования бюрократического аппарата. Представители бюрократии стремятся к принятию таких экономических и финансовых решений, которые способствовали бы открытию для них доступа к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. Представители бюрократии мало что могут заработать на экономии общественных ресурсов, поэтому стремятся к расширению объема бюджетных расходов и принятию дорогостоящих программ, прежде всего, в целях личного обогащения.

Трансформация роли государственного бюджета выражается, во-первых, в увеличении доли ВВП и национального дохода, перераспределяемого посредством государственного бюджета, и, во-вторых, расширением выполняемых им функций. Так, в настоящее время доля ВВП, перераспределяемая через сферу государственного бюджета, в большинстве развитых стран достигает 50%, а в некоторых - 65-70%.

На современном этапе развития экономической и финансовой науки помимо классических, традиционных функций государственного бюджета: перераспределительной, регулирующей, социальной, контрольной, -выявляются неклассические функции, являющиеся, по существу, новыми проявлениями регулирующей функции: регулирование денежного обращения, гарантирование валютной стабильности; стабилизация и гармонизация финансовых рынков и финансовых отношений. Вследствие усложнения выполняемых им функций государственный бюджет играет все более важную экономическую, социальную, политическую роль в воспроизводственных процессах. Усиление роли государственного бюджета влечет за собой повышение внимания, которое обществе уделяет бюджетным расходам.

Расширение и углубление выполняемых государственным бюджетом функций соответствует закону развития фискальных систем (закону Вагнера), в соответствии с которым в долгосрочном периоде на поддержание сложившихся структур и методов управления требуется все больше и больше ресурсов, что приводит к росту налоговых ставок и увеличению государственного долга . В составе бюджетных поступлений, обеспечивающих осуществление бюджетных расходов, различают средства, получаемые на безвозвратной основе (налоговые и неналоговые доходы, дополнительная эмиссия денежной массы), и средства, привлекаемые на срочной, возвратной и, как правило, платной основе. С применением в бюджетной сфере корпоративного механизма финансового рычага, позволяющего повысить рентабельность собственных средств за счет платного заемного капитала, возникает необходимость оценки экономической полезности,. или эффективности, бюджетных расходов. Результат этой оценки должен являться основным фактором определения целесообразности планирования и осуществления расходов государственного бюджета.

Отличительной особенностью признания за бюджетом обязательства осуществления общественных расходов в западной практике и в российской действительности является фактор объективной оценки. Так, современная система планирования и осуществления государственных расходов в России во многом соответствует функциям государственного бюджета СССР, в то время как зарубежные методологии обоснования государственных расходов на первое место ставят:

- не столько уравнительный, сколько обеспечительный характер;

- не столько общественно признаваемую необходимость, сколько оценку фактического влияния каждого вида расходов на состояние всей социально-экономической системы;

. - не столько гуманизацию перераспределительных отношений, ведущих к иждивенческому поведению субъектов, сколько эффективное вложение (бюджетное инвестирование) мобилизуемых в бюджет ресурсов.

Таким образом, распределение бюджетных средств в современной России продолжает осуществляться преимущественно по правилам и нормам прежней командно-административной системы, хотя определенные наработки в ходе проведения реформ в бюджетной сфере есть уже в настоящее время.

2. Путем интеграции некоторых положений школ корпоративного финансового стратегического моделирования в систему бюджетных отношений дано определение бюджетной стратегии и рассмотрены бюджетные расходы как инструмент реализации бюджетной стратегии.

' Wagner А. Finanzwissenschaft. 1880. - С. 304.

Последствия осуществленные бюджетных расходов проявляются длительное время. Поэтому оценка их эффективности должна вестись в долгосрочной перспективе, что подразумевает разработку бюджетной стратегии, в первую очередь, в части бюджетных расходов. При организации бюджетных расходов в России в настоящее время первостепенными задачами заявляются административные меры, направленные на усиление целевого использования и подконтрольности расходования бюджетных ресурсов, а не на оценку последствий их использования, то есть целесообразность их осуществления. Задача выработки бюджетной стратегии в отечественной практике управления бюджетными ресурсами мало разработана теоретически и почти не решается на практике.

Зарубежный опыт управления бюджетными ресурсами (с использованием на этапе составления проектов бюджетов пакетов специальных программ) позволяет дать определение бюджетной стратегии как специальной программы, определяющей комплекс финансово-бюджетных инструментов, очередность и особенности их использования в целях достижения требуемого социально-экономического эффекта в экономике.

Одной из целей планирование и осуществления бюджетных расходов является увеличение доходов бюджетополучателей, что в перспективе обеспечивает обратный приток денежных средств в бюджет в постоянно увеличивающемся размере. Согласно исследованиям некоторых классиков, на уровень предельной полезности совокупных расходов оказывает влияние их структура. Из всех используемых критериев классификации бюджетных расходов наиболее применимым в целях определения их оптимальной структуры является функциональный, разбивающий всю совокупность бюджетных расходов на функциональные группы. Оптимизация структуры бюджетных расходов должна осуществляться по методу Парето-оптимизации, в соответствии с которой оптимальной структурой бюджетных расходов является такое их соотношение, при котором увеличение удельного веса любой функциональной группы за счет другой влечет за собой снижение эффективности совокупных бюджетных расходов.

Поскольку государственный бюджет часто рассматривается как финансовый план формирования и расходования денежного фонда финансовых ресурсов в распоряжении государства, то, по мнению автора, при выработке бюджетной стратегии возможно применять отдельные положения современных школ корпоративного финансового стратегического моделирования. Из десяти известных школ стратегического финансового моделирования наиболее применимыми автор считает положения трех: школы позиционирования, школы обучения

и школы внешней среды. На основании интеграции положений этих школ основными факторами, которые необходимо учитывать при оптимизации бюджетных расходов как инструмента реализации бюджетной стратегии, являются: 1) строго ограниченный выбор возможных альтернатив структуры бюджетных расходов; 2) постоянное повышение требований к складывающейся величине и структуре расходов; 3) способность разработчиков показателей бюджета управлять внешними факторами изменения требований к бюджетным расходам.

Таким образом, бюджетные расходы, являясь инструментом реализации бюджетной стратегии, выработка которой осуществляется на основании применения отдельных положений школ корпоративного финансового стратегического моделирования в систему бюджетных отношений, призваны обеспечить формирование максимального уровня предельной полезности, или эффективности, их осуществления.

3. Предложены и обоснованы новые показатели - коэффициенты налоговой, и совокупной генерации бюджетных расходов, характеризующие эффективность осуществления бюджетных расходов и целесообразность их планирования в определенной величине и структуре.

В составе известных в настоящее время методов проведения бюджетного анализа наиболее применяемыми являются методы анализа результатов исполнения бюджетов. Вопросы же, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В то же время в условиях острого дефицита финансовых ресурсов и с повышением роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач, проблемы устойчивости территориальных бюджетов и прогнозирование отдачи от бюджетных расходов приобретают особую значимость.

Одной из целей планирования и осуществления расходов бюджета является обеспечение наивысшей результативности использования бюджетных ресурсов, что выражается в обратном притоке в бюджет денежных средств за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований. И чем больше обратный приток, тем стабильнее состояние бюджета. Следовательно, одной из основных целей анализа бюджетных расходов является планирование их в таком объеме и в такой структуре, которые обеспечат бюджету в перспективе увеличивающиеся бюджетные доходы.

В общем виде отдачу от тех или иных расходов можно определить в виде объема или прироста налоговых поступлений за счет каждого использованного по линии бюджетных расходов рубля. Искомый показатель мы определили как коэффициент налоговой генерации:

Кнт = Н Дбуд/Ротч» (1)

где Кнг - коэффициент налоговой генерации;

НДбуд - будущие совокупные налоговые поступления в бюджет;

Рои - расходы того же бюджета в отчетном году.

Показателя налоговой генерации недостаточно для решения поставленной задачи, так как расходы бюджета отчетного года порождают не только налоговые доходы бюджета, но и доходы целевых внебюджетных фондов и неналоговые доходы. Следовательно, помимо коэффициента налоговой генерации необходимо рассматривать и более общий показатель, который предлагается называть коэффициентом совокупной генерации:

Ксг = Дбуд/Ротч» (2)

где К«. - коэффициент совокупной генерации;

Дбуд - будущие совокупные доходы бюджета;

Ротч - расходы того же бюджета в отчетном году.

В целом система методов и показателей бюджетного анализа, применяемого как на стадии составления проектов бюджетов, так и по результатам исполнения бюджетов, включает в себя достаточно широкий спектр инструментов. Однако для оценки бюджетных расходов с точки зрения целесообразности их осуществления в аспекте формирования оптимальной структуры конкретных методов пока не разработано. Возможными показателями влияния величины и структуры бюджетных расходов на размер доходов бюджета, являющихся следствием планирования и осуществления этих расходов, могут стать предложенные нами коэффициенты налоговой и совокупной генерации.

На практике эти коэффициенты должны найти применение прежде всего на стадии планирования бюджетных расходов, ориентированных на повышение экономической отдачи от их осуществления.

4. Выявлено влияние структуры бюджетных расходов и долгового механизма их финансирования на формирование доходов территориального бюджета. Количественные характеристики этого влияния получены методами корреляционного и ситуационно-сравнительного анализа.

На уровне консолидированных бюджетов субъектов РФ, или территориальных бюджетов, был проведен позиционный анализ влияния структуры бюджетных расходов на уровни налоговой и совокупной генерации.

С учетом корректиронки коэффициента совокупной генерации на уровень среднегодовой инфляции и средней ориентированности субъектов Федерации на получение финансовой помощи из федерального бюджета была произведена группировка субъектов Федерации по способности восстанавливать используемые по линии бюджетных расходов бюджетные ресурсы. Как показывают проведенные исследования, в течение 2000-

2003 гг. постоянно уменьшается число субъектов Федерации, способных обеспечивать формирование доходов бюджета (без учета получаемой финансовой помощи) на уровне не ниже объема расходов территориального бюджета предшествующего года, и увеличивается - не способных восстановить даже половину объема израсходованных бюджетных ресурсов с корректировкой на среднюю по России ориентированность на получение финансовой помощи.

На основании интерпретации результатов корреляционного анализа выявлена теснота связи между удельным весом отдельных функциональных групп бюджетных расходов по совокупности территориальных бюджетов РФ. Наиболее сильное влияние на формирование доходного потенциала бюджетов оказывают такие функциональные группы расходов как жилищно-коммунальное хозяйство (коэффициент корреляции удельного веса функциональной группы расходов с уровнем совокупной генерации - 0,754); социальная политика (0,727); образование (0,716); здравоохранение и физическая культура (0,608); транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика (0,719); расходы целевых бюджетных фондов (0,687); культура, искусство и кинематография (0,625); фундаментальные исследования (0,611); правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства (0,641); государственное и муниципальное управление (0,603). Слабо связанными с ожидаемыми бюджетными поступлениями, являются: пополнение государственных запасов и резервов (0,098); финансовая помощь бюджетам других уровней (0,304); мобилизационная подготовка экономики (0,430).

На практике каждый субъект Федерации, формируя доходный потенциал территориального бюджета, должен учитывать структуру расходов не только в среднем по стране, но и применительно к экономике соответствующей территории с учетом э<ономических, социальных, культурных, исторических и политических особенностей ее развития.

Алгоритм определения оптимальной структуры бюджетных расходов на уровне отдельно взятого субъекта Федерации был применен в отношении Иркутской области. В течение 2000-2003 гг. Иркутская область на основе группировки субъектов РФ по способности восстанавливать бюджетные ресурсы посредством осуществления расходов в структуре, обеспечивающей максимально возможный размер обратного притока финансовых ресурсов в бюджет в виде доходов бюджета, относилась к группе субъектов РФ, не обеспечивающих инфляционное покрытие осуществляемых расходов по консолидированному своду субфедерального бюджета. Однако, с учетом степени ориентированности субфедерального уровня бюджетов на получение финансовой помощи из федерального бюджета, территориальный бюджет Иркутской области исполнялся с

полным покрытием доходами текущего года расходов предшествующего года.

На основании тенденции развития показателей фактического исполнения бюджетов в составе территориального бюджета области были выявлены группы расходов, наиболее тесно связанные с получением доходов территориального бюджета: расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (0,973); расходы целевых бюджетных фондов (0,923); расходы на сельское хозяйство и рыболовство (0,814); расходы на проведение социальной политики (0,779); расходы на государственное и муниципальное управление (0,776). Наименее тесно связанными с будущими бюджетными доходами являются такие функциональные группы как расходы на поддержку транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики (0,298); расходы поддержку средств массовой информации (0,457); расходы на здравоохранение и физическую культуру (0,519); расходы на развитие рыночной инфраструктуры (0,542); расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (0,554).

5. Проведена группировка функциональных групп бюджетных расходов по характеру влияния на формирование доходов бюджета.

Определяя алгоритм оптимизации структуры расходов территориального бюджета, автор пришел к выводу о том, что основная ориентировка расходов должна учитывать вложения в человеческий капитал. Это объясняется тем, что человеческий капитал, оптимизированный в процессе финансирования его на отдельных стадиях жизненного цикла, призван явиться основной точкой роста эффективности всей экономической системы. А общее повышение стабильности развития частного сектора повлечет за собой автоматическое действие мультипликатора динамического изменения параметров функционирования экономики.

В ходе исследования была определена схема организации бюджетных денежных потоков, на основании которой были определены виды расходов, имеющие одинаковую природу. При этом вся совокупность бюджетных расходов в ходе анализа была разбита на четыре блока, каждый из которых объединяет статьи расходов, аналогичным образом влияющих на формирование доходного потенциала бюджета (см. рис. 1). Если выразить на любой зафиксированный момент времени совокупный объем финансовых ресурсов экономической системы уровнем 80, то через определенное время он прирастет до уровня (на размер ДБ). Задачей оптимизации является ускорение процесса прироста финансовых ресурсов экономической системы путем простого изменения структуры бюджетных расходов. Изменение результативности функционирования системы можно выразить в виде формулы:

(8п-»8п+1) —► (8п-»8„+1 ), при этом 8„+1 < 8п.ц (3)

Указанное изменение, или скачок внутреннего приращения финансовых ресурсов в экономической системе, должно быть достигнуто путем изменения структуры различных государственных вложений.

Рис. 1. Схема влияния перераспределения финансовых ресурсов при организации бюджетных доходов и расходов на факторы развития

экономики

Таким образом, необходимо определить, как используется фактически имеющийся отдельный ресурс из всех ресурсов системы. Sn разбивается в логический переходный момент для подготовки к общему инвестированию на ряд составных элементов:

8п=к]+к2+к3+к4+.. .+к,, (4)

где ] — количество составных элементов разбивки исходного объема ресурсов.

Составные элементы совокупного размера финансовых ресурсов разбиваются на три составляющих: 1) ресурсы, инвестируемые самими хозяйствующими субъектами; 2) постоянный блок государственных

расходов; 3) мобильная ча:ть государственных расходов, в которой и можно осуществлять поиск оптимальной структуры. Таким образом, финансовые ресурсы разбиваются на два основных блока:

80=(к,+к2+.. .+к,)+(к,+1+ . ,+кЛ, (5)

где 1 - общее число элементов разбивки начального объема финансовых ресурсов корпоративного выбора использования и постоянного блока государственных расходов;

0-0 — общее число элементов разбивки начального объема финансовых ресурсов, являющихся объектом управления структурой бюджетных расходов.

Для определения результативности объединения всех групп элементов начального объема финансовых ресурсов, были введены дополнительные коэффициенты приращения каждого компонента:

8п+1=8п'=к1Т1+к2*г2+кэЧ3+ (6)

где - коэффициент приращения элемента разбиения начального

объема финансовых ресурсов экономической системы.

На первый взгляд, процесс увеличения прироста может быть обеспечен путем прямого стимулирования роста коэффициентов причем любого из них (или - в лучшем случае - всех). Однако на практике данная группа коэффициентов является сложной системой с наличием обоснованных внутренних взаимосвязей. Например, увеличение совокупной отдачи от однако направления расходов происходит за счет снижения другого (так как происходит искажение оптимальной структуры расходов). При проведении анализа в целях определения оптимальной структуры бюджетных расходов, на наш взгляд, необходимо использовать не детальный многофакторный сверхдетализированный метод расчета, а метод ситуационно-сравнительного анализа, который является разновидностью индуктивно-комплементарного аналитического метода. В основе ситуационно-сравнительного анализа лежит обобщение данных по максимально схожим объектам исследования, и отслеживание интересующих тенденций в зависимости от различия в структуре расходов - при допущении принципе «при прочих равных условиях», то есть при нивелировании влияния прочих факторов.

В составе бюджетных расходов автором были определены следующие функциональные (с точки фения оптимизации структуры) направления расходов:

1. Блок постоянных бюджетных расходов - расходы на оборону, государственное управление, судебную власть, правоохранительную деятельность и обеспечение правопорядка, обслуживание и погашение государственного долга, расходы по линии международной деятельности, создание резервов, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций;

2. Блок расходов информационно-образовательного направления -расходы на науку и образование, фундаментальные исследования, культура, искусство и кинематография и средства массовой информации;

3. Блок первостепенных для населения бюджетных расходов - расходы на здравоохранение и физическую культуру, экологию, социальную политику и поддержку жилищно-коммунального хозяйства;

4. Блок бюджетных расходов по финансированию отраслей экономики -расходы на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику и развитие рыночной инфраструктуры.

Применительно к любому субъекту Федерации в целях определения оптимальной структуры расходов территориального бюджета необходимо рассматривать традиционную за ряд лет структуру расходов территориального бюджета с определением тех периодов, в которых значение совокупной генерации достигает максимальной величины. Затем оптимизированная структура расходов подвергается корректировке: 1)на уровень возможности использования займов, кредитов и других инструментов долговой политики на уровне, при котором величина платы за привлечение срочных ресурсов не пргвышает прироста доходов бюджета, определяемого ростом коэффициента совокупной генерации за счет увеличения общего размера бюджетных расходов; 2) внутри блоков функциональных групп расходов, оказывающих схожее влияние на формирование доходного потенциала территориального бюджета - путем увеличения удельного веса в каждом блоке функциональных групп расходов, имеющих наибольшую тесноту связи с ожидаемыми бюджетными поступлениями.

6. Предложена методика корректировки . структуры бюджетных расходов на основе построения матричного алгоритма расчетов.

Для поддержания оптимальной структуры расходоз территориального бюджета требуется согласованное проведение региональной бюджетной политики двумя уровнями бюджетов субфедерального и местных. При конституционной стабильности и неизменности налогового и бюджетного законодательства наиболее действенным и мобильным инструментом должна стать методика оказания финансовой поддержки местных бюджетов из субфедерального бюджета.

Предложенная автором методика корректировки струкутры бюджетных расходов должна включать шесть основных этапов аналитической работы:

1. Определение оптимальной структуры расходов территориального бюджета на краткосрочную (для текущего года) и среднесрочную (на ближайшие три года) перспективу по блокам и функциональным группам.

2. Посубъектное распределение совокупности расходов территориального

бюджета по муниципальным образованиям.

На втором этапе необходимо определить, какую долю расходов, запланированных по принципу достижения оптимальной структуры на уровне территориального бюджета, необходимо осуществить на территории того или иного муниципального образования. С этой целью необходимо учесть применяемые в настоящее время методы планирования расходов для формирования распределения каждого вида бюджетных расходов консолидированного бюджета.

В настоящее время практически невозможно для распределения бюджетных расходов по территориям муниципальных образований использовать какой-либо один универсальный критерий: численность населения территории муниципального образования, экономический потенциал той или иной территории и т.п. По различным функциональным группам бюджетных расходов ориентирующим критерием горизонтального распределения ресурсов должны быть использованы различные социально-экономические показатели функционирования муниципальных образований.

В соответствии с практикой составления и исполнения местных и субфедеральных бюджетов для распределения отдельных функциональных групп бюджетных расходов внутри региона предлагается ориентироваться как на уже используемые на практике, так и на разработанные автором методы планирования:

- нормативный метод — расходы на государственное и муниципальное управление; расходы на образование; расходы на здравоохранение и физическую культуру; расходы по линии проведения социальной политики;

- запросный метод - расходы на обслуживание государственного или муниципального долга (расходы на обслуживание планируются заранее в момент формирования долговых обязательств по займам, кредитам, приему обязательств третьих лиц, предоставления гарантий по обязательствам третьих лиц и другим основаниям); прочие расходы, объединяющие в том числе расходы на проведение выборов и референдумов, бюджетные ссуды; расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (отсутствие апробированной методики экономической оценки эффективности функциональной группы расходов);

- метод распределения по территориальному разбросу базы, обосновывающей необходимость бюджетных расходов - расходы на промышленность, энергетику и строительство; расходы на сельское хозяйство и рыболовство; расходы на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику; расходы на жилищно-коммунальное хозяйство; расходы на охрану окружающей среды и природных ресурсов,

гидрометеорологию, картографию и геодезию; расходы экологических целевых бюджетных фондов; расходы на культуру, искусство и кинематографию; расходы на средства массовой информации;

- метод планирования расходов по наименьшей обеспеченности территории в тех или иных государственных и/или муниципальных услугах, предоставляемых посредством конкретных функциональных расходов - расходы на развитие рыночной инфраструктуры; расходы на дорожное хозяйство; расходы по линии дорожных целевых бюджетных фондов;

- метод концентрации на субфедеральном уровне - расходы на судебную власть; расходы на фундаментальные исследования; расходы на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций; расходы на мобилизационную подготовку экономики; расходы на оказание финансовой помощи.

На основании посубъектного распределения оптимизированных объемов функциональных групп расходов территориального бюджета составляется матрица удельного веса расходов, распределенных по территориям региона (см. табл. 2).

Таблица 2

Матрица удельных весов распределенных по территориям муниципальных образований оптимизированных функциональных групп расходов

территориального бюджета

Функциональные группы расходов Удельный вес расходов территориального бюджета, % Итого консолидированный бюджет

М01 М02 ... МОп

1. Государственное и муниципальное управление г(1,1) г(2,1) г(п,1)

2. Судебная власть гП.2) г(2.2) г(п,2)

...

22. Прочие расходы гП.22) г(2,22) г(п,22)

Итого расходов по территории муниципального образования

где - удельный вес расходов, распределенных из территориального бюджета на территорию муниципального образования,

функциональной группы бюджетных расходов консолидированного бюджета региона, в общем объеме расходов территориального бюджета.

3. Выявление функциональных групп расходов, запланированных на уровне каждого муниципального образования, в размере большем, чем

планировалось с учетом поддержания оптимальной структуры расходов территориального бюджета

4. Корректировка распределения ресурсов консолидированного бюджета региона по муниципальным образованиям с учетом расходов, превышающих размер, соответствующий поддержанию оптимальной структуры расходов территориального бюджета.

5. Определение на уровне каждого муниципального образования доли субфедерального и местного бюджетов в каждой из функциональных групп расходов территориального бюджета.

6. Посубъектное (по каждому муниципальному образованию) и постатейное (по каждой функциональной группе расходов) определение размера финансовой помощи, необходимой для предоставления из субфедерального бюджета, для поддержания оптимальной структуры расходов консолидированного бюджета региона на территории каждого муниципального образования.

- Разработанная методика корректировки структуры бюджетных расходов с применением механизма оказания финансовой помощи субфедеральным уровнем бюджетной системы местным бюджетам является одним из способен, на основании которого возможно построение более совершенного финансового механизма дотирования бюджетов местного уровня. По мнению автора, применение предложенной методики является не только возможным направлением использования положения оптимизации структуры расходов, но и позволяет реализовать в полной мере предварительный бюджетно-финансовый контроль и анализ. При этом функционирование всей бюджетной системы региона достигает наилучшего состояния в части структуры расходов, а контроль за сохранением максимальных темпов прироста финансовых ресурсов региональной экономической системы становится из повсеместно поставленной проблемы в естественное следствие механизма оказания финансовой помощи - инструмента, ставшего уже традиционным в отечественной практике управления доходами и расходами территориальных бюджетов и бюджетного регулирования.

Основные положения диссертации и результаты нашли отражение в следующих научных работах:

1. Трубачеев Е.В. Возможности региональных займов в России//Развитие финансов, кредита, страхования в регионе: юбилейный сборник научных статей (к 70-летию финансово-экономического факультета). - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2000. - 0,49 п.л.

2. Трубачеев Е.В. Стоимость обслуживания государственного долга: налоговый аспект//Материалы 60-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 26-31 марта 2001 года. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. -0,38 п.л.

3. Трубачеев Е.В. Система финансовых парадоксов в бюджетной сфере//Институциональные проблемы российских реформ в условиях макроэкономической нестабильности: Сборник научных трудов. -Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2002. - 0,47 п.л.

4. Винокурова В.П., Трубачеев Е.В. Трансформация роли государственного бюджета в системе государственного управления//Материалы 61-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 25-30 марта 2002 года. - Иркутск, Изд-во ИГЭА, 2002. - 0,48 п.л. (авторских -0,3 п.л.).

5. Трубачеев Е.В. Экономическая природа бюджетного дефицита//Материалы 61-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 25-30 марта 2002 года. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2002. - 0,78 п.л.

6. Сельская И.Ю.,. Трубачеев Е.В. Концепция управления несбалансированностью бюджетной сферы//Проблемы развития социально-экономических систем: сборник научных трудов - Иркутск: Институт Экономики ИрГТУ, 2002. - 0,54 п.л. (авторских - 0,35 пл.).

7. Трубачеев Е.В. Причинность бюджетного дефицита в современной России//Проблемы развития социально-экономических систем: сборник научных трудов - Иркутск: Институт Экономики ИрГТУ, 2002. - 0,56 п.л.

8. Трубачеев Е.В. Оценка положений современных школ моделирования в бюджетной сфере/УТрансформация финансового механизма в условиях реформирования отрасли: сборник научных трудов. - Иркутск: Изд-во ИрГУПС, 2003.-0,75 п.л.

9. Трубачеев Е.В. Модель оценки последствий бюджетных расходов в обществе//Проблемы финансово-кредитного механизма в регионе: сборник научных трудов. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. - 0,75 п.л.

>-9321

Трубачеев Евгений Валерьевич

АВТОРЕФЕРАТ

ИД №06318 от 26.11.2001 Подписано в печать 06.05.2004 г. формат 60x90 1/16. Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,48. Уч. - изд. л. 1,32 Тираж 100 экз.

Заказ № 4028.

664015, Иркутск, ул. Ленина, 11 Отпечатано в ИПО БГУЭП

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Трубачеев, Евгений Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ

БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ

РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА

1.1. Трансформация функций и роли государственного бюджета в современных условиях

1.2. Бюджетные расходы как инструмент реализации бюджетной стратегии

2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ

РАСХОДОВ

2.1. Методы бюджетного анализа и их развитие

2.2. Анализ влияния структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на динамику доходов бюджета

2.3. Оценка структуры и величины расходов бюджета Иркутской области

3. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ

СТРУКТУРЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В РЕГИОНЕ

3.1. Оценка влияния функциональных групп бюджетных расходов на формирование доходов бюджета

3.2. Матричный алгоритм управления структурой бюджетных расходов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление расходами бюджетов на региональном уровне"

Процесс реформирования финансовой системы России в большей степени отразился на изменении корпоративных методов управления финансами хозяйствующих субъектов. В меньшей степени рыночный подход используется в сфере государственных финансов. Отражая запросы бюджетополучателей, государственный бюджет продолжает планироваться и утверждаться на сметно-расходной основе, в то время как большинство развитых стран использует в | этом случае методы программно-целевого планирования и, соответственно, t финансирования. Проводимые в настоящее время бюджетные реформы в России призваны решить ряд существующих проблем в бюджетной сфере, в том числе и в области расходов. Например, с этой целью в 2002 г. на федеральном уровне была создана Комиссии по оптимизации бюджетных расходов.

Бюджетная сфера России в целом является одновременно и ведущим звеном финансовой системы, определяющим основные направления перераспределения финансовых ресурсов в обществе и, таким образом, | предопределяющим общий курс развития всей финансовой системы государства, но и ведомым инструментом перераспределения денежных средств между слоями и группами населения, отраслями и территориями. В настоящее время наличие минимальных социальных стандартов, объективные причины ограниченности возможностей усовершенствования и расширения неналоговых форм бюджетной мобилизации ресурсов, лоббирование интересов основных групп пользователей ресурсов государственного бюджета: сельского хозяйства, обороны, энергетики, транспорта и т.д., — приводят к практически автоматическому переносу принятых и исполненных бюджетными фондами | обязательств на последующие финансовые периоды.

В то же время перед бюджетом постоянно встает множество проблем. К ним можно отнести низкий уровень налоговой культуры в обществе, слабое проявление предпринимательского начала в управлении объектами государственной и муниципальной собственности, объективный дефицит финансовых ресурсов, необходимых для инвестирования, модернизации и \ дальнейшего развития всех элементов финансовой системы. Эти проблемы с большой долей условности можно назвать первостепенными, наиболее очевидными, то есть проблемами первого порядка. По мере роста экономической культуры они отходят на второй план, становятся решаемыми и, в конечном счете, решенными.

Как только в той или иной степени решаются проблемы первого порядка, тут же появляются новые, требующие более тонкого подхода. Например, при любом появлении излишка/остатка бюджетных средств после очередного распределения ресурсов общественных денежных фондов по обязательным I I стандартам активизируются действия рпределенных групп лиц и структур, заинтересованных в перераспределении этого излишка/остатка в пользу конкретных лиц, групп населения, отраслей, регионов.

При этом по мере того, как первостепенные проблемы отходят на второй план в результате стабилизации общеэкономической ситуации, проблемы, требующие более тонкого подхода, выходят на первый план. Одной из таких проблем является структура фактического расходования средств из общегосударственных денежных фондов. Для разрешения возникающих противоречий между различными группами и уровнями власти и управления в I видении наиболее приемлемой, должной структуры расходования мобилизованных ресурсов, как правило, доказываются различные теории необходимости того или иного вида расходов и издается под эти теории множество законодательных актов принудительного или рекомендательного плана, которые ложатся в основу бюджетного планирования минимальных расходов.

На современном этапе развития бюджетной системы России федеральный бюджет характеризуется повышенной степенью контроля за целевым расходованием бюджетных средств в ходе исполнения бюджета. Кроме того, на ! федеральный уровень бюджетной системы возлагаются наиболее масштабные, стратегически обоснованные и политически связанные расходные полномочия

- например, национальная оборона, международная деятельность, социальная политика, обслуживание государственного долга и другие. Поэтому наибольшая мобильность в вопросах распределения и использования бюджетных ресурсов формируется на уровне консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Подобное состояние общественных денежных фондов выявляет общее направление диссертационного исследования. Основной проблемой, поставленной в ходе исследования, является определение подходов к формированию структуры расходов государственного бюджета и необходимость проведения оценки планируемых и осуществляемых расходов на предмет воздействия на экономику. Требование разработки соответствующей методики является логическим следствием изменения условий управления бюджетными ресурсами на настоящем этапе развития государственных финансовых институтов.

Целью исследования является выявление возможностей повышения экономической отдачи от осуществляемых бюджетных расходов с учетом особенностей планирования и реализации их по стадиям бюджетного процесса и на основании обобщения современной теории и практики управления бюджетными расходами и доходами.

В основе исследования лежит гипотеза о том, что существует определенная зависимость доходного потенциала бюджета от объема и структуры его текущих расходов, то есть о том, что на динамику роста доходов государственного бюджета влияние оказывают как величина, так и структура расходов, посредством оптимизации которой возможно достичь максимального значения доходов бюджета, являющихся следствием осуществленных ранее расходов.

Задачами исследования в соответствии с указанными целью и научной гипотезой являются:

- определить изменение роли государственного бюджета в условиях меняющегося экономического базиса и на этой основе выявить современные подходы к планированию и осуществлению бюджетных расходов;

- выяснить возможности построения бюджетной стратегии путем внедрения в практику управления государственными финансами корпоративных подходов к выработке финансовых, стратегий как основы обоснования целесообразности и оптимизации структуры бюджетных расходов;

- рассмотреть систему современных методов бюджетного анализа с точки зрения оценки эффективности осуществления бюджетных расходов и дополнить их показателями анализа целесообразности структуры расходов бюджета;

- проанализировать практику управления бюджетными ресурсами и оценить влияние структуры расходов территориальных бюджетов на доходы соответствующих бюджетов за ряд лет;

- разработать алгоритм определения оптимальной структуры бюджетных расходов применительно к конкретному субъекту Федерации на основании выявления характера и степени влияния различных групп расходов на доходы бюджета с учетом особенностей социально-экономического развития субъекта Федерации.

Объектом исследования является государственный бюджет как инструмент мобилизации и расходования финансовых ресурсов.

Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе осуществления бюджетных расходов и формирования доходов бюджета в их взаимосвязи.

Наиболее существенными результатами, полученными автором, являются:

- предложен метод оценки взаимосвязи количественных показателей доходов и расходов бюджета: расчет коэффициентов налоговой и совокупной генерации;

- определена теснота связи функциональных групп бюджетных расходов с уровнем совокупной генерации на основе анализа данных об исполнении всех территориальных бюджетов России;

- разработана последовательность формирования наиболее приемлемой структуры расходов и матричный метод ее корректировки на уровне , региона.

Теоретико-методологической базой исследования послужили работы экономистов в области теории государственных финансов, государственного бюджета, государственного кредита и государственных расходов. В ходе исследования использованы труды отечественных и зарубежных практиков и теоретиков, рассматривавших вопросы государственных расходов, их влияния на развитие экономики и общества, их обусловленности и необходимости; нормативные материалы в области регулирования бюджетного процесса и отдельной его части - бюджетного планирования. ,

Информационной основой аналитического раздела работы стали отчетность об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на официальном сайте Минфина РФ, материалы периодической печати, а также данные Контрольно-счетной палаты администрации Иркутской области и Главного финансового управления Администрации Иркутской области. Для решения поставленных задач в работе применены современные математико-статистические методы.

В процессе исследования применение нашли основные методы познания: (

- системный — связующий различные уровни и сегменты финансовой системы , современного общества в динамическом видении на основании традиционной, уже на высоком уровне проработанной статичной схемы финансовых взаимосвязей;

- дедуктивный - позволяющий оценить более высокие уровни бюджетного механизма на основании более низших - в части определения доходного. бюджетного потенциала в зависимости от конкретных отдельных осуществляемых бюджетных расходов;

- индуктивно-комплементарный (метод последовательных ограничений, или , i метод ветвей) - позволяющий оценить низшие уровни соорганизации в , подчинении единой концепции - выработка конкретной попозиционной s структуры бюджетных расходов, зависящей от высшего целеполагания общественного и бюджетного развития.

Научная новизна исследования включает в себя следующие положения:

- выявлены новые, неклассические проявления регулирующей функции государственного бюджета (регулирование денежного обращения, \ гармонизация и стабилизация финансовых рынков и финансовых взаимоотношений различных секторов экономики и другие) и сделан вывод о необходимости оценки результатов осуществления бюджетных расходов с точки зрения их влияния на доходы бюджета;

- предложены аналитические коэффициенты суммарной эффективности бюджетных расходов (коэффициент налоговой генерации и коэффициент совокупной генерации), дополняющие систему методов и показателей современного бюджетного анализа;

- определена степень зависимости доходов территориальных бюджетов^ России от структуры их расходов в предшествующем периоде с применением корреляционного анализа;

- разработан алгоритм определения оптимальной на уровне территориального бюджета структуры расходов на основе рамочной схемы влияния различных функциональных групп бюджетных расходов, объединенных в блоки, на формирование доходов бюджета;

- предложена методика корректировки структуры бюджетных расходов в ходе исполнения территориального бюджета на основе построения матричных таблиц.

Результаты исследования, на йаш взгляд, являются практически применимыми на уровне любого субъекта Федерации, что обеспечивается высокой и обоснованной конкретизацией поставленной проблемы и объективными возможностями решения поставленных задач. Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в бюджетном анализе и бюджетном планировании на стадии составления проектов бюджетов на субфедеральном и местном уровнях бюджетной системы

9 '

РФ.

Отдельные разработки автора (алгоритм проведения бюджетного анализа на этапе составления проектов бюджетов и анализ оптимальной структуры расходов территориального бюджета на территории муниципального образования) нашли применение в работе Главного финансового управления администрации Иркутской области.

Теоретические и методические положения исследования могут быть 1 использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансы», ' «Бюджетная система и бюджетное планирование», «Бюджетный менеджмент» и при разработке перспективных учебных курсов «Бюджетные стратегии», «Бюджетное моделирование».

1. БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ РОЛИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА ^

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Трубачеев, Евгений Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ t

В результате проведенного исследования были получены следующие основные результаты.

1. Определены причины искажения схемы функционирования государственного бюджета как инструмента осуществления общественных расходов в условиях трансформации роли государственного бюджета.

В настоящее время значение государственного бюджета в экономическом развитии общества значительно увеличивается. Об этом свидетельствуют и повышение доли валового внутреннего продукта и национального дохода, перераспределяемых посредством государственного бюджета, и выделение экономистами неклассических функций, возлагаемых на бюджет, в составе которых основное место занимают различные проявления государственного регулирования национальной экономики, то есть подфункции регулирующей функции государственного бюджета.

Государственный бюджет различными авторами рассматривается в различных аспектах: как денежный фонд, как финансовый план, как инструмент экономического регулирования, как компромисс в расходовании общественных финансовых ресурсов и т.д., что подчеркивает трансформацию роли государственного бюджета в современных условиях развития экономических систем и экономических отношений.

В то же время государственный бюджет, механизм реализации которого включает в себя на уровне организуемых государством денежных потоков бюджетные поступления и бюджетные расходы, сталкивается с проблемой планирования расходов в такой величине и структуре, в какой они дали бы максимальный социально-экономический эффект. Одной из задач планирования расходов указывается их осуществление с обеспечением максимального роста доходов бюджетополучателей, что должно обернуться в перспективе ростом обратных поступлений средств в бюджет. Следовательно, расходы должны планироваться и осуществляться в оптимизированной по

Парето-оптимизации величине и структуре, при которых ожидаемые доходы бюджета должны достичь максимума.

Отличительной особенностью признания за бюджетом обязательства | осуществления общественных расходов в западной практике и в российской действительности является фактор объективной оценки. Так, современная система планирования и осуществления государственных расходов в России во многом соответствует функциям государственного бюджета СССР, в то время как зарубежные методологии обоснования государственных расходов на первое место ставят:

- не столько уравнительный, сколько обеспечительный характер;

- не столько общественно признаваемую необходимость, сколько оценку фактического влияния каждого вида расходов на состояние всей социально- j экономической системы;

- не столько гуманизацию перераспределительных отношений, ведущих к иждивенческому поведению субъектов, сколько эффективное вложение (бюджетное инвестирование) мобилизуемых в бюджет ресурсов.

Таким образом, распределение бюджетных средств в современной России продолжает осуществляться преимущественно по правилам и нормам прежней командно-административной системы, хотя определенные наработки в ходе проведения реформ в бюджетной сфере есть уже в настоящее время.

На практике при распределении бюджетных ресурсов происходит i искажение оптимальной структуры под влиянием наличия в любой экономике так называемого сектора экономики бюрократии и возможного роста расходов, не оказывающих влияния на развитие доходного потенциала бюджета, например, расходов на обслуживание внешнего государственного долга. При этом в момент формирования долговых обязательств государство привлекает на срочной и возвратной основе финансовые ресурсы, характеризующиеся платностью. По аналогии с механизмом реализации корпоративной модели финансового рычага привлекать платные ресурсы государству имеет смысл лишь в том случае, если повышение экономической отдачи от осуществления i расходов в сумме, большей чем они возможны без дополнительных платных источников, превышает расходы, дополнительно возникающие на обслуживание формируемого государственного долга.

Указанные две причины - принимаемые в секторе экономики бюрократии расходы и необходимость создания дополнительного резерва на обслуживание долговых обязательств — делают необходимой оценку расходов по величине экономической отдачи. В этом случае необходимо, согласно исследованиям \ некоторых классиков, оптимизировать структуру бюджетных расходов в целях повышения их предельной полезности.

Оптимизация структуры бюджетных расходов должна осуществляться по методу Парето-оптимизации, в соответствии с которой оптимальной структурой бюджетных расходов является такое их соотношение, при котором увеличение удельного веса любой функциональной группы за счет другой влечет за собой снижение эффективности совокупных бюджетных расходов. 2. Путем интеграции некоторых положений школ корпоративного финансового стратегического моделирования в систему бюджетных отношений дано ' определение бюджетной стратегии и'рассмотрены бюджетные расходы как инструмент реализации бюджетной стратегии.

Для перспективного видения расходов и формирования различных уровней оптимального соотношения различных расходов, сгруппированных по различным, включая и по наиболее подходящему — функциональному, признакам, на различных этапах развития экономики государства или отдельно взятого региона необходима разработка бюджетной стратегии. Бюджетная стратегия представляет собой специальную программу, определяющую комплекс финансово-бюджетных инструментов, очередность и особенности их ' использования в целях достижения требуемого социально-экономического эффекта в экономике, и может быть разработана путем интеграции положений школ корпоративного стратегического финансового моделирования в механизм управления бюджетными ресурсами. Из десяти известных школ стратегического финансового моделирования наиболее применимыми автор считает положения трех: школы позиционирования, школы обучения и школы | внешней среды. На основании интеграции положений этих школ основными ' факторами, которые необходимо учитывать при оптимизации бюджетных расходов как инструмента реализации бюджетной стратегии являются: 1) строго ограниченный выбор возможных альтернатив структуры бюджетных расходов; 2) постоянное повышение требований к складывающейся величине и структуре расходов; 3) способность разработчиков показателей бюджета управлять внешними факторами изменения требований к бюджетным расходам.

Таким образом, бюджетные расходы, являясь инструментом реализации | бюджетной стратегии, выработка которой осуществляется на основании применения отдельных положений школ корпоративного финансового стратегического моделирования в систему бюджетных отношений, призваны обеспечить формирование максимального уровня предельной полезности, или эффективности, их осуществления.

3. Предложены и обоснованы новые показатели — коэффициенты налоговой и совокупной генерации бюджетных расходов, характеризующие эффективность осуществления бюджетных расходов и целесообразность их планирования в определенной величине и структуре. | I

В теории и практике используется значительное количество методов бюджетного анализа, позволяющих оценить, состояние бюджета, обнаружить тенденции развития доходов и расходов, выявить причины отклонения фактических показателей от плановых и т.д., однако, как отмечают многие экономисты, еще в недостаточной степени разработаны методы бюджетного анализа, применяемые на стадии составления проектов бюджетов. Рекомендуемыми нами показателями экономической эффективности бюджетных расходов являются коэффициенты налоговой и совокупной генерации, показывающие размер соответственно налоговых или совокупных | доходов бюджета, приходящихся на 1 рубль осуществленных бюджетных расходов предшествующего года. На практике эти коэффициенты должны найти применение прежде всего на стадии планирования бюджетных расходов, ориентированных на повышение экономической отдачи от их осуществления. 4. Выявлено влияние структуры бюджетных расходов и долгового механизма их финансирования на формирование доходов территориального бюджета. | Количественные характеристики этого влияния получены методами корреляционного и ситуационно-сравнительного анализа. На практике на уровне консолидированных бюджетов субъектов Федерации, или территориальных бюджетов, двумя факторами, корректирующими уровень совокупной и налоговой генерации бюджетных расходов, являются: . 1) уровень инфляции, способствующий росту минимально требуемой номинальной суммы доходов бюджета с учетом обесценения номинальной денежной массы; 2) средняя ориентированность субфедеральных бюджетов на получение финансовой помощи из федерального бюджета при перераспределении бюджетных ресурсов внутри бюджетной системы России путем предоставления финансовой помощи на общей или целевой основах.

По результатам исследования, проведенного по своду консолидированных бюджетов субъектов РФ оказалось, что в течение 2000-2003 гг. снижалось количество регионов, в наибольшей степени способных к самовосстановлению расходуемых бюджетных ресурсов, и росло количество регионов, даже с учетом средней ориентированности на получение финансовой помощи не способных генерировать доходы бюджетов на уровне величины бюджетных расходов предшествующего года - на основании интерпретации скорректированного коэффициента совокупной генерации. На основе результатов корреляционного анализа был сделан вывод, что одним из факторов дифференциации регионов по способности генерировать доходы бюджетов на уровне не ниже величины бюджетных расходов предшествующего года являются различия в структуре расходов бюджетов.

По уровню коэффициента корреляции была определена теснота связи 1 между долями тех или иных функциональных групп расходов территориальных бюджетов и уровнем коэффициента совокупной генерации, определенного для каждого субъекта Федерации. Наиболее сильно влияющими на формирование доходов бюджетов, как показали результаты анализа, являются такие функциональные группы, как жилищно-коммунальное хозяйство (коэффициент корреляции удельного веса функциональной группы расходов с уровнем совокупной генерации — 0,754); социальная политика (0,727); образование (0,716); здравоохранение и физическая культура (0,608); транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика (0,719); расходы целевых бюджетных фондов j

0,687); культура, искусство и кинематография (0,625); фундаментальные ' t исследования (0,611); правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства (0,641); и государственное и муниципальное управление (0,603). Слабо связанными с будущими бюджетными поступлениями, являются: пополнение государственных запасов и резервов (0,098); финансовая помощь бюджетам других уровней (0,304); и мобилизационная подготовка экономики (0,430).

На практике каждый субъект Федерации, формируя доходный потенциал территориального бюджета, должен учитывать структуру расходов не только на j среднегосударственном уровне, но и применительно к экономике ' соответствующей территории с учетом экономических, социальных, культурных, исторических и политических особенностей ее развития.

Алгоритм определения оптимальной структуры бюджетных расходов на уровне отдельно взятого субъекта Федерации был применен в отношении к Иркутской области. В течение 2000-2003 гг. Иркутская область по группировке субъектов РФ по способности восстанавливать бюджетные ресурсы посредством осуществления расходов в структуре, обеспечивающей максимально возможный размер обратного притока финансовых ресурсов в j бюджет в виде доходов бюджета, относилась к группе субъектов, не ' t обеспечивающих инфляционное покрытия осуществляемых расходов по консолидированному своду субфедерального бюджета. Однако, с учетом уровня ориентированности субфедерального уровня бюджетов на получение финансовой помощи из федерального бюджета, территориальный бюджет

Иркутской области исполнялся с полным покрытием доходами текущего года, расходов предшествующего года.

На основании тенденции развития показателей фактического исполнения бюджетов в составе территориального бюджета области были выявлены группы расходов, наиболее тесно связанные с получением доходов территориального бюджета: расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (0,973); расходы целевых бюджетных фондов (0,923); расходы на сельское хозяйство и рыболовство (0,814); расходы на проведение социальной политики (0,779); расходы на государственное и муниципальное управление (0,776). Наименее тесно связанными с будущими бюджетными доходами являются такие функциональные группы как расходы на поддержку транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики (0,298); расходы поддержку средств массовой информации (0,457); расходы на здравоохранение и физическую культуру (0,519); расходы на развитие рыночной инфраструктуры (0,542); расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (0,554).

5. Проведена группировка функциональных групп бюджетных расходов по характеру влияния на формирование доходов бюджета.

На основании выявления характера комплексного и позиционного влияния отдельных групп бюджетных расходов, сгруппированных по функциональному признаку, на факторы развития экономики, бюджетные расходы были сгруппированы в четыре блока на предмет оптимизации структуры расходов: 1)блок постоянных бюджетных расходов; 2) блок расходов информационно-образовательного направления; 3) блок первостепенных для населения бюджетных расходов; 4) блок бюджетных расходов по финансированию отраслей экономики. Данная группировка позволила определить последовательность формирования оптимальной структуры бюджетных расходов.

Применительно к любому субъекту Федерации в целях определения оптимальной структуры расходов территориального бюджета необходимо рассматривать традиционную за ряд лет структуру расходов территориального бюджета с определением тех периодов, в которых значение совокупной генерации достигает максимальной величины. Затем оптимизированная структура расходов подвергается корректировке: 1) на уровень , возможности использования займов, кредитов и других инструментов долговой политики на I уровне, при котором величина платы-за привлечение срочных ресурсов не превышает прироста доходов бюджета, определяемого ростом коэффициента совокупной генерации за счет увеличения общего размера бюджетных расходов; 2) внутри блоков функциональных групп расходов, оказывающих схожее влияние на формирование доходного потенциала территориального бюджета - путем увеличения удельного веса в каждом блоке функциональных групп расходов, имеющих наибольшую тесноту связи с ожидаемыми бюджетными поступлениями.

6. Предложена методика корректировки структуры бюджетных расходов на основе построения матричного алгоритма расчетов.

Определенная на основании ситуационно-сравнительного и корреляционного анализа оптимизированная структура бюджетных расходов на уровне каждого субъекта Федерации должна поддерживаться в ходе исполнения субфедерального и местных бюджетов. Для этого необходимо использовать механизм оказания финансовой помощи не только как: инструмент регулирования бюджетной обеспеченности, но и как средство поддержания оптимальной структуры расходов территориального бюджета.

Авторская методика предоставления финансовой помощи местным бюджетам в целях корректировки структуры расходов территориального бюджета должна включать шесть основных этапов аналитической работы:

1) определение оптимальной структуры расходов, территориального бюджета на краткосрочную (для текущего года) и среднесрочную (на ближайшие три года) перспективу по блокам и функциональным группам;

2) посубъектное распределение совокупности расходов территориального бюджета по муниципальным образованиям.

На втором этапе необходимо определить, какую долю расходов, запланированных по принципу достижения оптимальной структуры на уровне территориального бюджета, необходимо осуществить на территории того или иного муниципального образования. С этой целью необходимо учесть применяемые в настоящее время методы планирования расходов для формирования распределения каждого вида бюджетных расходов консолидированного бюджета.

В настоящее время практически невозможно для распределения бюджетных расходов по территориям муниципальных образований 4 использовать какой-либо один универсальный критерий: численность населения территории муниципального образования, экономический потенциал той или иной территории и т.п. По различным функциональным группам бюджетных расходов ориентирующим критерием горизонтального распределения ресурсов должны быть использованы различные социально-экономические показатели функционирования муниципальных образований.

В соответствии с практикой составления и исполнения местных и субфедеральных бюджетов для распределения отдельных функциональных групп бюджетных расходов внутри региона предлагается ориентироваться как на уже используемые на практике, так и на разработанные автором методы планирования:

- нормативный метод;.

- запросный метод;

- метод распределения по территориальному разбросу базы, обосновывающей необходимость бюджетных расходов;

- метод планирования расходов по наименьшей обеспеченности территории в тех или иных государственных и/или муниципальных услугах, предоставляемых посредством конкретных функциональных расходов;

- метод концентрации на субфедеральном уровне.

На основании посубъектного распределения оптимизированных объемов функциональных групп расходов территориального бюджета составляется матрица удельного веса функциональных направлений расходов, распределенных по территориям региона. |

3) выявление функциональных групп расходов, запланированных на уровне. t каждого муниципального образования, в размере большем, чем планировалось с учетом поддержания оптимальной структуры расходов территориального бюджета;

4) корректировка распределения ресурсов консолидированного бюджета региона по муниципальным образованиям с учетом расходов, превышающих размер, соответствующий поддержанию оптимальной структуры расходов территориального бюджета.

5) определение на уровне каждого муниципального образования доли субфедерального и местного бюджетов в каждой из функциональных групп t расходов территориального бюджета.

6) посубъектное (по каждому муниципальному образованию) и постатейное (по каждой функциональной группе расходов) определение размера финансовой помощи, необходимой для предоставления из субфедерального бюджета, для поддержания оптимальной структуры расходов консолидированного бюджета региона на территории каждого муниципального образования.

Разработанная методика корректировки структуры бюджетных расходов на основе построения матричного алгоритма расчетов является одним из способов, на основании которого возможно построение более совершенного. t финансового механизма дотирования бюджетов местного уровня. По мнению автора, применение предложенной методики является не только возможным направлением использования положения оптимизации структуры расходовано и позволяет реализовать в полной мере предварительный бюджетно-финансовый контроль и анализ. При этом функционирование всей бюджетной системы региона достигает наилучшего состояния в части структуры расходов в ходе исполнения территориального бюджета.