Механизм формирования кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в системе централизованных финансов в Российской Федерации

Павлов, Сергей Алексеевич

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Механизм формирования кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в системе централизованных финансов в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень: кандидата экономических наук
Автор: Павлов, Сергей Алексеевич
Место защиты: Москва
Год: 2008
Шифр ВАК РФ: 08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Механизм формирования кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в системе централизованных финансов в Российской Федерации"

На правах рукописи

ПАВЛОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ

МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ КРЕДИТОРСКОЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ СУБФЕДЕРАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ФИНАНСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08 00 10- Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2008

16 сю'-:

003172447

Диссертация выполнена на кафедре «Финансовый менеджмент» образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Поляк Георгий Борисович

Защита состоится «30» июня 2008 г в 10 00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного Совета Д 602 001 03 при ОУП «Академия труда и социальных отношений» по адресу 117454, Москва, ул Лобачевского, 90

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП «Академия труда и социальных отношений»

кандидат экономических наук, доцент Смирнова Елена Евгеньевна

Ведущая организация: Российская экономическая академия им.

Г.В Плеханова

Ученый секретарь

диссертационного Совета Д 602 001 03 кандидат экономических наук, доцент

В Т Стрейко

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации в течение последних десяти лет была проблема кредиторской задолженности Накопление и периодические попытки погашения кредиторской задолженности бюджетов всех уровней сопровождают становление бюджетной системы России, начиная с 1992 г Только в 2004 г Федеральным законом 120-ФЗ было введено понятие просроченной задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) как не исполненное в установленный срок бюджетное обязательство, возникшее в результате решений, действий или бездействия органов власти

Бюджетное законодательство из всех видов бюджетной задолженности признает только обязательства по погашению и обслуживанию государственного долга Однако очевидно, что обязательства государства не ограничиваются просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств или обязательствами, вытекающими из факта осуществления заимствований Например, гражданское право предусматривает возможность участия государства в гражданских правоотношениях (например, в отношениях по закупке продукции для государственных нужд), а, следовательно, возможность возникновения у государства обязательств и задолженности, вытекающих из таких правоотношений Принимая законы, предусматривающие осуществление бюджетных расходов (например, выплату определенных социальных трансфертов), государство также принимает ча себя определенные обязательства, неисполнение которых порождает бюджетную задолженность, хотя и не признаваемую официально

Законодательство, так или иначе затрагивающее проблемы, связанные с кредиторской задолженностью, содержит множество коллизий и противоречий Судебная практика в этой области также не отличается внутренним единством решения по аналогичным искам к бюджету зачастую противоречат друг другу Таким образом, проблема кредиторской задолженности до сих пор во многом остается нерешенной

Эти и другие причины обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам кредиторской задолженности бюджетной системы в России

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как ДА Аллахвердян, Г В Базарова, А М Бирман, М В Васильева, А Г Зверев, Е В Коломин, Д С Моляков, Л П Павлова, Г Б Поляк, В М Родионова, М В Романовский, Б И

Филимонов, Я Б Хесин, Н А Ширкевич и другие Однако большое число наименований работ в этой области не свидетельствует о всесторонней изученности бюджетных проблем и особенностей несбалансированности бюджетной задолженности и бюджетных обязательств

Первые системные исследования, в которых сформулированы ключевые вопросы развития современной системы бюджетных отношений в России, относятся к началу 90-х годов прошлого века

Известные исследователи-финансисты - А Г Игудин, В Г Пансков, Г Б Поляк, В М Родионова, С П Солянникова и др, ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней субфедеральных бюджетов

Работы А Г Гранберга, И М Бусыгина, В Г Введенского, А В Истомина и др были посвящены изучению принципов бюджетного федерализма в таких зарубежных странах, как Германия, США, Канада, Австралия, а также анализу мирового опыта урегулирования и профилактики бюджетной задолженности

Кроме того, на рубеже веков появились труды по специальным вопросам бюджетных отношений в системе национальных финансов и региональной политики В них достаточно глубоко давался анализ кредиторской задолженности бюджета и бюджетных обязательств Среди авторов таких работ можно выделить СД Валентея, И А Умнову, В.Н Лексина, ЛН Лыкову, ПБ Пыренкова, Л В Смирнягина, С А Шахрая, А Н Швецова и др

В работе анализируются бюджетные параметры, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности полученных выводов, возможности их применения в практике, а также соответствия теоретическим положениям

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем

Цель и задачи исследования Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования бюджетной задолженности,

причин несбалансированности бюджетов в России, а также обоснование основных направлений совершенствования механизма профилактики и урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам на субфедеральном уровне

Цель диссертации обусловила постановку и решение следующих задач

• выявить причины возникновения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в Российской Федерации, определить механизм формирования неплатежей в системе централизованных финансов и роль федерального бюджета в их мультипликации,

• дать количественную оценку динамики и структуры кредиторской задолженности бюджетной системы РФ, выделить ее отдельные виды, а также особенности урегулирования бюджетной задолженности, образовавшейся в Российской Федерации в 1990-х гг ,

• проанализировать международный опыт урегулирования кредиторской задолженности субнациональных бюджетов на основе балансовой отчетности, особым образом отражающей обязательства государства,

• разработать предложения по урегулированию накопленного объема задолженности субфедеральных бюджетов в РФ на основе качественного анализа бюджетирования, ориентированного на результат, как инструмента реализации бюджетной политики в среднесрочной перспективе,

• провести сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного планирования, нацеленного на достижение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы, с целью выделения наиболее эффективных инструментов предотвращения накопления просроченной кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в РФ

Предметом исследования являются закономерности формирования и развития бюджетной задолженности субфедеральных органов власти в системе централизованных финансов в РФ

В качестве объекта исследования выступают отношения между кредиторами и дебиторами бюджета по поводу формирования, урегулирования и профилактики кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам субфедеральных органов власти в России

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов к выявлению причин формирования кредиторской задолженности субфедеральных органов власти и методических рекомендаций по совершенствованию механизма урегулирования бюджетной задолженности субфедеральных органов власти в системе централизованных финансов в РФ

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной

1 Выявлен механизм формирования кредиторской задолженности бюджетной системы в РФ, структурированы теоретические модели возникновения и распространения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в России для целей построения классификации просроченной бюджетной задолженности в системе централизованных финансов по разным основаниям,

2 Обоснованы причины и специфика формирования кредиторской задолженности на субфедеральном уровне бюджетной системы в России, ее отличия от бюджетных обязательств и расходных обязательств, что позволило доказать существование объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма профилактики задолженности органов власти по бюджетным обязательствам в рамках регионов,

3 Сформулированы особенности формирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в западных странах, проанализирован международный опыт ее урегулирования и создана методическая основа ее внедрения в российскую практику урегулирования конкретного вида бюджетной задолженности субфедеральными органами власти в РФ,

4 Доказана прямая связь между ростом кредиторской задолженности в системе централизованных финансов в России и отсутствием мотивации субфедеральных органов ее урегулировать по причинам субъективного и объективного порядка, что лежит в основе механизма формирования долгов по бюджетным обязательствам,

5 Предложены формы и методы совершенствования системы управления кредиторской задолженностью бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также предложено методическая основа выделения прямых и условных долговых обязательства, расчета долговой емкости бюджета (профиля заемной мощности), который предваряет принятие решения о привлечении заемных средств и на котором основаны механизмы управления бюджетной задолженностью на субфедеральном уровне

6 Проведен сравнительный анализ инструментов профилактики кредиторской задолженности в зарубежных странах, связанных с адекватным определением долга и условных обязательств органов власти субфедерального уровня, ограничение уровня задолженности и долговой нагрузки, выбора долговых инструментов урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, на этой основе разработана модель ответственного управления долгом субфедеральных органов власти в РФ

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по

урегулированию и устранению факторов формирования просроченной кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, нацеленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствованию нормативной базы межбюджетных отношений, разрешению конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий в процессе реформирования межбюджетных отношений

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях

Апробация результатов исследования Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, опубликованы в трех статьях и использовались при подготовке программы подготовки и переподготовки бюджетных работников финансовых структур региональных и местных органов власти в Московской области

Результаты научного исследования, а также выводы и рекомендации по совершенствованию механизма урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам субфедеральных органов использованы субфедеральными органами власти Московской области при подготовке нормативной базы по совершенствованию механизма исполнения бюджетов муниципальных образований, а также при подготовке методических документов по реализации мер по повышению результативности бюджетных расходов в регионах

Материалы диссертации использовались при чтении лекций для руководящих работников бюджетной сферы в системе подготовки и переподготовки специалистов высшей квалификации Академии народного хозяйства при Правительстве РФ

Публикации Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,6 печатного листа

2 ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА

ЗАЩИТУ

Первая группа проблем связана с определением кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в системе централизованных финансов в России, выявлением механизма ее формирования и выделением критериев классификации кредиторской задолженности органов государственной власти по бюджетным обязательствам в РФ

В 90-х годах в России произошли кардинальные изменения в механизме функционирования национальной хозяйственной системы, которые, в

частности, вызвали к жизни проблему массовых неплатежей хозяйствующих субъектов, а также государство В результате их мультипликации сформировалась целостная система долгов, в структуру которых следует включить, во-первых, текущую и просроченную задолженность хозяйствующих субъектов, во-вторых, бартер, взаимозачеты и расчеты денежными суррогатами и, в-третьих, просроченную кредиторскую задолженность по бюджетным обязательствам

С января 1999 по ноябрь 2000 гг суммарная просроченная задолженность предприятий и организаций по отношению к ВВП уменьшилась всего на 29% В номинальном же выражении она выросла почти на 30% с 1241,1 млрд рублей до 1611,3 млрд соответственно Если соотнести суммарную задолженность предприятий я организаций реального сектора экономики с объемом ВВП, то в 1999 г этот показатель оценивался в 75,9% (3609,4 млрд рублей к 4757,2 млрд), а в 2000 г - в 59% (4167,8 млрд рублей к 7063,4 млрд), соответствующие данные по просроченной задолженности - 30,4% (1445,3 к 4757,2 млрд) и 23,9% (1680,2 к 7063,4 млрд)

Даже в благоприятные 2003-2007 годы задолженность организаций остается устойчивым явлением в системе централизованных финансов в России Судя по данным таблицы 1, суммарная задолженность в российской экономике возросла в 2,3 раза с 8843,0 млрд руб в 2003 г до 20520,7 млрд в 2007 г Если взять для сравнения увеличение производства валового внутреннего продукта (ВВП) в соответствующем третьем квартале года анализируемого периода, то оно составило 2,4 раза Причем в 2003 г суммарная задолженность нефинансовых организаций превысила показатели ВВП в 2,44 раза, а в 2007 г - в 2,3 раза Другими словами, по мере роста ВВП практически пропорционально увеличивалась суммарная задолженность нефинансовых организаций Это свидетельствует о том, что как в 90-х годах XX века, так и в 2000-х годах нового века финансовое состояние экономических агентов в российской экономике остается практически неизменным как и феномен задолженности в системе централизованных финансов в России вне зависимости от экономической конъюнктуры в стране

Однако самый большой интерес представляет сравнительный анализ кредиторской и дебиторской задолженностей нефинансовых организаций за анализируемый период Так, за период 2003-2007 гг кредиторская задолженность нефинансовых организаций возросла в 1,9 раза - с 5387,8 млрд руб до 10268,2 млрд соответственно Причем доля просроченной кредиторской задолженности в общей сумме кредиторской задолженности постоянно уменьшалась с 25,4% в 2003 г до 4,26% за период 2003-2007 гг На первом месте остается просроченная кредиторская задолженность организаций поставщикам, а на втором - неплатежи в бюджет

Таблица 1

Динамика структуры задолженности российских нефинансовых организаций за период 2003-2007 гг (в млрд руб на конец сентября каждого года)

Показатели 2003 2004 2005 2006 2007

Суммарная задолженность 8843,0 9883,8 12424,7 14405,1 20520,7

е том числе просроченная 1468,3 1253,1 1116,7 962,3 942,1

Кредиторская задолженность 5387,8 5889,1 6054,5 7537,5 10268 2

в том числе просроченная 1368,8 1171,3 1038,4 894,3 873,9

iз просроченной кредиторской 1468,3 1253,1 1116,7 962,3 942,1

поставщикам 696,1 607,3 559,9 525,1 578,2

в бюджет 239,7 206,3 200,6 123,3 105,7

Дебиторская задолженность 4468,6 5130,6 6349,1 7708,6 10513,8

в том числе просроченная 953,4 920,2 930,5 832,9 952,2

iз просроченной кредиторской 953,4 920,2 930,5 832,9 952,2

задолженность покупателей 654,0 661,8 525,0 594,1 687,7

Производство ВВП в Ш квартале 3629,8 4643,4 5871,7 7248,1 8852,2

Источник рассчитано по Экономический журнал Высшей школы экономики, Т 12, №1,

2008, С 127-129

Однако нельзя обойти вниманием соотношение просроченных показателей кредиторской и дебиторской задолженностей нефинансовых организаций, которое остается прежним просроченные долги по кредиторской задолженности вплоть до октября 2007 г превышают аналогичные показатели по дебиторской задолженности При этом на просроченную кредиторскую задолженность нефинансовых организаций в 2003 г приходилось 37,7% ВВП, а в 2007 г - 9,9% Это свидетельствует о том, что в РФ до последнего времени от более чем трети ВВП в 2003 г до 1/10 в 2007 г опосредуется безнадежными долгами

Итак, в России вне зависимости от экономической ситуации и тягот финансового состояния экономические субъекты ведут себя, копируя стиль поведения государства, исполняющего свои бюджетные обязательства Причем, по расчетам экспертов РАН, каждый обещанный, но не выплаченный бюджетом рубль ведет к появлению почти 4 рублей неплатежей экономических агентов Действительно, в 2003-2004 гг суммарная кредиторская задолженность нефинансовых организаций превышала дебиторскую на 919,2

млрд руб и 758,5 млрд соответственно Только начиная с 2005 г впервые с 1991 г, сформировалось типичное для рыночной экономики соотношение между кредиторской и дебиторской задолженностями нефинансовых организаций - дебетовое сальдо по суммарному объему.

Возникновение задолженности государства в любой их форме осложняет возможности бюджетополучателей расплатиться со своими кредиторами, способствует дальнейшему распространению просроченной задолженности в экономике, т е мультипликации неплатежей Выявленная взаимосвязь механизма мультипликации неплатежей и нарушения государством бюджетных обязательств имеет принципиальное значение для понимания инструментов эффективного урегулирования бюджетной задолженности и ее предотвращения

Для универсализации подходов к оценке феномена бюджетной задолженности была использована классификация, предложенная Институтом экономики переходного периода Положив в ее основу причины кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, удалось выделить четыре их разновидности, различающиеся механизмами формирования просроченных обязательств государства

Во-первых, бюджетная задолженность возникает вследствие преднамеренного неисполнения государством своих обязательств (его оппортунистического поведения) Речь идет о поведенческих факторах, связанных с оппортунистическим поведением бюджетных организаций в условиях асимметричной информации, когда неплатежи становятся выгодными Такое неисполнение бюджетных обязательств может быть обусловлено неэффективной работой бюрократического аппарата, в частности, в случае нецелевого расходования средств

Во-вторых, бюджетные долги связаны с особенностями функционирования финансовых рынков, в частности, с сокращением возможностей кредитования государственного сектора Так, неблагоприятная конъюнктура на финансовом рынке может осложнить краткосрочные заимствования государства, если такая необходимость возникнет

В-третьих, неплатежи государства могут явиться следствием неэффективности бюджетного планирования Так, необеспеченные финансовыми ресурсами «федеральные мандаты» представляют собой ни что иное, как проявление несбалансированности бюджетной системы, что в случае любого хозяйствующего субъекта идентично банкротству в нормальных рыночных условиях Однако в условиях мягких бюджетных ограничений неэффективность системы урегулирования чрезвычайных ситуаций ведет к накоплению полноценной системы неплатежей в национальном хозяйстве

И, в-четвертых, просроченная кредиторская задолженность по

бюджетным обязательствам может явиться следствием накопления долгов со стороны его контрагентов Так, неплатежеспособность государства может быть вызвана накоплением недоимки и не предполагает наличия чистой задолженности В этом случае причины неплатежеспособности по обязательствам государства выступают внешними по отношению к бюджетной системе

Проблема классификации кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам государства имеет огромное научное и практическое значение К сожалению, до сих пор применяемая и официальными статистическими органами, и Минфином РФ, и в частности, используемая в Постановлении Правительства РФ № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов», она недостаточно точна и в большинстве случаев не позволяет определить, к какому именно виду бюджетной задолженности относятся конкретные статистические данные

В современных условиях бюджетная задолженность определяется как разница между обязательствами определенного уровня бюджетной системы и их фактическим финансированием Определить объем фактического финансирования несложно - это средства, списанные со счета субъекта, т е единого счета Федерального казначейства или лицевого счета бюджетного учреждения А вот с определением бюджетного обязательства, причем, не только величины, но и самого понятия, возникают трудности, которые автоматически порождают проблемы с определением бюджетной задолженности

Для разграничения обязательств государства и муниципальных образований, вытекающих из нормативных актов (за исключением законов о бюджете) и договоров, и бюджетных обязательств (существующих в качестве утвержденных бюджетных ассигнований на текущий бюджетный период) очень важное значение имеет внесение в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 20 08 04 № 120-ФЗ термина «расходные обязательства»

Тогда большинство бюджетных обязательств вытекает из расходных обязательств, т е является результатом реализации расходных обязательств в рамках бюджетного процесса текущего года Однако бюджетное обязательство может возникнуть и при отсутствии расходного обязательства таковы, например, обязательства по финансированию новых целевых или инвестиционных программ, предоставлению бюджетных кредитов и т д, вытекающие исключительно из факта выделения в текущем году бюджетных ассигнований на соответствующие цели

Идеальное соотношение расходных и бюджетных обязательств состоит в том, чтобы все расходные обязательства получали свое выражение в виде бюджетных обязательств Сказанное не означает, что государство не вправе

отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, но если такой закон сохраняет силу, расходы на его финансирование должны включаться в бюджетные ассигнования На практике это правило не соблюдается многие расходные обязательства формально сохраняют силу, а фактически не финансируются (т е не получают свое выражение в виде бюджетных обязательств), что является одной из причин возникновения бюджетной задолженности

Таким образом, бюджетную задолженность можно рассматривать в узком смысле - как задолженность, вытекающую из неисполнения бюджетных обязательств, и в широком смысле — как задолженность, вытекающую из неисполнения расходных обязательств данного уровня бюджетной системы

Обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступает государство или муниципальное образование, следует отнести долговые обязательства, входящие в состав государственного (муниципального) долга В соответствии со ст 98-100 Бюджетного кодекса РФ такие долговые обязательства могут существовать в форме

• кредитных соглашений и договоров,

• государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг,

• бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации,

• договоров о предоставлении государственных гарантий,

• государственных гарантий РФ и субъекта РФ,

• соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет

В то же время, помимо указанных видов долговых обязательств, у субъектов публичного права существует просроченная и, зачастую, переходящая из года в год кредиторская задолженность по другим гражданско-правовым договорам, в том числе

• договорам поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд,

• трудовым договорам об оплате труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений,

• внедоговорным обязательствам, вытекающим из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов

Любой из перечисленных видов расходных обязательств (гражданско-правового или публично-правового характера) может трансформироваться в кредиторскую задолженность бюджета двояким образом

1 Если ассигнования на реализацию ранее принятого расходного обязательства не были утверждены в составе расходов бюджета, т е не стали

бюджетными обязательствами

2 Если ассигнования на реализацию ранее принятого обязательства были утверждены в составе расходов бюджета (т е приобрели статус бюджетных обязательств), но не были исполнены в процессе исполнения бюджета

Однозначно определить степень ответственности государства можно только по публично-правовым обязательствам, так как при установлении расходных обязательств их финансирование обычно возлагается на бюджет того или иного уровня Применительно к обязательствам гражданско-правового характера законодательство в большинстве случаев не содержит четкой информации о том, какую именно ответственность (основную или субсидиарную) несет по ним государство

Таким образом, можно выделить типичные группы кредиторской задолженности по обязательствам бюджетной системы в России

1 Расходные обязательства, которые не включены или не полностью включены в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств В этом случае возникает задолженность по расходным обязательствам, которая действующим бюджетным законодательством не признается, но может преобразоваться в кредиторскую задолженность бюджета по решению суда или представительного органа соответствующего уровня

Типичным примером могут служить случаи взыскания с субнациональных бюджетов задолженности перед бюджетополучателями по федеральным мандатам

2 Расходные обязательства, которые включены в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств, но не профинансированы в процессе его исполнения Это единственный вид задолженности, который можно признать санкционированной, поскольку ее порождает неисполнение бюджетных обязательств в результате правонарушений, допущенных органами, исполняющими бюджет

3 Расходные обязательства, включенные в бюджет, но не выполненные при исполнении бюджета по расходам, ввиду отсутствия требований со стороны бюджетополучателей («невостребованные обязательства»)

4 Расходные обязательства, учитываемые в качестве задолженности в силу особенностей бюджетного процесса, но в действительности задолженность не образующие, — так называемая техническая задолженность

Новая нормативная база препятствует изъятию ресурсов у нижестоящих бюджетов ни через нормативы отчислений, которые жестко закрепляются на долгосрочной основе, ни через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования (все нефинансируемые мандаты отменяются)

С 2008 г новая законодательная база обеспечивает переход к такому

соотношению расходных и бюджетных обязательств, при котором все расходные обязательства получают свое выражение в виде бюджетных обязательств (см таблица 2) Сказанное не означает, что государство не вправе отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, но если такой закон сохраняет силу, расходы на его финансирование должны включаться в бюджетные ассигнования

Таблица 2

Разграничение расходных обязательств органов власти разных уровней

бюджетной системы в результате введения нового БК РФ

Полномочия по

Нормативно-правовому регулированию обязательств Финансовому обеспечению обязательств Исполнению обязательств (осуществлению расходов)

Введение Установление

X. Собственные полномочии

Федерация РФ РФ РФ РФ

Субъекты РФ СФ СФ СФ СФ

Органы МСУ МСУ МСУ МСУ МСУ

2 Рамочное < >едеральное регулирование

Полномочий СФ РФ СФ СФ СФ

Полномочий МСУ РФ МСУ МСУ МСУ

3 а Делегирование полномочий Федерацией

Субъектам РФ РФ РФ РФ СФ

Органам МСУ РФ РФ РФ МСУ

3 6 Делегирование полномочий субъектами Российской Федерации

Органам МСУ РФ/СФ СФ СФ МСУ

Однако данное идеальное соотношение доходов и расходов бюджетов всех уровней скорее теория, нежели существующая практика исполнения бюджетов всех уровней в РФ Поэтому феномен кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам носит устойчивый характер, что свидетельствует о том, что она порождается особенностями российской бюджетной системы в результате несоответствия объема обязательств государства, закрепленных в законодательстве, реальным доходам бюджетов всех уровней

Вторая проблема, которая исследована в диссертации, связана с особенностями формирования кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в РФ и источниками ее финансирования, а также с зарубежным опытом профилактики формирования кредиторской задолженности органов власти по бюджетным обязательствам

Несмотря на то, что данные Росстата содержат информацию о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, однако, во-первых, ей в данной диссертации соответствует показатель «просроченная кредиторская задолженность» И, во-вторых, эти данные не охватывают учреждения силовых ведомств, что по оценкам сопоставимо с кредиторской задолженностью всех остальных учреждений, финансируемых из федерального бюджета

Неслучайно адекватная количественная оценка объема задолженности по бюджетным обязательствам и качество их финансирования государством относятся к серьезным теоретическим и прикладным проблемам В результате наиболее приемлемым источником данных можно считать информацию о структуре государственного внутреннего долга РФ в законах об исполнении федеральных бюджетов за соответствующие годы (см таблицу 3)

Таблица 3

Динамика структуры государственного долга Российской Федерации

по состоянию на конец года, % ВВП

um MIT 2008 200« '010

Глщр-п» '31Х JQ.T- Б.его £•0 - i 04 Ol

Вг.тр^ед1 зог 'S 3t > i «4

B-tju-ciy 5 -• з: 2-3

Источник Министерство финансов РФ

Как видно из таблицы 3, доля внутренних источников заимствования в общем объеме государственного долга РФ к 2010 г должна возрасти до 70% против 43% в 2006 г, что свидетельствует о замещении внешних источников финансирования бюджетной задолженности внутренними. Основным источником финансирования погашения государственных долговых обязательств в рассматриваемый период будут средства, привлеченные за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке Так, в 2008 г за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 369,0 млрд руб, в 2009 г - 396,3 млрд и в 2010 г -522,9 млрд руб

При этом предполагаемое более чем двукратное увеличение внутренних заимствований по сравнению с 2007 г и их средне- и долгосрочный характер (их доля будет составлять около 98% запланированного объема заимствований) Такой рост задолженности органов власти связан с тем, что при заложенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации ценах на нефть Urals на уровне 60 долларов за баррель в среднем за период 2008—2020 гг произойдет снижение доли доходов бюджета расширенного правительства в ВВП от уровня 37-38% ВВП в 2008 г до 30% ВВП в 2020 г

Это означает возникновение и рост дефицита бюджета расширенного правительства при условии сохранения расходов на уровне 2006-2007 гг (в % ВВП) начиная с 2016 г Нефтегазовый дефицит федерального бюджета возникнет существенно раньше - в 2011 г., что автоматически ведет к росту кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам субфедеральных бюджетов В табл 4 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета

Таблица 4

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992-2007 гг (%)

"i Т " С Г Г _ — ч "i г

ñ Г, Г, й п л г,

.-Ътогаш +12 о i - -Oí '31 -cd -S.2 > Г4 35 1 4i ,00 } S ¿а

30 а-

Рзг>вы 34 0 ¿С»3 jT1 -;4 -Í3Í 4П '4' э4- 54 2 44 -л с ■0,5 J5, --- -03

Источник Министерство финансов РФ, расчеты ИЭПП

Оценить объем задолженности, исходя из представленного в предыдущих разделах определения, т е как разницу между объемом обязательств и объемом их выполнения, не представляется возможным Аналогичная проблема возникает и с оценкой финансирования этих обязательств Поэтому источником данных будут показатели по структуре государственного внутреннего долга РФ, которые приводятся в законах об исполнении федеральных бюджетов за соответствующие годы

По итогам 2007 г консолидированный региональный бюджет был сведен с профицитом, составившим 38,5 млрд руб (0,12% ВВП) Бюджеты субъектов Федерации были сведены с профицитом почти в 25,2 млрд руб, бюджеты городских округов - с профицитом в 12,0 млрд руб , бюджеты внутригородских муниципальных образований г Москвы и Санкт-Петербурга - с профицитом в 0,4 млрд руб , бюджеты муниципальных районов - с дефицитом в 0,3 млрд руб, бюджеты городских и сельских поселений - с профицитом в 3,1 млрд руб

С дефицитом в 2007 г был сведен консолидированный бюджет в 37 субъектах РФ (в 2006 г - в 33 регионах), суммарный объем которого составил 89,0 млрд руб , или 5,0% от доходной части их бюджетов (в 2005 г - 4,9%)

Средний уровень бюджетного дефицита составил 4,0% к доходам соответствующего бюджета Более половины (54,0%) суммарного дефицита пришлось на 3 субъекта Федерации Московскую область - 24,0%, или 21,4 млрд руб, Тюменскую область - 18,7%, или 16,7 млрд руб, и Ханты-

Мансийский АО - 11,3%, или 10,1 млрд руб

Величина накопленной задолженности консолидированного регионального бюджета увеличилась в 2007 г до 54 814,0 млн руб, или 0,17% ВВП (табл 5)

Таблица 5

Чистые заимствования региональных и местных бюджетов (в % ВВП)

Гол 1Ш30 2030 2И1 ДО' 'ИЗ 200.1 200- 200« 2007

1 \<<- > С'Ь -УЧ ■Г 0 ' . .6 ¡21 С'Г

н-д ср-аьэ» ь.'игга.

814.

ЗоагГ-паР СОЛЫК1 дуг-с -0 0 и -Ги ч и: -0 -о -У J -О'А -Л',]

рЗвРШ

-« 1 - о: -о г - I'" * 0 0" 11 ОК.

"ЭТ^ШС!

Пзоте яижлсля и 0 -] С 01 зи ъ б СИ ОЛ

С.<а< ЬГ-И^Х "ЕЮЕ '■о: -(1,0 -0 0. -о» -ос: -04'

Фи- истуОЕТН Д'фш ГТЛ зд сгег 1 ^ N -ею С ! 010 -0 .,6 -03«

стзовэлк? / Еоцзлэе-си окц

Источник расчеты на основе данных Минфина РФ

Необходимость его финансирования привела к росту суммарного объема внутренних заимствований регионов и муниципалитетов (табл 5) Наиболее перспективным способом финансирования внутренней задолженности субфедеральных бюджетов становится секьюритизация долга (табл 6)

К настоящему времени высокий уровень секьюритизации наблюдается преимущественно у наиболее крупных эмитентов Москвы - 99,7% и Санкт-Петербурга - 100% Исключительно в форме эмиссии ценных бумаг заимствования осуществляют Липецкая область и Республика Башкортостан

Суммарный объем чистых заимствований на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, идущих как на финансирование дефицита бюджета, так и на рефинансирование задолженности по банковским кредитам, составил в 2007 г 25,9 млрд руб, сократившись по сравнению с 2006 г (36,5 млрд руб ) почти на 1/3

Таблица 6

Структура внутренних заимствований субнациональных бюджетов (в %)

2001 200«

Релгоегть-ei[& игвгоит-jroposiEaito- ОЮЛА67 Pwdoev»- mvenan- РЁГПОЕПЬ выо hos- Реппжиь-Регеовать- Mv"Hnna- выйкоаго Регион:) ть твшпг

ные М01- АШ сш&ые ОНХ1ЕТЫ CDuaapo-Бавньш eui omj ¿«TU □Л TLSilf оюхгегы miapo-ЫЕВЫВ 5Ш 0:öl- Л.ГТЫ ггпвьх 0нш>еты

очимт owxi.e т

jvai CÄE О! "1 о- i'J 'С :

кьг о -хат

Бюза--кыл J S 01 44 - у С'З i: 1 S С'Сэ

ILaJ» з^гуп е-2 лi J2S 66: 6S> 101 62 0 О 0 ЕС 8

I0E JOU

Источник расчеты ИЭПП на основе данных Минфина РФ

В результате, по данным Минфина России, объем просроченной (неурегулированной) задолженности регионов по долговым обязательствам по состоянию на октябрь 2007 г снизился по сравнению с октябрем 2006 г на 2,0 млрд руб в номинальном выражении - с 7,0 до 5,0 млрд руб По сравнению с октябрем 2005 г (14,2 млрд руб ) просроченная задолженность в номинальном выражении сократилась почти в 3 раза, составив лишь 0,12% от доходной части бюджетов субъектов Федерации, или менее 0,02% ВВП

Таблица 7

Объем выпуска субфедеральных и муниципальных ценных бумаг (в % к ВВП)

Та 1WÖ 100? 19«5 1999 2000 1001 гиг 1003 2004 2005 ми 200Т

btrat- от: 04" М ОН 01" о г 0-И 04" 03" С 2J С}б

Плхгж ОГ СЬс 0-18 036 0-1" о:з 010 Ob <М0 023 ем 01Е

Ъгаое фкв1.- jp 31 ЕИ 0, 6 о:: -001 -005 -СО" 016 031 о;о ооо 014 С,0£

Источник расчеты ИЭПП по данным Минфина РФ

Очевидной гипотезой о причинах большего удельного веса кредиторской задолженности в общем объеме расходов субнациональных бюджетов по сравнению с федеральным является более низкий уровень дисциплины и контроля за расходованием бюджетных средств на субнациональном уровне На федеральном уровне более развита казначейская система, которая способствует сокращению числа бюджетных правонарушений На региональном уровне бюджетная дисциплина, казалось бы, должна быть слабее из-за недостаточного развития или отсутствия казначейской системы и меньших возможностей для контроля со стороны региональных и местных финансовых органов В то же время имеющаяся статистика не подтверждает эту гипотезу Как было показано выше, основная часть задолженности на федеральном уровне возникла не по причине недофинансирования из бюджета, а вследствие правонарушений со стороны бюджетных учреждений Между тем, на субфедеральном уровне подавляющая часть задолженности бюджетных учреждений (118 из 126 млрд руб) является следствием именно недофинансирования из бюджета Из этого можно заключить, что основной

причиной образования задолженности на субнациональном уровне является несбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ

Объем выпуска российскими региональными и муниципальными органами власти долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, остается умеренным, что объясняется ростом доходов и накоплением денежных средств крупнейшими из этих эмитентов За период с 30 марта по 30 ноября 2007 г общий объем выпущенных облигаций увеличился несущественно - со 189 млрд до 211 млрд руб На сегодняшний день 56 российских РМОВ являются активными эмитентами Большинству региональных и муниципальных органов власти удалось улучшить структуру своих долгов (теперь в ней преобладают не кратко-, а среднесрочные обязательства) и выровнять графики погашения

В целом, несмотря на рост давления со стороны расходов и ожидания меньшего числа позитивных рейтинговых действий в 2008-2010 гг по сравнению с 2005-2007 гг, более половины рейтингов российских региональных и муниципальных органов власти имеют прогноз «Позитивный», остальные - прогноз «Стабильный»

В разных странах использовались разные подходы к урегулированию бюджетной задолженности Достижение сбалансированности бюджета на уровне потоков является необходимым условием для применения одного из способов урегулирования кредиторской задолженности Если кассовые поступления бюджета и обязательства не будут сбалансированы, после использования того или иного способа решения проблемы задолженность возникает вновь

Итак, способы урегулирования бюджетной задолженности по расходам можно классифицировать на четыре основных подхода к проблеме кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам отказ от финансирования задолженности, кассовое погашение задолженности, неденежное урегулирование задолженности, отложенное погашение задолженности

Однако самым прогрессивным, хорошо себя зарекомендовавшим в западных странах, способом урегулирования задолженности органов власти является секьюритизация, которая связана с переоформлением ее в ценные бумаги С точки зрения выстраивания потока платежей, секьюритизация в принципе не отличается от объявления графика погашения Однако в результате секьюритизации кредиторская задолженность бюджета получает статус государственного долга, устанавливаются сроки ее погашения и процентные ставки за отсрочку выполнения обязательств Кредиторы получают активы (ценные бумаги), которые могут быть реализованы на рынке Секьюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть

ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком Возможен выпуск долгосрочных ценных бумаг, с процентными ставками, компенсирующими потери от инфляции или более низкими

Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, обращающиеся на рынке ценные бумаги создают для правительства более сильные стимулы к погашению, чем объявленный график задолженности Кроме того, те кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги (с дисконтом) и получить деньги С этой точки зрения секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не могут ждать На практике правительство не может ранжировать кредиторов в соответствии с их временными предпочтениями Кроме того, секьюритизация не увеличивает текущих кассовых расходов правительства В то же время секьюритизация имеет и негативные стороны

Во-первых, переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению явного объема государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению Увеличение явного объема государственного долга и предложения ценных бумаг при появлении вторичного рынка секьюритизированной задолженности может приводить к росту процентных ставок на рынке внутреннего долга Одним из следствий этого является сокращение возможностей для рефинансирования внутреннего долга, что в свою очередь может привести к возникновению проблем с его обслуживанием и погашением

Возможность продажи ценных бумаг по цене ниже номинала (при отсутствии ограничений на сумму дисконта) создает угрозу действий администрации продавца в ущерб интересам представляемого ей юридического лица, которая значительно возрастает, если на стороне продавца выступают организации бюджетного сектора Учитывая это обстоятельство, секьюритизация задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (в отличие от задолженности перед частными кредиторами) представляется в принципе недопустимой

Кроме того, необходимо учитывать, что при секьюритизации конкретное обязательство, связывающее должника и кредитора, заменяется абстрактным обязательством Так, в соответствии с Гражданским кодексом «отказ от исполнения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссылкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается» Это означает, что при переоформлении кредиторской задолженности в ценные бумаги государство утрачивает возможность оспаривать факт наличия или размер соответствующей задолженности

впоследствии, даже если будет установлено, что переоформленная в ценную бумагу кредиторская задолженность в действительности не существовала или существовала в меньшем объеме Это предполагает очень строгие требования к процессу предварительной выверки кредиторской задолженности, подлежащей оформлению в ценные бумаги, в целях недопущения секьюритизации несанкционированной задолженности бюджетных учреждений

Переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению объема (явного) государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению В некоторых случаях после или параллельно успешно проведенной секьюритизации бюджетной задолженности западные государства прибегали к реструктуризации других видов или всего государственного долга (опыт Аргентины и Камеруна)

Третьей проблемой, разработанной в диссертации, является обоснование комплекса мер и инструментов их реализации, нацеленных на предотвращение и урегулирование кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам

Проблема бюджетной задолженности в России имеет два аспекта во-первых, урегулирование уже накопленной задолженности и, во-вторых, профилактика ее формирования в дальнейшем

Мировая практика позволяет выделить несколько способов урегулирования бюджетной задолженности, различающихся степенью эффективности Речь идет о ее аннулировании, проведении зачета задолженности бюджета в счет задолженности налогоплательщиков, о погашении задолженности товарами (бартер), а также о кассовом погашении задолженности (погашении задолженности в денежной форме) Разновидностями кассового погашения задолженности являются единовременное погашение всей суммы или погашение ее с применением отсрочки или рассрочки платежа

Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода Хотя в России существуют юридические препятствия к его применению, но долговременное игнорирование государством самого факта существования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам и отсутствие эффективных механизмов ее принудительного взыскания может быть по своим последствиям равносильно аннулированию задолженности

Более эффективным способом является постепенное погашение бюджетной задолженности, хотя гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства или изменения его условий Другими словами, для применения этого способа урегулирования задолженности по гражданско-правовым обязательствам

требуется согласие кредитора Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов

Кроме того, предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задолженности, должна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов А условия реструктуризации предполагают уплату процентов на основную сумму задолженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем, по крайней мере, покрытие потерь от инфляции

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация) По сравнению с простым договором о реструктуризации задолженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задолженности, которая, будучи оформленной ценными бумагами, автоматически входит в состав государственного долга Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги С этой точки зрения, секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не могут ждать срока погашения облигаций, что не увеличивает текущих кассовых расходов правительства

Для государства секьюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком Эффективность секьюритизации связана непосредственно с соблюдением двух основных ограничений во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями Во-вторых, следует исключить возможность оспаривать факт наличия и размера задолженности после ее оформления в ценные бумаги путем внедрения особо жестких процедур предварительной выверки задолженности

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов

урегулирования бюджетной задолженности в зарубежных странах и в России следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задолженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов) Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задолженности, т е повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетных споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки исполнения денежных требований Единственно приемлемой формой погашения задолженности следует считать денежное погашение Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задолженности, например, задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы Более широко может применяться кассовое погашение задолженности с отсрочкой или рассрочкой платежа Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задолженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, должны сохранить право судебного взыскания задолженности (с соблюдением предельных годовых лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов)

Большое значение для профилактики возникновения бюджетной задолженности имеет механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Он непосредственно связан с реализацией Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг , в основе которой лежит альтернативный метод планирования и исполнения бюджета — бюджетирование, ориентированное на результат

Профилактика бюджетной задолженности по этому методу связана с постоянным мониторингом и текущей оценкой результатов деятельности министерств и ведомств по реализации ими программ

В зарубежных странах, использующих бюджетирование для профилактики появления кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, для определения эффективности расходования бюджетных средств их разграничивают на прямые (непосредственные) результаты деятельности (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например, количество проведенных в медицинских организациях операций) и конечные социальные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образования населения, снижение уровня

загрязнения окружающей среды)

Для внедрения нового метода на стадии планирования бюджета необходимо разработать показатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей Для этого необходимо разработать применительно к уровню федерального центра и субфедеральных бюджетов показатели эффективности и результативности, такие как

- показатель затрат — стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например, необходимых объемов средств для приобретения оборудования),

- показатель выпуска — непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ (например, количество лиц, получивших высшее образование),

- показатели конечных результатов деятельности — последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ Они включают следующие индикаторы

- социальной эффективности — степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей, получивших выгоду, например, снижение уровня углекислого газа в атмосфере, сокращение преступности, число трудоустроенных безработных, вылеченных больных, повышение общего уровня образования населения),

- экономической эффективности — стоимость затрат на единицу выпуска продукции (выполнения работ, оказания услуг, например, при строительстве школы таким показателем могут быть затраты государства на создание одного учебного места),

социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат,

- экономии или бережливости — экономное обращение с материальными ресурсами, то есть оптимальность, экономическая рентабельность материальных ресурсов

Внедрение нового метода бюджетирования может быть эффективным при условии преобразования государственного сектора в целом Речь идет в первую очередь об административной реформе, а именно

- об изменении и оптимизации структуры исполнительной власти,

- об устранении дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти и их рациональном сокращении,

- о разграничении задач и функций разработки и реализации государственной политики в определенных сферах и в административной деятельности (непосредственной организации выполнения работ)

Только в этих условиях дадут наибольший эффект следующие инструменты предотвращения возникновения кредиторской задолженности

• метод начислений, применяемый при планировании и исполнении бюджета,

• составление балансового отчета, учитывающего обязательства государства или местного самоуправления,

• среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование и инструменты, используемые в рамках среднесрочного бюджетного планирования (целевые и инвестиционные программы, разделение обязательств государства на обязательные и дискреционные и т д)

В заключении приведены основные выводы выполненного исследования и обоснованы предложения по эффективному урегулированию и профилактике кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в России

3 ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

01 Павлов С А Особенности образования бюджетной задолженности государства как важнейшего элемента системы неплатежей // Приложение к журналу «Экономические науки», 2006, № 3 - 0,5 п л

02 Павлов С А Анализ динамики кредиторской задолженности всех уровней бюджетов в РФ I/ Приложение к журналу «Экономические науки», 2007, № 3 - 0,5 п л

03 Павлов С А Профилактика возникновения бюджетной задолженности в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации // Экономические науки, 2008, № 3 - 0,5 п л

Академия труда и социальных отношений

Формат А-5. Объем 1,6 п.л. Тираж 60 экз. Заказ № 89-а.

Типография ИД «АТИСО»

119454, Москва, ул Лобачевского, 90 Тел: 432-47-45

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Павлов, Сергей Алексеевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам в системе централизованных финансов в России.

1.1. Теоретические основы формирования системы бюджетной задолженности государства в системе централизованных финансов в РФ.

1.2. Механизм формирования кредиторской задолженности государственных органов власти по бюджетным обязательствам в России.

1.3. Классификация кредиторской задолженности органов государственной власти по бюджетным обязательствам в РФ.

ГЛАВА 2. Особенности формирования кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в РФ и в зарубежных странах.

2.1. Роль Федерального бюджета РФ в формировании кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов.

2.2. Задолженность региональных и муниципальных органов власти по бюджетным обязательствами в России и источники ее финансирования.

2.3. Система формирования кредиторской задолженности органов власти по бюджетным обязательствам и ее профилактика в западных странах.

ГЛАВА 3. Основные направления эффективного урегулирования бюджетной задолженности.

3.1. Бюджетный процесс и правовое обеспечение урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам.

3.2. Совершенствование принципов распределения полномочий по доходам между бюджетами разных уровней.

3.3. Механизм адаптации западного опыта предотвращения бюджетной задолженности в РФ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм формирования кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в системе централизованных финансов в Российской Федерации"

Актуальность исследования. Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации в течение последних десяти лет была проблема кредиторской задолженности. С 90-х годов прошлого века федеральные органы власти демонстрировали намерение кардинально и быстро решить проблему кредиторской задолженности, накапливающуюся в бюджетной системе. В итоге в 2004 г. Федеральным законом 120-ФЗ было введено понятие просроченной задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) как не исполненное в установленный срок бюджетное обязательство, возникшее в результате решений, действий или бездействия органов власти.

В соответствии с нормами бюджетного права лишь нарушения обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга могут рассматриваться в качестве основы формирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам. Однако, как показывает практика расчетов с бюджетными организациями, обязательства органов власти намного шире просроченной задолженности по исполнению бюджетных обязательств или обязательств в связи с осуществлением заимствований. Так, гражданское право не препятствует участию государства в гражданских правоотношениях по поводу, например, закупки продукции для государственных нужд. В результате такого акта гражданского правоотношения у представителей государственных и муниципальных органов власти объективно возникают обязательства, невыполнение или неадекватное выполнение которых приводит к формированию задолженности по бюджетным обязательствам. В то же время, осуществляя выплаты, например, в форме социальных трансфертов, государство также берет на себя обязательства по адекватному финансированию социальной сферы. Однако несвоевременное или неадекватное исполнение этой классической государственной функции не признается официально в качестве бюджетной задолженности.

Таким образом, законодательство, связанное с кредиторской задолженностью, очень противоречиво и содержит множество коллизий. Судебной практике присуще отсутствие внутренней органичности: решения, принимаемые судами по аналогичным претензиям к бюджету, часто противоречат друг другу. Все это свидетельствует о том, что и в начале нового 3 столетия проблема кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам не решена ни теоретически, ни практически.

Именно поэтому диссертационное исследование, посвященное проблемам кредиторской задолженности бюджетной системы в России, имеет и научную новизну и практическую значимость.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М.А., Волконского В.А., Гуриева С.М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В.В., Канторовича Г. Г., Морозова A.A., Медокова A.A., Панфилова B.C., Поспелова И.Г., Усизима С., Шапошника Д.В., Шмелева Н.П., Яковлева А.П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неисполнение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам.

Известные исследователи-финансисты - А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых - С.Д. Валентей, И.А. Умнов, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задолженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.

Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах — Германии,

США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, A.B. Истомина и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж., Шаффера М.Е. В них анализировался опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задолженности по бюджетным обязательствам.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, данные государственной статистики, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати. В работе анализируются бюджетные параметры, которые наиболее полно отражают количественные и качественные характеристики феномена кредиторской задолженности органов власти всех уровней. Обоснование проблем сопровождалось проверкой на конкретных примерах, что позволяло выявить типичность, универсальность сформулированных выводов, а также возможности их практического применения.

Решение поставленных задач осуществлялось с помощью таких математико-статистических методов, как табличный и модульный методы, методы экстраполяции и усреднения величин, моделирования экономических процессов, а также факторный анализ.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование причин несбалансированности бюджетов в России, выявление закономерностей формирования бюджетной задолженности и обоснование эффективных механизмов урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам региональных и муниципальных органов власти, а также ее профилактики на субфедеральном уровне.

Цель диссертации обусловила постановку и решение следующих задач: • выявить причины возникновения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в Российской Федерации, определить механизм формирования неплатежей в системе централизованных финансов и роль федерального бюджета в их мультипликации;

Предметом исследования являются закономерности формирования и развития бюджетной задолженности субфедеральных органов власти в системе централизованных финансов в РФ.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

1. Выявлен механизм формирования бюджетной задолженности в многоуровневой бюджетной системе Российской Федерации, структурированы теоретические модели возникновения и распространения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам государственных органов власти для целей построения классификации просроченной бюджетной задолженности в системе централизованных финансов по разным основаниям;

2. Обоснованы причины и специфика формирования кредиторской задолженности на субфедеральном уровне бюджетной системы в России, ее отличия от бюджетных обязательств и расходных обязательств, что позволило доказать существование объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма профилактики задолженности органов власти по бюджетным обязательствам в рамках регионов;

3. Сформулированы особенности формирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в западных странах, проанализирован международный опыт ее урегулирования и создана методическая основа ее внедрения в российскую практику урегулирования конкретного вида бюджетной задолженности субфедеральными органами власти в РФ;

4. Доказана прямая связь между ростом кредиторской задолженности в системе централизованных финансов в России и отсутствием мотивации субфедеральных органов ее урегулировать по причинам субъективного и объективного порядка, что лежит в основе механизма формирования долгов по бюджетным обязательствам;

5. Предложены формы и методы совершенствования системы управления кредиторской задолженностью бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также предложено методическая основа выделения прямых и условных долговых обязательства, расчета долговой емкости бюджета (профиля заемной мощности), который предваряет принятие решения о привлечении заемных средств и на котором основаны механизмы управления бюджетной задолженностью на субфедеральном уровне.

6. Проведен сравнительный анализ инструментов профилактики кредиторской задолженности в зарубежных странах, связанных с адекватным определением долга и условных обязательств органов власти субфедерального уровня, ограничение уровня задолженности и долговой нагрузки, выбора долговых инструментов урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, на этой основе разработана модель ответственного управления долгом субфедеральных органов власти в РФ.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по урегулированию и устранению факторов формирования просроченной кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, нацеленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов и успешное завершение процесса реформирования межбюджетных отношений.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, опубликованы в трех статьях и использовались при разработке программы подготовки и переподготовки бюджетных работников финансовых структур региональных и местных органов власти в Московской области.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,5 печатного листа.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Павлов, Сергей Алексеевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного в диссертации анализа можно сделать вывод, что в последние годы проблема бюджетной задолженности потеряла ту остроту, которую она имела в 1995-1998 гг., по крайней мере, для федерального бюджета. Неожиданно высокие доходы позволили погасить большую часть признанной кредиторской задолженности и не допускать задолженности по финансированию бюджетных учреждений, т.е. задолженности бюджета. Кроме того, политика расходов была более умеренной и менее популистской, чем в докризисные годы.

Вместе с тем проблема кредиторской задолженности бюджетных учреждений все еще остается актуальной и усугубляется проблемой роста судебных исков к бюджету в силу субсидиарной ответственности.

Становится также очевидным, что успехи в текущей бюджетной политике носят временный характер. Расчеты показывают, что при изменении благоприятной конъюнктуры доходы бюджета существенно снизятся, а следовательно, при продолжении текущей бюджетной политики, в частности в области расходов, проблема бюджетной задолженности может вновь возникнуть достаточно остро.

Поэтому необходимо уже сейчас предпринимать шаги не только по решению проблемы бюджетной задолженности, но и по совершенствованию системы управления расходами и оптимизации бюджетной сферы.

На настоящий момент проблема бюджетной задолженности в России имеет два аспекта. Во-первых, надо решить, что делать с уже накопленной задолженностью. Во-вторых, необходимо предусмотреть меры для профилактики возникновения бюджетной задолженности в дальнейшем.

Если правительство хочет каким-либо образом урегулировать существующую задолженность, то прежде всего необходимо определить ее размер с той или иной степенью точности, а для этого необходимо четко определиться с тем, что признается бюджетной задолженностью.

Существует множество вариантов ответа на этот вопрос: от предельно узкого до максимально широкого.

1. Бюджетная задолженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и доведенным до данного получателя лимитом бюджетных обязательств (с учетом возможного сокращения первоначального лимита вследствие секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований). Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении недофинансирования в ст. 238 Бюджетного кодекса и предполагает компенсацию только недофинансирования, являющегося следствием правонарушений со стороны органа, исполняющего бюджет, что наблюдается достаточно редко.

2. Бюджетная задолженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и объёмом выделенных данному получателю бюджетных ассигнований в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении бюджетного обязательства в ст. 222 Бюджетного кодекса и предполагает необходимость компенсации бюджетных ассигнований, сокращенных в результате секвестра, перемещения бюджетных ассигнований и других легализованных Бюджетным кодексом действий органов исполнительной власти в процессе исполнения бюджета.

На наш взгляд, погашать бюджетную задолженность во втором значении этого понятия имеет смысл лишь при условии, что сокращению подвергались лимиты бюджетных обязательств, под которые бюджетополучатели уже приняли гражданско-правовые обязательства, особенно в случаях, когда такие обязательства исполнены контрагентами.

В случае принятия одного из вышеназванных определений бюджетной задолженности, необходимо решить, за какой период в прошлом мы собираемся ее погашать: только ли за последний отчетный финансовый год или также за ряд предшествующих лет. Необходимо также определиться с вопросом об объеме погашения (гасится ли только основной долг или также проценты за пользование чужими денежными средствами). Погашается ли указанная задолженность автоматически или с соблюдением каких-либо предварительных процедур. Тут возможен набор вариантов - от простого заявления бюджетополучателя до судебного решения о взыскании средств в его пользу.

Оба перечисленных варианта основаны на узкой трактовке бюджетной задолженности - как задолженности по бюджетным обязательствам (т.е. ассигнованиям, включенным в бюджет текущего года). Однако возможна и более широкая трактовка задолженности с включением в нее задолженности по расходным обязательствам бюджетной системы, т.е. установленным законодательством или договорами функциям и обязанностям органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующим осуществления бюджетных расходов. С этой точки зрения, в состав бюджетной задолженности можно дополнительно включить задолженность бюджетных учреждений по гражданско-правовым обязательствам.

3. В данной диссертации мы исходили из того, что объем кредиторской задолженности бюджетных организаций консолидированного бюджета изначально составлял задолженность, возникшую по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Задолженность организаций, финансируемых из федерального бюджета, согласно официальным данным, относится к разряду несанкционированной, т.е. возникшей не по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Применительно к этой задолженности существуют три возможных варианта действий: а) погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем в первом значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правонарушений в процессе исполнения бюджета); б) погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем во втором значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правомерного сокращения лимита бюджетных обязательств в процессе исполнения бюджета).

Необходимость в погашении любого из этих видов задолженности отпадает при погашении бюджетной задолженности перед бюджетополучателями с условием целевого направления этих средств на погашение их кредиторской задолженности. В то же время любой из этих вариантов может заменить погашение бюджетной задолженности перед бюджетополучателями, что даст экономию бюджетных средств. Это объясняется тем, что кредиторская задолженность бюджетополучателя при недофинансировании или сокращении лимитов бюджетных обязательств возникает лишь в случае, когда бюджетополучатель успел принять обязательство перед кредитором до сокращения или недофинансирования лимитов. В противном случае бюджетная задолженность перед бюджетополучателем не трансформируется в кредиторскую задолженность последнего (если, конечно, бюджетополучатель не принял обязательство с заведомым нарушением лимита бюджетных обязательств); в) погашать несанкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, т.е. задолженность, вытекающую из обязательств, принятых с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств. Добровольное погашение государством указанной задолженности представляется неприемлемым. В то же время гражданское законодательство допускает принудительное взыскание соответствующей задолженности с бюджета в порядке реализации субсидиарной ответственности при отсутствии у бюджетополучателя достаточных денежных средств для ее погашения. Поэтому представляется желательным собрать статистику о масштабах несанкционированной задолженности бюджетных учреждений, создать резервы для возможного исполнения соответствующих судебных решений и внедрить практику предъявления регрессных исков к бюджетным учреждениям о взыскании убытков, причиненных бюджету в результате привлечения его к субсидиарной ответственности по несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, за счет доходов последних от предпринимательской деятельности.

4. Задолженность государства по социальным и другим публично-правовым обязательствам (в том числе трансфертам населению - например, детским пособиям, дотациям предприятиям транспорта, связи, ЖКХ на покрытие убытков, вызванных предоставлением льгот по оплате их услуг отдельным категориям потребителей).

Учитывая объемы этой задолженности, полное ее погашение следует признать нереальным. Соответственно необходимо отобрать круг социальных обязательств, задолженность по которым подлежит погашению. Необходимо также определиться со способом погашения такой задолженности -намерена ли Федерация погашать ее непосредственно реципиентам соответствующих трансфертов (организациям, понесшим убытки в результате предоставления льгот за счет собственных средств) или возложит эту обязанность на региональные или местные бюджеты, передав необходимые для этого средства в виде субвенций. Принципиальным при выборе данного варианта является вопрос о том, собирается ли Федерация принимать на себя ответственность за погашение той или иной части задолженности по необеспеченным федеральным мандатам - т.е. установленным федеральным законодательством социальным обязательствам, которые должны были финансироваться регионами или муниципалитетами за счет их собственных доходов, но не финансировались ввиду отсутствия необходимых для этого средств.

После определения состава подлежащей урегулированию задолженности следует определиться со способами ее урегулирования.

Выделяют несколько способов урегулирования бюджетной задолженности - это аннулирование задолженности, проведение зачета задолженности бюджета в счет задолженности налогоплательщиков, погашение задолженности товарами (бартер), кассовое погашение задолженности (погашение задолженности в денежной форме). Разновидностями кассового погашения задолженности являются единовременное погашение всей суммы и погашение с применением отсрочки или рассрочки. Вариантом отсроченного кассового погашения является переоформление задолженности в ценные бумаги (секьюритизация).

Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода. В России существуют и юридические препятствия к его применению. Так, применительно к задолженности государства по гражданско-правовым обязательствам аннулирование задолженности противоречит закрепленному Конституцией принципу равного признания и равной защиты всех форм собственности (ч. 2 ст. 8), установленному Конституцией праву на возмещение причиненного государством вреда (ст. 53), а также установленному Гражданским кодексом принципу равной ответственности государства как участника гражданских правоотношений по своим обязательствам наряду с другими участниками гражданского оборота. Применительно к социальным обязательствам государства аннулирование задолженности вступает в противоречие с нормой ч. 2 ст. 55 Конституции, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В то же время долговременное игнорирование государством факта существования кредиторской задолженности при отсутствии эффективных механизмов ее принудительного взыскания по своим последствиям может быть равносильно аннулированию задолженности. Всякий раз, когда суд отказывает в принятии к рассмотрению или удовлетворении иска к бюджету, ссылаясь на неподведомственность судам споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, или принцип бюджетного иммунитета, имеет место частичное аннулирование бюджетной задолженности. К тем же последствиям приводит устоявшаяся судебная практика отказа во взыскании процентов по искам к бюджетным учреждениям, при которой к моменту фактического погашения сумма долга в сопоставимых ценах (при современном уровне инфляции и длительности судебных процедур) сокращается на десятки процентов. Таким образом, можно утверждать, что в российской практике применяются скрытые формы аннулирования бюджетной задолженности.

Проведение зачета было самым распространенным способом решения проблемы бюджетной задолженности в странах СНГ из-за низкой налоговой дисциплины в первой половине 1990-х гг. и кажущейся простоты и дешевизны этого способа. Проведение зачетов создавало у налогоплательщиков стимулы к накоплению задолженности перед бюджетом. Слабая собираемость налогов в свою очередь способствовала росту объема задолженности бюджета. Другие недостатки зачетов заключаются в их непрозрачности, создающей почву для нарушений и злоупотреблений, и в ухудшении структуры расходов за счет преимущественного финансирования тех видов расходов, которые могут быть погашены в счет задолженности налогоплательщиков перед бюджетом.

Бартер (погашение товарами или товарными чеками). Этот способ урегулирования использовался в Молдавии в 1996-1997 гг., когда товарные поставки принимались в качестве средства уплаты налогов. Бартер можно назвать самым неэффективным способом урегулирования задолженности бюджета, так как он связан с большими дополнительными издержками и для бюджета (складирование, транспортировка, учет, распределение товаров и т.д.), и для кредиторов бюджета (издержки при обмене). Кроме того, при бартере возникает проблема определения цен товаров, которые используются для погашения товаров. Эта ценовая неопределенность открывает простор для коррупции. Наилучшим решением для кредиторов бюджета является кассовое погашение задолженности.

Единовременное погашение всей задолженности имеет то очевидное преимущество, что не ущемляет права кредиторов, а следовательно, не требует проведения переговоров о реструктуризации задолженности. Но очевидно, что этот вариант возможен только при одновременном наличии следующих условий: объем накопленной кредиторской задолженности невелик, и либо резко возрастают доходы бюджета, либо появляется возможность увеличить финансирование за счет заимствований или доходов от приватизации. На практике погасить всю бюджетную задолженность за один раз удается редко, так как дополнительных доходов или поступлений от заимствований или от приватизации может оказаться недостаточно для погашения всего объема накопленной задолженности. Недостаток приватизационных доходов состоит в том, что это временный источник, который зачастую искажает представление властей о соотношении доходов и обязательств. Погашение задолженности бюджета за счет заимствований ведет к росту официального долга Правительства и к увеличению процентных расходов, хотя такая операция означает явное признание правительством своих обязательств. Кроме того, дополнительные заимствования для погашения задолженности бюджета могут привести к росту процентных ставок, что ухудшит условия финансирования бюджета. Поэтому на практике данный способ может применяться только к отдельным, наиболее приоритетным видам задолженности, например к задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Однако решение о безотлагательном погашении может приниматься только одновременно в отношении всех кредиторских требований, относящихся к тому или иному виду. Индивидуальные договоренности с отдельными кредиторами должны быть запрещены.

Более реалистическое решение - постепенное погашение бюджетной задолженности. Определенной проблемой здесь является то, что гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства или изменения его условий135, а следовательно, для применения этого способа урегулирования задолженности по гражданско-правовым обязательствам требуется согласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов. Кроме того, возможность установления различных условий погашения задолженности в процессе индивидуальных переговоров с кредиторами создает угрозу коррупции. Для смягчения этой угрозы представляется необходимым законодательно утвердить общие условия реструктуризации задолженности, предусматривающие одинаковые сроки и условия погашения задолженности для всех кредиторов одной очереди. Условия реструктуризации задолженности должны предусматривать график погашения кредиторских требований, рассчитанный исходя из общего объема задолженности, установленной предельной доли доходов бюджета, ежегодно направляемой на ее погашение, и предусмотренной статьей 255 Бюджетного кодекса очередности списания денежных средств со счета бюджета (лицевого счета получателя бюджетных средств) при их недостаточности для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету. Предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задолженности, должна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. Условия реструктуризации также должны предусматривать уплату процентов на основную сумму задолженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем по крайней мере покрытие потерь от инфляции.

С кредиторами, готовыми принять общие условия реструктуризации, подписывается договор, обеспечивающий включение соответствующих сумм задолженности в общий объем кредиторских требований, подлежащих реструктуризации. Кредиторы, которых не устраивают общие условия реструктуризации, остаются вправе взыскать задолженность в судебном порядке. Устранение такой возможности означало бы принудительный характер реструктуризации, т.е. ухудшение положения кредиторов. В то же время при отсутствии ограничений на списание средств с бюджетных счетов по решениям судов сохранение возможности взыскать задолженность в судебном порядке сделало бы реструктуризацию бессмысленной. Однако, как подчеркивалось выше, в настоящее время такие ограничения существуют. Они выражаются, во-первых, в возможности отказа в принятии к рассмотрению иска к бюджету по мотиву неподведомственности судам бюджетных споров, во-вторых, в возможности отказа в иске со ссылкой на принцип бюджетного иммунитета, в-третьих, в отсутствии практики взыскания пени и иных санкций за период просрочки исполнения, в-четвертых, в сложностях с исполнением судебного решения. Действующая редакция ст. 286 БК ограничивает размер средств, списываемых но решению суда с казначейских счетов, разницей между суммой средств, находящихся на счете органа казначейства, и суммой средств, которые отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений. Учитывая, что все бюджетные средства (за исключением дополнительных доходных поступлений) расписаны между бюджетополучателями, свободных бюджетных средств для исполнения судебных решении в бюджете как правило нет. В этих условиях отказ от реструктуризации задолженности ради сохранения права на ее взыскание в судебном порядке вряд ли к выгоде кредитора.

Не считая правильным существующее положение, при котором действует почти неограниченный бюджетный иммунитет, мы полагаем невозможным и снятие всяких ограничений на списание средств с бюджетных счетов, так как при высоком объеме накопленной задолженности это может сделать невозможным исполнение государством своих публичных функций. Разумным компромиссом между принципом бюджетного иммунитета и принципом ответственности государства по своим обязательствам представляется установление годового лимита взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов, например, на уровне 10 % от общего объема доходов бюджета. При этом взыскание бюджетных средств в пользу кредиторов в пределах указанного лимита является основанием для применения секвестра, Непогашенные ввиду исчерпания указанного лимита требования кредиторов подлежат удовлетворению в следующем году. При введении предлагаемого порядка исполнения судебных решений о взыскании средств со счетов бюджета реструктуризация задолженности сохранит привлекательность для большинства кредиторов, так как трудно заранее предвидеть, попадет то или иное кредиторское требование в лимит годовых взысканий или его исполнение будет перенесено на более поздние периоды.

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация) По сравнению с простым договором о реструктуризации задолженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задолженности, так как обязательства, оформленные ценными бумагами, автоматически входят в состав государственного долга. Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги, С этой точки зрения секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не могут ждать срока погашения облигаций. При этом секьюритизация не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.

В то же время отмеченные преимущества секьюритизации имеют оборотную сторону.

Так, переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению явного объема государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению. Увеличение явного объема государственного долга и предложения ценных бумаг при появлении вторичного рынка секьюритизированной задолженности может приводить к росту процентных ставок на рынке внутреннего долга. Одним из следствий этого является сокращение возможностей для рефинансирования внутреннего долга, что в свою очередь может привести к возникновению проблем с его обслуживанием и погашением.

Возможность продажи ценных бумаг по цене ниже номинала (при отсутствии ограничений на сумму дисконта) создает угрозу действий администрации продавца в ущерб интересам представляемого ей юридического лица, которая значительно возрастает, если на стороне продавца выступают организации бюджетного сектора. Учитывая это обстоятельство, секьюритизация задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (в отличие от задолженности перед частными кредиторами) представляется в принципе недопустимой.

Кроме того, необходимо учитывать, что при секьюритизации конкретное обязательство, связывающее должника и кредитора, заменяется абстрактным обязательством. Так, в соответствии со ст. 147 Гражданского кодекса «отказ от исполнения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссылкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается». Это означает, что при переоформлении кредиторской задолженности в ценные бумаги государство утрачивает возможность оспаривать факт наличия или размер соответствующей задолженности впоследствии, даже если будет установлено, что переоформленная в ценную бумагу кредиторская задолженность в действительности не существовала или существовала в меньшем объеме. Это предполагает очень строгие требования к процессу предварительной выверки кредиторской задолженности, подлежащей оформлению в ценные бумаги, в целях недопущения секьюритизации несанкционированной задолженности бюджетных учреждений.

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задолженности следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задолженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задолженности, т.е. повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетных споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки исполнения денежных требований. Единственно приемлемой формой погашения задолженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задолженности, например задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задолженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задолженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди. Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, должны сохранить право судебного взыскания задолженности (с соблюдением предельных годовых лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов). Разновидностью отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация). Особенности секьюритизации требуют соблюдения двух основных ограничений при ее проведении: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, невозможность оспаривания факта наличия и размера задолженности после ее оформления в ценные бумаги требует особо жестких процедур предварительной выверки задолженности.

Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Павлов, Сергей Алексеевич, Москва

1. Андреев А.Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1. С. 43—66.

2. Андрианова Л. Рейтинг на рынке ценных бумаг и ведущие международные рейтинговые агентства // Финансы. 2000. № 8. С. 58—60.

3. Афонцев С. Методологические основы современного экономико-политического анализа // Истоки. Вып. 3. М.: Высшая школа экономики, 1998. С. 72—122.

4. Бабич A.M., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ, 2000.

5. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.

6. Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999.

7. Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. 2001. №4. С. 10—12.

8. Богачева 0.«Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта//МЭиМО. 1995. №9

9. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1995. № 8.

10. Бондарь Т. Опыт внешних облигационных заимствований российских регионов // Рынок ценных бумаг. 2000. № 9. С 76—79.

11. Бондарь Т., Проклов А. Рейтинг региональных облигаций // Рынок ценных бумаг. 2000. № 5.

12. Бородулина Н. А., Тикунов В. С. Социально-экономическая классификация регионов России как основа формирования объективных критериев оценки бюджетных потребностей регионов (на примере здравоохранения) // Известия РАН. Сер. Геогр. 1998. №1.

13. Бурчак И. Создание нормативной базы субфедерального долга в Российской Федерации / Всемирный банк. Отдел развития частного и финансового сектора. Инициатива по муниципальным финансам. М., 1998.

14. Бутов В.И., Игнатов В. Г., Кетова Н. П. Основы региональной экономики. М.: Книжный дом «Университет». Ростов н/Д.: Изд. центр1. МарТ», 2000.

15. Бушмин Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма// Финансы. 1998. №11.

16. Бъюкенен Дж. Границы свободы: Соч. М.: Таурус-Альфа, 1997.

17. Бъюкенен Дж., Таялок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии: Соч. М.: Таурус-Альфа, 1997.

18. Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ, 2000.

19. Бюджетная система Российской Федрации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов. -М, 1999.

20. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию / Под общ. ред. В.Н. Лексика, А.Н. Швецова. М.: Формула права, 2001.

21. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

22. Бюджетный федерализм: Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». 2-е изд. М.: МОНФ, 1998.

23. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.

24. Ванберг В. «Теория порядка» и конституционная экономика // Вопросы экономики. 1995. № 12. С. 86—95.

25. Волъперт В., Исаев Б., Бродский С. Муниципальные облигационные займы в России: опыт и тенденции (1992—1997 гг.) // Рынок ценных бумаг. 1998. № 4. С. 30.

26. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16— 17 декабря 1997 г.): Труды конф. / Под ред. С.С. Артоболевского, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

27. Галанов В А «Рынок ценных бумаг» Инфра-М Москва 2007г. 384стр.

28. Галанов В А «Финансы денежное обращение и кредит» Москва 2008г Форум: Инфра-М, 413 стр.

29. Галанов В А «Ценные бумаги» Москва 2008г Форум: Инфра-М, 288стр.

30. Галанов В А «Основы банковского дела» Москва 2007г Форум: Инфра-М, 287 стр.

31. Галицкая C.B. Теория и практика бюджетного федерализма М.: Изд-во «Экзамен», 2002 г. 128с.

32. Галкина Л., Медников Е. Областные облигации: средство развития региональных фондовых рынков // Рынок ценных бумаг. 1997. № 4. С. 31—33.

33. Гладкий Ю.Н., Доброскок В.А., Семенов С.П. Социально-экономическая география России: Учебник. -М.: Гардарики, 2000.

34. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и Ко, 2001.

35. Государственные и территориальные финансы / Под ред. JI. И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.

36. Градецкий А., ГришнаковД., Сиваков Д., Шмаров А. 10 новых способов дать в долг // Эксперт. 1995. № 2. С. 16—21.

37. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. — М.: ГУ ВШЭ, 2000.

38. Гришнаков Д., Локоткова С. Иностранцы с портфелем // Эксперт. 1997. №2. С. 48—56.

39. Данков А. Муниципальные банкротства в США: уроки для России // Рынок ценных бумаг. 1999. №13.

40. Данков А. Бюджетные инвестиции и муниципальные ценные бумаги // Деньги и кредит. 1998. № 2.

41. Демин С. Выход из финансового кризиса — опыт Санкт-Петербурга, 1996—1998 годы. СПб.: МЦСЕИ Леонтьевский центр, 1999.

42. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации / Консорциум университета штата Джорджия. Москва, 1998.

43. Дмитриев М. Бюджетная политика в современной России. М.: Московский центр Карнеги, 1997.

44. Добсон Э. Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М.: ИЭПП, 2000.

45. Игудин А. Г. Региональная асимметрия в Российской Федерации и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина России. М., 2001.

46. Карпиков Е., Тарачев В. Ценные бумаги субъектов федерации и муниципальных образований. М., 1996.

47. Колесникова Н. А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2000.

48. Копежин А. Анализ возможности финансирования развития городской инфраструктуры при помощи выпуска субфедеральных; облигаций. М.: Фонд "Институт экономики города", 1996.

49. Кузнецова О. В. Региональные бюджеты: Регионы России в 1999 г. / Моск. центр Карнеги. М.: Гендальф, 2001. С. 75—81.

50. Лавров А. М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр, 1997.

51. Лавров А. Развитие бюджетного федерализма// Федерализм. 2000. № 3.

52. Лавров А., Кузнецова О. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бумаг. 1999. № 10. С. 38—54.

53. Лавров А., Литвак Дж., СазерлэндД. Реформа межбюджетных отношений в России: «Федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. №4.

54. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. №2.

55. Лавров А.М. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 т. Вып. 1 //Федерализм и региональная политика. Новосибирск, 1995.

56. Лексин В. К, Швецов А. Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М.: ГУ ВШЭ, 1999.

57. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджетный федерализм — гарант устойчивости государственного устройства страны //Юрид. вестник. 1997. № 16.

58. Лексин В. К, Швецов А. Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопр. экономики. 1998. № 3.

59. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.

60. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему в интересах Федерации и ее субъектов // Рос. экон. журн. 1993. № 3.

61. Лексин В. Н., Швецов А. Н. О системной модернизации российского бюджетного федерализма: Вторая Международная конференция по федерализму, 16—17 декабря 1997 г. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

62. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Региональные бюджетно-налоговые системы // Рос. экон. журн. 1993. № 12; 1994. № 1.

63. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Российский бюджетный федерализм: кризис действующей и контуры предлагаемой модели // Федерализм и региональная политика. Вып. 1. Новосибирск, 1995.

64. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Федеральный бюджет и «региональная справедливость»//Рос. газ. 1994. 20 сент.

65. Литвинов В. А., Соболъкова Г. М. Параметры уровня жизни в регионах Российской Федерации. М.: Министерство труда и социального развития Российской Федерации, 1998.

66. Лыкова Л. Н. Проблемы бюджетного федерализма // Федерализм. 1996. №1.

67. Лыкова Л. Н. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Экономические проблемы становления российского федерализма / Под ред. С. Д. Валентея; Институт экономики РАН. М.: Наука, 1999. С. 51-83.

68. Майорова Н. Проектные облигации в государственном и муниципальном секторе: опыт зарубежных стран и перспективы России // Рынок ценных бумаг. 1998. № 16. С. 23—27.

69. Макроэкономические и региональные аспекты российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока): Сб. науч. статей / Под ред. В.Е. Селиверстова, В.И. Клисторина. Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999.

70. Материалы семинара—совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н. Хурсевича. М., 2000.

71. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста / Под ред. А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1999.

72. Методические рекомендации по подготовке региональных программ социально- экономического развития малых и средних городов субъекта Федерации. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

73. Мешалкина Г. «Конструкторские проработки бюджетного федерализма в России» // Федерализм. 1996. №4.

74. Михеева Н.Н. Макроэкономический анализ на основе региональных счетов. Владивосток: Дальнаука, 1998.

75. Мобиус М. Руководство для инвестора по развивающимся рынкам. М.: Инвестиционная компания «Атон», 1995.

76. Мокрый В.С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления// Финансы. 2001. №1.

77. Мусатов В. Т. США: биржа и экономика. М.: Наука, 1985.

78. Мусатов В. Т. Фондовый рынок: инструменты и механизмы. М.: Международные отношения, 1991.

79. Найт Ф. Понятие риска и неопределенности // ТНЕК. 1994. Вып. 5. С. 12—28.

80. Новиков Е., Картаева Е., Быкова Е. Муниципальные займы: цели, гарантии, источники погашения // Рынок ценных бумаг. 1996. № 1. С. 17—20; № 2. С. 40—42.

81. Новоселов А. С. Региональные рынки. М.: ИНФРА-М, 1999.

82. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.

83. Обзор экономической политики в России за 1998 год / Бюро экономического анализа. М.: РОССПЭН, 1999.

84. Обзор экономической политики в России за 2000 год / Бюро экономического анализа; Науч. ред. А.В. Полетаев. М.: ТЕИС, 2001.

85. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Феде рации / Под ред. В.В. Онищенко, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

86. Окунева Л.П. Налоги и налогообложение в России. М. 1996 г.

87. ОлейникА. Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М, 2000.

88. Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. М.: Фонд экономической инициативы, 1995.

89. Орешин В. П. Государственное регулирование национальной экономики. М.: ИНФРА-М, 2000.

90. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.-495 с.

91. ОЭСР: Обзор экономики Российской Федерации. Гл. 3 «Бюджетный федерализм». М.: Весь мир, 2000.

92. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999 г. №10

93. Поляк Г.Ъ. Территориальные финансы. М., 2003; Финансы. Под ред. Г.Б. Поляка.-М., 2004.

94. Полищук JT.P. Российская модель «переговорного федерализма»// Вопросы экономики. 1998. №6.

95. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

96. Пронина Л. И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5. С. 30—33.

97. Пронина Л.И. Федеральное законодательство и его воздействие на формирование местных бюджетов// Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию. М.: Формула права, 2001

98. Прохоров А.П Русская модель управления. М.: ЗАО «Журнал Эксперт», 2002.

99. Пчелинцев О. С., Минченко М. М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? // Финансы. 1998. № 7.

100. Пчелинцев О. С., Минченко М. М. Региональные финансовые ресурсы в системе межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 10.

101. Пыренков П. Б. Основные задачи региональной социально-экономической поли тики // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1. С. 4—13.

102. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/Рук. авт. колл. и отв. ред. А.Г. Гранберг. -М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2000.

103. Регионоведение / Под ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ. 1998.

104. Регионы России. 2001. Стат. ежегодник. ТТ. 1,2. М: Госкомстат России,1999.

105. Рейтинг финансовой устойчивости регионов России. М.: Интерфакс,2000.

106. Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управления / Фонд социальных проектов. М.,1999.

107. Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 3—15.

108. Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма / Под ред. К. Уоллих. М., 1993.

109. Рубцов Б. Зарубежные фондовые рынки: инструменты, структура, механизмы функционирования. М.: ИНФРА-М, 1996.

110. Русская военная история в занимательных и поучительных примерах. М.: Книжная палата, 1996. 416с.

111. Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985—1995 годы. М.: Евразия, 1995

112. Солянникова С. П. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика, 1993.

113. Суспицын С.А., Поздняков A.M., Беденков А. Р. и др. Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений / М.: Ин-сан., 1998.

114. Тарачев. В. Ценные бумаги и привлечение инвестиций. М.: ИЦ Рейтинг, 1997.

115. Тосунян ГА. Государственное управление в области финансов и кредита в России. Учебное пособие. -М.: Дело, 1997

116. Трансферты (1994—2000 гг.), как это было и возможные перспективы: Материалы практич. семинара для рук. фин. органов субъектов РФ (Сочи, 17—19 апреля 2000 г.). М.: Академия бюджета и казначейства,2000.

117. Трансформация экономических институтов в постсоветской России / Под ред. Р. Нуреева. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

118. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. -М: Дело, 1998

119. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 1999.

120. Федерализм II Энциклопедический словарь М. ИНФРА, 1996; статья «Федерализм бюджетный» - стр. 251.

121. Федерализм: Энциклопедический словарь / Ин-т экономики РАН. М.: ИНФРА-М, 1997.

122. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

123. Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Моск. центр Ин-та "Восток — Запад"; Рук. авт. кол. A.M. Лавров. М.: Макс-пресс, 1999.

124. Федерация в зарубежных странах. Отв. ред. Д.А. Ковачев. -М., 1993 г.

125. Филимонов М. Залогодержатель всея Руси // Ведомости. 2000. 17 мая. С.1. Б1.

126. Финансы и кредит субъектов Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л.И. Сергеева; Балтийский ин-т экономики и финансов. Калининград, 1999.

127. Формы и механизмы межрегиональной интеграции / Под ред. В.Е. Селиверстова. Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999.

128. Хоскинг Дж. Великое, но рухнувшее прошлое // Родина, 1995. №1 128 .Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управлениерегиональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. -М.: Дело, 2002

129. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Рос. газ. 2001. 17 февраля.

130. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2002. № 8. С. 4—14.

131. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2002. № 3. С. 3—7.

132. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 2003. № 2. С. 3—9.

133. ХЪв.Хурсевич С. Н. Новый этап развития межбюджетных отношений // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2003. № 1.С. 18—22.

134. Хурсевич С. Н., Сибиряков С. А. Активная региональная финансовая политика: проблемы формирования и инструменты реализации. Томск, 1998.

135. Штулъберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России. -М.: ГЕЛИО-САРВ, 2000.

136. Эйгелъ Ф., Кочанов П. Финансы регионов в ожидании Бюджетного кодекса России // Кредит. 2000. № 1. С. 1—8.

137. Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С. Д. Валентей. М.: Наука, 1999.

138. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

139. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Наука, 1995.

140. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: Финансовый издательский дом. 1999.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Павлов, Сергей Алексеевич

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Павлов, Сергей Алексеевич

Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Павлов, Сергей Алексеевич, Москва

Похожие диссертации

Каталог диссертаций