Бюджетная задолженность в системе финансовых отношений в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетная задолженность в системе финансовых отношений в Российской Федерации"

На правах рукописи

МУЕВА НАТАЛЬЯ БОРЛЫКОВНА

БЮДЖЕТНАЯ ЗАДОЛЖЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10- Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2005

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Пешехонов Юрий Владимирович

на заседании диссертационного совета К 212.040.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук при Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу: 123995, Москва, ГСП-5, ул. Олеко Дундича, 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

кандидат экономических наук, доцент Гончаренко Любовь Ивановна

Ведущая организация: Российская экономическая академия

им. Г.В.Плеханова

Защита состоится

С£)

2005 г. в часов в ауд. А 200

Автореферат разослан

Ученый секретарь

диссертационного совета К 212.040.01 кандидат экономических наук, доцент

Е.Е.Смирнова

- ¥

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации в течение последних десяти лет была проблема кредиторской задолженности. Накопление и периодические попытки погашения кредиторской задолженности бюджетов всех уровней сопровождают становление бюджетной системы России, начиная с 1992 г. В настоящее время в законодательстве отсутствует само определение кредиторской задолженности бюджета. Бюджетное законодательство из всех видов бюджетной задолженности признает только обязательства по погашению и обслуживанию государственного долга. Однако очевидно, что обязательства государства не ограничиваются обязательствами, вытекающими из факта осуществления заимствований. Например, гражданское право предусматривает возможность участия государства в гражданских правоотношениях (например, в отношениях по закупке продукции для государственных нужд), а, следовательно, возможность возникновения у государства обязательств и задолженности, вытекающих из таких правоотношений. Принимая законы, предусматривающие осуществление бюджетных расходов (например, выплату определенных социальных трансфертов), государство также принимает на себя определенные обязательства, неисполнение которых порождает бюджетную задолженность, хотя и не признаваемую официально. Законодательство, так или иначе затрагивающее проблемы, связанные с кредиторской задолженностью, содержит множество коллизий и противоречий. Судебная практика в этой области также не отличается внутренним единством: решения по аналогичным искам к бюджету зачастую противоречат друг другу. Таким образом, проблема кредиторской задолженности до сих пор во многом остается нерешенной.

Эти и другие причины обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам кредиторской задолженности бюджетной системы в России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, Г.В. Базарова, А.М Бирман, М.В. Вас Коломин, Д.С.

Моляков, JI.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б Хесин, H.A. Ширкевич. Однако большое число наименований работ в этой области не свидетельствует о всесторонней изученности бюджетных проблем и особенностей несбалансированности бюджетной задолженности и бюджетных обязательств.

Первые системные исследования, в которых сформулированы ключевые вопросы развития современной системы бюджетных отношений в России, относятся к 1992—1993 гг. Их условно можно разбить на три группы.

К первой группе относятся работы исследователей-финансистов А.Г. Игудина, В Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой и др., ранее занимавшихся проблематикой государственных финансов. Именно в них были разработаны принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.

Вторая группа работ, подготовленных А Г Гранбергом, И.М. Бусыгиным, В.Г. Введенским, A.B. Истоминым и др., посвящена изучению принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах, таких, как Германия, США, Канада, Австралия, и мирового опыта урегулирования и профилактики бюджетной задолженности.

Наконец, третья группа работ в данной области — это труды по специальным вопросам бюджетных отношений в системе национальных финансов и региональной политики, в которых как элемент содержался и анализ креди юрской задолженности бюджета и бюджетных обязательств. Среди авторов работ можно выделить С.Д. Валентея, И.А. Умнову, В Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, С А. Шахрая, А Н. Швецова и др.

Информационной базой исследования явились данные государственной статистики. В работе анализируются бюджетные параметры, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности полученных выводов, возможности их применения в практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие

математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования бюджетной задолженности, причин несбалансированности бюджетных и расходных обя^тельств в России, а также обоснование основных направлений совершенствования механизма профилактики и урегулирования кредиторской задолженности бюджетной систем' т.

Цель диссертации обусловила постановку и ретнение следующих задач:

выявить причины возникновения кредиторской задолженности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации с целью определения ее ключевой роли в системе неплатежей в переходной экономике и понимания механизма их формирования;

• дать количественную оценку динамики и структуры кредиторской задолженности бюджетной системы РФ, выделить ее отдельные виды, а также особенности урегулирования бюджетной задолженности, образовавшейся в Российской Федерации в 1990-е гг.;

• проанализировать международный опыт урегулирования кредиторской задолженности на основе балансовой отчетности, особым образом отражающей обязательства государства;

• разработать предложения по урегулированию накопленного объема задолженности бюджетной системы РФ на основе качественного анализа бюджетирования, ориентированного на результат, как инструмента реализации бюджетной политики в среднесрочной перспективе;

• провести сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного планирования, нацеленного на достижение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы, с целью выделения наиболее эффективных инструментов предотвращения накопления просроченной кредиторской задолженности бюджетов в РФ.

Предметом исследования являются закономерности формирования и развития бюджетной задолженности в системе финансовых отношений в РФ.

В качестве объекта исследования выступают отношения между кредиторами и дебиторами бюджета по поводу урегулирования и профилактики кредиторской задолженности государства.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию механизма урегулирования кредиторской задолженности бюджетной системы с целью предотвращения причин ее появления.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- выявлен механизм формирования кредиторской задолженности российских бюджетов и определены взаимосвязи понятий «бюджетные обязательства», «расходные обязательства», «бюджетная задолженность» для целей построения классификации просроченной бюджетной задолженности по разным основаниям, что позволило установить закономерности ее возникновения и развития в Российской Федерации;

- проведено комплексное исследование причин и специфики формирования кредиторской задолженности на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы в России, различий бюджетных и расходных обязательств с целыо выявления объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма профилактики ее образования;

- исследовано состояние кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в западных странах, проанализирован международный опыт ее урегулирования, позволяющий оценить его адекватность в российских условиях и приемлемость для конкретного вида бюджетной задолженности и уровня бюджетной системы РФ;

- установлена непосредственная связь между ростом кредиторской задолженности в системе финансовых отношений в России и механизмами бюджетного регулирования на основе оценки мотивации субнациональных органов власти, позволяющей дифференцировать субъективные и объективные факторы формирования долгов по бюджетным обязательствам;

- предложены методы совершенствования системы управления кредиторской задолженностью бюджетов разных уровней бюджетной системы,

позволяющие внедрить принципы конкурентности в организацию межбюджетных отношений, что даст возможность улучшить межбюджетные отношения на основе реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и уменьшить влияние субъективных факторов ее образования и устранить объективные причины наращивания бюджетной задолженности;

- проведен сравнительный анализ инструментов урегулирования и профилактики кредиторской задолженности в зарубежных странах с целью внедрения в российские условия методов '•иедне- и долгосрочного планирования, направленных на предотвращение кредиторской задолженности на каждом из уровней бюджетной системы, с оценкой их эффективности в решении проблем бюджетной сбалансированности.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по урегулированию и устранению факторов формирования просроченной кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, нацеленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и рекомендации могут быть использованы органами власти субъектов Российской Федерации при разработке нормативной базы для реализации Концепции совершенствования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., а также при подготовке методических документов по реализации мер по повышению результативности бюджетных расходов в Республике Калмыкия.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, докладывались на научно-практической конференции во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте в апреле 2005 г., посвященной проблемам

обеспечения устойчивого экономического и социального развития России, а также были опубликованы в трех статьях и использовались при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.

Основные положения и результаты научного исследования использованы Республиканским Центром высшего экономического образования Министерства образования РФ при разработке новых образовательных стандартов по специальности «Финансы и кредит», а также при подготовке программ соответствующих учебных дисциплин.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,75 печатного листа.

2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Первая группа проблем связана с исследованием места кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в системе неплатежей в российской экономике, а также причин и механизмов ее самоорганизации в условиях переходного периода.

В 90-х годах в России произошли кардинальные изменения в механизме функционирования национальной хозяйственной системы, которые, в частносш, вызвали к жизни проблему массовых неплатежей хозяйствующих субъектов, а также государство. В результате их мультипликации сформировалась целостная система долгов, в структуру которых следует включить, во-первых, текущую и просроченную задолженность хозяйствующих субъектов, во-вторых, бартер, взаимозачеты и расчеты денежными суррогатами и, в-третьих, просроченную кредиторскую задолженность по бюджетным обязательствам.

С января 1999 по ноябрь 2000 гг. суммарная просроченная задолженность предприятий и организаций по отношению к ВВП уменьшилась всего на 29%. В номинальном же выражении она выросла почти на 30%: с 1241,1 млрд. рублей до 1611,3 млрд. соответственно. Если соотнести суммарную задолженность предприятий и организаций реального сектора экономики с объемом ВВП, то в 1999 г. этот показатель оценивался в 75,9% (3609,4 млрд. рублей к 4757,2 млрд.), а в 2000 г. - в 59% (4167,8 млрд. рублей к 7063,4 млрд.), соответствующие данные по просроченной

задолженности - 30,4% (1445,3 к 4757,2 млрд.) и 23,9% (1680,2 к 7063,4 млрд.).

Все попытки экспертов объяснить системообразование неплатежей простой нехваткой денег, демонетизацией экономики были опровергнуты самой действительностью. Если в 1998 г. отношение денежного агрегата М2 к суммарной просроченной задолженности (СПЗ) упало почти вдвое по сравнению с 1996 г. (с 54,9% до 34,8% соответственно), то в 2000 г. оно увеличилось почти в два раза - до 60,7% - по сравнению с 1998 годом.

Постепенно приходило понимание того, что в российской экономике сформировался целостный механизм формирования неплатежей, в основе которых находится просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам. Так, в конце 90-х годов на бюджетные учреждения и унитарные предприятия, финансируемые из федерального бюджета, приходилось до 20% всей дебиторской задолженности РАО "ЕЭС России", а из местных бюджетов (включая оптовых потребителей-перепродавцов, подведомственных местной администрации) - 22%. Если учесть долги остальных хозяйствующих субъектов, то естественные монополии, представленные топливно-энергетическим комплексом, превратились в нетто-кредитора как государства, так и всей национальной промышленности. Однако неплатежи электроэнергетике порождают целую "волну" неплатежей в экономике, распространяясь по всей "цепочке" межотраслевых взаимосвязей. За счет налоговой задолженности энергетический сектор перекладывал значительную часть издержек, связанных со скрытыми трансфертами, на систему государственных финансов. Так, бремя субсидий, перемещаясь в Министерство финансов РФ, аккумулируется в виде просроченного кредитового сальдо по бюджетным обязательствам. Другими словами, завершающим элементом системы взаимных неплатежей становится само государство в лице его бюджетных организаций.

Выявленная взаимосвязь механизма мультипликации неплатежей и нарушения государством бюджетных обязательств имеет принципиальное значение для понимания инструментов эффективного урегулирования бюджетной задолженности и ее предотвращения. Только таким образом может быть разрушен механизм мультипликации неплатежей в российской

экономике.

Для универсализации подходов к оценке феномена бюджетной задолженности была использована классификация, предложенная Институтом экономики переходного периода. Положив в ее основу причины кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, удалось выделить четыре их разновидности, различающиеся механизмами формирования просроченных обязательств государства

Во-первых, бюджетная задолженность возникает вследствие преднамеренного неисполнения государством своих обязательств (его оппортунистического поведения) Речь идет о поведенческих факторах, связанных с оппортунистическим поведением бюджетных организаций в условиях асимметричной информации, когда неплатежи становятся выгодными Такое неисполнение бюджетных обязательств может быть обусловлено неэффективной работой бюрократического аппарата, в частности, в случае нецелевого расходования средств.

Во-вторых, бюджетные долги связаны с особенностями функционирования финансовых рынков, в частности, с сокращением возможностей кредитования государственного сектора Так, неблагоприятная конъюнктура на финансовом рынке может осложнить краткосрочные заимствования государства, если такая необходимость возникнет.

В-третьих, неплатежи государства могут явиться следствием неэффективности бюджетного планирования. Так, необеспеченные финансовыми ресурсами «федеральные мандаты» представляют собой ни что иное, как проявление несбалансированности бюджетной системы, что в случае любого хозяйствующего субъекта идентично банкротству в нормальных рыночных условиях. Однако в условиях мягких бюджетных ограничений неэффективность системы урегулирования чрезвычайных ситуаций ведет к накоплению полноценной системы неплатежей в национальном хозяйстве.

И, в-четвертых, просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам может явиться следствием накопления долгов со стороны его контрагентов. Так, неплатежеспособность государства может быть вызвана накоплением недоимки и не предполагает наличия чистой задолженности В этом случае причины неплатежеспособности по

обязательствам государства выступают внешними по отношению к бюджетной системе.

С теоретической точки зрения, неплатежи государства могут являться как причиной, так и следствием распространения неплатежей в экономике. Своевременное бюджетное финансирование весьма важно для стабильности системы расчетов, поскольку задержка государственного финансирования лишает реципиентов возможности расплатиться с кредиторами и провоцирует дальнейшее распространение неплатежей. Как показало исследование, расчеты свидетельствуют о высоко значимой положительной корреляции между неисполнением плановых расходов государством и неплатежами в экономической системе. В результате неплатежи государства становятся не только ключевым, но и замыкающим звеном цепи неплатежей в национальной экономике, инициируя долговой кризис и ориентацию хозяйствующих субъектов на «жизнь в долг». Этим и объясняется устойчивость самого явления неплатежей (безотносительно их количественных параметров), их постоянное воспроизводство вне зависимости от состояния внешней среды хозяйствования в странах с переходной экономикой

Ухудшение показателей исполнения федерального бюджета к 1998 г. и рост неплатежей в бюджетной сфере и в экономике в целом привело к тому, что в 1999 г. правительство разработало и утвердило Программу экономии государственных расходов. В ходе выполнения этой Программы впервые была осуществлена инвентаризация кредиторской задолженности федерального бюджета, позволившая получить достоверную информацию об объеме, структуре и источниках возникновения кредиторской задолженности бюджетополучателей (см. таблицу 1).

В соответствие с полной инвентаризацией кредиторской задолженности федерального бюджета 1999 г. было установлено, что кредиторская задолженность получателей средств федерального бюджета составляла 96,6 млрд. руб. (3,5 % ВВП за 1998 г.), в том числе на санкционированную задолженность приходилось 43,3 млрд. руб., а на несанкционированную - 53,3 млрд. руб. Последняя была разделена на несанкционированную задолженность 1-го уровня (25,2 млрд. руб.) и 2-го уровня (28,1 млрд. руб.), которая определялась как разница между объемом

расходов, утвержденным Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1998 год», и объемом расходов в соответствии с лимитами бюджетных обязательств. Несанкционированная задолженность 2-го уровня возникала исключительно из-за расходования средств сверх объемов, утвержденных федеральными законами о федеральном бюджете на 1997 и 1998 гг.

Таблица 1

Кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 1999 г.

и источники ее погашения

№ Показатели Объем, млрд руб.

1 2 3

I Объем кредиторской задолженности, принятый к рассмотрению, - всего в том числе: 96,6

Санкционированная задолженность Несанкционированная задолженность в том числе. Несанкционированная задолженность 1-го уровня Несанкционированная задолженность 2-го уровня 43,3 53,3 25,2 28, 1

II Источники погашения кредиторской задолженности — всего в том числе' 72,7

Сокращение и ликвидация дебиторской задолженности Направление остатков внебюджетных средств, находящихся на счетах получателей средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 1999 г., а также с учетом их возможных поступлений в течение 1999 г Погашение в счет текущего финансирования 1999 г. Привлечение средств бюджетов других уровней в части финансирования деятельности учреждений, выполняющих работы в интересах отдельных регионов 1,9 2,4 3,8 0,1

Прочие источники 0,2

Разрешенные Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» источники урегулированной кредиторской задолженности - всего в том числе 64,3

по статье 108 по статье 112 по статье 115 1,9 0,5 61,9

II) Неурегулированная кредиторская задолженность 23,9

Источник Приложение Кг 16 к Программе экономии государственных расходов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 июня 1998 г № 600 (с изменениями от 11 12 1998 г , 13 04 , 06 07 , 09 09 , 25 10., 31 12 1999 1 , 20 04 2000 г.)

Проблема классификации кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам государства имеет огромное научное и практическое значение. К сожалению, применяемая и официальными статистическими

органами, и Минфином РФ, и в частности, используемая в Постановлении Правительства РФ № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов», она недостаточно точна и в большинстве случаев не позволяет определить, к какому именно виду бюджетной задолженности относятся конкретные статистические данные.

Бюджетная задолженность традиционно определяется как разница между обязательствами определенного уровня бюджетной системы и их фактическим финансированием. Определить объем фактического финансирования несложно - это средства, списанные со счета субъекта, т.е. единого счета Федерального казначейства или "::цевого счета бюджетного учреждения А вот с определением бюджетного обязательства, причем не только величины, но и самого понятия, возникают трудности, которые автоматически порождают проблемы с определением бюджетной задолженности.

Для разграничения обязательств государства и муниципальных образований, вытекающих из нормативных актов (за исключением законов о бюджете) и договоров, и бюджетных обязательств (существующих в качестве утвержденных бюджетных ассигнований на текущий бюджетный период) очень важное значение имеет внесение в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 20 08.04 № 120-ФЗ термина «расходные обязательства»

Тогда большинство бюджетных обязательств вытекает из расходных обязательств, т.е является результатом реализации расходных обязательств в рамках бюджетного процесса текущего года. Однако бюджетное обязательство может возникнуть и при отсутствии расходного обязательства: таковы, например, обязательства по финансированию новых целевых или инвестиционных программ, предоставлению бюджетных кредитов и т.д., вытекающие исключительно из факта выделения в текущем году бюджетных ассигнований на соответствующие цели.

Идеальное соотношение расходных и бюджетных обязательств состоит в том, чтобы все расходные обязательства получали свое выражение в виде бюджетных обязательств. Сказанное не означает, что государство не вправе отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, но если такой закон сохраняет силу, расходы на его

финансирование должны включаться в бюджетные ассигнования. На практике это правило не соблюдается' многие расходные обязательства формально сохраняют силу, а фактически не финансируются (т.е. не получают свое выражение в виде бюджетных обязательств), что является одной из причин возникновения бюджетной задолженности.

Таким образом, бюджетную задолженность можно рассматривать в узком смысле - как задолженность, вытекающую из неисполнения бюджетных обязательств, и в широком смысле — как задолженность, вытекающую из неисполнения расходных обязательств данного уровня бюджетной системы.

Обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступает государство или муниципальное образование, следует отнести к расходным обязательствам государства, так как Гражданский кодекс закрепляет принципы недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства и обеспечения восстановления нарушенных прав.

К данной категории обязательств, в первую очередь, следует отнести долговые обязательства, входящие в состав государственного (■муниципального) долга. В соответствии со ст. 98-100 Бюджетного кодекса РФ такие долговые обязательства могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров;

• государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг;

• договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• договоров о предоставлении государственных гарантий;

• соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

В то же время, помимо указанных видов долговых обязательств, у субъектов публичного права существует просроченная и, зачастую, переходящая из года в год кредиторская задолженность по другим гражданско-правовым договорам, в том числе:

• договорам поставки товаров, работ и услуг для государственных

нужд;

• трудовым договорам об оплате труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений;

• внедоговорным обязательствам, вытекающим из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов.

Любой из перечисленных видов расходных обязательств (гражданско-правового или публично-правового характера) может трансформироваться в кредиторскую задолженность бюджета двояким образом:

1. Если ассигнования на реализацию ранее принятого расходного обязательства не были утверждены в составе расходов бюджета, т.е. не стали бюджетными обязательствами.

2. Если ассигнования на реализацию ранее принятого обязательства были утверждены в составе расходов бюджета (т.е. приобрели статус бюджетных обяза!ельств), но не были исполнены в процессе исполнения бюджета.

Однозначно определить степень ответственности государства можно только по публично-правовым обязательствам, так как при установлении расходных обязательств их финансирование обычно возлагается на бюджет того или иного уровня. Приментслыто к обязательствам гражданско-правового характера законодательство в большинстве случаев не содержит четкой информации о том, какую именно ответственность (основную или субсидиарную) несет по ним государство.

Таким образом, можно выделить типичные группы кредиторской задолженности по обязательствам бюджетной системы:

1. Расходные обязательства, которые не включены или не полностью включены в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств. В этом случае возникает задолженность по расходным обязательствам, которая действующим бюджетным законодательством не признается, но может преобразоваться в кредиторскую задолженность бюджета по решению суда или представительного органа соответствующего уровня.

Типичным примером могут служить случаи взыскания с субнациональных бюджетов задолженности перед бюджетополучателями по федеральным мандатам (т.е. расходным обязательствам, возложенным на субнациональные бюджеты федеральными законами и подлежащими

исполнению за счет собственных доходов субнациональных бюджетов).

2. Расходные обязательства, которые включены в бюджет и, соотвесственно, в состав бюджетных обязательств, но не профинансированы в процессе его исполнения. Это единственный вид задолженности, который можно признать санкционированной, поскольку она признается бюджетным правом Такую задолженность порождает неисполнение бюджетных обязательств в результате правонарушений, допущенных органами, исполняющими бюджет.

3 Расходные обязательства, включенные в бюджет, но не выполненные при исполнении бюджета по расходам, ввиду отсутствия требований со стороны бюджетополучателей («невостребованные обязательства»).

4 Расходные обязательства, учитываемые в качестве задолженности в силу особенностей бюджетного процесса, но в действительности задолженность не образующие, — так называемая техническая задолженность.

Устойчивый характер бюджетной задолженности в РФ свидетельствует о том, что она порождается особенностями российской бюджетной системы в результате несоответствия объема обязательств государства, закрепленных в законодательстве, реальным доходам бюджетов всех уровней.

Второй проблемой, которая исследована в диссертации, является количественная и качественная оценка кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, с точки зрения разработки наиболее приемлемых подходов к разработке методов ее профилактики.

Несмотря на то, что данные Федеральной службы госстатистики содержат информацию о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, однако, во-первых, ей в данной диссертации соответствует показатель «просроченная кредиторская задолженность». И, во-вторых, эти данные не охватывают учреждения силовых ведомств, что по оценкам сопоставимо с кредиторской задолженностью всех остальных учреждений, финансируемых из федерального бюджета.

Неслучайно адекватная количественная оценка объема задолженности по бюджетным обязательствам и качество их финансирования государством относятся к серьезным теоретическим и прикладным проблемам. В результате наиболее приемлемым источником данных можно считать

информацию о структуре государственного внутреннего долга РФ в законах об исполнении федеральных бюджетов за соответствующие годы (см. таблицу 2).

Таблица 2

Структура государственного внутреннего долга РФ (млрд. руб.)

Виды ценных бумаг на 01 01 2003 на 01. 01 04

ГКО 18,82 2,72

ОФЗ-ПК 24,1 24,1

ОФЗ-ПД 350,74 50,48

ОФЗ-ФК 207,07 199,31

ОФЗ-АД 42,29 375,42

ОГНЗ 11,5 11,5

ОРВВЗ 1992 г 0.08 0,04

ОГСЗ 0,11 0,1

Всего 654,7 663,67

Источник- шшж/Ьис^еЬ&ги

Так, по итогам 2003 г. объем государственного внутреннего долга РФ в ценных бумагах вырос примерно на 1,4%, с 654,7 до 663,7 млрд. руб. (в долях к ВВП произошло снижение долга — с 6,0% до 5,0% ВВП), а 97,8% государственного долга представлено в виде облигаций федерального займа.

Что же касается объемов финансирования просроченных обязательств всех уровней бюджетной системы, то здесь следует вести речь о секьюритизации бюджетных обязательств. Стабилизация российского финансового рынка обусловила рост числа регионов и городов, регулярно выходящих на рынок заимствований (см. таблицу 3).

С 2003 г. Минфин России начал публикацию оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов РФ и раскрытие данных по объему просроченной (неурегулированной) задолженности по долговым обязательствам субъектов Федерации, включающей:

• сведения об обязательствах субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм, а также по бюджетным кредитам, выданным Минфином России в иностранной валюте;

• объем обязательств субъектов Российской Федерации (по

номинальной стоимости), возникших в результате размещения ценных бумаг, сроки погашения по которым истекли или в Минфин России не представлена информация об их погашении;

• обязательства (в том числе гарантии) субъектов и муниципальных образований Российской Федерации по займам международных финансовых организаций.

Таблица 3

Объемы чистых заимствований на рынке

внутренних субфедеральных и муниципальных ценных бумаг (тыс. руб.)

Консолидированный региональный бюджет Региональные бюджеты Муниципальные бюджеты

2004 г

Чистые заимствования 41 908 199 40043511 1 864 688

Привлечение средств 61712635 59012901 2 699 734

Погашение основной суммы задолженности 19804436 18969390 835 046

2003 г

Чистые заимствования 17696530 17 153 760 542 770

Привлечение средств 29 141 777 28 169 158 972 619

Погашение основной суммы задолженности 11 445 247 11 015 398 429 849

2002 г

Чистые заимствования 6 601 447 6 667 592 -66 145

Привлечение средств 15 123 785 14226931 896 854

Погашение основной суммы задолженности 8 522 338 7559339 962 999

2001 г

Чистые заимствования -1 877 328 -2286175 408 847

Привлечение средств 13042220 10090208 2 952 012

Погашение основной суммы задолженности 14919548 12 376 383 2 543 165

Источник \у\¥\у/Ьи(1$е1г&ги

По состоянию на 1 января 2004 г. совокупный объем просроченной кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по оплате труда государственным служащим и работникам бюджетной сферы, начислениям на оплату труда, а также выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, и прочим статьям составил около 31,2 млрд. руб., или 3,3 % собственных доходов региональных бюджетов (2,4 % расходов бюджетов регионов). При этом общий объем кредиторской задолженности с учетом просроченной задолженности бюджетных учреждений по оплате коммунальных услуг

(включая задолженность по оплате труда и пособиям) по состоянию на ту же дату составил 56 млрд. руб (5,9 % собственных доходов региональных бюджетов, или 4,3 % расходов бюджетов субъектов Федерации за 2004 г.). Объем государственного внутреннего и внешнего долга консолидированных бюджетов субъектов Федерации, включая государственные гарантии и иоручительс1ва субъектов Федерации, составил 211,5 млрд. руб. (или 16,4% расходов бюджетов регионов в 2004 г).

Наиболее очевидной гипотезой о причинах большего удельного веса кредиторской задолженности в общем объеме расходов субнациональных бюджетов по сравнению с федеральным являйся более низкий уровень дисциплины и контроля за расходованием бюджетных средств на субнациональном уровне. На федеральном уровне более развита казначейская система, которая способствует сокращению числа бюджетных правонарушений. На региональном уровне бюджетная дисциплина, казалось бы, должна быть слабее из-за недостаточною развития или отсутствия казначейской системы и меньших возможностей для контроля со стороны региональных и местных финансовых органов В то же время имеющаяся статистика не подтверждает эту гипотезу. Как было показано выше, основная часть задолженности на федеральном уровне в 2003 г. возникла не по причине недофинансирования из бюджета, а вследствие правонарушений со стороны бюджетных учреждений. Между тем, на субфедеральном уровне подавляющая часть задолженности бюджетных учреждений (118 из 126 млрд руб.) является следствием именно недофинансирования из бюджета. Из этого можно заключить, что основной причиной образования задолженности на субнациональном уровне является несбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Оздоровление государственных финансов связано, непосредственно, со стимулированием региональных властей снижать объемы просроченной кредиторской задолженности своих бюджетов, а также разрабатывать мероприятия, препятствующие накоплению просроченной задолженности в будущем. В этой связи представляется целесообразным введение и закрепление в действующем законодательстве специального бюджетного режима - «региона, находящегося в финансовом кризисе», который будет заключаться в следующем: органы власти субъекта Федерации добровольно

принимают на себя обязательства по выполнению программы бюджетной санации в обмен на предоставление дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета.

В целом к основным факторам формирования бюджетной задолженности можно отнести:

• излишнюю централизацию расходов и доходов бюджетов;

• неравномерное распределение доходов, закрепленных за субфедеральными бюджетами при снижении финансовой самостоятельности субфедеральных бюджетов;

• отсутствие прозрачности межбюджетных отношений на субрегиональном уровне;

• значительный объем нефинансируемых мандатов

Третьей проблемой, разработанной в диссертации, является обоснование комплекса мер и инструментов их реализации, нацеленных на предотвращение и урегулирование кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам

Проблема бюджетной задолженности в России имеет два аспекта: во-первых, урегулирование уже накопленной задолженности и, во-вторых, профилактика ее формирования в дальнейшем.

Мировая практика позволяет выделить несколько способов урегулирования бюджетной задолженности, различающихся степенью эффективности. Речь идет о ее аннулировании, проведении зачета задолженности бюджета в счет задолженности налогоплательщиков, о погашении задолженности товарами (бартер), а также о кассовом погашении задолженности (погашении задолженности в денежной форме). Разновидностями кассового погашения задолженности являются единовременное погашение всей суммы или погашение ее с применением отсрочки или рассрочки платежа.

Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода. Хотя в России существуют юридические препятствия к его применению, но долговременное игнорирование государством самого факта существования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам и отсутствие эффективных механизмов ее принудительного взыскания может быть по своим

последствиям равносильно аннулированию задолженности.

Более эффективным способом является постепенное погашение бюджетной задолженности, хотя гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства или изменения его условий. Другими словами, для применения этого способа урегулирования задолженности по гражданско-правовым обязательствам требуется coi ласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов.

Кроме того, предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задолженности, должна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. А условия реструктуризации предполагают уплату приценшв на осмивную сумму задолженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем, по крайней мере, покрытие потерь от инфляции.

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация). По сравнению с просшм договором о реструктуризации задолженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задолженности, которая, будучи оформленной ценными бумагами, автоматически входит в состав государственного долга. Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги. С этой точки зрения, секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не

могут ждать срока погашения облигаций, что не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.

Для государства секьюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком Эффективность секыоритизации связана непосредственно с соблюдением двух основных ограничений: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, следует исключить возможность оспаривать факт наличия и размера задолженности после ее оформления в ценные бумаги путем внедрения особо жестких процедур предварительной выверки задолженности.

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задолженности в зарубежных странах и в России следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задолженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задолженности, т.е. повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетных споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки исполнения денежных требований. Единственно приемлемой формой погашения задолженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задолженности, например, задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задолженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задолженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди. Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, должны сохранить право судебного взыскания задолженности (с соблюдением предельных годовых

лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов).

Большое значение для профилактики возникновения бюджетной задолженности имеет механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами. Он непосредственно связан с реализацией Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., в основе которой лежит альтернативный метод планирования и исполнения бюджета — бюджетирование, ориентированное на результат.

Профилактика бюджетной задолженности по этому методу связана с постоянным мониторингом и текущей оценке:"; результатов деятельности министерств и ведомств по реализации ими программ.

В зарубежных странах, использующих бюджетирование для профилактики появления кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, для определения эффективности расходования бюджетных средств их разграничивают на: прямые (непосредственные) результаты деятельности (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например, количество проведенных в медицинских организациях операций) и конечные социальные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды).

Для внедрения нового метода на стадии планирования бюджета необходимо разработать показатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей Для этого необходимо разработать применительно к уровню федерального центра и субфедеральных бюджетов показатели эффективности и результативности, такие как:

- показатель затрат — стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например, необходимых объемов средств для приобретения оборудования);

показатель выпуска — непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ (например, количество лиц, получивших высшее

образование);

- показатели конечных результатов деятельности — последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают следующие индикаторы:

- социальной эффективности — степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей, получивших выгоду, например, снижение уровня углекислого газа в атмосфере, сокращение преступности, число трудоустроенных безработных, вылеченных больных, повышение общего уровня образования населения);

- экономической эффективности — стоимость затрат на единицу выпуска продукции (выполнения работ, оказания услуг, например, при строительстве школы таким показателем могут быть затраты государства на создание одного учебного места);

социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;

- экономии или бережливости — экономное обращение с материальными ресурсами, то есть оптимальность, экономическая рентабельность материальных ресурсов.

Внедрение нового метода бюджетирования может быть эффективным при условии преобразования государственного сектора в целом. Речь идет в первую очередь об административной реформе, а именно:

- об изменении и оптимизации структуры исполнительной власти;

- об устранении дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти и их рациональном сокращении;

- о разграничении задач и функций разработки и реализации государственной политики в определенных сферах и в административной деятельности (непосредственной организации выполнения работ).

Только в этих условиях дадут наибольший эффект следующие инструменты предотвращения возникновения кредиторской задолженности:

• метод начислений, применяемый при планировании и исполнении бюджета;

• составление балансового отчета, учитывающего обязательства государства или местного самоуправления;

• среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование и инструменты, используемые в рамках среднесрочного бюджетного планирования (целевые и инвестиционные программы, разделение обязательств государства на обязательные и дискреционные и т.д.).

В заключении приведены основные выводы выполненного исследования и обоснованы предложения по эффективному урегулированию и профилактике кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в России.

3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Муева Н.Б. Особенности образования бюджетной задолженности государства как важнейшего элемента системы неплатежей // Приложение к журналу «Экономические науки», № 3,2003. - 0,5 п.л.

2. Муева Н.Б. Анализ динамики кредиторской задолженности всех уровней бюджетов в РФ // Приложение к журналу «Экономические науки», №2,2004.- 1,0 п.л.

3. Муева Н.Б. Теоретические основы формирования системы неплатежей в российской экономике // Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ - М.: ВЗФЭИ, 2005 г. Выпуск 1. - 0,25 п.л.

ЛР ИД № 00009 от 25.08.99 г.

Подписано в печать 22.04.2005. Формат 60*90 'Лб. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Cyr. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз. Заказ № 518.

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика. Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5,123995

p-97 4¿

РНБ Русский фонд

2006г4 8027

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Муева, Наталья Борлыковна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам в системе неплатежей в переходной экономике РФ.9 •

1.1. Теоретические основы формирования системы неплатежей в российской экономике.

1.2. Особенности образования бюджетной задолженности государства как важнейшего элемента системы неплатежей.

1.3. Классификация кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам.

ГЛАВА 2. Кредиторской задолженность бюджетов в РФ и в зарубежных странах.

2.1. Оценка задолженности федерального, региональных и местных бюджетов в РФ.

2.2. Экономические последствия кредиторской задолженности бюджетной системы РФ.

2.3. Международный опыт урегулирования бюджетной задолженности.

ГЛАВА 3. Основные направления эффективного урегулирования бюджетной задолженности.

3.1. Бюджетный процесс и правовое обеспечение урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам.

3.2. Совершенствование принципов распределения полномочий по доходам между бюджетами разных уровней.

3.3. Механизм адаптации западного опыта предотвращения бюджетной задолженности в РФ.168'

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетная задолженность в системе финансовых отношений в Российской Федерации"

Актуальность исследования. Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации остается формирование кредиторской задолженности бюджетов. Накопление и периодические попытки погашения кредиторской задолженности бюджетов всех уровней сопровождают становление бюджетной системы России, начиная с 1992 г. В настоящее время в законодательстве отсутствует само определение кредиторской задолженност?; бюджета. Бюджетное законодательство из всех видов бюджетной задолженности признает только обязательства по погашению и обслуживанию государственного долга. Однако очевидно, что обязательства государства не ограничиваются обязательствами, вытекающими из факта осуществления заимствований. Например, гражданское право предусматривает возможность участия государства в гражданских правоотношениях (например, отношениях по закупке продукции для государственных нужд), а, следовательно, возможность возникновения у государства обязательств и задолженности, вытекающих из таких правоотношений. Разрабатывая законы; предусматривающие осуществление бюджетных расходов (например, выплату определенных социальных трансфертов), государство также принимает на себя определенные обязательства, неисполнение которых порождает бюджетную задолженность, хотя и не признаваемую официально. Законодательство, так или иначе затрагивающее проблемы, связанные с кредиторской задолженностью, содержит множество коллизий и противоречий. Судебная практика в этой области также не отличается внутренним единством: решения по аналогичным искам к бюджету зачастую противоречат друг другу. Таким образом, проблема кредиторской задолженности до сих пор во многом остается нерешенной.

Эти и другие причины обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам кредиторской задолженности бюджетной системы в России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, Г.В. Базарова, A.M. Бирман, М.В. Васильева, А.Г. Зверев, Е.В. Коломин, Д.С. Моляков, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, Н.А. Ширкевич. Однако большое число наименований работ в этой области не свидетельствует о всесторонней изученности бюджетных проблем и особенностей несбалансированности бюджетной задолженности и бюджетных обязательств.

Первые системные исследования, в которых сформулированы ключевые вопросы развития современной системы бюджетных отношений в России, относятся к 1992—1993 гг. Их условно можно разбить на три группы.

К первой группе относятся работы исследователей-финансистов А.-Г. Игудина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой и др., и ранее имевших дело с государственными финансами. Именно в них были разработаны принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.

Вторая группа работ, подготовленных А.Г. Гранбергом, И.М. Бусыгиным, В.Г. Введенским, А.В. Истоминым и др., посвящена изучению принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах, таких, как Германия, США, Канада, Австралия, а также мирового опыта урегулирования и профилактики бюджетной задолженности.

Наконец, третья группа работ в данной области — это труды по специальным вопросам бюджетных отношений в системе национальных финансов и региональной политики, в которых как элемент содержался и анализ кредиторской задолженности бюджета и бюджетных обязательств. Среди авторов этих рабо!' можно выделить С.Д. Валентея, И.А. Умнову, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, С.А. Шахрая, А.Н. Швецова и др.

Информационной базой исследования явились данные государственной статистики. В работе анализируются конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения в практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднение величин, табличный и модульный методы, моделирование экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования бюджетной задолженности и причин ее несбалансированности с бюджетными обязательствами в России, а также основных направлений совершенствования механизма урегулирования кредиторской задолженности бюджетной системы

Цель диссертации обусловила постановку и решение следующих задач:

• выявить причины возникновения кредиторской задолженности бюджетов всех уровней в Российской Федерации, определить структуру кредиторской задолженности, выделить отдельные виды задолженности и их особенности;

• исследовать федеральное и региональное законодательство, направленное на урегулирование кредиторской задолженности прошлых лет, образовавшейся в начале - середине 1990-х гг. и выявить противоречивость законодательной базы как объективной основы формирования бюджетной задолженности;

• сделать оценку объемов кредиторской задолженности федерального, регионального и местного бюджетов по отдельным видам кредиторской задолженности, определить причины их возникновения и приемлемые методы урегулирования;

• проанализировать зарубежный опыт урегулирования и механизмы предотвращения кредиторской задолженности с целью оценки эффективности отдельных их элементов для решения проблем задолженности по бюджетным обязательствам в России;

• разработать предложения по урегулированию накопленного объема бюджетной задолженности в РФ и предотвращению ее возникновения в дальнейшем.

Предметом исследования являются закономерности формирования и развития бюджетной задолженности в системе финансовых отношений в РФ.

В качестве объекта исследования выступают отношения между кредиторами бюджета и бюджетными организациями по поводу формирование и урегулирования кредиторской задолженности бюджета.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию механизма урегулирования кредиторской задолженности бюджетной системы с целью выделения причин ее появления в будущем

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- уточнена сущность, выделены особенности и сформулированы взаимосвязи понятий «бюджетные обязательства», «расходные обязательства» :т «бюджетная задолженность» в системе бюджетного федерализма, что позволило охарактеризовать модели наращивания кредиторской задолженности бюджетов в классификации ее видов по разным основаниям и сформулировать закономерности ее возникновения и развития в Российской Федерации;

- выявлены основные причины несоответствия распределения доходных полномочий и расходных обязательств разных уровней бюджетов, с одной стороны, и их финансовой обеспеченностью, с другой, позволившие разработать методические подходы к разработке эффективных мер урегулирования каждого вида кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам;

- установлена непосредственная связь между ростом кредиторской задолженности и инструментами фискального регулирования на основе оценки налогового потенциала регионов и субъективных факторов мотивации государственных и муниципальных органов власти к наращиванию задолженности по своим обязательствам;

- разработаны подходы к адаптации отдельных элементов зарубежного опыта урегулирования и предотвращения кредиторской задолженности бюджетов, исходя из специфики ее формирования на каждом из уровней бюджетной системы, причин объективного и субъективного характера с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.;

- предложены формы и методы совершенствования системы управления кредиторской задолженностью российских бюджетов, связанные с внедрением механизмов конкурентности и бюджетирования, переориентирующие органы власти с издержек на конечный результат в новой модели межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством 7 V экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрациями субрегиональных уровней власти при исполнении бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, опубликованы в сборниках научных статей ВЗФЭИ и приложении к журналу «Экономические науки», а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.

Основные положения и результаты научного исследования использованы Республиканским Центром высшего экономического образования Министерства образования РФ при подготовке программ соответствующих учебных дисциплин.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в трех статьях общим объемом 1,5 печатных листа.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего более 100 источников, содержит таблицы, рисунки и схемы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Муева, Наталья Борлыковна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного в диссертации анализа можно сделать вывод, что в последние годы проблема бюджетной задолженности потеряла ту

• остроту, которую она имела в 1995-1998 гг., по крайней мере, для федерального бюджета. Неожиданно высокие доходы позволили погасить большую часть признанной кредиторской задолженности и не допускать задолженности по финансированию бюджетных учреждений, т.е. задолженности бюджета. Кроме того, политика расходов была более умеренной и менее популистской, чем в докризисные годы.

Вместе с тем проблема кредиторской задолженности бюджетных учреждений все еще остается актуальной и усугубляется проблемой роста судебных исков к бюджету в силу субсидиарной ответственности.

Становится также очевидным, что успехи в текущей бюджетной политике носят временный характер. Расчеты показывают, что при изменении благоприятной конъюнктуры доходы бюджета существенно снизятся, а следовательно, при продолжении текущей бюджетной политики, в частности в области расходов, проблема бюджетной задолженности может внов'возникнуть достаточно остро.

Поэтому необходимо уже сейчас предпринимать шаги не только по решению проблемы бюджетной задолженности, но и по совершенствованию системы управления расходами и оптимизации бюджетной сферы.

На настоящий момент проблема бюджетной задолженности в России имеет два аспекта. Во-первых, надо решить, что делать с уже накопленной задолженностью. Во-вторых, необходимо предусмотреть меры для профилактики возникновения бюджетной задолженности в дальнейшем.

Если правительство хочет каким-либо образом урегулировать существующую задолженность, то прежде всего необходимо определить ее размер с той или иной степенью точности, а для этого необходимо четко определиться с тем, что признается бюджетной задолженностью.

Существует множество вариантов ответа на этот вопрос: от предельно * узкого до максимально широкого.

1. Бюджетная задолженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и доведенным до данного получателя лимитом бюджетных обязательств (с учетом возможного сокращения первоначального лимита вследствие секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований). Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении недофинансирования в ст. 238 Бюджетного кодекса и предполагает компенсацию только недофинансирования, являющегося следствием правонарушений со стороны органа, исполняющего бюджет, что наблюдается достаточно редко.

2. Бюджетная задолженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и объёмом выделенных данному получателю бюджетных ассигнований в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении бюджетного обязательства в ст. 222 Бюджетного кодекса и предполагает необходимость компенсации бюджетных ассигнований, сокращенных в результате секвестра, перемещения бюджетных ассигнований и других легализованных Бюджетным кодексом действий органов исполнительной власти в процессе исполнения бюджета.

На наш взгляд, погашать бюджетную задолженность во втором значении этого понятия имеет смысл лишь при условии, что сокращению подвергались лимиты бюджетных обязательств, под которые бюджетополучатели уже приняли гражданско-правовые обязательства, особенно в случаях, когда такие обязательства исполнены контрагентами.

В случае принятия одного из вышеназванных определений бюджетной задолженности, необходимо решить, за какой период в прошлом мы собираемся ее погашать: только ли за последний отчетный финансовый год или также за ряд предшествующих лет. Необходимо также определиться с вопросом об объеме погашения (гасится ли только основной долг или также проценты за пользование чужими денежными средствами). Погашается ли указанная задолженность автоматически или с соблюдением каких-либо предварительных процедур. Тут возможен набор вариантов - от простого заявления бюджетополучателя до судебного решения о взыскании средств в его пользу.

Оба перечисленных варианта основаны на узкой трактовке бюджетной задолженности - как задолженности по бюджетным обязательствам (т.е. ассигнованиям, включенным в бюджет текущего года). Однако возможна и более широкая трактовка задолженности с включением в нее задолженности по расходным обязательствам бюджетной системы, т.е. установленным законодательством или договорами функциям и обязанностям органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующим осуществления бюджетных расходов. С этой точки зрения, в состав бюджетной задолженности можно дополнительно включить задолженность бюджетных учреждений по гражданско-правовым обязательствам.

3. В данной диссертации мы исходили из того, что объем кредиторской задолженности бюджетных организаций консолидированного бюджета на конец 2001 г. оценивается в 194 млрд. руб., или 2,1 % ВВП, из них 118 млрд. руб. составляет задолженность, возникшая по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Задолженность организаций, финансируемых из федерального бюджета, составляет 68 млрд. руб., причем согласно официальным данным вся эта задолженность относится к разряду несанкционированной, т.е. возникшей не по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Применительно к этой задолженности существуют три возможных варианта действий: t а) погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем в первом значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правонарушений в процессе исполнения бюджета); б) погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем во втором значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правомерного сокращения лимита бюджетных обязательств в процессе исполнения бюджета).

Необходимость в погашении любого из этих видов задолженности отпадает при погашении бюджетной задолженности перед бюджетополучателями с условием целевого направления этих средств на погашение их кредиторской задолженности. В то же время любой из этих вариантов может заменить погашение бюджетной задолженности перед бюджетополучателями, что даст экономию бюджетных средств. Это объясняется тем, что кредиторская задолженность бюджетополучателя при недофинансировании или сокращении лимитов бюджетных обязательств возникает лишь в случае, когда бюджетополучатель успел принять обязательство перед кредитором до сокращения или недофинансирования лимитов. В противном случае бюджетная задолженность перед бюджетополучателем не трансформируется в кредиторскую задолженность последнего (если, конечно, бюджетополучатель не принял обязательство с заведомым нарушением лимита бюджетных обязательств); в) погашать несанкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, т.е. задолженность, вытекающую из обязательств, принятых с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств Добровольное погашение государством указанной задолженности представляется неприемлемым. В то же время гражданское законодательство допускает принудительное взыскание соответствующей задолженности с бюджета в порядке реализации субсидиарной ответственности при отсутствии у бюджетополучателя достаточных денежных средств для ее погашения. Поэтому представляется желательным собрать статистику о масштабах несанкционированной задолженности бюджетных учреждений, создать резервы для возможного исполнения соответствующих судебных решений и внедрить практику предъявления регрессных исков к бюджетным учреждениям о взыскании убытков, причиненных бюджету в результате привлечения его к субсидиарной ответственности по несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, за счет доходов последних от предпринимательской деятельности.

4. Задолженность государства по социальным и другим публично-правовым обязательствам (в том числе трансфертам населению - например, детским пособиям, дотациям предприятиям транспорта, связи, ЖКХ на покрытие убытков, вызванных предоставлением льгот по оплате их услуг отдельным категориям потребителей).

Учитывая объемы этой задолженности, полное ее погашение следует признать нереальным. Соответственно необходимо отобрать круг социальных обязательств, задолженность по которым подлежит погашению. Необходимо также определиться со способом погашения такой задолженности -намерена ли Федерация погашать ее непосредственно реципиентам соответствующих трансфертов (организациям, понесшим убытки в результате предоставления льгот за счет собственных средств) или возложит эту обязанность на региональные или местные бюджеты, передав необходимые для этого средства в виде субвенций. Принципиальным при выборе данного варианта является вопрос о том, собирается ли Федерация принимать на себя ответственность за погашение той или иной части задолженности по необеспеченным федеральным мандатам - т.е. установленным федеральным законодательством социальным обязательствам, которые должны были финансироваться регионами или муниципалитетами за счет их собственных доходов, но не финансировались ввиду отсутствия необходимых для этого средств.

После определения состава подлежащей урегулированию задолженности следует определиться со способами ее урегулирования.

Выделяют несколько способов урегулирования бюджетной задолженности - это аннулирование задолженности, проведение зачета задолженности бюджета в счет задолженности налогоплательщиков, погашение задолженности товарами (бартер), кассовое погашение задолженности (погашение задолженности в денежной форме). Разновидностями кассового погашения задолженности являются единовременное погашение всей суммы и погашение с применением отсрочки или рассрочки. Вариантом отсроченного кассового погашения является переоформление задолженности в ценные бумаги (секьюритизация).

Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода. В России существуют и юридические препятствия к его применению. Так, применительно к задолженности государства по гражданско-правовым обязательствам аннулирование задолженности противоречит закрепленному Конституцией принципу равного признания и равной защиты всех форм собственности (ч. 2 ст. 8), установленному Конституцией праву на возмещение причиненного государством вреда (ст. 53), а также установленному Гражданским кодексом принципу равной ответственности государства как участника гражданских правоотношений по своим обязательствам наряду с другими участниками гражданского оборота. Применительно к социальным обязательствам государства аннулирование задолженности вступает в противоречие с нормой ч. 2 ст. 55 Конституции, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В то же время долговременное игнорирование государством факта существования кредиторской задолженности при отсутствии эффективных механизмов ее принудительного взыскания по своим последствиям может быть равносильно аннулированию задолженности. Всякии раз, когда суд отказывает в принятии к рассмотрению или удовлетворении иска к бюджету, ссылаясь на неподведомственность судам споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, или принцип бюджетного иммунитета, имеет место частичное аннулирование бюджетной задолженности. К тем же последствиям приводит устоявшаяся судебная практика отказа во взыскании процентов по искам к бюджетным учреждениям, при которой к моменту фактического погашения сумма долга в сопоставимых ценах (при современном уровне инфляции и длительности судебных процедур) сокращается на десятки процентов. Таким образом, можно утверждать, что в российской практике применяются скрытые формы аннулирования бюджетной задолженности.

Проведение зачета было самым распространенным способом решения проблемы бюджетной задолженности в странах СНГ из-за низкой налоговой дисциплины в первой половине 1990-х гг. и кажущейся простоты и дешевизны этого способа. Проведение зачетов создавало у налогоплательщиков стимулы к накоплению задолженности перед бюджетом. Слабая собираемость налогов в свою очередь способствовала росту объема задолженности бюджета. Другие недостатки зачетов заключаются в их непрозрачности, создающей почву для нарушений и злоупотреблений, и в ухудшении структуры расходов за счет преимущественного финансирования тех видов расходов, которые могут быть погашены в счет задолженности налогоплательщиков перед бюджетом.

Бартер (погашение товарами или товарными чеками). Этот способ урегулирования использовался в Молдавии в 1996-1997 гг., когда товарные поставки принимались в качестве средства уплаты налогов. Бартер можно назвать самым неэффективным способом урегулирования задолженности бюджета, так как он связан с большими дополнительными издержками и для бюджета (складирование, транспортировка, учет, распределение товаров и т.д.), и для кредиторов бюджета (издержки при обмене). Кроме того, при бартере возникает проблема определения цен товаров, которые используются для погашения товаров. Эта ценовая неопределенность открывает простор для коррупции. Наилучшим решением для кредиторов бюджета является кассовое погашение задолженности.

Единовременное погашение всей задолженности имеет то очевидное преимущество, что не ущемляет права кредиторов, а следовательно, не требует проведения переговоров о реструктуризации задолженности. Но очевидно, что этот вариант возможен только при одновременном наличии следующих условий: объем накопленной кредиторской задолженности невелик, и либо резко возрастают доходы бюджета, либо появляется возможность увеличить финансирование за счет заимствований или доходов от приватизации. На практике погасить всю бюджетную задолженность за один раз удается редко, так как дополнительных доходов или поступлений от заимствований или от приватизации может оказаться недостаточно для погашения всего объема накопленной задолженности. Недостаток приватизационных доходов состоит в том, что это временный источник, который зачастую искажает представление властей о соотношении доходов и обязательств. Погашение задолженности бюджета за счет заимствований ведет к росту официального долга Правительства и к увеличению процентных расходов, хотя такая операция означает явное признание правительством своих обязательств. Кроме того, дополнительные заимствования для погашения задолженности бюджета могут привести к росту процентных ставок, что ухудшит условия финансирования бюджета. Поэтому на практике данный способ может применяться только к отдельным, наиболее приоритетным видам задолженности, например к задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Однако решение о безотлагательном погашении может приниматься только одновременно в отношении всех кредиторских требований, относящихся к тому или иному виду. Индивидуальные договоренности с отдельными кредиторами должны быть запрещены.

Более реалистическое решение - постепенное погашение бюджетной задолженности. Определенной проблемой здесь является то, что гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от 1 исполнения обязательства или изменения его условий , а следовательно, для применения этого способа урегулирования задолженности по гражданскоправовым обязательствам требуется согласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов. Кроме того, возможность установления различных условий погашения задолженности в процессе индивидуальных переговоров с кредиторами создает угрозу коррупции. Дл^т смягчения этой угрозы представляется необходимым законодательно утвердить общие условия реструктуризации задолженности, предусматривающие одинаковые сроки и условия погашения задолженности для всех кредиторов одной очереди. Условия реструктуризации задолженности должны предусматривать график погашения кредиторских требований, рассчитанный исходя из общего объема задолженности, установленной предельной доли доходов бюджета, ежегодно направляемой на ее погашение, и предусмотренной статьей 255 Бюджетного кодекса очередности списания денежных средств со счета бюджета (лицевого счета получателя бюджетных средств) при их недостаточности для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету. Предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задолженности, должна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. Условия реструктуризации также должны предусматривать уплату процентов на основную сумму задолженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем по крайней мере покрытие потерь от инфляции.

С кредиторами, готовыми принять общие условия реструктуризации, подписывается договор, обеспечивающий включение соответствующих сумм задолженности в общий объем кредиторских требований, подлежащих реструктуризации. Кредиторы, которых не устраивают общие условия реструктуризации, остаются вправе взыскать задолженность в судебном порядке. Устранение такой возможности означало бы принудительный характер реструктуризации, т.е. ухудшение положения кредиторов. В то же время при отсутствии ограничений на списание средств с бюджетных счетов по решениям судов сохранение возможности взыскать задолженность в судебном порядке сделало бы реструктуризацию бессмысленной. Однако, как подчеркивалось выше, в настоящее время такие ограничения существуют. Они выражаются, во-первых, в возможности отказа в принятии к рассмотрению иска к бюджету по мотиву неподведомственности судам бюджетных споров, во-вторых, в возможности отказа в иске со ссылкой на принцип бюджетного иммунитета, в-третьих, в отсутствии практики взыскания пени и иных санкций за период просрочки исполнения, в-четвертых, в сложностях с исполнением судебного решения. Действующая редакция ст. 286 БК ограничивает размер средств, списываемых но решению суда с казначейских счетов, разницей между суммой средств, находящихся на счете органа казначейства, и суммой средств; которые отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений. Учитывая, что все бюджетные средства (за исключением дополнительных доходных поступлений) расписаны между бюджетополучателями, свободных бюджетных средств для исполнения судебных решении в бюджете как правило нет. В этих условиях отказ от реструктуризации задолженности ради сохранения права на ее взыскание в судебном порядке вряд ли к выгоде кредитора.

Не считая правильным существующее положение, при котором действует почти неограниченный бюджетный иммунитет, мы полагаем невозможным и снятие всяких ограничений на списание средств с бюджетных счетов, так как при высоком объеме накопленной задолженности это может сделать невозможным исполнение государством своих публичных функций. Разумным компромиссом между принципом бюджетного иммунитета и принципом ответственности государства по своим обязательствам представляется установление годового лимита взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов, например, на уровне 10 % от общего объема доходов бюджета. При этом взыскание бюджетных средств в пользу кредиторов в пределах указанного лимита является основанием для применения секвестра, Непогашенные ввиду исчерпания указанного лимита требования кредиторов подлежат удовлетворению в следующем году. При введении предлагаемого порядка исполнения судебных решений о взыскании средств со счетов бюджета реструктуризация задолженности сохранит привлекательность для большинства кредиторов, так как трудно заранее предвидеть, попадет то или иное кредиторское требование в лимит годовых взысканий или его исполнение будет перенесено на более поздние периоды.

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация) По сравнению с простым договором о реструктуризации задолженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задолженности, так как обязательства, оформленные ценными бумагами, автоматически входят в состав государственного долга. Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги, С этой точки зрения секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам', которые не могут ждать срока погашения облигаций. При этом секьюритизация не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.

Для государства секьюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком. Возможен выпуск долгосрочных ценных бумаг с процентными ставками ниже рыночных.

В то же время отмеченные преимущества секьюритизации имеют оборотную сторону.

Так, переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению явного объема государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению. Увеличение явного объема государственного долга и предложения ценных бумаг при появлении вторичного рынка секьюритизированной задолженности может приводить к росту процентных ставок на рынке внутреннего долга. Одним из следствий этого является сокращение возможностей для рефинансирования внутреннего долга, что в свою очередь может привести к возникновению проблем с его обслуживанием и погашением.

Возможность продажи ценных бумаг по цене ниже номинала (при отсутствии ограничений на сумму дисконта) создает угрозу действий администрации продавца в ущерб интересам представляемого ей юридического лица, которая значительно возрастает, если на стороне продавца выступают организации бюджетного сектора. Учитывая это обстоятельство, секьюритизация задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (в отличие от задолженности перед частными кредиторами) представляется в принципе недопустимой.

Кроме того, необходимо учитывать, что при секьюритизации конкретное обязательство, связывающее должника и кредитора, заменяется абстрактным обязательством. Так, в соответствии со ст. 147 Гражданского кодекса «отказ от исполнения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссылкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается». Это означает, что при переоформлении кредиторской задолженности в ценные бумаги государство утрачивает возможность оспаривать факт наличия или размер соответствующей задолженности впоследствии, даже если будет установлено, что переоформленная в ценную бумагу кредиторская задолженность в действительности не существовала или существовала в меньшем объеме. Это предполагает очень строгие требования к процессу предварительной выверки кредиторской задолженности, подлежащей оформлению в ценные бумаги, в целях недопущения секьюритизации несанкционированной задолженности бюджетных учреждений.

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задолженности следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задолженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задолженности, т.е. повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетный споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки исполнения денежных требований. Единственно приемлемой формой погашения задолженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задолженности, например задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задолженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задолженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди. Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, должны сохранить право судебного взыскания задолженности (с соблюдением предельных годовых лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов). Разновидностью отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация). Особенности секьюритизации требуют соблюдения двух основных ограничений при ее проведении: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, невозможность оспаривания факта наличия и размера задолженности после ее оформления в ценные бумаги требует особо жестких процедур предварительной выверки задолженности.