Управление закупками товаров и услуг для федеральных государственных нужд тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление закупками товаров и услуг для федеральных государственных нужд"



Фатеева Людмила Константиновна

УПРАВЛЕНИЕ ЗАКУПКАМИ ТОВАРОВ И УСЛУГ ДЛЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007 год

003056001

Работа выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства Финансов Российской Федерации»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, доцент

Кабир Людмила Сергеевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Ишина Ирина Валерьевна

доктор экономических наук, профессор

Брагин Николай Иванович

Ведущая организация: Московский институт предпринимательства

и права

Защита состоится «20» апреля 2007 года в часов на заседании диссертационного совета Д 226.003.01 при Всероссийской государственной налоговой академий Министерства Финансов Российской Федерации по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский проезд, д. 4, ауд.113.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства Финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан «20» марта 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук

чг

В.М.Смирнов

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход России к новому институциональному укладу и рыночной экономике породил множество новых проблем управления финансами государства. Цели и задачи органов государственного управления усложнились. Финансирование бюджетных организаций (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и ряд других), ремонт дорог, содержание городов и поселков, поддержка значимых промышленных предприятий, обеспечение сельскохозяйственных работ и многое другое становится предметом особого внимания органов государственной власти.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов происходит трансформация роли закупки товаров и услуг для государственных нужд. Государственные закупки становятся не только способом обеспечения товарами и услугами государственного сектора, но и инструментом решения таких задач как: поддержка отдельных национальных отраслей, снижение безработицы, стимулирование регионального развития, обеспечение социального равенства, поддержка малого и среднего бизнеса, охрана окружающей среды и многих других специфических задач государственного управления.

Затраты по финансированию закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд являются расходами бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации: федерального, регионального или муниципального. Бюджетная система государства является одной из его фундаментальных составляющих обеспечивающих рациональное поступательное развитие системы общественных благ, рост эффективности как всего национального хозяйства, так и хозяйств, составляющих его территорий.

Организация, как формирования доходной части бюджетов, так и исполнения расходной части бюджетов, базируется на полномочиях каждого из этих уровней государственного управления. В связи с этим, приоритетной задачей, для органов управления финансами, является обеспечение эффективности расходования бюджетных средств как с позиции гарантирующей выполнение функций государственной власти, так и с позиции выполнения обязательств перед собственным населением.

Трансформация сектора государственных финансов характеризуется серьезными изменениями в области управления финансами государства. Модели управления, существовавшие в бывшем СССР, претерпели коренные изменения. В то же время, имеющиеся зарубежные модели не могут без дополнительной адаптации применяться российскими государственными финансовыми органами.

Внедрение новых моделей управления закупками товаров и услуг для государственных нужд связано с определенными методологическими трудностями. Они заключаются в организации верной последовательности действий: от определения необходимого количества финансовых ресурсов;

оптимальной структуры органа, отвечающего за государственные закупки; до автоматизации данного управленческого процесса.

Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в «Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» отмечается: «Из-за несовершенства применяемых механизмов государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций»*. Что также указывает на необходимость поиска путей повышения эффективности процедуры закупки товаров и услуг для государственных нужд.

Таким образом, паучно-практический аспект проблемы, исследуемой в настоящей работе, заключается в изучении существующего организационно-экономического механизма реализации контрактов закупки товаров и услуг для государственных нужд.

Изменившиеся условия функционирования системы государственных финансов, новые задачи управления и высокая неопределенность переходной экономики - требуют разработки адекватных методологических принципов и подходов к формированию системы управления финансами государства вообще, и государственными расходами на закупку товаров и услуг, необходимых для реализации функций государства - в частности. В связи с этим, разработка методологических подходов к анализу управления финансовыми ресурсами государства при осуществлении закупок товаров и услуг для государственных нужд и составляет актуальность настоящего диссертационного исследования.

С учетом сказанного выше, объектом исследования в настоящей работе является механизм принятия решений в области осуществления расходов бюджета на закупку товаров и услуг для государственных нужд в зависимости от величины финансовых ресурсов, направляемых на государственные закупки.

Предмет исследования включает в себя характеристики организационно-экономического механизма реализации контрактов закупки товаров и услуг для государственных нужд (виды возникающих организационных и экономических отношений, процедуры и методы формирования отношений при осуществлении государственных закупок) во взаимоотношении с основными характеристиками государственного бюджета Российской Федерации (величины доходной и расходной частей бюджета).

Настоящая работа выполнена на фактическом материале российской экономики при его сопоставлении с закономерностями, выявленными для других стран. Такое исследование предполагает анализ как научных дискуссий, так и особенностей взаимодействия теоретических разработок и практических действий государственной власти.

Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» // Президент России Официальный сайт. - 24 мая 2005 года - Москва - http //www kremlin ru

Целью настоящего исследования является выявление теоретических основ и практических закономерностей принятия решения органами государственной власти в области финансирования закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Достижение поставленной цели в рамках обозначенной научно-практической проблемы исследования потребовало решения следующих задач:

1)исследовать теоретические проблемы управления расходами государства при осуществлении государственных закупок;

2)исследовать концептуальные подходы к организации государственных закупок;

3)произвести анализ современного состояния управления государственными закупками в Российской Федерации;

4)выявить тенденции развития управления государственными закупками товаров и услуг;

5)разработать пути совершенствования управления государственными финансами при осуществлении закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Обоснованность и достоверность исследования обеспечивается применением методологии финансовой науки. Последнее обусловило использование методов: научной абстракции, дедукции и индукции, анализа и синтеза, логического и исторического. Для решения конкретных задач, поставленных в работе, применены также методы моделирования финансовых процессов.

Работа выполнена на основе статистического и фактологического материала российской экономики с учетом материалов мировой статистики (отчеты и обзоры международных организаций: ОЭСР, МВФ, Всемирный Банк и др.).

Степень изученности проблемы. Теоретические аспекты формирования и функционирования финансовой системы в условиях рыночных трансформаций экономики России в концептуальном плане разрабатывались такими учеными, как: Л.И. Абалкин, А.Г.Аганбегян, А.Г.Гранберг, С.Ю.Глазьев, В.Л.Макаров, А.И.Татаркин и др.

Существенный вклад в разработку новых представлений об общественном развитии, системе элементов структуры управления народным хозяйством России с позиции оптимизации функционирования экономики и финансов общества, анализа государственной политики в области развития общественного и частного сектора экономики, формирования институтов макроэкономического регулирования экономических процессов, внесли труды ученых: Д.С.Львова, Н.П.Федоренко, Н.Я.Петракова, Г.Б.Клейнера, А.Д.Некипелова, В.И.Маевского и др.

Отдельные аспекты функционирования системы государственных финансов Российской Федерации включая бюджетную систему Российской Федерации, разрабатывались учеными: В.К.Сенчаговым, А.Г.Грязновой,

В.ГЛансковым, О.С.Пчелинцевым, С.Д.Валентеем, А.М.Лавровым, В.М.Родионовой, Г.Б.Поляком, В.Б.Христенко и др.

С методологической точки зрения большой интерес представляют работы зарубежных ученых посвященных анализу и оценке сферы участия государства в экономике общества. Важными, с этой позиции, являются работы ученых: А.Смита, А.Гамильтона, Ф.Листа, В.Ойкена, Й.Шумпетера, А.Бергсона, П.Самуэльсона и др.

Сегодня в Российской Федерации, при поддержке органов государственной власти и управления, реализуется попытка создания нормативно-аналитических, учебных, экспертных и исследовательских центров в области размещения государственных заказов. С 2004 года функционируют:

1. Институт по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ. Институт принимает активное участие в разработке и совершенствовании нормативных актов по размещению государственных заказов. Являясь головной организацией в области подготовки кадров для системы государственных закупок, координирует и обеспечивает информационно-методическое сопровождение 23 региональных центров по подготовке кадров в системе государственных закупок.

2. Институт подготовки кадров для системы государственных и муниципальных закупок Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Реализует программы повышения квалификации по курсу «Управление государственными и муниципальными закупками» (для руководителей-председателей конкурсных комиссий).

Поскольку повышение эффективности государственных закупок имеет большой потенциал, то оно привлекает, как вид деятельности, внимание многих специалистов. Следствием этой тенденции стало создание ряда учебных центров как формально независимых (например, Институт конкурсных технологий), так и на базе общественных организаций (например, при Комитете информационного обеспечения предпринимательства Торгово-промышленной Палаты Российской Федерации).

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, целый ряд региональных министерств, также прилагают усилия к обучению, как специалистов государственного заказчика, так и специалистов поставщика, успешному участию в конкурсных торгах. Для достижения обозначенной цели созданы и функционируют: структурные подразделения при соответствующих органах исполнительной власти, официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов; порталы государственных закупок региональных правительств.

Вместе с тем, анализу эффективности организационно-экономического механизма государственных закупок уделяется мало внимания. Недостаточная изученность взаимосвязей и взаимозависимостей возникающих в процессе функционирования различных звеньев финансовой

системы нашей страны инициированных реализацией государственного заказа, определила выбор темы исследования, его актуальность и общую направленность работы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в реализации организационно-экономического подхода к разработке механизма организации процесса государственных закупок. При этом:

-раскрыта международная и национальная специфика формирования сектора государственных закупок;

-выявлены и раскрыты особенности российского организационно-экономического механизма управления государственными закупками;

-описана модель формирующейся системы контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской Федерации;

-предложены к практическому внедрению рекомендации по эффективной организации отношений между государственными заказчиками и участниками размещения государственного заказа.

Практическая значимость исследования заключается в том, что конкретные предложения по совершенствованию организационно-экономического механизма осуществления расходования бюджетных средств предназначены для внедрения в деятельность органов исполнительной власти и направлены на повышение эффективности использования общественных финансов. В частности практическое значение имеют:

- результаты нового теоретического видения эффективности системы контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской Федерации, которые могут служить основой совершенствования методологии формирования политики в области контроля эффективности бюджетных расходов на государственные закупки;

- предложения по совершенствованию норм и правил организации государственных закупок в части совершенствование этих правил с целью наиболее полной реализации принципов справедливости, эффективности и подотчетности;

-разработанные в диссертации концептуальные положения по определению приоритетов структурных преобразований организационно-экономического механизма управления государственными закупками направленные на повышение эффективности управленческих решений касающихся проведения закупок для государственных нужд;

-практические рекомендации позволяющие скорректировать государственную политику в области закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования представлялись на обсуждение в рамках:

Межвузовской научно-практической конференции «Государственное регулирование рыночной экономики XXI века: проблемы и перспективы» -г.Москва, ВГНА, 1-2 марта 2005 г.;

Всероссийской межвузовской научно-практической конференции «Инновационный прорыв в развитии России и регионов» - г.Москва, ВГНА, 15-16 ноября 2006 г.

Основные положения диссертации нашли отражение в четырех научных работах общим объемом 2,6 пл.

Научные положения, являющиеся предметом защиты:

1. Теоретические подходы к разработке концепции совершенствования российских норм и правил осуществления государственных расходов с целью повышения их эффективности.

2. Основные положения классификации организационно-экономического механизма управления государственными закупками и оценка результатов его функционирования.

3. Основные положения классификации системы контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской Федерации и оценка результатов его функционирования.

4. Реализация предложений по делегированию главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика получателям бюджетных средств и принятию решений государственным заказчиком о форме проведения торгов.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического описания из 108 наименований, включает в себя 171 страницу текста. Ряд положений исследования демонстрируется в аналитическом материале, помещенном в 9 таблицах и 31 рисунке, иллюстрирующих результаты настоящего исследования.

Во введении обоснована актуальность темы диссертации изложены цель, задачи исследования, объект, предмет исследования, раскрыта методологическая база исследования.

Первая глава исследования («Формирование сектора государственных закупок») посвящена анализу теоретических положений, объясняющих подходы к управлению закупками товаров и услуг для государственных нужд.

В данной главе рассмотрены, в частности, история становления института государственных закупок, ключевые идеи политики государственных расходов бюджета, внутренние проблемы организации государством процесса финансирования закупок товаров и услуг для государственных нужд и факторы, воздействующие на формирование протекционистской политики в области государственных закупок. Здесь же рассмотрены теоретические основы построения системы управления государственными закупками с позиции соотношения национальных и международных норм и правил организации государственных закупок. На основании проведенного анализа сделаны выводы о возможности построения модели управления государственными закупками учитывающей как располагаемые объемы финансовых ресурсов, так и специфические черты административного поведения властей.

Вторая глава настоящего исследования («Анализ российской текущей политики в сфере государственных закупок») посвящена анализу реально существующего механизма осуществления процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд и выявлению взаимосвязей и взаимозависимостей возникающих между его структурными элементами.

В данной главе осуществлен анализ организационно-экономических основ управления государственными закупками, а также анализ структурных элементов организационно-экономического механизма государственных закупок. Анализ включает в себя изучение взаимосвязей и взаимозависимостей возникающих между структурными элементами организационно-экономического механизма закупок товаров и услуг для государственных нужд. Результатом анализа является оценка характера воздействия имеющегося организационно-экономического инструментария на эффективность управления государственными закупками.

В третьей главе настоящей работы («Повышение эффективности государственных закупок») на основании осуществленных выше теоретических разработок, качественного и количественного анализа характеристик современного состояния и тенденций развития системы управления государственными закупками в Российской Федерации подведены итоги современного состояния управления расходованием бюджетных средств направляемых на закупку товаров и услуг необходимых для реализации функций государства.

В заключении формулируются обобщенные выводы и результаты, полученные в ходе исследования, демонстрируется личный вклад в разработку проблемы и раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость достигнутых результатов научной работы.

2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретические подходы к разработке концепции совершенствования российских норм и правил осуществления государственных расходов с целью повышения их эффективности.

За XX столетие доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте увеличилась практически во всех странах (развитых и развивающихся), причем отмечено увеличение, как объема, так и стоимости государственных закупок. Этот рост сопровождался развитием законодательства в сфере закупок для государственных нужд. С ростом государственных расходов возникла необходимость в привлечении частного сектора для поставки товаров и услуг на контрактной или субподрядной основе. По мере роста объема и стоимости государственных закупок, возросла их значимость и для обеспечения занятости, и для национальной экономики в целом.

В большинстве стран государство является крупнейшим потребителем на рынке, доля государственных закупок составляет 10-20% ВВП. Бюджетная политика государства имеет мощную экономическую основу и находится под пристальным вниманием общественности. Это объясняется

тем, что правительства, манипулируя государственными расходами и налогами, могут оказывать воздействие на социально-экономические процессы.

Тенденции развития экономики и государственного сектора в Российской Федерации во второй половине XX - начале XXI вв., несмотря на национально-исторические особенности развития государства, соответствовали общемировой тенденции. Таблица 1 и рис. 1 демонстрируют количество собираемых налогов и расходов в Российской Федерации.

Таблица 1

Показатели консолидированного бюджета Российской Федерации (млрд.руб.)

1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Доходы (всего) 2,6 5,5 26,6 41,1 78,2 159,5 2097,7

Расходы (всею) 2,5 5,4 26,2 40,4 76,1 151,0 1960,1

—Ж- Доходы (всего) —Расходы (всего)

Рисунок 1. Рост государственных доходов и расходов Российской Федерации во второй половине XX века

Эти данные являются свидетельством того, что доля государственных расходов и собранных налогов постоянно увеличивается. Еще более интересную информацию дает анализ доли расходов и доходов федерального бюджета российской Федерации в ВВП страны (табл.2 и на рис.2 ниже).

Аналитическая информация позволяет сделать выводы о том, что, во-первых, на рубеже XX и XXI веков происходит резкий рост доходов и расходов государства более чем в 700 раз.

Во-вторых, темп рост государственных расходов и доходов замедлился в начале наступившего века, причем темпы роста расходов ниже темпов роста доходов. В-третьих, доля государственных расходов и доходов в ВВП постоянно и неуклонно возрастает. Последнее означает, что доля государственных закупок в ВВП также постепенно нарастает.

11

Таблица 2

Доля расходов и доходов федерального бюджета России в ВВП*

Показатель 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1 _2 3 4 5 6 7 В

ВВП (млрд. руб.) 7750,0 10950,0 13050,0 15300,0 18720,0 24380,0 31220,0

Темпы роста ВВП - 1,41 1,19 1,17 1,22 1,30 1.28

Расходы бюджета всего (млрд. руб.) 1193,5 1947,4 2345,6 2659,4 3047,9 4270,1 5463,4

Доля расходов в ВВП (%) 15,39 17,78 17,97 17,38 16,28 17,51 17,5

-Темпы роста расходов бюджета - 1,69 1,20 1,13 1,14 1,40 1,28

-Темпы роста доли расходов в ВВП - 1,15 1,01 0,96 0,93 1,07 0,99

Доходы бюджета всего (млрд.руб.) 1193,5 2125,7 2417,7 2742,8 3326,0 5046,1 6965,3

Доля доходов в ВВП (%) 15,4 19,41 18,52 17,92 17,76 20,69 22,31

-Темпы роста доходов бюджета - 1,78 1,14 1,13 1,21 1,52 1,38

-Темпы роста доли доходов в ВВП - 1,26 0,95 0,97 0,99 1,21 1,07

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

—>- Доля расходов в ВВП (%) -ж- Дочя доходов в ВВП (%)

Рисунок 2. Рост доли участия российского государства в экономике страны в начале XXI века

В настоящее время экономической теорией разработаны модели оценки воздействия государственных закупок на экономический рост страны. Разработанная Дж.М.Кейнсом модель макроэкономического равновесия (см. рис.З) позволяет продемонстрировать закономерность: бюджетная политика правительства оказывает большое воздействие на краткосрочную динамику выпуска, занятости и цен. Поэтому, государственная политика расходов является мощным инструментом влияния на экономику.

* Объемы доходов и расходов представлены согласно данным федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год

Основная задача национальной системы государственных закупок -обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств. Достижение этой задачи возможно, если государственные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами: недискриминация; транспарентность; справедливость; эффективность; подотчетность.

Рисунок 3. Влияние роста государственных расходов на выпуск

Эффективное расходование государственных средств предполагает, что при проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для закупочной организации, включают: соответствие закупаемой продукции ее назначению (т.е. качество); затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т.е. эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт); доставка и наличие; дополнительные затраты (например, транспортировка и хранение); затраты, непосредственно связанные с организацией и проведением закупок.

Следовательно, наиболее экономичные закупки не всегда означают заключение контракта с поставщиком, предложившим самую низкую цену. Для определения максимально возможной эффективности расходования средств необходимо провести сопоставление соответствующих выгод и затрат в течение всего срока службы закупаемых товаров, работ или услуг. Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств. Эффективное расходование средств достигается, если закупки проведены: 1) в нужном количестве, 2) товара нужного качества, 3) по приемлемой цене, 4) в подходящем месте и 5) в подходящее время.

Основной набор разрешенных способов закупок аналогичен в большинстве стран, хотя существуют и некоторые отличия. Несмотря на

определенные терминологические различия, в целом, можно выделить три широкие категории способов: открытые конкурсные торги, селективные или закрытые торги, а также ограниченные торги или заключение прямого контракта (закупка у единственного источника) (см. рис.4 ниже).

Хотя основной набор способов закупок един в большинстве стран, наблюдаются существенные различия в условиях, при которых закупочная организация вправе применять разные способы закупок. Законодательство некоторых стран устанавливает зависимость применения конкретного способа закупок от стоимостных пороговых уровней. В ряде других стран закупочная организация обладает достаточно широкими полномочиями в выборе приемлемой процедуры закупок в рамках параметров, установленных государственной закупочной политикой и в соответствии с основополагающими принципами.

В законодательстве ряда стран установлено, что в исключительных случаях, закупочные организации вправе проводить переговоры с одним или более поставщиками для определения условий контракта на закупку в рамках процедур ограниченных торгов.

Национальное законодательство стран различается по глубине. В некоторых странах процедурные обязательства прописаны достаточно детально, в то время как в других содержатся только общие ориентиры. В ряде стран отсутствуют законодательные или нормативные акты, относящиеся непосредственно к закупкам, и каждая закупочная организация вправе устанавливать свои закупочные процедуры в рамках общих параметров, определенных государственной закупочной политикой.

2. Селективные (закрытые) конкурсные торги

3 Ограниченные торги или заключение прямого контракта

1. Открытее конкурсные торги

и

2 Параметров государственной закупочной политики

3 Соответствия

основополагающим принципам

1. От стоимостных критериев

Рисунок 4. Категории способов государственной закупки

Национальная законодательно-нормативная база по государственным закупкам включает следующие виды документов: национальные конституции; законы о государственных закупках; нормативные акты, включая указы, постановления правительства, ведомственные акты, в которых конкретизируются положения законов о закупках, в частности, по процедурам регистрации и квалификации поставщиков, по оценке конкурсных заявок и т.д.; общие нормативные инструкции по государственным закупкам при проведении децентрализованных закупок; национальные законы о государственном бюджете, финансовой дисциплине, контролировании и проверке расходов в государственном секторе; ведомственные акты о государственных закупках, которые реализуют национальные процедуры; региональные законы о государственных закупках; отдельные нормативные акты о закупках конкретных категорий товаров, услуг и строительных работ.

В большинстве стран подобные законы, нормативные акты, административные инструкции и т.д. публикуются в официальных изданиях.

Произведенный в исследовании анализ позволяет сделать вывод что, несмотря на национальные отличия, законодательное регулирование закупочной деятельности демонстрирует, в качестве главной, - тенденцию на сближение национальных и международных правил и норм регулирующих деятельность закупочных организации в области закупок товаров для государственных нужд. Наибольшее значение в области совершенствования национальных норм и правил и сближения их с международными придается таким принципам организации государственных закупок как: недискриминация, транспарентность и справедливость. Именно в этом направлении следует ожидать дальнейшего сближения национальных и международных норм и правил организации государственных закупок.

Для государственных образований особую актуальность приобретают проблемы эффективности осуществляемых государственных расходов. Поэтому в качестве перспективных направлений совершенствования государственных норм и правил организации государственных закупок является совершенствование этих правил с целью наиболее полной реализации принципов справедливости, эффективности и подотчетности.

2. Основные положения классификации организационно-экономического механизма управления государственными закупками и оценка результатов его функционирования.

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон о размещении заказов принципиально изменяет принципы размещения заказов. Процедуры размещения заказов стали прозрачными, позволили обеспечить равный доступ к заказам для всех заинтересованных лиц, тем самым, способствуя не только экономии бюджетных средств, но и развитию добросовестной конкуренции на товарных рынках и рынках финансовых услуг.

Рисунок 5. Система законодательного и нормативно-правового регулирования отношений связанных с размещением государственных заказов

Введенная в действие с 1.01.2006 года новая система регулирования отношений связанных с размещением государственных заказов (см. рис. 5 выше), позволяющая выбрать наиболее эффективное предложение, предположительно будет способствовать серьезной экономии бюджетных средств, и борьбе с коррупцией. Учитывая общий объем госзакупок - 2,3 трлн. руб. экономия бюджетных средств (по оценке руководителя Федеральной антимонопольной службы России) может составить до 15% (345 млрд. руб. ежегодно).

3. Основные положения классификации системы контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской Федерации и оценка результатов его функционирования.

Бюджетным законодательством России регламентируется порядок расходования бюджетных средств и устанавливается система контроля за расходованием бюджетных средств. Главой 10 БК РФ установлены общие положения о расходах бюджетов. Согласно ст.69 государственные закупки являются формой расходов бюджетов.

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти, а также их должностные лица, отвечают за: целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств; достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением) о бюджете; соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов; эффективное использование бюджетных средств. Получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением, а также своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня определены в главе 19 БК РФ. В частности, Министерство финансов Российской Федерации проводит проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств, а также направляет представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и осуществляет контроль за их устранением.

Глава 25 регламентирует порядок осуществления платежей из федерального бюджета (см. схему на рис.6). Глава 26 БК РФ устанавливает структуру органов финансового контроля и их полномочия. Рисунок 7 ниже представляет направления деятельности органов финансового контроля в

Единый учетный регистр

1 Осуществляет проверку соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям БК РФ

2,Осуществляет проверку соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств

З.Осушествляет процедуры- выверки и подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления документов совершает разрешительную надпись 4.В день совершения разрешительной надписи осуществляет платеж

Территориальные органы Федерального казначейства

Лицевые счета главных распорядителей бюджетных средств

Лицевые счета распорядителей бюджетных средств

Лицевые счета получателей бюджетных средств

I .Принимают денежные обязательства в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств

2. Принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) догозоров (контрактов)

3. Объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации

Рисунок 6. Принятие и подтверждение обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета и осуществления финансирования расходования федерального бюджета

о

X!

Я

р

2

О 43

2

п> о и Я

о

о

я

■а

р

Контроль использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов

"3 Я о

X

о я

Я о ы ж о 2 о

X.

о

•а

я ^

тз и

0

ТЗ

1

р

ж о

О»

•в-к

ж р

Я п О

ш о

3

я о ЕС

о Й а

о

о "<

в

>н

то о в

а

П> 2 о

3

ж о я о а я я

4

(В

а ¡г я Е 2 я

Контроль исполнения бюджетов субъектов российской Федерации и местных бюджетов, получающих трансферты из федерального бюджета

Соблюдение лимитов бюджетных обязательств, распределенных ГРБС (РБС) между нижестоящими получателями средств федерального бюджета

Соблюдение лимитов кассовых расходов

Соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе

Наличие у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств

Контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов

Контроль за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств

Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений, автономных учреждений

Контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами

сфере контроля расходования средств на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам.

В соответствии с БК РФ, органами государственного или муниципального финансового контроля являются: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные финансовые органы. Финансовый контроль со стороны исполнительной власти реализуется в рамках полномочий: Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств.Произведенный анализ позволяет сделать вывод: отдельной системы контроля расходов бюджетных средств направляемых на финансирование закупок для государственных нужд БК РФ не предусматривается. Финансовый контроль расходования бюджетных средств направляемых на финансирование государственных закупок соответствует общему порядку, установленному БК РФ.

Но, в силу особой значимости величины расходов федерального бюджета на государственные закупки, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ; п.7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственной функции и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679; от 3 марта 2006 г. №117; от 27 декабря 2006г.№807, органы Федерального казначейства наделены дополнительными полномочиями по исполнению государственной функции контроля государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.

Система взаимосвязей, возникающая между субъектами бюджетных отношений в результате осуществления Федеральным казначейством административного регламента, представлена на рис.8, а суть регламентируемых действий - на рис.9 ниже.

Административный регламент Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов преследует своей целью повышение качества исполнения и доступности результатов исполнения государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.

Государственную функцию по ведению Реестра контрактов исполняют Федеральное казначейство, управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и их отделения на основании представленных государственными заказчиками сведений о государственных

контракте, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, в целях: централизованного учета обязательств Российской Федерации; обеспечения формирования системы эффективного контроля за соблюдением законодательства в области закупок, основанной на принципах открытости и гласности каждой закупки; повышения прозрачности бюджетного процесса в Российской Федерации.

ФУНКЦИЯ ВЕДЕНИЯ РЕЕСТРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО, управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и их отделения

1 Информационное обеспечение функции

2.Технологическое обеспечение функции

Росси

ЦЕЛИ ] Централизованный обязательств Федерации;

2)обсспечение формир« системы эффективного контроля за соблюдением законодательства в области закупок, основанной на принципах открытости и гласности каждой закупки,

3)повышение прозрачности бюджетного процесса в Российской Федерации

УЧАСТНИКИ

Государственные заказчики • Предоставляют сведения о контрактах

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ТОРГОВЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Методологическое обеспечение исполнения государственной функции по ведению Реестра контрактов

Рисунок 8. Взаимосвязи участников бюджетного процесса

Система контроля за соблюдением законодательства российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о размещении заказов представлена на рис.10. Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006г. №94 федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов является Федеральная антимонопольная служба.

Анализируя выстраиваемую систему контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов следует сделать выводы:

1) система контроля достаточно развита, но меры пресечения нарушений порядка осуществления закупок для государственных нужд неадекватны наносимому ущербу;

2) расхищение средств федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и местных бюджетов влечет за собой - как крайняя мера пресечения - административную ответственность. Причем наказаны

Рисунок 9. Административный регламент Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов

Рисунок 10. Виды контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативно правовых актов Российской Федерации о размещении заказов и система уполномоченных органов

будут: заместитель руководителя соответствующего исполнительного органа власти или главный бухгалтер.

Все сказанное выше позволяет также сделать вывод о том, что формируемая система контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской Федерации вряд ли может считаться эффективной.

4. Реализация предложений по делегированию главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика получателям бюджетных средств и принятию решений государственным заказчиком о форме проведения торгов.

Кроме осуществления проверок расходования бюджетных средств исключительно на предмет соответствия нормативным актам, чрезвычайно важно оценить эффективность таких расходов. Ведь средства могут быть использованы в полном соответствии с действующим нормативными актами, отчетность об их использовании может быть вполне достоверной, а эффективность расходования бюджетных средств - низкой или неясной.

Поэтому возникает необходимость ответа в каждой конкретной ситуации на вопрос: эффективно или неэффективно было произведено расходование бюджетных средств. На пути практического внедрения оценки эффективности осуществления расходования бюджетных средств на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд имеется ряд препятствий. Однако, ключевым является - методическая нерешенность вопроса о механизме делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюджета и механизм принятия решений государственными заказчиками о форме торгов. Именно на это указывает

Оптимизации государственных расходов

на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

Требуется решение проблем

ПРОБЛЕМА Отсутствие учета сложившихся наименований участников

бюджетного процесса в части исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Фелепаини

НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ Угроза признания торгов

недействительными, что влечет судебные разбирательства и финансовые потери для федерально! о бюджета

зге

РЕШЕНИЕ

Наделение полномочиями государственного за* азчика главных распорядителей средств федеральною бюджета, не являющичея органами государственной власти Российской Федерации

ПРОБЛЕМА Не определен механизм делегирования I лавными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям соедств Аелеоального бюджета

НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ Угроза исполнения расходов федерального бюджета на размещение и исполнение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг

РЕШЕНИЕ

Определить механизм делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюажета

ПРОБЛЕМА Установлено право государственного заказчика на самостоятельное принятие решения о форме торгов и полноты ответственности за правильный выбор Фоомы тоогов

НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ Угроза нарушения единообразного применения Закона при выборе формы торгов государственным заказчиком

ЗГЕ

РЕШЕНИЕ

Разработка методического руководства по принятию решений государственными заказчиками о форме торгов

ХЦ

РЕЗУЛЬТАТ

повышение эффективности использования общественных финансов

Рисунок 11. Проблемы оптимизации государственных расходов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

осуществленный в исследовании анализ, позволивший произвести структуризацию проблем оптимизации государственных расходов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (см. рис.11 выше). Таким образом, вопрос о методологическом аппарате получения методики делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюджета и методики принятия решений государственными заказчиками о форме торгов является сегодня открытым. Предложение и обоснование подходов к их обоснованию становится главным результатом настоящей работы.

Наиболее успешные организация закупочной деятельности, исходя из результатов произведенного анализа, должна строится с учетом следующих факторов: 1 ^стратегической значимости закупок; 2)полномочий по расходованию выделенных бюджетных средств; 3)харакгера закупаемых товаров и услуг; 4)характера деятельности самой организации, для которой проводятся закупки.

Харакшристики любой закупочной деятельности могут быть представлены в матричной форме, которая оценивает сложность и риск закупок в сопоставлении с потенциальной отдачей от ресурсов, расходуемых на закупки (см. рис.12). Матрица иллюстрирует, как анализ характеристик конкретной закупки служит для выбора наиболее эффективного способа организации

высокая 1

сложность рынка поставок

низкая

закупок.

высокая

сложность продукции

Централизованные консультации/ содействие Централизованные закупки (требуется высокий уровень профессионализма)

Делегирование полномочий по проведению закупок Централизованная координация закупок

Возможность получить отдачу от вложенных . средств

Общая потребность

Рисунок 12. Условия делегирования закупок главными распорядителями бюджетных средств на уровень подведомственных получателей бюджетных средств

Баланс между закупками на уровне главных распорядителей бюджетных средств и на уровне подведомственных получателей бюджетных средств будет различаться и изменяться при изменении закупочных требований.

Делегирование главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств бюджетов призвано обеспечить выполнение следующих конкретных задач: 1)повысить эффективность расходования государственных средств;

2)интегрировать закупочную политику в финансовую стратегию управления;

3)снизить риск неправомерных действий при проведении закупок;

4)повысить эффективность самой закупочной деятельности.

При определении наиболее приемлемого подхода к делегированию полномочий государственного заказчика необходимо: 1)сформулировать стратегию закупок; 2)обеспечить централизованный контроль за проведением закупок региональными подразделениями (которым делегированы соответствующие полномочия); 3)обеспечить вышеуказанным региональным подразделениям информационную и консультационную поддержку; 4)применять системы и процедуры, направленные на повышение эффективности закупочной деятельности; 5)использовать высокопрофессиональные закупочные кадры, в том числе привлекать их к принятию решений на самом высоком уровне организации; 6)четко разграничить функции и полномочия между пользователями, бюджетными организациями и закупочным персоналом, а также между сотрудниками непосредственно самого закупочного подразделения; 7) постоянно совершенствовать организацию закупочной деятельности на основе разработки и анализа объективно контролируемых показателей ее результативности.

Произведенный выше анализ показал, что формирующийся в настоящее время в России механизм организации государственных закупок переживает процесс институционального развития. В настоящий момент система государственных закупок завершает стадию анализа возникших при ее разработке проблем и начало перехода к осмыслению и формулировки конкретных задач своего дальнейшего функционирования и развития. Учет современной стадии институционального развития организации государственных закупок и подсказывает нам методологические подходы к формированию механизма делегирования полномочий.

Отсутствие единства системы методологического обеспечения закупочной деятельности, нормативно-правового регулирования и контроля за ее осуществлением (первое направление отнесено к компетенции главных распорядителей бюджетных средств, второе и третье - компетенция различных министерств и служб Правительства РФ) не способствует самостоятельному решению главными распорядителями бюджетных средств проблемы делегирования части своих полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств.

Современный этап институционального развития российской системы государственных закупок требует создания специализированной организации которая совместила бы в себе не только функции контроля расходов государственных органов на закупочную деятельность, но и методического руководства этой деятельностью. Именно это и явилось бы основой научного обоснования процедуры делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий 1 осударственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств.

Предлагаемую специализированную организацию рекомендуется создать в форме Федеральной комиссии по государственным закупкам. Целесообразно вхождение этой Комиссии в структуру Министерства финансов РФ.

Полномочия: 1)разработка государственной политики в сфере государственных закупок; 2)проверка контрактов на соблюдение законодательства Российской Федерации в области закупок; 3)консультативные функции.

Роль Федеральной комиссии по государственным закупкам будет заключаться в: 1 разработке, публикации, разъяснении и обеспечении соблюдения норм и правил в сфере государственных закупок, в том числе, подготовке соответствующей типовой документации; 2)содействии диалогу между сторонами государственных контрактов с целью повышения эффективности функционирования системы государственных закупок; 3)деятельность предлагаемой комиссии дополняется входящими в ее состав специализированными комиссиями организующими свою деятельность по секторам экономики, в которых осуществляются закупки (строительные работы, электронное оборудование, лекарства, компьютерная и оргтехника и т.д.).

Структура Федеральной комиссии по государственным закупкам представлена на рис.13 ниже. Анализ практики закупочной деятельности осуществляемый предлагаемой Федеральной комиссией в процессе реализации целей своего создания, уже в течении первых 2-х лет своего функционирования позволит обобщить российскую практику закупочной деятельности государства и сформулировать методику делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств.

- Кроме того, деятельность предлагаемой Федеральной комиссии будет способствовать решению и всех остальных проблем организации и методического обеспечения процесса закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Факторы, обеспечивающие успех функционирования организационно-экономического механизма государственных закупок, имеют свою основу в том числе и в организации деятельности закупочной организации. Модель организационно-функциональной структуры связей и управляющих воздействий в закупочных организациях на основании анализа которых

следует принимать решение о форме организации торгов (рис.14 ниже) показывает, что при принятии решения следует учитывать не только горизонтальные или вертикальные управляющие воздействия, но, еще и одновременные взаимодействия тех и других.

Рисунок 13. Структура Федеральной комиссии по государственным закупкам и направления деятельности ее подразделений

Таким образом, при принятии решения о форме торгов, закупочной организации необходимо учитывать как совокупность всех существующих форм организации торгов, так и совокупность всех возможных альтернативных вариантов диктуемых реальной хозяйственной ситуацией, что в настоящее время формально невозможно осуществить, из-за технических, организационных, экономических, функциональных несоответствий в существующей организационно-экономической структуре механизма государственных закупок.

Поэтому, альтернатива принятия решений закупочной организацией о форме торгов также обосновывает необходимость создания Федеральной комиссии по государственным закупкам.

Рисунок 14. Модель организационно-функциональной структуры связей и управляющих воздействий в закупочных организациях

Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что без создания методического обеспечения деятельности государственных заказчиков при размещении контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд проблему эффективности расходования бюджетных средств не решить. Поскольку не возможно будет сформулировать сами критерии эффективности этой деятельности, а также показатели оценки этой эффективности.

Публикации по теме диссертации:

1. Фатеева Л.К. Проблемы повышения эффективности государственных расходов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд// Предпринимательство, -2007. -0,5 п.л.

2. Фатеева Л.К. Система контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской Федерации: основы построения и тенденции развития// Проблемы преобразования и регулирования региональных социально-экономических систем. Выпуск 36. - ИПРЭ РАН. СПб. - 2007. - 1,1 п.л.

3. Фатеева Л.К. Задачи организации государственных закупок //Сборник научных трудов. - ВГНА Минфина РФ.- - 2006. - 0,5 п.л.

4. Фатеева Л.К. Система принципов организации государственных закупок // Сборник научных трудов. - ВГНА Минфина РФ,- №3- - 2006 -0,5 п.л.

Подписано в печать 16.03.2007г. Формат 60x90/16. Гарнитура "Тайме". Печать цифровая. Объем 2 печ.л. Тираж 100 экз. Отпечатано в ООО "Экспресс Полиграф Сервис"

Заказ №186

Адрес: 109377, г.Москва, ул. Ак. Скрябина, д.8, к.З

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Фатеева, Людмила Константиновна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.

1.1.Экономико-математическая модель воздействия государственных расходов на динамику выпуска и история развития государственных закупок.

1.2.Задачи и принципы организации государственных закупок.

1.3.Национальные и международные нормы и правила организации государственных закупок: взаимодействие и направления совершенствования.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РОССИЙСКОЙ ТЕКУЩЕЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.

2.1.Организационно-экономический механизм управления государственными закупками.

2.2.Система контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской

Федерации.

2.3.Эффективность процедур государственных закупок.

ГЛАВА 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ЗАКУПОК.

3.1. Проблемы на пути повышения эффективности государственных расходов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

3.2.Организационно-экономический основы делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика получателям бюджетных средств . 137 З.ЗОрганизационно-экономические основы принятия решений государственным заказчиком о форме проведения торгов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление закупками товаров и услуг для федеральных государственных нужд"

Переход России к новому институциональному укладу и рыночной экономике породил множество новых проблем управления финансами государства. Цели и задачи органов государственного управления усложнились. Финансирование бюджетных организаций (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и ряд других), ремонт дорог, содержание городов и поселков, поддержка значимых промышленных предприятий, обеспечение сельскохозяйственных работ и многое другое становится предметом особого внимания органов государственной власти.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов происходит трансформация роли закупки товаров и услуг для государственных нужд. Государственные закупки становятся не только способом обеспечения товарами и услугами государственного сектора, но и инструментом решения таких задач как: поддержка отдельных национальных отраслей, снижение безработицы, стимулирование регионального развития, обеспечение социального равенства, поддержка малого и среднего бизнеса, охрана окружающей среды и многих других специфических задач государственного управления.

Затраты по финансированию закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд является расходами бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации: федерального, регионального или муниципального. Бюджетная система государства является одной из его фундаментальных составляющих обеспечивающих рациональное поступательное развитие системы общественных благ, рост эффективности как всего национального хозяйства, так и хозяйств, составляющих его территорий.

Организация, как формирования доходной части бюджетов, так и исполнения расходной части бюджетов, базируется на полномочиях каждого из этих уровней государственного управления. В связи с этим, приоритетной задачей, для органов управления финансами, является обеспечение эффективности расходования бюджетных средств как с позиции гарантирующей выполнение функций государственной власти, так и с позиции выполнения обязательств перед собственным населением.

Трансформация сектора государственных финансов характеризуется серьезными изменениями в области управления финансами государства. Модели управления, существовавшие в бывшем СССР, претерпели коренные изменения. В то же время, имеющиеся зарубежные модели не могут без дополнительной адаптации применяться российскими государственными финансовыми органами.

Внедрение новых моделей управления закупками товаров и услуг для государственных нужд связано с определенными методологическими трудностями. Они заключаются в организации верной последовательности действий: от определения необходимого количества ^финансовых ресурсов; оптимальной структуры органа, отвечающего за государственные закупки; до автоматизации данного управленческого процесса.

Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в «Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» отмечается: «Из-за несовершенства применяемых механизмов государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций»*. Что также указывает на необходимость поиска путей повышения эффективности процедуры закупки товаров и услуг для государственных нужд.

Таким образом, научно-практический аспект проблемы, исследуемой в настоящей работе, заключается в изучении существующего организационно-экономического механизма реализации контрактов закупки товаров и услуг для государственных нужд. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике п 2006 году» // Президент России. Официальный сайт. - 24 мая 2005 года. - Москва. - http://www.kremlin.ru

Изменившиеся условия функционирования системы государственных финансов, новые задачи управления и высокая неопределенность переходной экономики - требуют разработки адекватных методологических принципов и подходов к формированию системы управления финансами государства вообще, и государственными расходами на закупку товаров и услуг, необходимых для реализации функций государства - в частности. В связи с этим, разработка методологических подходов к анализу управления финансовыми ресурсами государства при осуществлении закупок товаров и услуг для государственных нужд и составляет актуальность настоящего диссертационного исследования.

С учетом сказанного выше, объектом исследования в настоящей работе является механизм принятия решений в области осуществления расходов бюджета на закупку товаров и услуг для государственных нужд в зависимости от величины финансовых ресурсов, направляемых на государственные закупки.

Предмет исследования включает в себя характеристики организационно-экономического механизма реализации контрактов закупки товаров и услуг для государственных нужд (виды возникающих организационных и экономических отношений, процедуры и методы формирования отношений при осуществлении государственных закупок) во взаимоотношении с основными характеристиками государственного бюджета Российской Федерации (величины доходной и расходной частей бюджета).

Настоящая работа выполнена на фактическом материале российской экономики при его сопоставлении с закономерностями, выявленными для других стран. Такое исследование предполагает анализ как научных дискуссий, так и особенностей взаимодействия теоретических разработок и практических действий государственной власти.

Целью настоящего исследования является выявление теоретических основ и практических закономерностей принятия решения органами государственной власти в области финансирования закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Достижение поставленной цели в рамках обозначенной научно-практической проблемы исследования потребовало решения следующих задач:

1)исследовать теоретические проблемы управления расходами государства при осуществлении государственных закупок;

2)исследовать концептуальные подходы к организации государственных закупок;

3)произвести анализ современного состояния управления государственными закупками в Российской Федерации;

4)выявить тенденции развития управления государственными закупками товаров и услуг;

5)разработать пути совершенствования управления государственными финансами при осуществлении закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Степень изученности проблемы. Теоретические аспекты формирования и функционирования финансовой системы в условиях рыночных трансформаций экономики России в концептуальном плане разрабатывались такими учеными, как: Л.И. Абалкин, А.Г.Аганбегян, А.Г.Гранберг, С.Ю.Глазьев, В.Л.Макаров, А.И.Татаркин и др.

Существенный вклад в разработку новых представлений об общественном развитии, системе элементов структуры управления народным хозяйством России с позиции оптимизации функционирования экономики и финансов общества, анализа государственной политики в области развития общественного и частного сектора экономики, формирования институтов макроэкономического регулирования экономических процессов, внесли труды ученых: Д.С.Львова, Н.П.Федоренко, Н.ЯПетракова, Г.Б.Клейнера, А.Д.Некипелова, В.И.Маевского и др.

Отдельные аспекты функционирования системы государственных финансов Российской Федерации включая бюджетную систему Российской Федерации, разрабатывались учеными: В.К.Сенчаговым, А.Г.Грязновой, В.Г.Пансковым, О.С.Пчелинцевым, С.Д.Валентеем, А.М.Лавровым, В.М.Родионовой, Г.Б.Поляком, В.Б.Христенко и др.

С методологической точки зрения большой интерес представляют работы зарубежных ученых посвященных анализу и оценке сферы участия государства в экономике общества. Важными, с этой позиции, являются работы ученых: А.Смита, А.Гамильтона, Ф.Листа, В.Ойкена, Й.Шумпетера, А.Бергсона, П.Самуэльсона и др.

Сегодня в Российской Федерации, при поддержке органов государственной власти и управления, реализуется попытка создания нормативно-аналитических, учебных, экспертных и исследовательских центров в области размещения государственных заказов. С 2004 года функционируют:

1. Институт по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ. Институт принимает активное участие в разработке и совершенствовании нормативных актов по размещению государственных заказов. Являясь головной организацией в области подготовки кадров для системы государственных закупок, координирует и обеспечивает информационно-методическое сопровождение 23 региональных центров по подготовке кадров в системе государственных закупок.

2. Институт подготовки кадров для системы государственных и муниципальных закупок Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Реализует программы повышения квалификации по курсу «Управление государственными и муниципальными закупками» (для руководителей-председателей конкурсных комиссий).

Поскольку повышение эффективности государственных закупок имеет большой потенциал, то оно привлекает, как вид деятельности, внимание многих специалистов. Следствием этой тенденции стало создание ряда учебных центров как формально независимых (например, Институт конкурсных технологий), так и на базе общественных организаций (например, при Комитете информационного обеспечения предпринимательства Торгово-Промышленной Палаты Российской Федерации).

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, целый ряд региональных министерств, также прилагают усилия к обучению, как специалистов государственного заказчика, так и специалистов поставщика, успешному участию в конкурсных торгах. Для достижения обозначенной цели созданы и функционируют: структурные подразделения при соответствующих органах исполнительной власти, официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов; порталы государственных закупок региональных правительств.

Вместе с тем, анализу эффективности организационно-экономического механизма государственных закупок уделяется мало внимания. Недостаточная изученность взаимосвязей и взаимозависимостей возникающих в процессе функционирования различных звеньев финансовой системы нашей страны инициированных реализацией государственного заказа, определила выбор темы исследования, его актуальность и общую направленность работы.

Первая глава исследования («Формирование сектора государственных закупок») посвящена анализу теоретических положений, объясняющих подходы к управлению закупками товаров и услуг для государственных нужд.

В данной главе рассмотрены, в частности, история становления института государственных закупок, ключевые идеи политики государственных расходов бюджета, внутренние проблемы организации государством процесса финансирования закупок товаров и услуг для государственных нужд и факторы, воздействующие на формирование протекционистской политики в области государственных закупок. Здесь же рассмотрены теоретические основы построения системы управления государственными закупками с позиции соотношения национальных и международных норм и правил организации государственных закупок. Также в настоящей главе заложены основы теоретического анализа подходов к оценке эффективности системы управления государственными закупками с учетом возможностей предоставляемых национальной финансовой и экономической системами. На основании проведенного анализа сделаны выводы о возможности построения модели управления государственными закупками учитывающей как располагаемые объемы финансовых ресурсов, так и специфические черты административного поведения властей.

Вторая глава настоящего исследования («Анализ российской текущей политики в сфере государственных закупок») посвящена анализу реально существующего механизма осуществления процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд и выявлению взаимосвязей и взаимозависимостей возникающих между его структурными элементами.

В данной главе осуществлен анализ организационно-экономических основ управления государственными закупками, а также анализ структурных элементов организационно-экономического механизма государственных закупок. Анализ включает в себя изучение взаимосвязей и взаимозависимостей возникающих между структурными элементами организационно-экономического механизма закупок товаров и услуг для государственных нужд. Результатом анализа является оценка характера воздействия имеющегося организационно-экономического инструментария на эффективность управления государственными закупками.

В третьей главе настоящей работы («Повышение эффективности государственных закупок») на основании осуществленных выше теоретических разработок, качественного и количественного анализа характеристик современного состояния и тенденций развития системы управления государственными закупками в Российской Федерации подведены итоги современного состояния управления расходованием бюджетных средств направляемых на закупку товаров и услуг необходимых для реализации функций государства.

По результатам подведенных итогов сформулированы рекомендации по совершенствованию управления процессом государственных закупок. В предложениях и рекомендация по совершенствованию управлением государственными закупками выявлены факторы, оказывающие положительное воздействие на эффективность функционирования механизма управления государственными закупками. Также сформулированы рекомендации по повышению эффективности управления процессом государственных закупок с позиции выявления направлений методики государственного управления организационно-экономическим механизмом закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического описания включающего 108 наименований, включает в себя 171 страницу текста. Ряд положений исследования демонстрируется в аналитическом материале, помещенном в 9 таблицах и 31 рисунке, иллюстрирующих результаты настоящего исследования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Фатеева, Людмила Константиновна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги настоящего исследования сделаем следующие выводы:

1) Внедрение новых моделей управления закупками товаров и услуг для государственных нужд связано с определенными методологическими трудностями. Они заключаются в организации верной последовательности действий: от определения необходимого количества финансовых ресурсов; оптимальной структуры органа, отвечающего за государственные закупки; до автоматизации данного управленческого процесса.

Изменившиеся условия функционирования системы государственных финансов, новые задачи управления и высокая неопределенность переходной экономики - требуют разработки адекватных методологических принципов и подходов к формированию системы управления финансами государства вообще, и государственными расходами на закупку товаров и услуг, необходимых для реализации функций государства - в частности. В связи с этим, разработка методологических подходов к анализу управления финансовыми ресурсами государства при осуществлении закупок товаров и услуг для государственных нужд и составляет актуальность настоящего диссертационного исследования.

2) Подводя итоги произведенному анализу можно сделать вывод что, несмотря на национальные отличия, законодательное регулирование закупочной деятельности демонстрирует, в качестве главной, - тенденцию на сближение национальных и международных правил и норм регулирующих деятельность закупочных организации в области закупок товаров для государственных нужд. Наибольшее значение в области совершенствования национальных норм и правил и сближения их с международными придается таким принципам организации государственных закупок как: недискриминация, транспарентность и справедливость. Именно в этом направлении следует ожидать дальнейшего сближения национальных и международных норм и правил организации государственных закупок.

Для государственных образований (и Российская Федерация не является исключением) особую актуальность сегодня приобретают проблемы эффективности осуществляемых государственных расходов. Поэтому в качестве перспективных направлений совершенствования государственных норм и правил организации государственных закупок является совершенствование этих правил с целью наиболее полной реализации принципов справедливости, эффективности и подотчетности.

3) Отдельной системы контроля расходов бюджетных средств направляемых на финансирование закупок для государственных нужд БКРФ не предусматривается. Финансовый контроль расходования бюджетных средств направляемых на финансирование государственных закупок соответствует общему порядку, установленному БК РФ для осуществления платежей из федерального бюджета и порядку осуществления платежей из регионального бюджета (местного бюджета) - если речь идет о средствах, выделяемых из бюджета региона (муниципалитета).

Но, в силу особой значимости величины расходов федерального бюджета на приобретение товаров (работ, услуг) для государственных нужд, в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; п.7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственной функции и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679; от 3 марта 2006 г. №117; от 27 декабря 2006г.№807, органы Федерального казначейства наделены дополнительными полномочиями по исполнению государственной функции контроля государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.

4) Анализируя выстраиваемую систему контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов следует сделать выводы:

-система контроля достаточно развита, но меры пресечения нарушений порядка осуществления закупок для государственных нужд неадекватны наносимому ущербу;

-расхищение средств федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и местных бюджетов влечет за собой - как крайняя мера пресечения - административную ответственность. Причем наказаны будут: заместитель руководителя соответствующего исполнительного органа власти или главный бухгалтер.

Все сказанное выше позволяет также сделать вывод о том, что формируемая система контроля за расходованием бюджетных средств и проведением государственных закупок в Российской Федерации вряд ли может считаться эффективной

5) Осуществления проверок расходования бюджетных средств исключительно на предмет соответствия нормативным актам не позволяет оценить эффективность таких расходов. Ведь средства могут быть использованы в полном соответствии с действующим нормативными актами, отчетность об их использовании может быть вполне достоверной, а эффективность расходования бюджетных средств - низкой или неясной. На пути практического внедрения оценки эффективности осуществления расходования бюджетных средств на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд имеется ряд препятствий: недостаточное законодательное обеспечение, дефицит квалифицированных кадров, привычка управлять затратами, значительные масштабы коррупции и разгильдяйства.

Однако главным препятствие на пути повышения эффективности осуществления расходования бюджетных средств на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд является методическая нерешенность вопроса о механизме делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям средств федерального бюджета и механизм принятия решений государственными заказчиками о форме торгов.

6) Современный этап институционального развития российской системы государственных закупок требует создания специализированной организации которая совместила бы в себе не только функции контроля расходов государственных органов на закупочную деятельность, но и методического руководства этой деятельностью. Именно это и явилось бы основой научного обоснования процедуры делегирования главными распорядителями бюджетных средств полномочий государственного заказчика подведомственным получателям бюджетных средств.

Предлагаемую специализированную организацию рекомендуется создать в форме Федеральной комиссии по государственным закупкам. Целесообразно вхождение этой Комиссии в структуру Министерства финансов РФ.

Предлагаемое к внедрению мероприятие способно обеспечить решение приоритетной задаче управления общественными финансами: обеспечение эффективности расходования бюджетных средств как с позиции гарантирующей выполнение функций государственной власти, так и с позиции выполнения обязательств перед собственным населением.