Земельная политика как инструмент системного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Буравцев, Андрей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСНОВА ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ РЫНКА

§ 1Л. Роль и место земельного вопроса в экономической теории.

§ 1.2. Организационно-правовые основы земельных отношений в субъектах Российской Федерации и г. Москве (управленческий аспект).

§ 1.3. Понятие и общая характеристика государственного земельного кадастра.

§ 1.4 Особенности землепользования и оценки городских земель в странах Европы, США и Китае.

ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ ГОРОДСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА

§ 2.1. Особенности земельных отношений в условиях города.

§ 2.2. Новые институты земельного рынка в г. Москве.

§ 2.3. Земельные ценные бумаги и капитализация земельных фондовых активов.

ГЛАВА III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ РЫНОЧНОЙ СТОИМОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ У ЧАСТКОВ

§ 3.1. Основные принципы и методы определения рыночной стоимости городских земельных участков.

§ 3.2. Методы практической оценки земельных участков. \ IтипIII! И Ж VI' ж л. а ■ л. л. я л. ■ '.1 /

Диссертация: введение по экономике, на тему "Земельная политика как инструмент системного управления"

Актуальность исследования. Одной из важнейших задач, стоящих перед российской экономикой, является создание необходимых экономико-правовых условий для развития отечественного земельного рынка. Для достижения этой стратегической задачи государственная земельная политика на сегодня сосредотачивается на следующих основных направлениях:

• реформирование правоотношений на землю и иную недвижимость;

• совершенствование государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений;

• реформирование системы платежей за землю;

• институциональное обеспечение государственной земельной политики.

В течение всех последних лет существовало много предвзятых мнений о необходимости введения в оборот земельных участков. Но принятие «Земельного Кодекса» и прохождение в Государственной Думе федерального закона «Об обороте сельскохозяйственных земель» в известной степени подводит черту под чисто теоретическими спорами и ставит на повестку дня конкретные вопросы организации и управления земельным рынком. Именно от степени решения управленческих вопросов по развитию сбалансированного, стабильного земельного рынка в значительной мере зависит успешное развитие российской экономики в целом.

Вместе с тем, теоретическая база управления земельными отношениями в условиях экономики переходного периода пока еще недостаточно разработана: отсутствуют серьезные фундаментальные теоретические исследования по этому вопросу, попытки освещения данной темы сводятся преимущественно к фактологическому изложению материала. Оценивая концептуальные положения отечественной экономической теории в сфере управления земельными отношениями, следует отметить, что на данном этапе она находится в стадии развития, а это объективно обусловливает её недостаточную еистемагизированность, а также противоречивость, сложность для восприятия, отсутствие научного определения ряда ключевых понятий.

Происходящие коренные изменения в экономической жизни России требуют выработки принципиально новых подходов к формированию и осуществлению земельной политики в крупных городах. Особенно это актуально для Москвы — одного из крупнейших мегаполисов мира, обладающего значительными материальными ресурсами и высоким интеллектуальным потенциалом, позволяющими быстро и эффективно мобилизовать рыночный потенциал городских земельных ресурсов, привлечь крупномасштабные инвестиции в наиболее важные сферы жизнедеятельности города.

Сейчас становится очевидной специфика использования и функционирования городской земли. Ее нельзя рассматривать просто как часть территории, со всеми вытекающими из такого подхода характеристиками. Городская земля — это часть исторически сложившейся среды жизнедеятельности человека с присущими ей уникальными свойствами и особенностями, со сложнейшей системой обеспечения жизнедеятельности города: инженерной инфраструктурой, уличной и дорожной сетью, системой общественного транспорта, коммуникаций и т.д., на создание и воспроизводство которых и ранее, и сейчас расходуются огромные средства. Следовательно, возникает проблема оценки стоимости городских земель вообще и права аренды земельных участков, используемых в коммерческих целях, в частности, и создания программы эффективного управления земельно-имущественным комплексом.

Земельные отношения являются важной составной частью того комплекса экономических и социально-правовых отношений, которые возникают в процессе функционирования любой социально-экономической системы, имеющей пространственно-временной базис. Соответственно, для достижения целей обеспечения должного регулирования земельных отношений в условиях как-устойчивой. так и формирующейся рыночной экономики, где реально существует товарность земли, важно знать ее реальную цену, для определения которой необходимы научно-обоснованные методы и технологии рыночной оценки. Проблема разработки и практического применения новых методов оценки городских земель почти не изучалась отечественной экономической теорией. Также остается дискуссионным вопрос системного анализа понятия, роли и места земельного рынка в процессе развития крупных городов, инструментов его регулирования и управления. Актуальность избранной темы детерминирована как экономической, так и правовой неурегулированностью основных принципов оценки городских земель, что осложняет формирование цивилизованного городского земельного рынка. На изучение указанных проблем в сфере земельной политики и направлено настоящее исследование.

Таким образом, актуальность предлагаемой работы обусловлена совокупностью следующих факторов: во-первых, экономической значимостью отношений, возникающих в сфере управления формирующегося земельного рынка в условиях переходного периода; во-вторых, потребностью анализа правоприменительной практики в городском земельно-имущественном комплексе с целью выявления наиболее типичных проблем и поиска путей их решения. в-третьих, недостаточной научной разработкой основных принципов определения рыночной стоимости городских земель, методики их практической оценки и техники расчетов.

Объектом исследования являются экономические, организационные, управленческие и правовые отношения, возникающие в сфере функционирования и развития городского земельного рынка.

Предмет исследования — особенности управления городским земельно-имущественным комплексом, механизмы и способы оценки городской земли в процессе становления рынка городских земельных участков.

Цель исследования. Основной целью диссертационного исследования является проведение научного анализа совокупности управленческих отношений в сфере городской земельной политики, нахождения эффективных инструментов для ее осуществления. Одной из целей диссертационного исследования является выделение вопросов по выявлению механизмов управления городским земельным рынком в самостоятельную проблем}' общеэкономического значения, оценке её современного состояния. При этом учитывается опыт управления землепользованием в странах ЕС, США и Китае.

Задачи исследования. К задачам исследования относятся:

1) определение роли и места земельной политики в современной экономике, а также экономических и правовых основ земельных отношений в Российской Федерации;

2) анализ организационно-управленческих основ земельных отношений в субъектах Российской Федерации и г. Москве;

3) выявление особых характеристик государственного земельного кадастра в плане эффективного управления городскими земельными участками;

4) сравнительный анализ особенностей управления городским землепользованием в странах Европы, США и Китае;

5) рассмотрение понятия «городская земельная рента» как основы институциональной и функциональной структуры земельного рынка и выделение особых ее разновидностей;

6) исследование особенностей управления земельной политикой в условиях переходного периода, выяснение количественной затратной и рентной составляющих стоимости земли;

7) анализ возможных видов и схем обращения земельных ценных бумаг с позиций капитализации земельных фондовых активов и системы ипотечного кредитования;

8) разработка методов практической оценки городских земельных участков, комплексное решение вопроса о стоимости городской земли, учитывающей интересы всех участников земельного рынка.

Вышеуказанные цели и задачи исследования определили структуру и содержание раооты, систем}' оосуждаемых в ней и выносимых на защиту проблем.

Методологические, информационные и экономические основы исследования заключаются в комплексном подходе к анализу явлений и процессов, включающих диалектический, формально-логический, конкретно-исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и др. Большую роль в исследовании сыграли работы крупнейших представителей различных направлений экономической теории, монографии и статьи российских и зарубежных ученых-экономистов по проблемам теории земельной ренты, в том числе и по вопросам городской земельной ренты, рынка недвижимости и другим проблемам, имеющим отношения к данной теме.

Фактической базой исследования служат законы РФ, и прежде всего Земельный кодекс РФ, а также законодательные акты г.Москвы, постановления Правительства РФ, нормативные документы государственных организаций, а также предприятий всех форм собственности, информация Госкомстата РФ и информационных центров. Указанные методы применялись при изучении двух разнородных систем - муниципальных органов власти и негосударственных образований-участников земельного рынка как целостных, автономных, экономических систем, ограниченных в своих разнонаправленных действиях экономической целесообразностью и нормами права.

В процессе научного исследования использованы достижения отечественной и зарубежной науки, — в частности труды М.М. Агаркова, В.Я. Беккера, А.П. Буренина, ВН. Гамазина, A.B. Дмитриева, В. П. Зволинского. A.A. Землянского, 0.3. Кагановой, А.Н. Каштанова. Г Г. Клименко, А.Д. Кореневича, Э.Н. Крылатых, М.Х. Лапидуса, П.М. Лебедева, Д.С. Львова, Е.С.Лысова, Д.И. Менделеева, A.B. Мещерова, В.В. Милосердова. Л.В. Новоселовой, A.M. Панасюка, С.П. Прончатова, Н.М. Светлова, Е.Б.Трескунова, В.Х. Улюкаева. В.Н. Хлыстуна. A.B. Чаянова, С.Д. Черемушкина. Дж. Гэлбрайта, М. Гэфни. Эдвина

Дж. Додана, Розмари Дж. Кэмпбелл, Дж.Л. Кейн-Патерсона, Р. Кларка, Роберта А. Мак Гилли, Э. Роде, А. О'Салливана, Ф. Харрисона. Фридриха А. Хайека.

В трудах указанных ученых достаточно обстоятельно рассмотрены экономические и организационно-правовые проблемы формирования, управления и развития земельного рынка и особенности образования городской земельной ренты.

Указанные обстоятельства обусловили выбор тематики исследования.

Эмпирическую базу исследования составили:

При написании диссертации были использованы материалы Москомзе.ма, НИ и ГТИ Генплана г. Москвы, а также негосударственных организаций-участников земельного рынка. Кроме того, большое количество материалов по теме научного исследования собрано при изучении монографической литературы, отечественной и зарубежной периодической печати. Важной частью исследовательской работы явился анализ научных статей и изданий о земельном рынке и современных проблемах его функционирования в России и г. Москве.

Научная новизна диссертационного исследования.

В процессе работы получены следующие основные научные результаты:

1. Доказано, что проведение городской земельной политики должно базироваться на следующих управленческих принципах: а) использование земельно-имущественного комплекса для получения денежных средств в форме городской земельной ренты, формирующих доходную часть городского бюджета: б) организация системы налогообложения в сфере муниципального землепользования, которая стимулирует рациональное использование городских земельных участков: в) формирование соответствующих условий реализации городских земельных программ за счет использования рентных доходов от земельно-имущественного комплекса:

2. Дана классификация видов городской земельной ренты как объекта управления:

• градостроительная рента, связанная с осуществлением жилищностроительной политики населенного пункта:

• городская дифференциальная рента 1, обусловленная различиями в местоположении;

• городская дифференциатьная рента II, обусловленная различиями в инвестиционном использовании конкретного земельного участка:

• городская институциональная рента, образуемая посредством проведения определенной налоговой и арендной политики, проводимой городскими властями.

3.В качестве одного из важнейших механизмов осуществления эффективного управления городской земельной политикой выделены ценностные инструменты, когда определение стоимости городской земли производится на основе оценки затратной и рентной составляющей. При этом рентная составляющая должна присутствовать как в стоимостной оценке земельного участка (предполагаемой величины стоимостных сделок), так и в его рыночной цене (при продаже и аренде);

4. Предложена система инвестиционных инструментов, предусматривающая практическую активизацию земельного рынка через механизм специфических земельных ценных бумаг: а) муниципальных земельных векселей (обслуживающих систему земельных арендных платежей); б) муниципальных земельных облигаций с натуральной формой обеспечения и погашения (призванных аккумулировать инвестиционные ресурсы для городских программ): в) производных ценных бумаг Муниципального земельного банка (обеспечивающих снижение рисков при расчетах по базовым земельным ценным бумагам);

5. Разработан алгоритм, позволяющий определить интервальную оценку городских земельных участков на основе сравнения получаемых результатов как по данному городскому земельном}' участку, так и по соседним и подобным земельным участкам с учетом рентной и затратной составляющей.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем научные положения и выводы могут быть использованы: при совершенствовании процессов управления градостроительной деятельностью; при подготовке комплексных программ оценки земельного фонда на региональном, межрегиональном, государственном уровне: в реализации отечественных и международных программ и проектов по повышению экономической эффективности управления городскими земельно-имущественными комплексами: при подготовке учебных программ и учебно-методической литературы в образовательных учреждениях, готовящих кадры для муниципальных органов, в практической деятельности экспертов и муниципальных органов Российской Федерации и Москвы.

Ряд положений, выводов и рекомендаций исследования могут быть использованы органами законодательной и исполнительной власти в процессе разработки важнейших проблем проведения городской земельной политики, экономической оценки городских земель, их налогообложения, формирования в перспективе рынка земельных ресурсов.

Отдельные положения работы могут быть использованы при проведении занятий по курсам «Муниципальный менеджмент». «Управление городским хозяйством» и «Рынок недвижимости», а также при чтении спецкурсов по проблемам экономической теории для студентов и аспирантов.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Буравцев, Андрей Владимирович

10. Результаты исследования позволяют утверждать, что на современном этапе развития городского земельного рынка проблему оценки земельных участков отечественные учёные и практики как правило пытаются решать в отрыве от объективных проблем ценообразования на землю в специфических условиях перехода к идеологии и базовым принципам рыночной экономики, от институциональных проблем собственно земельного рынка, всей совокупности явлений новой системы земельных отношений. В такой ситуации все попытки прямого переноса в условия нашей страны «классических» методов оценки, широко применяемых за рубежам, в странах с развитой рыночной экономикой, малоэффективны. Кроме того, ряд объективных факторов действует как в сторону повышения, так и понижения цены продажи. Поэтому применять «классические» определения рыночной стоимости, так же как критерии и методы оценки, следует с чрезвычайной осторожностью, со специальным конкретным анализом и всеми необходимыми оговорками и ограничениями. Таким образом, применяя определенные методы при практической оценке важно получать не столько «точное» значение стоимости объекта оценки, сколько интервальную оценку (интервал возможных значений стоимости объекта) с одновременным анализом вида распределения вероятности результатов оценки внутри данного интервала, смещенности оценок, сделанных различными методами, и сходимости полученных результатов как по данному земельному участку, так и по соседним и подобным земельным участкам.

11. Низкая степень использования новых методов и алгоритмов оценки городских земель в условиях изменения структуры рынка и возрастания объема спроса, появления конкуренции, объективно определяет необходимость разработки теоретических и методических проблем развития городского земельного рынка. Переход к рыночной экономике требует радикального изменения управления городской земельной собственностью. Основой для этой реорганизации должно быть сочетание централизованного управления стратегически важными направлениями развития с экономическими и правовыми механизмами регулирования земельной сферы. Приоритетные направления развития земельного рынка должны определяться исходя из задач повышения эффективности управления городской земельной собственностью во взаимосвязи с экономической, производственной и социальной политикой города.

12. Также результаты исследования позволяют сделать выводы о практической недееспособности в условиях Москвы фискальной системы земельных платежей, как практически полностью исчерпавшей свои возможности и препятствующей нормальному развитию земельного рынка, а также о необходимости перехода к новой кредитно-финансовой системе земельных платежей.

13. Создание необходимых институтов цивилизованного земельного рынка поможет не только стиму лировать инвестиционные процессы, но и снимет многие искусственные проблемы ценообразования и экономической оценки городских земель, что обеспечит один из важнейших экономических стимулов развития нашего государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволило сделать следующие основные выводы и предложения:

1. Одной из важнейших задач, стоящих перед российской экономикой, является создание необходимых экономико-правовых условий для запуска отечественного земельного рынка. Для достижения этой стратегической задачи государственная земельная политика на сегодня сосредотачивается на следующих основных направлениях:

• реформирование правоотношений на землю и иную недвижимость;

• совершенствование государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений;

• реформирование системы платежей за землю;

• институциональное обеспечение государственной земельной политики.

2. В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что реального конкурентного рынка городских земельных участков в Москве пока еще нет. При этом выявлено три ключевых недостатка существующего городского земельного рынка: недостаточная эффективность системы гарантий прав инвесторов, механизмов и институтов кредитования участников земельного рынка, обесценивающая усилия по созданию юридической и финансовой защиты прав арендаторов земельных участков; отсутствие единых, основанных на объективных критериях методик оценки земельных участков; отсутствие кредитно-финансовых инструментов и институтов, гармонизирующих интересы города и инвесторов, арендаторов земельных участков.

Тем не менее, можно говорить об основном результате развития земельного рынка Москвы — бесспорном признании платности землепользования и высокой стоимости земли, теоретическое и практическое значение которого представляется крайне важным для дальнейшего развития земельных отношений в условиях реформиру емого экономического и правового пространства России.

3. При проведении анализа выявлены два коренных отличия России и Москвы от стран с рыночной экономикой, приводящие к очевидному выводу о необходимости принципиально иного подхода к определению стоимости городских земель или прав аренды земельных участков.

Первое отличие состоит в том, что затраты на улучшения городских земель, включая инженерную инфрастру ктуру города, производятся за счет бюджетных средств, а в структуру- тарифов за электроэнергию, газ. тепло, воду и т.д. также входят дотации из городского бюджета. Таким образом, аренда земельных участков в Москве фактически означает использование коммерческими организациями бюджетных средств, т.е. большая часть земельной ренты, прямо или косвенно полученной землепользователем, формируется за счет городского бюджета.

Второе отличие связано с иными условиями финансово-хозяйственной деятельности предприятий города, когда на начальном этапе реформ были обесценены все накопления, в том числе и за счет амортизационных отчислений, для воспроизводства инженерной инфраструктуры, а затем из-за высоких темпов инфляции стали фактически невозможными новые долгосрочные накопления.

Таким образом, в отличие от стран со стабильной рыночной экономикой в стоимости московской земли кроме рентной составляющей выделяется затратная составляющая, особенностями которой являются ее относительно высокий уровень, бюджетное происхождение, а также практическая невозможность ее компенсации равномерными небольшими платежами в течение длительного срока.

4. Для успешного управления земельным рынком в новых условиях хозяйствования важным методологическим принципом является понимание основополагающих механизмов рыночной деятельности. Исключения из отечественной экономической науки, правоотношений и хозяйственной практики рационального подхода к земле, подразумевающего положение о том, что земля является товаром и обладает соответствующими качествами привело к тому, что длительное время земля не рассматривалась в качестве капитала. Долгие годы городские земли использовались как пространственный базис для размещения производственных предприятий, жилых домов и иных объектов, что в конечном итоге привело к практически полной утрате данных о суммах вложений в систем} улучшений городских земель. Отсутствие объективной информации в свою очередь, привело к том}', что в настоящее время расчеты и оценки затратной и рентной составляющей стоимости городских земель сопряжены с большими методическими и техническими сложностями.

5. Выявлены следующие управленческие аспекты городской земельной политики а) использование земельно-имущественного комплекса для получения денежных средств в форме городской земельной ренты и формирующих доходную часть городского бюджета; б) проведение налоговой политики в сфере муниципального землепользования, стимулирующей рациональное использование городских земельных участков; в) формирование инвестиционных ресурсов для реализации городских земельных программ за счет использования рентных доходов от земельно-имущественного комплекса;

6. Необходимо выделять следующие виды «городской земельной ренты»: а) Градостроительная рента, которая связана с тем, как осуществляется жилищно-строительная политика населенного пункта, и она в известной степени аналогична земельной абсолютной ренте. В отличие от последней градостроительная рента обусловлена не монополией собственности на рентный фактор, а монополией городских властей на осуществление градостроительной политики в данном населенном пункте. Последнее означает, что не любое городское поселение обладает возможностью для появления этого вида городской ренты. Она реально возникает лишь на уровне мегаполиса, в котором объективно требуется проведение градостроительной политики, объективно учитывающей историческое развитие данного городского поселения. б) Городская дифференциальная рента 1, обусловлена различиями в местоположении. Свое основное экономическое выражение она приобретает при сравнительной ценности земельных участков как при сдаче в аренду объектов недвижимости, так и при их приобретении (особенно при приобретении жилья, цены которого существенно варьируются в зависимости от удаленности и транспортных коммуникаций) в) Городская дифференциальная рента II, определяемая различиями в инвестиционном использовании определенного земельного участка - этот вид городской земельной ренты наиболее трудно подсчитать, и в основном она рассчитывается с помощью специальных сравнительных коэффициентов, которые затем учитываются в стоимости земельных участков. д) Городская институциональная рента, образуемая посредством проведения определенной налоговой и арендной политики, проводимой городскими властями. Она имеет схожесть с монопольной рентой и связана с нашчием особых условий, по использованию городских земельных участков, которые устанавливают муниципальные власти, что делает эти городские земельные участки предметом особого конъюнктурного рыночного спроса, в результате которого возникает добавочный рентный доход;

7. Необходимо проводить четкое различие понятий «стоимость земельного участка», «оценка земельного участка» и «цена земельного участка». При этом под стоимостью земельного участка понимается некий идеальный стандарт, не применимый в реатьной хозяйственной практике и служащий отражением складывающихся отношений собственности по поводу земельных участков в денежной форме. Оценка - это сопоставление данного земельного участка по сравнению с другими, выраженное в стоимостной форме и представленное в форме определенного вида кадастра (реестра), на основе которого определяется предполагаемая величина стоимостных сделок с земельными участками. Рыночная цена земельного участка - это его продажная (арендная) цена, сложившаяся с учетом субъективных факторов, возникающих при оформлении реатьных сделок с земельными участками;

8. Для проведения эффективной городской земельной политики необходимо использовать следующие управленческие инструменты: а) ценностные, когда определение стоимости городской земли производится на основе оценки затратной и рентной составляющей: б) инвестиционные, предусматривающие практическую активизацию земельного рынка при использовании специфических земельных ценных бумаг муниципальных земельных векселей; муниципальных земельных облигаций с натуральной формой обеспечения и погашения: производных ценных бумаг Муниципального земельного банка; в) оценочные, позволяющие определить интервальную оценку городских земельных участков на основе сопоставления сходимости получаемых оценочных результатов как по данному городскому земельному участку, так и по соседним и подобным земельным участкам.

9. Следует отметить, что из-за объективного наличия особых условий становления новой социально-экономической, хозяйственной, градостроительной, экологической политики города, недостаточно еще развитых рыночных отношений, нестабильности финансово-экономической ситуации, а также неполноты и противоречивости информационного и правового обеспечения, собственно исходных данных для оценки конкретных земельных участков возникает и объективная неопределенность самой оценки.