Управление развитием системы услуг общего и дошкольного образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление развитием системы услуг общего и дошкольного образования"

На правах ру копнен

СМИРНОВА ЕКАТЕРИНА ЮРЬЕВНА

Управление развитием системы услуг общего и дошкольного образования (на примере г. Санкт-Петербурга)

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2007

003059214

Диссертация выполнена в Балтийской академии туризма и предпринимательства

Научный руководитель Официальные оппоненты

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор Колтынюк Борис Аронович

доктор экономических наук, профессор Песоцкая Елена Владимировна доктор экономических наук, донент, Благих Иван Алексеевич

Российский государственный педагогический университет им А И Герцена

Защита состоится «'-^»

¿СССссР 2007 г в ^^ часов на заседании Диссертационного Совета К521 034 01 при

Балтийской академии туризма и предпринимательства по адресу 197110, Санкт-Петербург, Морской проспект, д 29

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Балтийской академии туризма и предпринимательства

уу /*//

Автореферат разослан «» 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор военных наук, профессор

С В Мордашов

■г

1.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Россия располагает уникальной системой дошкольного, общего среднего и начального профессионального образования, в которой насчитывается около 140 тысяч образовательных учреждений с контингентом обучающихся и воспитанников примерно 20 миллионов человек От положения дел в системе образования зависит самочувствие практически всего населения России

С проведением экономических реформ у населения страны стали формироваться принципиально новые ценностные ориентиры, изменился весь комплекс условий жизни, появился выбор различных форм обучения, медицинского обслуживания, страхования, отдыха и других услуг, ранее отсутствующих Наряду с традиционным общегосударственным бесплатным обслуживанием стал интенсивно развиваться рынок социальных услуг При этом доля платных социальных услуг за последние годы существенно возросла Наряду с положительными тенденциями в области общего и дошкольного образования неуклонно из года в год увеличивается количества дегей, имеющих серьезные отклонения в здоровье (нарушения зрения, слуха, речи, опорно-двигательного аппарата и др)

Учитывая уровень заболеваний, местные органы самоуправления стали уделять больше внимания учебно-воспитательному процессу, направленному на коррекцию отклонений в умственном и физическом развитии детей Соответственно, неуклонно стала увеличиваться сеть специальных (коррекционных) образовательных учреждений, где наряду с детьми, нуждающимися в коррекционном образовании, должны обучаться примерно 30% детей с последствиями полиомиелита и детского церебрального паралича Наряду с ними, продолжает расти количество детей-сирот, в том числе социальных сирот (при живых родителях) Однако существующая же сеть образовательных учреждений для больных детей и детей-сирот, включающая в себя порядка 1500 учреждений различных видов, далеко не обеспечивает потребности в содержании и обучении таких детей

Наполняемость групп и классов больными детьми в 1,5 - 2 и более должна быть меньше При этом объемно-планировочные решения общих и детских учреждений должны предусматривать дополнительные помещения Кроме того, состав образовательных услуг для каждой категории школьников и воспитанников существенным образом должен отличаться

В настоящее время в российскую систему образования государством, обществом и населением направляется почти 300 млрд руб , или 5% ВВП Из них 0,75% ВВП составляют потоки, которые направляются в образование в основном населением, но в учебные заведения не попадают

Сокращение финансирования системы образования из бюджетов всех уровней привело уменьшению бюджетных расходов в расчете на 1 ученика общеобразовательной школы в среднем по России более, чем на 40%, Это свидетельствует о невозможности выполнения государством взятых на себя и во многом декларативных обязательств

Мобилизация частных средств в систему образования наталкивается в настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами

основной части российских семей В настоящее время только 25-30% семей потенциально могут принимать участие в финансировании образования своих детей Предполагается, что по мере роста доходов, доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет к 2010 году до 40-45% При этом основная масса семей будет способна вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства, от 3 до 10 тысяч рублей в год Собрать эти средства и направить их в учебные заведения возможно путем связывания их с персонифицированным государственным финансированием в качестве добровольных и прозрачных дополнений к такому финансированию

Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз в реальном выражении

Дополнительный эффект будет получен благодаря введению налоговых льгот, по расходам на образование предусмотренных в рамках налоговой реформы

При определении последовательности решения поставленных выше проблем необходимо учитывать резкие демографические изменения. В период 2000-2008 гг произойдет резкое сокращение числа учащихся в общеобразовательной школе Это означает, что структурная и содержательная реформа общего образования должна быть в основном завершена до 2009 года

Актуальной для системы общего образования остается проблема сохранения сети образовательных учреждений За последние 5 лет ввод зданий школ сократился примерно в 4 раза Это привело к переполнению классов, еще ряд школ работает в две, а то и в три смены И это притом, что крайне неблагоприятное положение складывается со здоровьем учащихся Так, по данным государственной статистики, на 100 тыс детей до 14 лет ежегодно приходится около 67 тыс случаев заболеваний Высока заболеваемость нервно-психической системы (каждый третий школьник имеет отклонения от нормы) В связи с этим и в средней школе одним из важнейших, к огромному сожалению, направлений работы является обеспечение адекватных условий не только для получения образования, но и коррекции нарушений развития, лечения, социальной адаптации детей с ограниченными возможностями здоровья

Постоянно ухудшается и материально-техническая база существующих школьных и дошкольных учреждений Огромное число детских садов нуждаются в реконструкции и капитальном ремонте Практически не выделяются средства на оснащение учебно-воспитательного процесса Игрушки и книги нового поколения, учебно-наглядные пособия все менее доступны для школьных учреждений, особенно сельских

Рассматривая указанные проблемы, необходимо обратить внимание на то, что выход из сложившегося положения не может быть быстрым и простым Необходимо последовательное, эволюционное реформирование системы предоставления образовательных услуг с учетом того, что формирование в стране нового социально-экономического уклада и государственно-

политических реалий требует проведения достаточно радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы образования и управлении

Следует отметить, что для развития новых систем общего и дошкольного образования необходимы и новые принципы их финансирования Между тем установившийся еще с 20-х годов прошлого столетия принцип остаточного финансирования на нужды здравоохранения, образования, культуры и науки дает о себе знать и сегодня Система государственного образования не может осуществлять финансирование новых образовательных проектов в полном объеме Новые образовательные проекты для своей реализации требуют не только высокую профессиональную и личностную готовность педагога, широкий арсенал средств для оказания образовательных услуг, но и высокую оплату за их предоставление

Для нормального функционирования новых образовательных учреждений сегодня уже не подходят те типовые положения, которые в течение долгого времени регламентировали деятельность различных обще образовательных структур школ и детских садов-яслей В этих условиях приобретают больший вес и значение правовые уставы, договора и инструктивные письма, которые учитывали бы индивидуальную специфику каждого образовательного учреждения, финансируемых зачастую из многоканальных источников

Реализация указанного подхода немыслима без пересмотра штатного расписания школьных и дошкольных учреждений, утверждения достойной заработной платы педагогов и воспитателей, без обновления мебели и инвентаря учреждений Такие возможности имеются сегодня, к сожалению, только в негосударственных учреждениях, т е частных школах, детских садах, яслях

В решении сложных проблем финансовой стабилизации, в определении рациональной политики в бюджетном процессе особая роль отводится разработке и обоснованию стоимости образовательных услуг, норм и нормативов их финансирования Необходимость в их разработке обусловлена новыми для экономики страны направлениями использования финансовых ресурсов в целях, прежде всего, выполнения государством принятых на себя обязательств по бесплатному предоставлению услуг в образовании, здравоохранении,культуре

Отсутствие единых правовых и методических основ вынудило субъектов РФ самостоятельно формировать социальные нормы и нормативы, поскольку на практике существующее отраслевое законодательство содержит множество норм, ведущих к удорожанию бюджетной образовательной услуги В связи с этим актуальность темы диссертационного исследования определяется потребностью в теоретически обоснованных и практически значимых разработках, обеспечивающих эффективное управление предоставлением образовательных услуг в общих и дошкольных учреждениях с целью улучшения качества и увеличения значительного вклада в экономику города

Степень разработанности проблемы. В процессе исследования автором изучены труды отечественных ученых и специалистов по рассматриваемой

проблеме, таких как Л С Демидовой, В Э Гордина, Э Днепрова, И Г Даутова, Е Н Жильцова, Б А Колтынюка, О В Кубликова, В А Лексина, М М Мирзалиева, Е В Швецова, В М Филиппова, Е В Тишина, Е Ю Ребий, Л В Хоревой, М М Хайкина, Л И Якобсона и др

Однако ряд важных аспектов проблемы развития отрасли «Народное образование» применительно к новым условиям хозяйствования разработан недостаточно В частности, недостаточно попно изучены вопросы возможности соблюдения государства принятых им обязательств, эффективности использования вложенных средств На практике не решена проблема финансирования ряда образовательных услуг, отсутствует система контроля финансирования при внедрении новшеств

Таким образом, необходимость научно-методического рассмотрения проблемной ситуации и формирования организационно-управленческих решений, обеспечивающих хозяйственных инструментов, обеспечивающих эффективную реализацию образовательных услуг на основе социальных нормативов и финансовых стандартов в современной системе социально-экономических отношений, определили цель, задачи, объект и предмет исследования

Цель диссертационного исследования заключается в разработке концептуальных и методических основ формирования социальных стандартов и финансовых нормативов, обеспечивающих качественное и надежное предоставление образовательных услуг в общих и дошкольных учреждениях с учетом физического здоровья учащихся и воспитанников

Реализация поставленной цели диссертационного исследования предопределила решение следующих задач

• раскрытие сущности и направленности действующих нормативных актов Российской Федерации и используемых при предоставлении образовательных услуг,

• уточнение показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность образовательных услуг,

• анализ расходов на финансирование образовательных учреждений,

• разработка минимального финансового стандарта для финансирования разных образовательных учреждений,

• формирование минимального социального стандарта для содержания разных образовательных учреждений,

• разработка методических основ по определению нормативов бюджетного финансирования для разных образовательных учреждений,

• обоснование нормативов бюджетной обеспеченности для разных образовательных учреждений,

• разработка рекомендаций по эффективному планированию бюджетных средств для финансирования образовательных учреждений на стадии формирования бюджета ра; вития

Объектом исследования общие и дошкольные образовательные учреждения в современной системе социально-экономических отношений

Предмет исследования Предметом исследования выступают экономические и правовые условия формирования социальных стандартов и финансовых нормативов развития школьных и дошкольных учреждений в современной системе социально-экономических отношений

Теоретической основой исследования являются исследования и труды отечественных и зарубежных специалистов в области экономической теории, организации и экономики педагогической и хозяйственной деятельности в школьных и дошкольных учреждениях Методической основой исследования являются расчетно-аналитические методы, системный и комплексный подходы, методы экономического анализа и др

Обоснованность и достоверность результатов исследования, выводов и рекомендаций обеспечивается

• использованием в качестве теоретической и методической основы диссертации фундаментальных исследований и прикладных работ ведущих отечественных ученых по проблемам социальных стандартов и финансовых нормативов развития школьных и дошкольных учреждений,

• анализом и обобщением концепций, федеральных законов, целевых программ, научно-практических разработок по вопросам организации бюджетного финансирования социальных стандартов и финансовых нормативов развития школьных и дошкольных учреждений,

• применением в ходе исследования системного и комплексного подходов, основанных на теории принятия решений, экономическом анализе

• апробацией результатов исследования на межвузовских конференциях, семинарах, деловых встречах, научно-практических конференциях, отражением основных результатов диссертационной работы в публикациях автора

Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании методических основ выбора решений при формировании социальных стандартов и финансовых нормативов образовательных услуг и их использованием при предоставлении услуг в деятельности школьных и дошкольных учреждений Новые научные результаты, по мнению автора, состоят в следующем

дана оценка эффективности использования выделяемых средств на предоставление образовательных услуг в общих и дошкольных учреждениях г Санкт-Петербурга

теоретически обоснован минимальный набор показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность образовательных услуг в школьных и дошкольных учреждениях,

разработаны методические основы определения минимального социального стандарта и финансового норматива для предоставления образовательных услуг в школьных и дошкольных учреждениях,

обоснованы мероприятия по эффективному использованию стоимостных показателей образовательных услуг при разработке бюджета административно-территориального образования города,

предложены рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств для финансирования образовательных услуг в школьных и дошкольных учреждениях

Данные положения выносятся на защиту

Практическая значимость исследования состоит в том, что научные положения диссертации направлены на возможность их практического применения в реальных условия?, содержания и развития отрасли ^Народное образование» как инструмента управления функционированием школьных и дошкольных учреждений в Санкт-Пегербурге, Ленинградской об пасти и в других регионах РФ, а также в образовательном процессе в высших учебных заведениях

Апробация и публикация результатов исследования Основные положения и результаты дисс ертационного исследования апробированы автором на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах, деловых встречах с 2001 по 2006 годах

Структура и объем диссертации Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений Объем работы составляет 144 листов основного текста, в том числе 1 рисунок, 34 таблиц Библиография диссертационной работы составляет 190 наименований

В введении обоснована актуальность темы диссертации, сформулированы цель и основные задачи, обоснована аю-уальность и практическая значимость работы

В первой главе «Анализ состояния и развития общего и дошко чьного образования в регионе» диссертации рассмотрен ряд аспектов развития сферы образования в условиях современной рыночной экономики

Вторая глава «Методическое обеспечение разработки социальных нормативов образовательных учреждении» посвящена вопросам формирования нормативной базы бюджетной обеспеченности образовательных учреждений

В третьей главе «Рекомендации по оценке социальных нормативов и внедрению их в практику общих и дошкольных учреждений» рассмотрен ряд аспектов практического применения норм и нормативов в учреждениях города Санкт-Петербурга

В заключении рассмотрены перспективы использования научных проработок в решении социальны:; проблем населения

II. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Попытки создания системы государственной социальной стандартизации предпринимаются в нашей стране уже давно Однако в условиях становления рыночной экономики и связанной с ней социальной и экономической нестабильностью формирование згой системы оказалось невероятно сложной задачей Поэтому на начальном этапе их р&зработки в качестве основы предполагалось сформировать минимальные социальные стандарты, призванные защитить ряд статей бюджета и тел» самым выполнить конституционные права населения на бесплатное образование, здргшоохранение, культуру, спорт и тд По сути, ставилась задача по определению тшак пороговых значений предоставления

социальных услуг, ниже которых опускаться нельзя При этом «стандартная» норма должна быть доступной, т с бесплатной для потребителя, оплаченной из бюджетных и внебюджетных средств для практически всех категорий населения

В результате все трудности становления системы государственных минимальных социальных стандартов оказались зависимьми от потребности в услугах, предоставляемых бесплатно (своеобразного социального индекса), и возможностей расходной части бюджетов Однако такая связь не могла быть принята за основу, поскольку большинство регионов России до настоящего времени являются дотационными В этих условиях нынешняя бюджетная система не решает задачи справедливого распределения социальных благ Поэтому для решения проблемы выравнивания условий жизни в разных регионах страны возникла необходимость перераспределения определенной части федгрального бюджета в пользу определенных регионов

Это обстоятельство и стало основной причиной того, что государственная концепция роли и значения минимальных социальных стандартов начала переводиться в практическую плоскость именно в нормативных актах, прямо или опосредованно регулирующих развитие местного самоуправления и работу его органов

В свою очередь органы местного самоуправления в соответствии с «Законом о местном самоуправлении» должны обеспечить удовлетворение жизненных потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов налогов субъектов РФ и отчислений от федеральных налогов Поскольку указанный исходный минимум усяуг, входящих, в государственный социальный стандарт, связан с социальными обязательствами государства, финансовое обеспече ние минимальных местных бюджетов в случае его отсутствия призвано осуществлять государство

Одним из первых шагов в решения на федеральном уровне задачи создания государств енных минимальных стандартов можно считать проект постановления Совета Министров «Об органи:ации подготовки государственных минимальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» Согласно этому проекту «в качестве государственных социальных стандартов устанавливаются перечень бесплатных и общедоступных общеобраювательных услуг, финансируемых за счет бюджетов различных уровней, нормы и нормативы обеспеченности населения бесплатными и общедоступными образовательными услугами, нормы и нормативы материального, кадрового и технического обеспечения образовательных и воспитательных учреждений различных типов и видов, нормы и нормативы социальной поддержки обучающихся» В законопроекте указано, что эти стандарты «используются для определения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности различных видов образования и воспитания в расчете на одного обучающегося в год, нормативов финансового обеспечения образовательных и воспитательных учреждений различных типов и видов в год»

Надо отметить, что работа по формированию государственных стандартов велась определенное время в ряд; регионов страны и был накоплен определенный

опыт их использования Однако в Государственной Думе не прошел установленного порядка обсуждения ни один из подготовленных проектов Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах» Дело в том, что природно-климатические условия, национальные особенности практически каждого региона весьма разнообразны, численность и здоровье воспитанников детских садов, домов, интернатов и школ различного оздоровительного типа в каждом регионе множество

Соответственно, здания и сооружения, инженерам инфраструктура в регионах также существенно отличаются Поэтому формирование единого универсального социального стандартов для всех регионов страны представляет собой сложную задачу со многими неизвестными, формирующих качественную образовательную услугу В результате в сфере образования сегодня действуют многочисленные нормативные акты, определяющие натуральные или денежные нормы на содержание учреждений, воспитание, учебный процесс, на производствешг/ю практику учащихся, на приобретение книг для школьных библиотек, на приобретение игр и игрушек, и другие При этом показателями для их расчета служат численность воспитанников, учащихся, группы и классы различной направленности и соответственно численности

Необходимо отметить, что подготовка, утверждение и постоянный мониторинг социальных нормативов является сложным процессом Устаревают требования к услугам, появляются новые технологии предоставления образовательных услуг, соответственно, совершенствуется инженерная инфраструктура

В условиях, когда компетенция государственных и муниципальных органов в распределении ресурсов на социально-культурную сферу ограничивается возможностями бюджета, практическое значение приобретает научная обоснованность социальных услуг, целевая направленность, а также адресность использования и уровень исполнения

В диссертации подробно проанализированы две методики формирования государственных социальных нормативов Обе методики имеют свои недостатки и преимущества Поэтому лицу, принимающему решение о выделении средств на образовательные услуги в школьном или дошкольном учреждении, приходится рассматривать потребности в финансировании и возможности доходной части бюджета

Региональная же «привязка» нормативов должна исходить из реальностей природно-климатического, демографического, экономического, ценового характера факторов Например, из-за ухудшения демографических факторов в Российской Федерации контингенты посещающих дошкольные учреждения и школы существенно уменьшаться к 2010г

Определенный научный и практический интерес представляет оценка возможного изменения демографической ситуации и ее влияние на состав и структуру образовательных услуг, а в целом деятельность образовательных учреждений Например, снижение численности основного населения города отрицательно сказалось на развитии и использовании учреждений дошкольного и общего образования Проблема, на наш взгляд, состоит в том, что, наряду с проблемами оплаты труда в образовательных учреждениях страны,

неодинаковой наполняемостью школьны* и дошкольных учреждений, существует проблема предоставления образовательных услуг в условиях качественного и количественного их изменения, введения новых технологий их предоставления и др Эта проблема может быть разрешена при условии анализа складывающейся проблемной ситуации и своевременного принятия оперативных мер

Так, в г Санкт - Петербурге на протяжении последнего десятилетия наблюдаегся негативно влияющих на процесс воспроизводства населения ряд факторов Согласно полученным данным в течение ближайших пятнадцати лет сократится на 470 тыс человек (в 2001 г - 4625 тыс человек, в 2015г -прогнозная 4155 тыс человек) Соответственно существенно уменьшится численность постоянного населения по отдельным возрастным группам (смтабл 1)

Таблица 1 Предположительная численность постоянного населения по отдельным возрастным группам (на начало года, тыс. человек)

годы Возрастные группы, лет

0-2 3-5 6-7 8-13 16-17 16-29

2001 91 96 67 325 132 910

2002 90 93 68 292 132 907

2003 92 92 65 264 133 909

2004 93 91 63 238 133 912

2005 94 91 62 226 128 913

2006 95 92 61 202 123 912

2007 95 93 60 196 113 902

2008 96 95 62 189 84 857

2009 96 96 63 186 71 823

2010 95 96 63 186 68 786

2011 95 96 63 186 68 786

2012 94 96 64 186 69 761

2013 92 96 64 186 66 730

2014 90 96 64 189 64 695

2015 88 94 64 190 63 661

Как видно из данных таблицы 1, резкое сокращение численности населения будет наблюдаться с 2007 2008 года по возрастным группам 8-13, 16-17, 16-29 лет

Восполнение численности поста шного населения в ближайшие годы до размеров 80-х годов недавно прошедшего столетия даже при условии определенного миграционного прироста, не представляется возможным Необходимым условием решения этой непростой задачи, наряду с другими условиями, является, прежде всего, улучшение жизни населения города Следует отметить, что снижение численности основного населения города отрицательно сказалось на развитии и использовании учреждений дошкольного и общего образования

Результаты исследования показали, что в целом площади общеобразовательных учреждений по общей вместительности учащихся не изменились, поскольку в течение анализируемого периода введены в эксплуатацию 5 дошкольных учреждений с вместительностью 1260 мест и 11 общеобразовательных школ с вместительностью 13419 ученических мест Притом, что общеобразовательные учреждения обеспечены необходимыми площадями, из-за ухудшения демографической ситуации сократилась число дошкольных учреждений, находящихся в эксплуатации

Уменьшение специализированных дошкольных учреждений по назначению сопровождалось изменением структуры посещающих Ряд учреждений в целях, видимо, сохранения организации стали формировать группы с определенными отклонениями в здоровье (нарушением речи, интеллекта и других профилей заболевания) и в тоже время не запрещающих совместное пребывание здоровых детей с больными

Вместе с тем при экономически оправданном подходе эти «новшества» нельзя признать эффективными, поскольку в учреждениях отсутствуют условия для специализированного лечения больных детей

Приведенные в диссертации данные характеризуют существующую демографическую ситуацию и ее влияние на динамику содержания и посещаемости воспитанников и школьников в образовательных учреждениях города Некоторые изменения, в частности, повышение наполняемости образовательных учреждениях города, возможны за счет в основном мигрантов Как показывают исследования, улучшение качества жизни населения в ряде регионов страны положительно сказалось на увеличении числа детей в возрасте 1-6 лет В результате в ряде регионов России возникла серьезная нехватка мест в детских садах В то время как в школьном образовании, напротив, последние годы ознаменовались ускорением в сокращении контингентов учащихся, что сопровождалось хотя и более медленным, но значительным сокращением числа школ

Наряду с демографической ситуацией, сложившейся вообще в России и в частности в Санкт-Петербурге, на развитии учреждений образования сказалось отсутствие средств Притом, что число учащихся на одного учителя сократилось до 12, увеличилась внеклассная работа,

В качестве меры по повышению эффективности предоставляемых услуг образования предложено осуществлять финансирование на основе нормативов на одного учащегося При поддержке этой идеи в целом можно отметить ограниченность применения нормативного подушевого метода выделения средств С одной стороны, это предложение мотивируется тем, что не должна финансироваться уже сложившаяся сеть образовательных учреждений, а расходы на образовательные услуги, приходящиеся на одного учащегося или воспитанника По сути, норматив перестает быть единым для всех учреждений, поскольку у каждого учреждения свои расходы, а, следовательно, свой должен быть норматив

Поскольку каждый субъект федерации располагает ограниченными финансовыми ресурсами для финансирования услуг образования, нормативы

могут носить лишь рекомендательный характер В свою очередь органы управления субъектов Федерации вправе корректировать нормативы, исходя как из региональных особенностей развития сферы образования, так и финансовых возможностей При этом выбранные для установления стандартов показатели, характеризующие набор образовательных услуг, должны быть по возможности агрегированными и позволять рассчитывать финансовые нормативы для формирования бюджета в соответствии с бюджетной классификацией

Действительно, по закону «Об образовании», смысл норматива состоит в том, чтобы гарантировать равное качество образовательных услуг независимо от того, в каком с точки зрения инженерной надежности и реже архитектурно-планировочного решения здания представляет собой школа или детское дошкольное учреждение По мнению автора, нельзя использовать раз и навсегда, однажды рассчитанный единый средний норматив из-за одного показателя - стоимости коммунальных услуг Затраты, к примеру, на содержание зданий зависят от схемы финансирования, которую применяет территориальная администрация в работе с поставщиками тепла, воды и электроэнергии Кроме того, тарифы на коммунальные услуги зачастую различаются даже в пределах одного территориального образования

При использовании же нормативного подхода основным требованием является финансовая обоснованность и устойчивость за счет резервирования дополнительных средств, т е формирования стабилизационных фондов Однако, как показали результаты исследований, к примеру, теоретически можно рассчитать расход, к примеру, потребных энергоресурсов Если проанализировать фактический расход ресурсов, потребляемых учащимися в процессе предоставления образовательных услуг, то можно будет отметить существенные отклонения от расчетных Эти отклонения связаны не только с физической изношенностью систем энергоснабжения (холодной и горячей водой, газом, теплом, электроэнергией), но и условиями эксплуатации и своевременностью проведения необходимых ремонтов и другими факторами Поэтому оптимизация норматива с точки зрения сокращения расходов на предоставление услуг с целью содержания одного воспитанника или обучения одного учащегося возможна только при условии анализа и учета особенностей деятельности образовательного учреждения

Результаты исследований автора показывают, что финансирование по нормативу услуг, приходящихся на одного учащегося или воспитанника, является нормой выделения бюджетных средств, поскольку норматив становится

• инструментом повышения эффективности,

• способом выравнивания условий получения образовательной услуги,

• условием прозрачности происходящих процессов

Введение финансового норматива позволяет формировать бюджет учреждений образования, определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты, обеспечивает прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков в сфере образования, создает стимулы к снижению затрат

Методика формирования норматива исходит из того, что он должен учитывать

• расчет финансовых обязательств по выполнению государственного образовательного стандарта (норматив финансирования образовательной программы),

• расчет нормативных затрат на содержание зданий и материальное обеспечение учреждений образования (норматив финансирования содержания)

Очевидно, что при всей его обоснованности предла1аемый подход к формированию норматива должен быть разным применительно к обьекту финансирования, те учебному учреждению При этом, к примеру, факторы, влияющие на размеры фонда оплаты труда и коммунальных платежей, могут различаться, поэтому учитывать их необходимо отдельно, вводя коэффициенты удорожания по каждой группе расходов

Для расчета регионального норматива финансирования реализации обязательной образовательной программы автором рекоменд>ются использовать следующие исходные данные

• базисные учебные планы образовательных учреждений,

• типовые положения образовательных учреждений,

• примерные типо вые штат ы образовательных учреждений,

• ETC по оплате труда работников бюджетной сферы

Для расчета регионального норматива финансирования содержания зданий рекомендуется использовать следующие исходные данные

• проектную наполняемость классных и других помещений зданий,

• тип здания,

• тип отопительной системы,

• лимиты потребления энергоресурсов на единицу плошади

В норматив финансирования образовательных услуг не должны включаться расходы на приобретение оборудования длительного пользования, капитальный ремонт и капитальное строительство, а также выплаты социального характера

Таким образом, каждая школа или дошкольное учреждение получает свой собственный норматив В случае, когда образовательное учреждение будет финансироваться в соответствии с установленным нормативом на услуги, она получит права в решении сколько ей необходимо учителей, какой должна быть наполняемость классов или детских групп Такой подход дает полную автономию образовательному учреждению, стимулируя эффективное использование средств

Если рассматривать социальный стандарт как образец эталон, который подтверждает гарантированные государством определенные блага в виде услуг в социально-культурной сфере, то можно заметить, что по мере улучшений условий жизни населения социальный стандарт также должен повышаться Следовательно, социальный стандарт определяет возможности государства, а точнее субъектов Федерации, выделять финансовые ресурсы для предоставления бесплатно услуг в социально-культурной сфере

С другой стороны, социальный стандарт - это количественная оценка услуги, которая гарантируется Конституцией страны Она, как известно, формируется под

воздействием множества факторов, предопределяющих не только количество квадратных метров помещения, приходящегося на одного воспитанника или учащегося, но и экономической, архитектурно-строительной, технической предыстории развития объектов социально-культурного назначения

По мнению автора, в настоящее время все образовательные учреждения, например, Санкт-Петербурга должны пройти аттестацию занимаемых помещений на предмет удовлетворения их тем педагогическим концепциям, которые приняты в городе и в России на вооружение На основе полученной информации можно будет дать качественную оценку социального стандарта в Санкт-Петербурге Поскольку качественная оценка социального стандарта является отдельной задачей, можно с некоторым допущением рассматривать фактически сложившийся социальный стандарт как условный

В диссертации приведена разработанная автором методика расчета социальных стандартов дошкольных и общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга (см табл 2)

Таблица 2 Оценка социального стандарта дошкольных учреждений

Районы Кол-во воспитан. Социальный норматив по наполняемости Социальный норматив по общей площади

Кол- во групп Каи-во воспитан в группе Имеется общей площади, кв м Приходит ся на 1 воспитан кв м

Адмиралтейский 4320 166 26 67640 15,6

Василеосгровский 3800 190 20 61757 16,3

Выборгский 12100 605 20 137273 11,3

Калининский 9530 477 20 142848 15

Кировский 5030 257 19,6 97974 19,5

Колпинский 3050 153 19,9 78253 25,7

Красногвардейск 5125 256 20 129186 25,2

Красносельский 5780 239 24,2 126278 21,8

Кронштадскнй 605 30 20,2 13757 22,7

г Ломоносов 855 43 19,9 13765 16,1

Московский 5190 260 20 79660 15,3

Невский 7630 382 20 157808 20,7

г Павловск 150 8 18,7 5690 37,9

Петроградский 2955 148 20 50419 17,1

Петродворец 1720 86 20 33210 19,3

Приморский 8695 435 20 67007 7,7

Пушкинский 2270 114 20 40863 18

Фрунзенский 5690 285 19,6 14794-5 26

Центральный 4120 206 20 10694} 26

Результаты указанного расчета свидетельствуют о неодинаковом социальном стандарте и нормативе в образовательных учреждениях города

Сравнение фактического социального стандарта с нормативными дает основание для дальн« йшего развития учреждений (см табл 3)

Таблица 3 Оценка проектного и фактического использования дошкольных учреждений

Районы Кол-во воспитанников Коэффициент использования

По проекту учреждения Фактически посещало в 2005 г.

Адмиралтейский 5775 5432 0,94

Василеостровский 6315 4922 0,78

Выборгский 13305 12734 0,96

Калининский 25875 13051 0,50

Кировский 11847 9992 0,84

Колпинский 11920 6043 0,51

Красно гвардс иск 11690 9556 0,82

Красносельск ин 10710 8725 0,81

Кронштадскнй 3945 1200 0,30

Курортный 2740 1617 0,59

I Ломоносов 8310 1242 0,15

Московский 9670 6759 0,70

Невский 17230 12816 0,74

г Павловск 938 617 0,66

Петроградский 7021 3722 0,53

Приморский 15190 10330 0,68

Пушкинский 2885 2906 1,01

Фрунзенский 22960 10997 0,48

Центральный 8631 7038 0,81

Итого по районам 201413 129700 В среднем 0,67

Рассматривал основные принципы определения финансовых нормативов на сэдержание дошкольных и общеобразовательных учреждений, необходимо отметить следующее Финансовые нормативы для определения бюджетных ассигнований должны базироваться на обоснованных социальных нормативах предоставления образовательных услуг, которые в свою очередь должны отвечать всем условиям содержания, обучения и воспитания будущею поколения страны При этом норматив, утвержденный в бюджете, должен стать социально гарантированной нормой для населения любого территориального образования насе тенного пункта

На основе имеющейся информации автором проведен анализ плановых и фактических расходов на содержание дошкольных и общеобразовательных учреждений г Санкт-Петербурга (см табл 4)

Таблица 4 Плановые и фактические расходы на содержание дошкольных образовательных учреждений в 2005 году одного из районов Санкт-Петербурга

Расходы Утверждено ид год Фактические расходы Отклонения

Оплата труда с начислениями 51 834 400,00 52 579 263,00 544 863,00

Канцелярские принадлежности, материалы и предметы для текущих хозяйственных целен 939 000,00 1 086 031,00 147 631,00

Медикаменты и перевязочные средства 473 300,00 5J0 031,00 46 781,00

Мнгкнн инвентарь и обмундирование 98 100,00 92 510,00 -5 590,00

Продукты питания 24 769 900,00 24728 289,00 -41 611,00

Прочие расходные материалы и предметы снабжения 0,00 1 575,00 7 575,00

Оплата транспортньк услуг 731 000,00 578 4.13,00 -152 567,00

Оплата услуг связи 183 100,00 185 582,00 2 482,00

Электроэнергия 2 074 000,00 2 568 655,00 494 655,00

Тепловая энергия 10 313 100,00 9 724 517,00 -588 583,00

Газ 156 000,00 165 7Г14,00 9 734,00

Водопровод и кашалшация 1 212 300,00 1 449 488,00 237 188,00

Прочие коммунальные услуги 347 700,00 278 561,00 -69 139,00

Оппата аренды помещений 106 600,00 930 839,00 824 239,00

Опиата текущего ремонта оборудования и инвентаря 1 470 100,00 1 2 59 755,00 -230 345,00

Оплата текущего ремонта зданий и помещений 139 200,00 491 590,00 352 390,00

Прочие текущие расходы 580 600,00 692 172,00 111 572,00

Прочие трансферты населению 1 613 800,00 1 633 960,00 20 160,00

Приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных учреждений 21 200,00 28 143,00 6 943,00

Капитальный ремонт объектов социально-культурного и бытового назначения 17 700,00 0,00 -17 700,00

Темпы роста расходов на образование в последние годы ежегодно возрастают И это понятно Внедрение новых образовательных программ, включая информатику, эстетику, производственное обучение Увеличивается затраты на ремонт зданий и инженерных коммуникаций Поэтому требуется ежегодно пересматривать финансовые нормативы, ужесточая одни части расходов и увеличивая другие

Учитывая многоаспектность выполненных исследований и огромный объем работ, который предстоит осуществить для практического воплощения становится ясно, что образование является в наши дни не "нагрузкой" на бюджет страны и не головной болью правительства, думающего как бы выплатить унизительные учительские зарплаты а, прямо наоборот, при правильной организации дела - базовой отраслью экономики страны, прямым донором бюджета и основой национального развития

Система школьного образования все больше ориентируется на рыночные формы ведения хозяйства И дело не только в том, что бюджетные средства крайне ограничены и не всегда доступны, а в том, что образовательные учреждения осваивают новую для себя функцию - удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения Поэтому в новых экономических условиях школа, желающая поддержать лидирующее место в рейтинге, ищет способы и механизмы привлечения дополнительных, внебюджетных средств Однако, несмотря на повышение роли внебюджетных средств, основным источником финансирования образовательных учреждений России все еще остаются бюджетные средства

Современная система финансирования образовательных учреждений должна предполагать модернизированное постатейное планирование расходов с учетом реальных условий, в которых работает конкретное образовательное учреждение, разработку системы коррекционных и выравнивающих коэффициентов, ежегодную индексацию принятых ранее нормативов

Другие статьи расходов, связанных с содержанием дошкольного учреждения в планируемом периоде, по нашему глубокому убеждению,

должны определяться прямым счетом на основе анализа фактических расходов за прошлый отрезок времени и ожидаемых их изменений в будущем

Таким образом, анализируемые и принимаемые в настоящее время нормативы должны ежегодно корректироваться путем ввода поправочных коэффициентов, характеризующих изменения е. оплате труда, стоимости жилищно-коммунальных услуг, тепла, электроэнергии и других ресурсов

В большинстве случаев, к сожалению, бюджетные средства распределяются на основе некоторых усредненных расходов на одного учащггося, умноженных на число этих учащихся При лом существует вполне объективная опасность уменьшения финансировании образовательных учреждений Причин этому несколько

Во-первых, при таких усредненны> расчетах используется не фактическая, а нормативная наполняемость классов То есть, если средняя наполняемость по городскому муниципалитету не 25 человек, а 18 человек, то будут профинансированы только 18 человек из каждых 25 (на каждые 25 человек 7 останутся без финансирования)

Во-вторых, при расчете может не учитываться то, что в муниципалитете имеются более «дорогие» дети, а именно дети в классах коррекции и в гимн.иических 1слассах Недоучет этого фактора может поставить муниципалитет в очень сложные условия

В третьих, в наибольшей степени различия в стоимости обучения одного учащегося между разными школами определяются затратами на содержание здания школы Именно расходы на содержание здания школы составляют 70% коммунальных платежей образовательных учреждений Причем, к примеру, решающим фактором оказывается не столько количество потребленного тепла, зависящее от размеров здания, сколько тарифы поставщиков, через которых отапливается школа Эта разница может достигать нескольких раз

Для планирования эффективного исполь ювания бюджетных средств на предоставление образовательных услуг в административно-территориальных образованиях автором разработан алгоритм и блок - с сема их распределения (рис 1)

Рис 1 Укрупненная схема алгоритма финансирования образовательных учреждений административно-территориального образований Санкт-Петербурга

В основу предложенного алгоритма положен принцип учета потребности в предоставлении социально значимых услуг при соблюдении утвержденных стандартов и финансовых нормативов Предполагается, что администрация территориального образования, руководствуясь требованиями к предоставлению гарантированных государством образовательных услуг всем слоям населения, а также возможности бюджета в удовлетворении стандартов и нормативов

В блоке 1 формируется информация обо всех образовательных учреждениях города по административным районам Особое внимание при этом уделяется численности детей и школьников различных категорий по образовательным учреждениям

В блоке 2 приводятся данные бюджетной комиссии администрации города о выделении денежных средств на содержание образовательных учреждений В блоке 3 проект бюджета согласовывается с Законодательным собранием В блоке 4 осуществляется расстановка приоритета по выделению средств При этом в первую очередь удовлетворяются условия по содержанию образовательных учреждений детьми и школьниками, имеющими отклонения в состоянии здоровья

В блоке 5 осуществляется проверка удовлетворенности потребностей учреждения в выделенных средствах В случае недостатка изыскиваются резервы за счет недоиспользования бюджетных средств

В блоке б осуществляется закрепление выделенных средств на содержание образовательных учреждений Средний и капитальный ремонт учреждений в статьи выделенных средств не включаются, поскольку они выполняются за счет других статей расходов бюджета

В блоке 7 осуществляется контроль за исполнением бюджета

III. ВКЛАД АВТОРА В ПРОВЕДЕННОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

В результате проведенного исследования автором решена задача по разработке концептуальных и методических основ формированием социальных стандартов и финансовых нормативов предоставления образовательных услуг общего и дошкольного образования на территории Санкт-Петербурга.

Конкретный вклад автора в проведенное исследование состоит в следующем

1 Раскрыта сущность и направленность действующих нормативных актов Российской Федерации и используемых при предоставлении образовательных услуг Исследования автора показали, что до настоящего времени отсутствует также единство взглядов на определение понятий «социальный стандарт», «социальная норма», «социальный норматив», «социальный показатель», которые в научных публикациях, нормативных документах, трактуются по-разному Например, в проекте концепции формирования системы государственных минимальных социальных стандартов, подготовленном Минэкономики России и Госстандартом, последние определяются как -«установленные органами государственной власти на определенный период времени единые минимальные социальные нормы и нормативы, отражающие потребности человека в материальных благах и услугах, гарантирующие соответствующий уровень их потребления и предназначенные для определения обязательного минимума бюджетных расходов на указанные цели»,

2 Обоснована целесообразность формирования и предоставления разнообразных образовательных услуг с учетом контингента учащихся и воспитанников в общих и дошкольных образовательных учреждениях При этом показано, что отсутствие государственного образовательного стандарта приводит к размыванию границ между теми учебными программами, которые входят в перечень бесплатных услуг, и программами, преподавание которых выходит за рамки стандартного набора образовательных услуг, а, следовательно, и стандартной стоимости,

3 На основе рассмотрения фактических затрат в общих и дошкольных образовательных учреждениях в 20 районах Санкт-Петербурга установлена минимальная потребность в материальных, трудовых и финансовых ресурсах для предоставления образовательных услуг различным категориям учащихся и воспитанников Отклонения фактических затрат на предоставление образовательных услуг от плановых в разных районах неодинаково и зависит от изношенности инженерных сетей в учреждениях, а также отклонений в посещаемости школьников и воспитанников,

4 Разработаны методических основ определения нормативов бюджетного финансирования образовательных услуг, предоставляемых разными общими и дошкольными образовательными учреждениями региона Показано, что для развития новых систем общего и дошкольного образования необходимы и новые принципы их финансирования

Доказано, что система государственного образования не можег осуществлять финансирование новых образовательных проектов в полном объеме Новые образовательные проекты для своей реализации требуют не только высокую профессиональную и личностную готовность педагога, широкий арсенал средств для оказания образовательных услуг, но и высокую оплату за их предоставление,

5 Обоснованы рекомендации по эффективному планированию бюджетных средств для финансирования образовательных услуг на стадии формирования бюджета региона Показано, что для снижения риска бюджетного недофинансирования образовательных услуг города необходимо предусмотреть на предоставление образовательных услуг в бюджете города непредвиденные расходы в размере 5-8%

По теме исследования опубликованы следующие работы:

1 Смирнова ЕЮ К вопросу совершенствования системы финансирования образования//Вестник Российской академии естественных наук, №10,2006, 0,4 п л

2 Смирнова Е Ю Социально-экономические особенности развития системы образования//Журнал «Современные аспекты экономики)' № 18/86-2005г, 0,2 п л

3 Смирнова Е Ю Методические подходы по формированию финансовых нормативов в образовании//Журнал «Современные аспекты экономики» № 19/86-2005г, 0,2пл

4 Смирнова Е Ю , Колтынюк Б А Организационно-экономическое обеспечение процесса развития отечественной системы общего и дошкольного образования в мегаполисе - СПб Монография, ГУТ, 2007, 8 п л (6, 8-авт)

Отпечатано с готового оригинал-макета в ЦНИТ «АСТЕРИОН» Заказ № 113 Подписано в печать 11 04 2007 г Бумага офсетная Формат 60х84'/|б Объем 1,5 п п Тираж 100 экз Санкт-Петербург, 191015, а/я 83, тел /факс (812) 275-73-00, 970-35-70 а51епоп@а51епоп ти

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Смирнова, Екатерина Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. Анализ состояния и развития общего и дошкольного образования в регионе.

1.1. Концепция предоставления образовательных услуг в школах и детских садах.

1.2. Нормативно-правовая база предоставления услуг в сфере общего и дошкольного образования.

1.3. Оценка динамики и структуры образовательных учреждений

Санкт-Петербурга.

Выводы по первой главе.

ГЛАВА II Методическое обеспечение разработки социальных нормативов образовательных услуг в общих и дошкольных учреждениях.

2.1. Общие положения.

2.2. Расчет социальных стандартов дошкольных и общеобразовательных учреждений.

2.3. Перспективы применения нормативного подхода в сфере общего и дошкольного образования.

Выводы по второй главе.

ГЛАВА III. Рекомендации по оценке социальных нормативов и внедрению их в практику общих и дошкольных учреждений.

3.1. Принципы формирования стоимости услуг в общем и дошкольном образовании.

3.2. Анализ плановых и фактических расходов на предоставление услуг в дошкольных и общеобразовательных учреждениях.

3.3. Оценка стоимости предоставления услуг общими и дошкольными учреждениями.

Выводы по третьей главе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление развитием системы услуг общего и дошкольного образования"

Россия располагает уникальной системой дошкольного, общего среднего и начального профессионального образования, в которой насчитывается около 140 тысяч образовательных учреждений с контингентом обучающихся и воспитанников примерно 20 миллионов человек. От положения дел в системе образования зависит самочувствие практически всего населения России.

С одной стороны, у населения страны стали формироваться принципиально новые ценностные ориентиры, изменился весь комплекс условий жизни, появился выбор различных форм обучения, медицинского обслуживания, страхования, отдыха и других услуг, ранее отсутствующих. Наряду с традиционным общегосударственным бесплатным обслуживанием стал интенсивно развиваться рынок социальных услуг. При этом доля платных социальных услуг за последние годы существенно возросла.

Наряду с положительными тенденциями в области общего и дошкольного образования неуклонно из года в год увеличивается количества детей, имеющих серьезные отклонения в здоровье (нарушения зрения, слуха, речи, опорно-двигательного аппарата и др.).

Учитывая уровень заболеваний, местные органы самоуправления стали уделять больше внимания учебно-воспитательному процессу, направленному на коррекцию отклонений в умственном и физическом развитии детей. Соответственно, неуклонно стала увеличиваться сеть специальных (коррекционных) образовательных учреждений, где наряду с детьми, нуждающимися в коррекционном образовании, должны обучаться примерно 30% детей с последствиями полиомиелита и детского церебрального паралича. Наряду с ними, продолжает расти количество детей-сирот, в том числе социальных сирот (при живых родителях). Однако существующая же сеть образовательных учреждений для больных детей и детей-сирот, включающая в себя порядка 1500 учреждений различных видов, далеко не обеспечивает потребности в содержании и обучении таких детей.

С другой стороны, наполняемость групп и классов больными детьми в 1,5 - 2 и более должна быть меньше. При этом объемно-планировочные решения общих и детских учреждений должны предусматривать дополнительные помещения. Кроме того, состав образовательных услуг для каждой категории школьников и воспитанников существенным образом отличаются.

Вместе с тем за последние 10 лет объем финансовых ресурсов, поступающих в систему образования, сократился в сопоставимых ценах в 2-3 раза. Финансирование из бюджетов всех уровней в настоящее время составляет 3,58% ВВП, с учетом кредиторской задолженности образовательных учреждений - 4% ВВП. Еще 1-1,5% ВВП поступает в систему образования из частных источников в виде оплаты услуг образовательных учреждений и преподавателей.

Сокращение финансирования системы образования из бюджетов всех уровней привело уменьшению бюджетных расходов в расчете на 1 ученика общеобразовательной школы в среднем по России более, чем на 40%, Это свидетельствует о невозможности выполнения государством взятых на себя и во многом декларативных обязательств.

Актуальной для системы общего образования остается проблема сохранения сети образовательных учреждений. За последние 5 лет ввод зданий школ сократился примерно в 4 раза. Это ведет к переполнению классов, еще ряд школ работает в две, а то и в три смены. И это притом, что крайне неблагоприятное положение складывается со здоровьем учащихся. Так, по данным государственной статистики, на 100 тыс. детей до 14 лет ежегодно приходится около 67 тыс. случаев заболеваний. Высока заболеваемость нервно-психической системы (каждый третий школьник имеет отклонения от нормы). В связи с этим и в средней школе одним из б важнейших, к огромному сожалению, направлений работы является обеспечение адекватных условий не только для получения образования, но и коррекции нарушений развития, лечения, социальной адаптации детей с ограниченными возможностями здоровья.

Постоянно ухудшается и материально-техническая база существующих школьных и дошкольных учреждений. Огромное число детских садов нуждаются в реконструкции и капитальном ремонте. Практически не выделяются средства на оснащение учебно-воспитательного процесса. Игрушки и книги нового поколения, учебно-наглядные пособия все менее доступны для школьных учреждений, особенно сельских.

Рассматривая указанные проблемы, необходимо обратить внимание на то, что выход из сложившегося положения не может быть быстрым и простым. Необходимо последовательное, эволюционное реформирование системы предоставления образовательных услуг с учетом того, что формирование в стране нового социально-экономического уклада и государственно-политических реалий требует проведения достаточно радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы образования и управлении.

Упование на то, что в ближайшие годы у нас может быть сформирован обширный средний класс, способный взять на себя основную социальную нагрузку, не только наивное, но и опасное по своим последствиям. Ибо формирование значимого в общественной и экономической жизни среднего класса, как показывает исторический опыт других народов, - это процесс, который займет не одно десятилетие, поскольку требует значительных по масштабу изменений не только в экономической сфере, но и в сознании людей.

Следует отметить, что для развития новых систем общего и дошкольного образования необходимы и новые принципы их финансирования. Между тем установившийся еще с 20-х годов прошлого 7 столетия принцип остаточного финансирования на нужды здравоохранения, образования, культуры и науки даёт о себе знать и сегодня. Система государственного образования не может осуществлять финансирование новых образовательных проектов в полном объеме. Новые образовательные проекты для своей реализации требуют не только высокую профессиональную и личностную готовность педагога, широкий арсенал средств для оказания образовательных услуг, но и высокую оплату за их предоставление.

Развитие новых форм организации предоставления образовательных услуг общими и дошкольными учреждениями зависит не только от расширения разрешенных ныне платных образовательных услуг, но и от заключения юридических договоров и соглашений между обоими участниками образовательного процесса - с одной стороны, образовательным учреждением, а с другой - родителями и их детьми.

Для нормального функционирования новых образовательных учреждений сегодня уже не подходят те типовые положения, которые в течение долгого времени регламентировали деятельность различных обще образовательных структур: школ и детских садов-яслей. В этих условиях приобретают больший вес и значение правовые уставы, договора и инструктивные письма, которые учитывали бы индивидуальную специфику каждого образовательного учреждения, финансируемых зачастую из многоканальных источников.

Реализация указанного подхода немыслима без пересмотра штатного расписания школьных и дошкольных учреждений, утверждения достойной заработной платы педагогов и воспитателей, без обновления мебели и инвентаря учреждений. Такие возможности имеются сегодня, к сожалению, только в негосударственных учреждениях, т.е. частных школах, детских садах, яслях.

В решении сложных проблем финансовой стабилизации, в определении рациональной политики в бюджетном процессе особая роль отводится разработке и обоснованию стоимости образовательных услуг, норм и нормативов их финансирования. Необходимость в их разработке обусловлена новыми для экономики страны направлениями использования финансовых ресурсов в целях, прежде всего, выполнения государством принятых на себя обязательств по бесплатному предоставлению услуг в образовании, здравоохранении, культуре.

Отсутствие единых правовых и методических основ вынудило субъектов РФ самостоятельно формировать социальные нормы и нормативы, поскольку на практике существующее отраслевое законодательство содержит множество норм, ведущих к удорожанию бюджетной образовательной услуги.

Между тем в условиях отсутствия четко зафиксированных конституционных обязательств по образовательной услуге требования по финансированию образования, как и раньше, основываются на потребностях сети образовательных учреждений. При составлении проектов бюджетов эта потребность учитывается по сети, которая сложилась за предыдущие годы. Кроме того, в Законе РФ "Об образовании", и в "Типовом положении об общеобразовательном учреждении" речь идет об обязательных общеобразовательных программах и общеобразовательных программах углубленного изучения, а также о дополнительных образовательных программах. По закону дополнительные образовательные программы предоставляются за плату. Отсутствие государственного образовательного стандарта приводит к размыванию границ между теми учебными программами, которые преподаются бесплатно, и программами, преподавание которых выходит за рамки стандартного набора образовательных услуг, а, следовательно, и стандартной стоимости.

По результатам исследований автора, на начало 2005 г., многими субъектами РФ разработаны минимальные социальные стандарты применительно лишь к 35% их расходов. Причем самые большие проблемы возникли в отношении предоставлении услуг в образовании и здравоохранении, поскольку контингент населения нуждающихся в этих отраслях социально-культурной сферы существенно изменился. Возросла заболеваемость взрослого населения, подростков и детей примерно в полтора раза.

В результате каждая школа получила свой собственный норматив. По существующему законодательству федеральных нормативов в сфере общего образования быть не может - ведь за выполнение норматива отвечает тот, кто его устанавливает. Однако Министерство образования и Министерство финансов рекомендуют минимальные значения нормативов для школ городских поселений, крупных сельских поселений и иных территориальных образований.

Формированию социальных нормативов и стандартов посвящены работы ряда отечественных ученых и специалистов: К.Ю. Белой, В.Э. Гордина, И.Г. Даутова, Э. Днепрова, Р.О.Жуковской, О.В. Кубликова, JI.E. Курнешовой, Т.А. Марковой, Т.А. Матвеевой, М.Д. Маханевой, В.Г. Нечаевой, JT.B. Парамоновой, JI.B. Поздняк, Я.С. Турбовского, М.М. Цапенко, В.М.Филиппова и др.

Однако в трудах ученых и практиков основное внимание уделялось концептуальным положениям, в то время как проблема, связанная с повышением содержания образовательных услуг с учетом контингента по заболеваемости школьников и воспитанников требует дополнительных исследований.

Однако ряд важных аспектов проблемы развития образовательных услуг применительно к новым условиям хозяйствования разработан недостаточно. В частности, недостаточно полно изучены вопросы ю возможности соблюдения государства принятых им обязательств, эффективности использования вложенных средств, не решена проблема организации предоставления ряда образовательных услуг негосударственными образовательными учреждениями, отсутствует система контроля финансирования при предоставлении образовательных услуг в государственных школьных и дошкольных образовательных учреждениях.

Значимость для экономической теории и практики рассматриваемых вопросов, их недостаточная разработанность обусловили выбор темы и направлений настоящего исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в определении научно-обоснованных организационно-экономических форм управления предоставлением услуг в общих и дошкольных учреждениях.

Для апробации теоретических положений и рекомендаций использовалась информация о состоянии и развитии образовательных услуг в общих дошкольных образовательных учреждениях г. Санкт-Петербурга.

Достижение поставленной цели исследования потребовало решения следующих задач: раскрытие сущности и направленности действующих нормативных актов Российской Федерации и используемых при предоставлении образовательных услуг; анализ затрат на предоставление образовательных услуг общими и дошкольными учреждениями с учетом обслуживания ими различного контингента обучающихся и, направленному на коррекцию отклонений в умственном и физическом развитии детей; формирование разнообразных образовательных услуг с учетом контингента учащихся и воспитанников общих и дошкольных образовательных учреждений, а также возможного их заболевания; и обоснование минимальной потребности в материальных, трудовых и финансовых ресурсов для предоставления образовательных услуг различным категориям учащихся и воспитанников; разработка методических основ определения нормативов бюджетного финансирования образовательных услуг, предоставляемых разными общими и дошкольными образовательными учреждениями региона; разработка рекомендаций по эффективному планированию бюджетных средств с целью финансирования образовательных услуг на стадии формирования бюджета региона.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования выступают экономические и правовые условия предоставления образовательных услуг в дошкольных и школьных учреждениях с учетом контингента воспитанников и школьников. Объектом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе предоставления услуг

Теоретической и методологической основой исследования послужило системное использование многоаспектных знаний по изучаемым вопросам, базирующиеся на теории системного подхода, теории экономического и логического анализа, методах экономико-статистического моделирования и экспертных оценок.

Статистическую и информационную базу диссертации составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Администрации Санкт-Петербурга по формированию текущих бюджетов развития народного образования, справочные и статистические материалы по исследуемым вопросам.

Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании методических основ и комплексного подхода к выбору решений при формировании образовательных услуг и их использовании в деятельности образовательных учреждений.

Новые научные результаты, по мнению автора, состоят в следующем: дана оценка эффективности использования выделяемых средств на предоставление образовательных услуг в общих и дошкольных учреждениях г.Санкт-Петербурга. Показано, эффективность использования бюджетных средств зависит от сохранения ряда условий, которыми руководствовалась администрация образовательных учреждений в процессе расчета стоимости услуг. теоретически обоснован минимальный набор показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность образовательных услуг в общем и дошкольном образовании. Поскольку в образовательном процессе участвуют не только педагоги и обслуживающий персонал, а также основные фонды, создающие условия для нормального протекания процесса обучения, необходимо учитывать их «вклад» в стоимость образовательных услуг. разработаны методические основы определения минимального социального стандарта предоставления образовательных услуг в сфере общего и дошкольного образования. Суть минимального стандарта состоит в строгом соблюдении количества и качества образовательных услуг для каждой категории учеников и воспитанников. разработаны мероприятия по эффективному использованию стоимостных показателей образовательных услуг при разработке бюджета административно-территориального образования. Автором предложен комплекс мероприятий обеспечивающих снижение расходов на предоставление образовательных услуг. К ним следует отнести: широкое использование аудио и видео техники, строгий учет потребляемых энергоресурсов и др. предложены рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств для финансирования образовательных учреждений Санкт-Петербурга с учетом контингента посещающих в разных районах города. В целях эффективного использования помещений школьных и дошкольных учреждений предложено администрациям города учитывать возможности учреждений с целью устранения второй и третьей смен обучения.

Цели и задачи диссертационной работы предопределили ее структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Смирнова, Екатерина Юрьевна

Выводы по третьей главе

1. Полученные результаты расчета норматива удельных затрат на предоставление услуг в дошкольных образовательных и общеобразовательных услуг в различных районах города свидетельствуют об определенном разбросе их значений от средней величины. Отклонения можно объяснить не только разными условиями функционирования, но и, на наш взгляд, нарушениями финансовой дисциплины районными учреждениями образования. Особенно эти отклонения наблюдается в таких статьях расхода как «Медикаменты и перевязочные средства», «Электроэнергия», «Тепловая энергия», «Газ», «Прочие коммунальные услуги», «Прочие текущие расходы».

2. При исключении из расчета норматива удельных расходов по статьям «Оплата текущего ремонта оборудования и инвентаря», «Оплата текущего ремонта зданий и помещений», «Приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных учреждений», «Капитальный ремонт объектов социально-культурного и бытового назначения», полученные результаты можно рекомендовать к внедрению. Финансирование этих статей расхода должно осуществляться при наличии дополнительной согласованной документации, подтверждающей необходимость в покрытии затрат из специального централизованного фонда, создаваемого в целях поддержания в эксплуатационном состоянии зданий и сооружений, состоящих на балансе учреждений отрасли «Народное образование».

3. В целях уточнения расходов на образовательные услуги по типам и видам учреждений необходимо проводить инвентаризацию площадей помещений, занимаемых ими, а также технического состояния и целесообразность проведения определенных видов ремонта оборудования и зданий.

Заключение

Образовательная политика России ориентирована на интеграцию в мировое пространство. Система образования, будучи гибкой и мобильной, обеспечивает личности возможность непрерывного обучения на протяжении всей жизни. Необходимо создавать условия как для узкой специализации, так и для многопрофильной подготовки личности, его профессиональной самореализации в соответствии с задачами социально-экономического развития отдельных его регионов, государства в целом.

Образование, взаимодействуя и вовлекая в образовательный процесс другие социальные институты, содействует полноценной социализации личности. За образование и обучение детей ответственно все общество в целом: семья, педагогические коллективы, общественные организации, средства массовой информации, гражданское сообщество, мир экономики, политические силы и т.д. Между всеми заинтересованными сторонами устанавливается социальное партнерство.

Государство и система образования гарантируют открытость, доступ и равные стартовые возможности в получении образования для всех граждан нашей страны, независимо от их социального положения, места проживания, этнической, конфессиональной принадлежности и т.д. Равные стартовые возможности способствуют формированию базовой культуры личности, ее общей и функциональной грамотности.

В контексте этих мировых тенденций нынешнее состояние отечественного образования, в том числе системы среднего общего образования, требует критического осмысления достигнутых результатов. Реальная ситуация такова, что в данной сфере результаты отечественного образования не в полной мере обеспечивают устойчивый экономический рост и развитие человеческого капитала.

Рассмотрение общего и дошкольного образования как стратегического ресурса развития общества предполагает осуществление качественных преобразований на каждом из его уровней. Среднее общее образование, как базовое звено системы непрерывного образования, вступая в следующий этап своего развития, должно обеспечить новое качество, которое измеряется не количеством предметных знаний, умений и навыков, а готовностью выпускников к здоровому жизненному выбору, к самостоятельному труду, к принятию самостоятельных решений. Новый качественный уровень школьного образования обеспечивается на основе принципиально нового методологического подхода к организации содержательной и процессуальной сторон образования, в котором главный акцент делается на результат. Особенность его состоит в создании образовательной системы, в которой регулируются ожидаемые результаты для каждого уровня школьного образования.

Результаты реформ образования предыдущих лет свидетельствует о том, что наметились предпосылки формирования новых параметров функционирования рассматриваемой нами системы. Наблюдается процесс демократизации образования в целом. Вместе с тем, в каждом звене системы непрерывного образования осуществляется гуманизация образовательного процесса и дифференциация содержательного и процессуального аспектов образования. Все это позволяет утверждать о том, что наблюдается постепенный переход от закрытой централизованной системы к открытой системе образования. Однако, принятых мер и полученных результатов сегодня еще недостаточно. Поэтому предстоит серьезная работа, в основе которой должен лежать принцип личностно-ориентированного подхода, основными сторонами которого являются: признание уникальности личности (индивидуальности каждого ребёнка); приоритетность личностного развития (обучение выступает не как самоцель, а как средство развития личности каждого индивидуума); субъективность учебно-воспитательного процесса, ориентация на внутреннюю мотивацию обучения и свободу выбора ребёнком сфер приложения сил в организации школьной жизни; самореализация (раскрытие и развитие природных возможностей, задатков, способностей, потребностей и склонностей); социализация (осознание и освоение человеком современных культурных ценностей, знаний, форм бытовой, экономической, социальной, духовной жизни); адаптация к существующим в обществе правилам и нормам жизни. Реализация этой важной задачи немыслима без: улучшения показателей состояния здоровья населения (уровень смертности, в том числе детской смертности, уровень заболеваемости); современного оборудования в образовательных учреждениях; внедрения инноваций в методах в образовательной и культурной деятельности в образовательных учреждениях; повышения качества образовательных услуг, предоставляемых населению.