Бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства"

На правах рукописи

г

СОРКИН Александр Григорьевич

БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ИСПОЛНЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ГОСУДАРСТВА

Специальность 08.00.01(1) - Общая экономическая теории

АВТОРЕФЕРАТ диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре экономической теории факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Мысляева И.Н.

- доктор экономических наук, профессор Ахинов Г.А.

- кандидат экономических наук, доцент Фролов Б.И.

Ведущая организация: Научно-исследовательский институт труда

и социального страхования

Защиты состоится « 3 0 » О Я- 2005 г. в 15-00 в 459 ауд. на заседании Диссертационного совета Д 501.001.12 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119992, г. Москва, Ленинские горы, ГСП-2, МГУ, 1-ый корпус гуманитарных факультетов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке 1-го корпуса гуманитарных факультетов МГУ им. М.В.Ломоносова.

Автореферат разослан « » û/Çt^zS^0^-2005 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д 501.001.12

профессор Волков Ф.М.

Ч

2006-4

1ШТ

¿¿/\Ъ гч2о

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие экономики России в условиях переходного периода оказалось связано с резким снижением эффективности хозяйствования и падением объемов производства в условиях высокого уровня инфляции, особенно на старте экономических реформ. Все это предопределило существенное снижение уровня жизни для абсолютного большинства населения. Снижение реальной заработной платы и пенсий на фоне роста открытой и скрытой безработицы вызвало в ряде отраслей экономики и регионов страны острые социальные конфликты. Серьезные бюджетные ограничения в связи с постоянной нехваткой средств резко сократили возможности государства в реализации его социальной функции. Все это дает основания утверждать, что за годы реформ социального государства в России так и не было создано.

Затянувшийся процесс становления социального государства в России связан, в первую очередь, с отсутствием в достаточном количестве ресурсов для эффективного выполнения социальных обязательств государства перед гражданами. Опыт других стран свидетельствует, что основой ресурсного обеспечения социальных обязательств государства является бюджетно-налоговая система данного государства. Бюджетная система является важным инструментом финансирования социальных обязательств государства. Формируемые ею бюджетные потоки направляются в форме социальных платежей в доходы различных групп населения и обеспечивают финансирование системы социальных обязательств государства. Налоги не только доставляют ресурсы для выполнения социальных обязательств, но также участвуют в адресном (целенаправленном) перераспределении национального дохода, выступают частью единого процесса воспроизводства социально-экономических отношений.

Вместе с тем, сложившиеся в России бюджетно-налоговые механизмы таковы, что они не обеспечивают выполнение государством своих социальных обязательств. В настоящее время лишь немногие из 89 субъектов Российской Федерации в состоянии за счет собственных ресурсов обеспечить реализацию возложенных на них социальных функций. Все это представляет собой серьезную опасность для общественной стабильности и социально-экономического развития российского общества.

В этих условиях существует необходимость разработки научно-обоснованного подхода к формированию бюджетно-налоговых механизмов обеспечения социальных обязательств государства в условиях ограниченности финансовых ресурсов, а также наличия существенной дифференциации социальных гарантий по отдельным территориям.

РОС. или

ЕИБ.1 СП

Степень разработанности проблемы. Проблемы, отражающие экономические механизмы реализации социальной политики государства в условиях переходной экономики России, а также социальные последствия проводимой экономической реформы нашли свое отражение в работах таких российских ученых-экономистов, как Ахинов Г.А., Бабич A.M., Валентей С.Д., Волгин H.A., Дмитриев М.Э., Егоров Е.В., Жильцов E.H., Калашников C.B., Куликов В.В., Лавров A.M., Карагодин М.М., Кузнецова О.В., Мысляева И.Н. Ракитский Б.В., Павлова JI.H., Рождественская И.А., Савченко П.В., Столяров И.И., Шишкин C.B., Якобсон Л.И. и других.

Теоретико-методологические проблемы социальной защиты населения рассматривались в работах Кадомцевой C.B., Ройка В.Д., Гонтмахера Е.Ш., Радаева В.В., Римашевской Н.М., Рутгайзера В.М., Храпылиной Л.П. и других.

Эффективность взаимосвязи доходов и налогообложения населения проанализирована в работах Бобкова В.Н., Гонтмахера Е.Ш., Жильцова E.H., Панскова В.Г., Пенькова Б.Е., Пономаренко Е.В., Ржанициной Л.С., Соловьева А.К., Столярова И.И. и других.

Теоретические вопросы взаимосвязи социальной политики с механизмом бюджетного обеспечения рассмотрены в трудах Аверина А.Н., Ахинова Г.А., Буланова B.C., Климанова В.В., Лексина В.Н., Лыковой Л.Н., Мацкуляка И.Д., Мысляевой И.Н., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и других.

Проблемам социального развития в условиях рыночной экономики посвящены отдельные работы и зарубежных авторов: Аткинсон Э.Б., Белл Д., Галагер Дж., Кларк Дж., Ламперт X., Норт Д.К., Роулз Дж., Окун A.M. Ослунд М., Стиглиц Дж., Эрхард Л., и другие.

Большинство исследований по вопросам социальной политики носит концептуальный характер. В них авторы определяли роль и функции государства в регулировании социального развития в условиях переходной экономики, когда в России шел процесс становления рыночных отношений, анализировали опыт решения социальных проблем в России и в других странах. Вместе с тем, авторы недостаточно внимания уделяли такой важной проблеме, как бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики. Особенно это касалось регионального и муниципального уровней власти и управления. В этой связи более четкое определение бюджетно-налоговых механизмов реализации социальной функции государства, анализ изменений, произошедших в бюджетно-налоговой сфере, наиболее тесно связанный с системой социального страхования и социального обеспечения позволит выработать оптимальные решения для повышения эффективности и социальной направленности проводимой в России экономической реформы.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в обосновании и разработке бюджетно-налоговых механизмов ресурсного обеспечения исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики.

В соответствии с данной целью работы сформулированы следующие задачи:

- уточнить сущность и определить бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики;

- дать оценку последствий и перспектив социального развития проводимой в РФ экономической реформы;

- рассмотреть механизмы бюджетного финансирования социальных расходов государства;

- сформулировать предложения по повышению эффективности социальных расходов государства в условиях дальнейшего реформирования российской экономики;

- разработать механизмы оптимизации исполнения социальных обязательств государства путем внедрения и совершенствования государственных социальных стандартов и социального нормирования;

выявить пути совершенствования системы межбюджетных отношений как важного фактора повышения эффективности социальной политики на региональном и местном уровне;

- определить направления совершенствования налоговых отношений в целях оптимизации ресурсного обеспечения социальных обязательств государства;

определить пути дальнейшего реформирования системы обязательного социального страхования в РФ;

- разработать методические подходы к проведению реформы в пенсионной системе РФ;

Объектом исследования является совокупность социальных обязательств и гарантий государства как неотъемлемый институт социального рыночного хозяйства.

Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения государством социальных обязательств и создания бюджетных основ их реализации в процессе совершенствования системы налогообложения.

Методологическую и теоретическую базу исследования составили фундаментальные концептуальные положения, представленные в трудах классиков экономической науки и современных ученых, в которых содержатся представления об основаниях и особенностях социальных обязательств государства и ресурсном обеспечении их реализации на основе налоговых и бюджетных источников. Основой исследования послужили также монографии отечественных, зарубежных экономистов и социологов по проблемам социального развития и социальных отношений. Автор опирался на положения теории экономики общественного сектора, теории переходной и рыночной экономики, концепции социальных прав гражданства и социальной защиты населения в условиях рыночной экономики, а также на разработки отечественных и зарубежных ученых по

проблемам разгосударствления, приватизации, основам финансово-бюджетной политики и бюджетного федерализма, институциональным основам организации общественной жизни в условиях экономических реформ.

Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы министерств и ведомств, материалы органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации по вопросам социальной политики, правительственные и отраслевые программы реформ в социальной сфере. Информационной базой исследования являются данные Госкомстата Российской Федерации и данные зарубежной статистики, публикуемые в отчетах Всемирного банка, а также результаты научных исследований, выполненных автором по актуальным проблемам социальной политики.

Научная новизна исследования:

1. Уточнено понятие «социальные обязательства государства в рыночной экономике». Определено, что предоставляемые государством социальные услуги в рамках системы социальных гарантий, социального страхования и социальной помощи за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов представляют собой социальные обязательства государства, выступающие в качестве важнейшего института социального государства.

2. Обоснована необходимость комплексного подхода при выработке механизма ресурсного обеспечения социальных обязательств государства, включающего совершенствование налоговой системы, системы межбюджетных отношений и государственных социальных стандартов. Определено, что в условиях низкого уровня денежных доходов населения, усиления нагрузки на семейный бюджет и сокращения бюджетных расходов, приоритетной задачей государства должно стать повышение эффективности бюджетных социальных расходов за счет использования программно-целевого подхода, позволяющего реализовать новые формы субсидирования спроса и предложения (подушевое финансирование, замена льгот на социальные выплаты, адресность и т.п.).

3. Определены пути совершенствования системы налогообложения как одного из инструментов, обеспечивающих исполнение государством своих обязательств в сфере перераспределения доходов населения, уменьшения их дифференциации и финансирования социальной поддержки населения. Доказано, что налоговая политика должна быть направлена на структурные изменения, обеспечивающие перераспределение ресурсов в обществе между факторами производства (труд и капитал), которое может происходить в статичной (вторичное перераспределение доходов) и динамичной (перераспределение через экономический рост) форме, что обеспечит выравнивание уровня доходов между различными группами населения и позволит государству проводить политику по субсидированию процесса потребления. Определено, что в условиях экономического роста необходимо

законодательно закрепить нормативы бюджетных социальных расходов как доли (в процентах) в валовом внутреннем продукте.

4. Доказано, что повышение эффективности социальных расходов государства на региональном уровне невозможно без осуществления политики, направленной одновременно на увеличение самостоятельности региональных и местных бюджетов в решении социальных вопросов и усиление интенсивности перераспределительных финансовых процессов между уровнями бюджетной системы. Определено, что реформирование межбюджетных отношений с целью повышения эффективности исполнения органами государственной власти своих социальных обязательств должно включать: более четкое разграничение доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями власти и соответствующими бюджетами; сокращение нефинансируемых мандатов; повышение ответственности и качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

5. Выявлено, что улучшение общеэкономической ситуации, рост занятости и повышение доли оплаты труда в структуре доходов населения РФ должны стать основой для реформирования системы обязательного социального страхования на основе разграничения страховых и нестраховых случаев. Доказано, что в условиях поэтапного перехода к распределительно-накопительной системе социального страхования необходимо создание трехканальной модели распределения финансовой нагрузки между работодателями, работниками и государством, а также развитие негосударственных видов обязательного социального страхования.

Практическая значимость работы.

Положения и выводы диссертационного исследования имеют практическое значение для федеральных, региональных и местных органов законодательной и исполнительной власти при уточнении отдельных направлений проводимых экономических и социальных реформ. Также они могут быть использованы для разработки федеральных, региональных и муниципальных программ, направленных на повышение эффективности бюджетно-налоговых механизмов, обеспечивающих исполнение социальных обязательств государства.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы в разработке и чтении курсов по социальной политике, налогообложению, межбюджетным отношениям, государственному регулированию рыночной экономики.

Апробация работы и внедрение. Результаты исследования были доложены автором на международном симпозиуме «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития» (10-11 июня 2004 г.), конференции «Ломоносовские чтения - 250» в МГУ им. М.В.Ломоносова (23-24 ноября 2004 г.) и других проводимых научных конференциях, посвященных социальным аспектам экономической реформы

и повышению эффективности механизмов реализации бюджетно-налоговой политики на региональном и местном уровнях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Исполнение социальных обязательств как функция социального государства.

Социальное государство как специфическая модель развития национального государства в условиях рыночной экономики сформировалась в большинстве развитых стран после второй мировой войны. Идеология социального государства с её ориентацией на развитие человека, на создание ему достойных условий жизни была положена в основу Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей 10 декабря 1948 года. Декларация провозглашала, что человек должен обладать всеми правами и свободами, включая право на социальное обеспечение, на труд и свободный выбор работы, на жизненный уровень, необходимый для под держания здоровья и благосостояния, на образование и на участие в культурной жизни. Основываясь на этих положениях, в 60-80-е гг. XX столетия в большинстве развитых стран сформировалась особая экономическая политика государства, направленная на обеспечение полной занятости, создание системы социального партнерства, широкое участие государства в защите социальных интересов и нужд населения.

В работе подчеркивается, что сегодня наблюдается некоторый кризис идеологии социального государства как в странах с развитой рыночной экономикой, так и в России. При этом высказываются различные мнения относительно необходимости и объема социальных обязательств государства. Так, по мнению сторонников либерального курса развития экономики России, социальные обязательства государства являются непомерной ношей для экономики страны, и поэтому их необходимо максимально сократить. Другие ученые считают, что социальные обязательства государства являются не «нагрузкой» на национальную экономику, а представляют ее органическую составляющую, один из важнейших внутренних ресурсов и стимуляторов экономического развития.

В диссертации обосновывается вывод о том, что сохранение и развитие человеческого потенциала - это стратегическая функция социальной политики современного государства, связанная с долговременными задачами. И хотя базовой установкой рыночной экономики является установка на личную свободу и индивидуальную ответственность за

решения, которые принимает сам человек, однако это не означает, что государство не должно вмешиваться в решение социальных вопросов. Государство должно осуществлять мероприятия превентивного характера (контроль за условиями труда, окружающей среды, уровнем предоставления услуг в сферах здравоохранения, образования, транспорта и т.п.), а также мероприятия компенсационного характера, которые необходимы для поддержания уровня жизни отдельных категорий граждан и которые осуществляются через различные формы социального страхования и социальной помощи.

Анализируя различные подходы к определению границ и объема социальных обязательств государства, в работе обосновывается вывод о том, что предоставляемые государством социальные услуги в рамках системы социальных гарантий (социальные стандарты), социального страхования и социальной помощи за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и представляют собой социальные обязательства современного государства.

Система социальных гарантий и социальной помощи предполагает в рамках минимальных социальных стандартов бесплатное (через бюджетную систему) предоставление социальных услуг при условии их всеобщей доступности, а распределение услуг происходит по потребностям. Гарантии социальной защиты граждан берет на себя государство (на уровне федеральных и/или региональных органов власти).

Система социального страхования строится на принципе общественной солидарности (через уплату страховых взносов) и ответственности государства за своих граждан. Как экономическая категория страхование представляет систему экономических отношений, включающую совокупность форм и методов формирования целевых фондов денежных средств и их использования на оказание помощи гражданам при наступлении определенных событий в их жизни.

Экономические механизмы исполнения социальных обязательств государства предполагают в основном бюджетные и внебюджетные (государственные фонды обязательного социального страхования) источники финансирования, т.е. непосредственно связаны с механизмом распределения и перераспределения национального дохода, с реализацией финансово-бюджетной политики, в том числе с налоговой политикой государства.

Формирование государственной системы социальной защиты в условиях рыночной экономики предполагает перераспределение доходов в трех направлениях: во-первых, горизонтальное перераспределение между плательщиками налогов или взносов и получателями пособий; во-вторых, вертикальное перераспределение, определяемое прогрессивным (регрессивным) характером налогообложения доходов и уплатой взносов в систему социального страхования; и, в-третьих, перераспределение между поколениями.

В работе показано, что бюджетно-налоговые механизмы, определяющие основы исполнения государством своих социальных обязательств, напрямую связаны с деятельностью органов государственной власти (федеральной и региональной), а также органов местного самоуправления. Эта деятельность может быть рыночной (например, государственные предприятия либо учреждения, продающие соответствующие социальные услуги на рынке) и нерыночной, что предполагает предоставление благ бесплатно или по цене ниже предельных издержек на их производство. Структура государственных расходов, осуществляемая через консолидированный бюджет и внебюджетные фонды, может иметь существенные различия в зависимости от соответствующих приоритетов в финансовой политике, хотя в целом и определяется рамочными условиями, зафиксированными в Бюджетном кодексе РФ.

Всевозрастающий объем экономических ресурсов, направляемых на покрытие общественных социальных расходов, делает все более актуальным проблему их эффективного использования и доведения данных расходов до конечных потребителей. В этом смысле, важное значение имеют социальные платежи, которые делятся на субсидии (дотации производителям) и социальные трансферты (дотации потребителям). Субсидии в бюджетном процессе занимают очень важное место, так как составляют немалую часть государственных расходов, корректируя дефицит ресурсов со стороны предложения, а налоги, в свою очередь, корректируют дефицит ресурсов со стороны спроса.

Субсидии могут подразделяться на отраслевые и региональные, а также субсидии потребителям и производителям. Субсидии производителям играют важную роль в обеспечении для всех членов общества равной финансовой и территориальной доступности в отношении социально значимых благ. Субсидии потребителям могут быть либо в денежной форме, либо в натуральной форме. Вопрос о соотношении между пособиями в денежной либо в натуральной форме должен решаться с учетом конкретной ситуации сведения к минимуму факторов «безбилетника» и оппортунистического поведения производителей и/или потребителей субсидий.

С проблемой равномерности как одним из следствий реализации принципа социальной справедливости налогообложения связан вопрос о прогрессивности шкалы налогообложения. Сторонники прогрессивности считают, что она способствует сглаживанию социального неравенства. Противники прогрессивности полагают, что прогрессивные налоги препятствуют экономическому росту, подрывая сбережения.

Прогрессивное налогообложение в сочетании с организацией программы трансфертных платежей является инструментом для выравнивания уровня доходов населения. Объективным критерием о возможности применения прогрессивного налогообложения доходов высокодоходных групп населения, является их удельный вес в совокупных

доходах общества. Горизонтальная и вертикальная справедливости — это разновидности распределительной справедливости. К распределительной справедливости относятся также справедливость налоговой системы между Центром, регионами и другими уровнями управления, а также справедливость между поколениями.

В диссертационной работе дана оценка социальных последствий проводимой в России экономической реформы. В частности, отмечаются тенденции в дифференциации получения и распределения доходов населения, что позволяет сделать вывод, что за годы реформы поставленная задача по формированию в России единого экономического и социального пространства оказались фактически невыполненной.

В работе приводятся данные, характеризующие долю расходов консолидированного бюджета по статье «социальная политика» в течение периода с 1997 года по 2002 год и показано, что за этот период она выросла в 2 раза. При этом расходы на образование, здравоохранение и культуры резко сократились. В результате чего расходы государства на отрасли социально-культурной сферы, в реальном выражении сократились в среднем на 35%, что на фоне падения денежных доходов населения привело к существенному сокращению объемов потребления социальных услуг гражданами РФ. В этой связи в работе делается вывод, что, несмотря на то, что государственные социальные расходы составляют около 50% расходов сводного бюджета, предложения по их сокращению (при существующем объеме ВВП и уровне бюджетных изъятий) являются неоправданными. Предложения по сокращению социальных расходов исходят от тех, кто считает, что по удельному весу социальных расходов (15%) в ВВП Россия значительно превосходит почти все страны Латинской Америки, которые имеют аналогичный с ней показатель ВВП на душу населения. Сравнение России со странами Латинской Америки по уровню социальных расходов в ВВП, исходя из показателя валового продукта на душу населения, по нашему мнению является не корректным. Россию надо сравнивать со странами ОЭСР, которые имеют аналогичные с ней демографические характеристики общества и сравнимые по структуре социальные обязательства государства перед своими гражданами. В странах ОЭСР в начале 90-х гг. среднегодовые расходы на социальные цели составляли порядка 27% к ВВП.

2. Основные направления реформирования системы обязательного социального страхования.

Важным звеном, механизма формирования государственной системы социальной защиты населения являются внебюджетные социальные фонды -совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и управления и имеющих целевое назначение.

Порядок формирования доходов для государственной системы социального страхования в России осуществляется за счет применения целевых социальных платежей от фонда оплаты труда и фонда заработной платы, то есть средств работодателей и работников. За счет социальных платежей производится аккумуляция средств на счетах соответствующих внебюджетных фондов. Как и обычные налоги, социальные взносы производятся регулярно и имеют принудительный характер, что закреплено в законодательстве.

На начальном этапе реформ, когда сформировалась действующая и по настоящее время система социального страхования, общий объем доходов по основным внебюджетным фондам за последнее десятилетие составил в среднем 5,3% от ВВП. Этот показатель, безусловно, ниже, чем аналогичные показатели в экономически развитых странах, которые имеют сопоставимый с Россией уровень социальных обязательств государства перед гражданами. В то же время он, безусловно, выше, чем в странах с равным с Россией уровнем ВВП на душу населения.

В то же время резкое сокращение объемов ВВП более чем на 40% к концу девяностых годов XX века по отношению к 1989 году предопределило сокращение ресурсов для стабильного обеспечения социальных выплат населению в рамках системы социального страхования. Обвал рынка государственных обязательств и банковской системы РФ (кризис 1998 года), практически полное отсутствие других возможностей инвестирования средств, утрата доверия к финансовым институтам, существенное обесценение доходов граждан, - все это поставило на повестку дня вопрос о механизмах адаптации системы социального страхования к новым, крайне неблагоприятным для нее, финансовым условиям. В настоящее время необходимо разработать направления корректировки мер в области среднесрочных программ социальных реформ.

Реформа страховых платежей и взносов в системе государственного социального страхования, как известно, предполагает определение основных источников финансовых поступлений в фонды страхования. Для решения данной задачи представляется необходимым введение трехканальной схемы поступления средств, которая предполагает разработку модели распределения финансовой нагрузки между работодателями, работополучателями и государством путем достижения «социального консенсуса» относительно доли вклада каждой из сторон, в соответствии с которой большая часть останется за работодателем, а меньшая должна перейти к работополучателям и государству. В рамках трехканальной системы соотношение между размерами уплачиваемых взносов может устанавливаться в зависимости от вида страхования. Страхование, связанное с вредом, наносимым здоровью работополучателям, должно проводиться только за счет средств работодателей, а страхование неработающих граждан

в рамках минимальных гарантий может проводиться за счет средств бюджета.

Другим очень важным направлением деятельности по совершенствованию системы страховых взносов является дифференциация в тарифах взносов в зависимости от величины расходов отдельно по каждому виду страхования и в зависимости от социальных и профессиональных рисков по таким факторам, как показатели общей и профессиональной заболеваемости, производственный травматизм и т.д. Решение данной проблемы лежит на путях развития и поддержки различных форм обязательного социального страхования в рамках отдельных предприятий, отраслей экономики либо целых территорий, а также в виде личного страхования граждан, производящих накопления средств на свое дополнительное (к государственному) обеспечение в страховых компаниях, либо в пенсионных фондах. Так, одной из форм данного вида социального страхования может стать обязательное негосударственное пенсионное обеспечение в рамках третьего уровня пенсионной системы. Кроме того, введение негосударственных форм обязательного страхования позволит через расширение участия самих работников в оплате страховых взносов активизировать в решении социальных проблем общества роль такого фактора, как доходы населения, и сделает социальное развитие фактором экономического роста.

При сохранении описанных выше общих подходов к функционированию системы социального страхования существуют определенные особенности реформирования отдельных видов страхования. Например, в системах обязательного страхования на случай временной болезни и от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (через внедрение системы негосударственного обязательного страхования) необходимо введение отраслевой дифференциации страховых взносов в зависимости от видов профессиональных и отраслевых рисков. Для реализации последнего положения целесообразно изменить порядок исчисления налога на прибыль, что позволит отнести данный вид затрат на себестоимость продукции. Выплаты не страхового характера необходимо перенести на финансирование из бюджета.

При реформировании системы обязательного медицинского страхования необходимо, в первую очередь, добиваться постепенного повышения ставок страховых взносов до уровня, который обеспечил бы финансирование в полном объеме гарантированного перечня медицинских услуг, а также завершить переход к финансированию предоставления медицинских услуг в отношении неработающего населения через бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

В результате пенсионной реформы, проводимой в настоящий момент в Российской Федерации, распределительная система пенсионного обеспечения населения страны приобретает черты накопительной. Практическая реализация реформы обеспечивается возможностью

застрахованного лица выбрать формирование накопительной части трудовой пенсии через ПФР или любой НПФ, соответствующий требованиям, предъявляемым к нему как к страховщику по обязательному пенсионному страхованию, в соответствии с Федеральным Законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» № 167-ФЗ от 15.12.2001 г.

Инвестирование накопительной части трудовой пенсии осуществляется государственной управляющей компанией и частными управляющими компаниями. Что касается права негосударственных пенсионных фондов самостоятельно инвестировать пенсионные ресурсы, то это право относится не к пенсионным накоплениям, а к пенсионным резервам, то есть к деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению.

Пенсионная реформа также предусматривает создание профессиональных пенсионных систем. Профессиональные пенсионные системы связаны со страхованием от профессионального риска и с выплатой пенсий из-за вредных условий труда. В настоящий момент в РФ этот механизм реализуется через выплату льготных пенсий. В то же время негосударственные пенсионные фонды не ведут деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию, в том числе из-за отсутствия соответствующего закона. Поэтапное введение страховых принципов в пенсионную систему России, должно исключить возможность получения привилегий для отдельных лиц или групп застрахованных. Например, финансовую основу трудовых (страховых) пенсий, должны составить средства государственного пенсионного страхования, формируемого за счет страховых взносов работодателей и работополучателей, а также других источников, определенных для выплаты пенсий по государственному пенсионному страхованию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Это предполагает, что все участники должны располагать равными обязанностями по финансированию трудовых пенсий и как следствие этого равными правами в отношении условий и размеров при их назначении. При этом могут привлекаться и дополнительные источники по их финансированию путем передачи государством Пенсионному фонду пакетов акций и другого имущества, находящегося в собственности государства. Привлечение дополнительных средств, для финансирования выплат по второму уровню пенсионной системы будет возможно только при условии, что из системы Пенсионного фонда будут исключены все виды выплат по льготным пенсиям. Это возможно только с развитием различных форм пенсионного обеспечения, предусмотренного в рамках принятых в июле 1998 г. законов об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и закона о пенсиях по инвалидности, травмам на производстве и по случаю потери кормильца.

Реализация предложений по реформированию пенсионной системы в Российской Федерации должна осуществляться поэтапно. По мере создания объективных условий для внедрения элементов накопительной пенсионной системы должен быть осуществлен переход к накопительно-распределительной системе пенсионного обеспечения. Иной же подход воспрепятствует дальнейшему сокращению налогового бремени на экономику и может привести к дальнейшему увеличению государственных расходов на социальные нужды вследствие постепенного старения населения Российской Федерации

3. Пути повышения эффективности бюджетных социальных расходов.

В работе показано, что для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов, обеспечивающих исполнение государством своих социальных обязательств, необходимо исходить из предпосылки, что и в дальнейшем будет осуществляться обособление уровней бюджетной системы РФ. Это связано с тем, что у каждого социального обязательства государства есть свое правовое пространство, где это обязательство исполняется, что означает разделение единого социального пространства России на множество региональных пространств, муниципальных образований, населенных пунктов с различными качественными и количественными параметрами исполнения этих обязательств государства. В этих условиях большое значение имеет решение вопроса о формировании собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов. К сожалению, сегодня доходные и расходные полномочия региональных и местных бюджетов не совпадают, что на практике нередко оборачивается дефицитом бюджетов данных уровней и снижением их возможностей при выполнении социальных обязательств.

В этих условиях невозможно обойтись без перераспределения финансовых ресурсов из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня. Немаловажное значение в решении этой задачи должно сыграть внедрение государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС). Данные стандарты должны представлять собой установленный законодательством РФ минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающей удовлетворение важнейших потребностей человека. К сожалению, в настоящее время из бюджетной практики постепенно исчезает это понятие. Сегодня, ГМСС предлагается разрабатывать и использовать отдельным регионам при составлении бюджета. На наш взгляд, ГМСС в отношении прожиточного минимума для различных поло-возрастных категорий граждан РФ должны быть законодательно разработаны и приняты на федеральном уровне. На федеральном уровне также должен быть

определен содержательный смысл данных стандартов. Что такое стандарт -норма выживания или норма развития человека?

Важным направлением улучшения исполнения государством своих социальных обязательств является повышение эффективности государственных расходов, а именно субсидирование процесса потребления в форме субсидий производителям и потребителям. В работе показано, что сохранение любых субсидий, адресованных только производителям, не всегда является экономически неоправданным. Только в тех случаях, когда субсидирование производителя касается благ, производство которых необходимо для обеспечения прожиточного (физиологического) минимума, то этот вид субсидий целесообразно сохранить. В то же время необходим поиск новых форм субсидирования производителей (например, подушевое финансирование) в отношении тех благ, уровень потребления которых входит в так называемый социальный прожиточный минимум. Основными направлениями по повышению эффективности социальных расходов в настоящее время являются оптимизация расходов на народнохозяйственные субсидии, а также возможность их некоторого сокращения, но при условии одновременного увеличения инвестиций в объекты социальной инфраструктуры и инвестиции в человеческий капитал.

В работе показано, что существенное сокращение субсидий (не говоря уже о ликвидации данного института в консолидированном бюджете РФ) является невозможным, т.к. до последнего времени более 60% от общего объема субсидий приходилось на дотирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и транспорта. В последнее время правительством РФ делаются попытки перевода данных субсидий производителям в форму социальных пособий определенным категориям граждан РФ. Это предполагает осуществление выплат в основном из бюджетов субъектов Федерации (в денежной форме) непосредственно населению. Как следствие этого еще одним направлением по повышению эффективности социальных расходов государства является повышение адресности социальных пособий и выплат для беднейших слоев населения.

В диссертации отмечается, что «адресность социальных выплат» не дает ответа на вопрос, будет увеличен либо уменьшен общий объем предполагаемых выплат, ведь все зависит от выбранных критериев оценки, кого считать потенциальным получателем пособий, а кого нет. В настоящее время при назначении пособий следует учитывать среднедушевой совокупный доход семьи. Необходимо также законодательно закрепить право на получение только одного пособия, наиболее выгодного для получателя и защитить данные пособия и выплаты. В рамках развития системы межбюджетных отношений, на наш взгляд, является целесообразным передать полномочия по организации выплаты всех видов социальных пособий органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а размеры социальных пособий следует рассчитывать, исходя из сложившегося в регионе среднедушевого дохода

семьи. Соблюдение вышеописанных подходов, то есть внедрение адресности и заявительного принципа при выплате социальных пособий и при условии соблюдения дифференцированного подхода к размерам выплат по регионам, позволит, не увеличивая общего объема предоставляемой помощи, сделать социальную помощь эффективным средством по поддержанию уровня доходов наименее обеспеченных социальных групп населения.

В соответствии с федеральными и региональными социальными программами финансирование должно осуществляться по нормативам душевого потребления расходов на социально-культурные отрасли. Критерием этих нормативов должна быть выбранная определенная доля (в процентах) социальных расходов в валовом внутреннем продукте.

Определенные социальные стандарты, к числу которых относятся стандарты социального прожиточного минимума, минимальные социальные стандарты, а также стандарты рационального обеспечения (или роста потребления), должны составить нормативную базу при распределении экономических ресурсов между отраслями социальной сферы. Социальные стандарты должны являться бюджетными социальными гарантиями населению, которые будут приняты на себя федеральным государством при реализации программно-целевого подхода в реализации бюджетной политики.

Очень важным аспектом при формировании нормативов социальных стандартов должен стать фактор региональных различий. Воспроизводство жизни и способности людей к активной деятельности (другими словами, способности к воспроизводству трудовых ресурсов) зависит от степени удовлетворения людьми своих потребностей, как по объему, так и по составу. При этом самое значительное влияние на формирование дифференцированных потребностей оказывают естественные природно-климатические условия жизни. В связи с этим повышенная стоимость воспроизводства трудовых ресурсов (как и населения в целом) в регионах с неблагоприятными природно-климатическими условиями может компенсироваться через бюджетную систему распределения ресурсов на социальные расходы. Основной целью данной распределительной политики государства должно стать создание условий жизнедеятельности населения с учетом региональных различий в стоимости жизни, то есть региональных различий в семейном бюджете. Кроме природно-климатических факторов, определяющих региональные различия в семейном бюджете, необходимо отметить еще и демографические факторы, которые определяют различия размеров семейного бюджета и соответственно также оказывают существенное влияние на объем и структуру расходов консолидированного бюджета на социальные нужды.

В работе показано, что в условиях контрактно-договорных отношений негосударственные по форме собственности предприятия и организации, становясь партнерами государства, должны брать на себя, за плату, часть возложенных на него функций.

Становление и дальнейшее развитие государственных и негосударственных некоммерческих организаций во многом зависит от того, насколько эти организации смогут реализовать заложенные в их экономической природе преимущества. А именно, что они не склонны к бюрократизации, и, следовательно, более восприимчивы к нуждам тех, кого обслуживают. В своей работе данные организации более склонны к разнообразию и индивидуализации, и, бюджетные средства могут дополняться в них частными, а оплата труда наемного персонала -добровольной работой тех, кто стремится внести свой вклад в выполнение миссии. Все это, как известно, ведет к удешевлению достижения поставленной цели и снижению бюджетной нагрузки, а последнее положение является основанием для предоставления данным организациям налоговых льгот. При этом следует помнить, что если государство и общество в целом не достаточно жестко контролируют процесс деятельности некоммерческих организаций, определяя рамки и основные параметры этой деятельности, то описанные выше достоинства могут стать и недостатками.

Так, например, не регламентируемая индивидуализация может привести не только к дестандартизации процесса потребления социально значимых услуг, но и к сегментации и фрагментации общества по религиозному, расовому, национальному либо иным признакам. В то же время работа с бюджетными ресурсами в сочетании с налоговыми льготами нередко приводит к финансовым махинациям и коррупции. Поэтому насколько эта деятельность будет способствовать повышению эффективности использования средств бюджета, выделяемых на покрытие расходов на социальные нужды, будет зависеть от общественного контроля за деятельностью данных организаций и учреждений. Особенно велика опасность влияния описанных выше негативных моментов в период становления рыночных отношений, когда еще в России не сформировался в соответствии с уровнями спроса и предложения рынок медицинских, образовательных и других видов социально-значимых услуг.

4. Совершенствование налоговой системы как основы ресурсного обеспечения социальных обязательств государства.

В работе показано, что важную роль в реализации социальных обязательств государства имеет налоговая политика. Ее осуществление создает финансовую базу для обеспечения гражданам конституционных гарантий в области здравоохранения, образования, социального обеспечения. Поэтому совершенствование механизма налогообложения на всех уровнях является фундаментом выполнения государством своих социальных обязательств.

На основе анализа, проведенного в работе, были сформулированы основные направления совершенствования налоговой политики в условиях дальнейшего реформирования экономики России, а именно:

- изменение распределения дохода по размеру за счет прогрессивного перераспределения ресурсов в пользу средне- и низкодоходных групп населения;

- сокращение доли доходов наиболее обеспеченной части населения посредством прогрессивных налогов на доходы и имущество.

В работе показано, что, в первую очередь, бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на структурные изменения с целью перераспределения ресурсов в обществе. Это может происходить как в статичной форме (вторичное перераспределение доходов), так и в динамичной форме (перераспределение через экономический рост), который будет способствовать росту уровня занятости населения и соответственно уровню доходов, что обеспечит выравнивание уровня доходов между различными группами населения и позволит государству проводить политику по субсидированию потребления.

Бюджетно-налоговая политика, направленная на изменение распределения дохода по размеру за счет прогрессивного перераспределения ресурсов в пользу средне- и низкодоходных групп населения, предполагает изменение распределения собственности. Информация о ценах и степени использования производственных факторов (труд и капитал) дает возможность рассчитать доход на каждый из этих факторов, поэтому для определения размеров и структуры личных доходов необходимо знать степень концентрации этих факторов среди различных групп населения, то есть порядок концентрации имущественных активов. В настоящее время для России характерна очень высокая степень концентрации капитала, подтверждением этого является то, что 20% (высокодоходная группа) населения получают 50 и более процентов национального дохода. В этих условиях проведение политики, направленной на изменение цен на факторы производства, является, безусловно, необходимым, но недостаточным условием для реального сокращения неравенства в распределении доходов. Поэтому другой очень важный аспект в государственной политике, направленный на сокращение неравенства в распределении доходов, состоит в том, чтобы уменьшить контроль над собственностью со стороны высокодоходных групп населения.

Решение описанных выше задач может быть достигнуто через изменения в налоговой политике государства, а именно путем введения налога на недвижимость, который мог бы заменить действующие в настоящее время налоги на имущество юридических и физических лиц, а также земельного налога. Процессу расширения налогооблагаемой базы послужит дальнейшая приватизация жилого и особенно нежилого фонда, а также совершенствование земельных отношений в рамках Конституции Российской Федерации.

Другим важным направлением деятельности в рамках налоговой политики государства является введение более эффективной системы взимания налога на доходы от капитала, что, во-первых, позволит решить проблему деконцентрации капитала, во-вторых, сделает более привлекательными инвестиции в реальный сектор экономики (по сравнению с фондовым рынком) и, в-третьих, станет одним из направлений перераспределения ресурсов между факторами производства (труд и капитал). При этом налогоплательщиками данного налога должны будут выступать как предприятия и организации (резиденты и нерезиденты РФ), так и физические лица, которые получают доходы в виде дивидендов и процентов.

Введение в Российской Федерации жесткой и действительно функционирующей системы прогрессивного налогообложения доходов и имущества является, по нашему мнению, одной из приоритетных задач в деятельности органов государственной власти, поскольку это позволит в условиях предполагаемого экономического роста обеспечить более равномерное распределение доходов.

В работе показано, что подоходный налог по экономической природе представляет собой наиболее адекватный источник для пополнения бюджетов всех уровней, и повышение его собираемости как минимум в два раза за счет реального перехода к взиманию данного налога через налоговые декларации позволит существенно повысить доходы бюджетов соответствующих уровней.

Главная причина низкой собираемости данного налога состоит в том, что он до настоящего времени остается налогом на зарплату, так как взимается в основном на предприятиях, то есть по месту выплаты заработной платы. В конце девяностых годов XX века доля подоходного налога, удерживаемого, на предприятиях и в организациях от общего объема поступлений, по данным Государственной налоговой службы, составила порядка 97%, в настоящее время ситуация не улучшилась.

Это объясняется тем, что установленный законом порядок взимания подоходного налога с физических лиц через систему налоговых деклараций пока не получил широкого распространения в силу различных, в том числе и организационных, причин, а именно неготовности налоговых органов к сбору данного налога. Поэтому все остальные виды доходов физических лиц, которые они получают не в форме заработной платы, практически не являются объектом подоходного налогообложения. Между тем представленный в диссертации детальный анализ структуры доходов населения показывает, что доля заработной платы в совокупных доходах населения составляет порядка 68%. При этом доля доходов, приходящихся на доходы от собственности и предпринимательской деятельности, которая в настоящее время составляет тоже порядка 18%, практически не улавливается подоходным налогом. В связи с этим переход к взиманию подоходного налога через систему налоговых деклараций позволит существенно

увеличить поступления от данного налога. В настоящее время, согласно данным Госкомстата, 47,3% из учтенных денежных доходов населения приходится на 20% граждан с наивысшим уровнем доходов. В реальности эта цифра должна существенно превышать 50%, поскольку основным источником для населения с высоким уровнем доходов, как известно, является не заработная плата. Предлагаемые изменения не только повысят уровень собираемости данного налога, но и позволят сместить систему прогрессивного подоходного налогообложения со средне- на высокодоходные группы населения.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Основы реализации социальной функции государства в условиях рыночной экономики. - М.: ТЕИС, 2004. - 2,5 п.л., в соавторстве, в т.ч. лично автора 2,1 п.л.

2. Социальное развитие и экономический рост. В сб.: Социальная сфера: проблемы развития в современных условиях. № 20. - М.: МГУС, 2005. - 0,5 п.л., в соавторстве, в т.ч. лично автора 0,4 п.л.

3. Основы бюджетного финансирования социальных расходов. В сб.: Социальная сфера: проблемы развития в современных условиях. № 20. - М.: МГУС, 2005. в соавторстве - 0,3 п.л., в т.ч. лично автора 0,2 п.л.

4. Социальные последствия проводимой в России экономической реформы (на примере Центрального Федерального округа). В сб.: Теория и практика управления: новые подходы. Выпуск 5. - М. 2005 г. - 0,5 п.л.

Подписано в печать 23.10. 2005 г.

Типография ордена «Знак Почета» издательства МГУ 19992, Москва, Ленинские горы Заказ №600 Тираж 100 экз.

19 9 5 6

РНБ Русский фен

2006-4 16322

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Соркин, Александр Григорьевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. СОЦИАЛЬНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ

РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ.

1.1. Основные подходы к реализации социальной функции государства.

1.2 Бюджетно-налоговая политика как инструмент реализации социальной функции государства.

Глава 2. ОЦЕНКА ПОСЛЕДСТВИЙ И ПЕРСПЕКТИВ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ПРОВОДИМОЙ В РОССИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ.

2.1. Политика государства в сфере распределения доходов.

2.2. Механизмы бюджетного финансирования социальных расходов.

2.3. Пути реформирования системы социального страхования.

Глава 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ МЕХАНИЗМОВ ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ

ИСПОЛНЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТА

ГОСУДАРСТВА

3.1. Пути повышения эффективности бюджетных социальных расходов государства

3.2. Социальные аспекты реформирования налоговой политики.

3.3. Рекомендации по реформированию пенсионной системы РФ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства"

Развитие экономики России в условиях переходного периода оказалось связано с резким снижением эффективности хозяйствования и падением объемов производства в условиях высокого уровня инфляции, особенно на старте экономических реформ. Все это предопределило существенное снижение уровня жизни для абсолютного большинства населения. Снижение реальной заработной платы и пенсий на фоне роста открытой и скрытой безработицы вызвало в ряде отраслей экономики и регионов страны острые социальные конфликты. Серьезные бюджетные ограничения в связи с постоянной нехваткой средств резко сократили возможности государства в реализации его социальной функции. Все это дает основания утверждать, что за годы реформ социального государства в России так и не было создано.

Затянувшийся процесс становления социального государства в России связан, в первую очередь, с отсутствием в достаточном количестве ресурсов для эффективного выполнения социальных обязательств государства перед гражданами. Опыт других стран свидетельствует, что основой ресурсного обеспечения социальных обязательств государства является бюджетно-налоговая система данного государства. Бюджетная система является важным инструментом финансирования социальных обязательств государства. Формируемые, ею бюджетные потоки направляются в форме социальных платежей в доходы различных групп населения, и обеспечивают финансирование системы социальных обязательств государства. Налоги не только доставляют ресурсы для выполнения социальных обязательств, но и также участвуют в адресном (целенаправленном) перераспределении национального дохода, выступают частью единого процесса воспроизводства социально-экономических отношений.

Вместе с тем, сложившиеся в России бюджетно-налоговые механизмы таковы, что они не обеспечивают выполнение государством своих социальных обязательств. В настоящее время лишь немногие из 89 субъектов Российской Федерации в состоянии за счет собственных ресурсов обеспечить реализацию возложенных на них социальных функций. Все это представляет собой серьезную опасность для общественной стабильности и социально-экономического развития российского общества.

В этих условиях существует необходимость разработки научно-обоснованного подхода к формированию бюджетно-налоговых механизмов обеспечения социальных обязательств государства в условиях ограниченности финансовых ресурсов, а также наличия существенной дифференциации социальных гарантий по отдельным территориям.

Степень разработанности проблемы. Проблемы, отражающие экономические механизмы реализации социальной политики государства в условиях переходной экономики России, а также социальные последствия проводимой экономической реформы нашли свое отражение в работах таких российских ученых-экономистов, как Ахинов Г.А., Бабич А.М., Валентей С.Д., Волгин H.A., Дмитриев М.Э., Егоров Е.В., Жильцов E.H., Калашников C.B., Куликов В,В., Лавров A.M., Карагодин М.М., Кузнецова О.В., Мысляева И.Н. Ракитский Б.В., Павлова JI.H., Рождественская И.А., Савченко П.В., Столяров И.И., Шишкин C.B., Якобсон Л.И. и других.

Теоретико-методологические проблемы социальной защиты населения рассматривались в работах Кадомцевой C.B., Ройка В.Д., Гонтмахера Е.Ш., Радаева В.В., Римашевской Н.М., Рутгайзера В.М., Храпылиной Л.П. и других.

Эффективность взаимосвязи доходов и налогообложения населения проанализирована в работах Бобкова В.Н., Гонтмахера Е.Ш., Жильцова E.H., Панскова В.Г., Пенькова Б.Е., Пономаренко Е.В., Ржанициной Л.С., Соловьева А.К., Столярова И.И. и других.

Теоретические вопросы взаимосвязи социальной политики с механизмом бюджетного обеспечения рассмотрены в трудах Аверина А.Н., Ахинова Г.А., Буланова

B.C., Климанова В.В., Лексина В.Н., Лыковой Л.Н., Мацкуляка И.Д., Мысляевой И.Н., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и других.

Проблемам социального развития в условиях рыночной экономики посвящены отдельные работы и зарубежных авторов Аткинсон Э.Б., Белл Д., Галагер Дж., Кларк Дж., Ламперт X., Норт Д.К., Роулз Дж., Окун A.M. Ослунд М., Стиглиц Дж., Эрхард Л., и другие.

Большинство исследований по вопросам социальной политики носит концептуальный характер. В них авторы определяли роль и функции государства в регулировании социального развития в условиях переходной экономики, когда в России шел процесс становления рыночных отношений, анализировали опыт решения социальных проблем в России и в других странах. Вместе с тем, авторы недостаточно внимания уделяли такой важной проблеме, как бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики. Особенно это касалось регионального и муниципального уровней власти и управления. В этой связи более четкое определение бюджетно-налоговых механизмов реализации социальной функции государства, анализ изменений, произошедших в бюджетно-налоговой сфере, наиболее тесно связанный с системой социального страхования и социального обеспечения позволит выработать оптимальные решения для повышения эффективности и социальной направленности проводимой в России экономической реформы.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в обосновании и разработке бюджетно-налоговых механизмов ресурсного обеспечения исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики.

В соответствии с данной целью работы сформулированы следующие задачи:

- уточнить сущность и определить бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств государства в условиях рыночной экономики;

- дать оценку последствий и перспектив социального развития проводимой в РФ экономической реформы;

- рассмотреть механизмы бюджетного финансирования социальных расходов государства;

- сформулировать предложения по повышению эффективности социальных расходов государства в условиях дальнейшего реформирования российской экономики;

- разработать механизмы оптимизации исполнения социальных обязательств государства путем внедрения и совершенствования государственных социальных стандартов и социального нормирования;

- выявить пути совершенствования системы межбюджетных отношений как важного фактора повышения эффективности социальной политики на региональном и местном уровне;

- определить направления совершенствования налоговых отношений в целях оптимизации ресурсного обеспечения социальных обязательств государства;

- определить пути дальнейшего реформирования системы обязательного социального страхования в РФ;

- разработать методические подходы к проведению реформы в пенсионной системе РФ;

Объектом исследования является совокупность социальных обязательств и гарантий государства как неотъемлемый институт социального рыночного хозяйства.

Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе исполнения государством социальных обязательств и создания бюджетных основ их реализации в процессе совершенствования системы налогообложения.

Методологическую и теоретическую базу исследования составили фундаментальные концептуальные положения, представленные в трудах классиков экономической науки и современных ученых, в которых содержатся представления об основаниях и особенностях социальных обязательств государства и ресурсном обеспечении их реализации на основе налоговых и бюджетных источников. Основой исследования послужили также монографии отечественных, зарубежных экономистов и социологов по проблемам социального развития и социальных отношений. Автор опирался на положения теории экономики общественного сектора, теории переходной и рыночной экономики, концепции социальных прав гражданства и социальной защиты населения в условиях рыночной экономики, а также на разработки отечественных и зарубежных ученых по проблемам разгосударствления, приватизации, основам финансово-бюджетной политики и бюджетного федерализма, институциональным основам организации общественной жизни в условиях экономических реформ.

Информационную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы министерств и ведомств, материалы органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации по вопросам социальной политики, правительственные и отраслевые программы реформ в социальной сфере. Информационной базой исследования являются данные Госкомстата Российской Федерации и данные зарубежной статистики, публикуемые в отчетах Всемирного банка, а также результаты научных исследований, выполненных автором по актуальным проблемам социальной политики.

Научная новизна исследования:

1. Уточнено понятие «социальные обязательства государства в рыночной экономике». Определено, что предоставляемые государством социальные услуг в рамках системы социальных гарантий, социального страхования и социальной помощи за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов представляют собой социальные обязательства государства, выступающие в качестве важнейшего института социального государства. Обоснована необходимость комплексного подхода при выработке механизма ресурсного обеспечения социальных обязательств государства, включающего совершенствование налоговой системы, системы межбюджетных отношений и государственных социальных стандартов.

2. Определено, что в условиях низкого уровня денежных доходов населения, усиления нагрузки на семейный бюджет и сокращения бюджетных расходов, приоритетной задачей государства должно стать повышение эффективности бюджетных социальных расходов за счет использования программно-целевого подхода, позволяющего реализовать новые формы субсидирования спроса и предложения (подушевое финансирование, замена льгот на социальные выплаты, адресность и т.п.).

3. Обоснованы пути совершенствования системы налогообложения как одного из инструментов, обеспечивающих исполнение государством своих обязательств, в сфере перераспределения доходов населения, уменьшения их дифференциации и финансирования социальной поддержки населения. Доказано, что налоговая политика должна быть направлена на структурные изменения, обеспечивающие перераспределение ресурсов в обществе между факторами производства (труд и капитал), которое может происходить в статичной (вторичное перераспределение доходов) и динамичной (перераспределение через экономический рост) форме, что обеспечит выравнивание уровня доходов между различными группами населения и позволит государству проводить политику по субсидированию процесса потребления. Определено, что в условиях экономического роста необходимо законодательно закрепить нормативы бюджетных социальных расходов как доли (в процентах) в валовом внутреннем продукте.

4. Доказано, что повышение эффективности социальных расходов государства на региональном уровне невозможно без осуществления политики, направленной одновременно на увеличение самостоятельности региональных и местных бюджетов в решении социальных вопросов и усиление интенсивности перераспределительных финансовых процессов между уровнями бюджетной системы. Определено, что реформирование межбюджетных отношений с целью повышения эффективности исполнения органами государственной власти своих социальных обязательств должно включать: более четкое разграничение доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями власти и соответствующими бюджетами; сокращение нефинансируемых мандатов; повышение ответственности и качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

5. Выявлено, что улучшение общеэкономической ситуации, рост занятости и повышение доли оплаты труда в структуре доходов населения РФ должны стать основой для реформирования системы обязательного социального страхования на основе разграничения страховых и нестраховых случаев. Доказано, что в условиях поэтапного перехода к распределительно-накопительной системе социального страхования необходимо создание трехканальной модели распределения финансовой нагрузки между работодателями, работниками и государством, а также развитие негосударственных видов обязательного социального страхования.

Практическая значимость работы.

Положения и выводы диссертационного исследования имеют практическое значение для федеральных, региональных и местных органов законодательной и исполнительной власти при уточнении отдельных направлений проводимых экономических и социальных реформ. Также они могут быть использованы для разработки федеральных, региональных и муниципальных программ, направленных на повышение эффективности бюджетно-налоговых механизмов, обеспечивающих исполнение социальных обязательств государства.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы в разработке и чтении курсов по социальной политике, налогообложению, межбюджетным отношениям, государственному регулированию рыночной экономики.

Апробация работы и внедрение. Результаты исследования были доложены автором на международном симпозиуме «Экономическая теория: исторические корни, современное состояние и перспективы развития» (10-11 июня 2004 г.), конференции «Ломоносовские чтения - 250» в МГУ им. М.В.Ломоносова (23-24 ноября 2004 г.) и других проводимых научных конференциях, посвященных социальным аспектам экономической реформы и повышению эффективности механизмов реализации бюджетно-налоговой политики на региональном и местном уровнях.

Логика и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения и списка использованной литературы. Цель и основные задачи исследования определили логику работы и структуру изложения материала.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Соркин, Александр Григорьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведение в России экономической реформы, предполагающей становление и развитие рыночного сектора экономики, потребовало формирования новой модели распределения доходов населения. Как известно, бюджетно-налоговые механизмы определяющие порядок исполнения социальных обязательств государства, напрямую связаны с деятельностью органов государственной власти (федеральной и региональной), а также органов местного самоуправления. Эта деятельность может быть рыночной (например, государственные предприятия либо учреждения, продающие соответствующие социальные услуги на рынке) и нерыночной, что предполагает предоставление благ бесплатно или по цене ниже предельных издержек на их производство.

В диссертационной работе обосновано, что основные экономические механизмы реализации социальной функции государства в условиях рыночной экономики лежат в сфере реализации различных аспектов бюджетной политики. В этой связи социальная эффективность политик проводимых в сфере регулирования доходов населения и в сфере занятости, а также развития отраслей социальной сферы и политики воспроизводства населения, во многом зависит от социальной направленности используемых экономических механизмов при проводимой федеральными и региональными органами власти и местного самоуправления бюджетно-налоговой политики как в целом по Федерации, так и в отдельных ее регионах.

Всевозрастающий объем экономических ресурсов, направляемых на покрытие общественных социальных обязательств, делает все более актуальным проблему их эффективного использования. Структура государственных расходов, осуществляемая через консолидированный бюджет и внебюджетные фонды, может иметь существенные различия в зависимости от соответствующих приоритетов в финансовой политике Российского государства, хотя в целом и определяется рамочными условиями, зафиксированными в Бюджетном кодексе РФ. В связи с этим, дальнейшее повышение социальной направленности экономики России предполагает создание системы государственных минимальных стандартов, формирование которых должно осуществляться исходя из следующих принципов:

- соблюдение конституционных прав граждан Российской Федерации;

- всесторонняя экономическая и социальная обоснованность государственных минимальных социальных стандартов;

- предоставление различным слоям и группам населения равных прав на социальные гарантии и обеспечение общедоступности услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями;

- ответственность за соблюдение государственных минимальных социальных стандартов.

Принятие федерального закона "О государственных минимальных социальных стандартах", что позволит инвентаризировать и закрепить расходные полномочия за всеми уровнями бюджетной системы. До решения этой проблемы практически невозможно ликвидировать вертикальную разбалансированность бюджетной системы и сформировать рациональную систему финансовой поддержки регионов, что обеспечит формирование на территории РФ единого социального пространства. Поскольку социальные нормативы и нормы, регламентируемые в качестве государственных минимальных социальных стандартов, должны являться основой для расчета минимально необходимого размера расходов при формировании федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов будет иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней.

Представленный в работе анализ структуры и динамики доходов населения позволяет сделать вывод, что за годы реформы поставленная задача по формированию в

России единого экономического и социального пространства (что предполагает единую систему социальных стандартов) оказались фактически невыполненными. В 2005 году мы пришли к ситуации, когда единое экономическое пространство не создано, а система социальных гарантий и стандартов оказалась разорвана и во многом глубоко сегментированной по отдельным территориям и группам корпоративных интересов.

На основании представленных в диссертации аналитических материалов можно сделать вывод о том, что причины межрегиональных различий в показателях ВРП как и бюджетных в душевых доходах и расходах достаточно велики, что объясняется диспропорциями в уровне экономического развития отдельных регионов РФ. В этих условиях решение задачи выравнивания уровня социально-экономического развития и благосостояния для большинства экономически слабо развитых субъектов РФ, должна быть разделена на два отдельных блока проблем, связанных между собой только на уровне общего целеположения. В рамках одного блока необходимо путем реализации специальных федеральных программ решать долгосрочную задачу по развитию экономического потенциала данного региона в целом. При целенаправленной совместной работе федеральных и региональных органов власти и управления в течении 20-30 лет удается довести показатели ВРП на душу населения до среднероссийских величин. Другой блок проблем связан с решением проблем поддержания текущего потребления заданного набора социально-значимых товаров и услуг на уровне среднероссийских показателей. От решения данной проблемы зависит решение вопроса о поддержании социальной стабильности, как необходимого условия для привлечения в регион инвестиций и обеспечения экономического развития.

Проведение эффективной бюджетно-налоговой политики в целях исполнения социальных обязательств государства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в России предполагает реализацию как общих стандартных целей, так и специфических, которые отражают особенности проводимой экономической реформы, а именно: усилия всех органов и ветвей власти, по нашему мнению, должны быть направлены на повышение общей доли федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации, что позволит проводить эффективную политику по горизонтальному выравниванию уровней социально-экономического развития регионов и созданию в рамках РФ единого социально-экономического пространства. Такой подход не противоречит основам российской модели бюджетного федерализма и будет способствовать реальному продвижению вперед по пути экономических реформ, поскольку даст возможность, с одной стороны, обеспечить большую социальную направленность региональных экономик.

Сложность решения проблемы соответствия финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы возложенным на него обязательствам в федеративном государстве заключается в том, что распределение налоговых полномочий, или объектов налогообложения, с позиции экономической эффективности, как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования закрепленных сфер или предметов ведения. Это особенно актуально для России, где наиболее значимые доходные источники сосредоточены на федеральном уровне, а наиболее значимые социальные расходы - на местном. В этой связи совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным Центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления в рамках описанных выше подходов относится к числу важнейших направлений бюджетной политики и будет способствовать решению задачи повышения эффективности функционирования региональных бюджетных систем. Смысл предлагаемых в работе подходов не в том, чтобы у экономически развитых регионов изъять часть их доходов и переложить на них часть расходов, связанных с реализацией общефедеральной социальной функции государства, а в том, чтобы сформировать условия для открытой конкуренции между региональными властями, которая стимулировала бы их к эффективному использованию поступающего в их распоряжение все большего количества ресурсов общенациональной бюджетной системы. Решение этой задачи в рамках представленного подхода нужно искать на путях, предполагающих сокращение объема передаваемых регионам из федерального бюджета средств (трансфертов, субвенций, дотаций ' и т.д.) при одновременном усилении интенсивности территориального перераспределения бюджетных средств, для оказания поддержки только экономически слабо развитым регионам, которые в ней действительно нуждаются.

На основе проведенного в работе анализа автором сформулированы социальные аспекты реализации бюджетно-налоговой политики на данном этапе проводимой в России экономической реформы, а именно: - сокращение доли доходов наиболее обеспеченной части населения посредством прогрессивных налогов на доходы и имущество позволит государству проводить политику по субсидированию потребления и обеспечит перераспределение ресурсов в пользу средне- и низкодоходных групп населения. Если рассматривать средние и долгосрочные перспективы бюджетных реформ в РФ в условиях перехода к программно-целевому подходу, то основной проблемой бюджетной политики является преодоление затянувшегося кризиса государственных финансов, причиной которого являются ограниченность ресурсов в форме бюджетных доходов. Следствием этого является то, что государство отказалось от исполнения ранее принятых на себя обязательств, переложив их исполнение на семейный бюджет, а это в условиях падения денежных доходов населения привело к сокращению уровня потребления социальных услуг. В этой связи дальнейшее увеличение нагрузки на семейный бюджет, (например по оплате услуг ЖКХ либо образовательных или медицинских услуг), до момента, когда будет зафиксирован стабильный рост денежных доходов у большинства населения РФ.

В работе обоснованна целесообразность передачи полномочий по организации выплаты всех видов социальных пособий органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а размеры социальных пособий необходимо рассчитывать, исходя из сложившегося в регионе среднедушевого дохода семьи. Внедрение адресности и заявительного принципа при выплате социальных пособий и при условии соблюдения дифференцированного подхода к размерам выплат по регионам, позволит, не увеличивая общего объема предоставляемой помощи, сделать социальную помощь эффективным средством по поддержанию уровня доходов наименее обеспеченных социальных групп населения.

Решение задачи сокращения доли доходов наиболее обеспеченной части населения и достижение более равномерное распределение доходов между высоко- и низко доходными группами населения предполагает налогообложение доходов и имущества в форме прямого налогообложения личных и корпоративных доходов, а также личных и корпоративных налогов на имущество и прогрессивного налога на наследство. Основное бремя по этим видам налогов должно ложиться на высокодоходные группы населения.

Подоходный налог по своей экономической природе представляет собой наиболее адекватный источник для пополнения бюджетов всех уровней, и повышение его собираемости как минимум в два раза за счет реального перехода к взиманию данного налога через налоговые декларации позволит существенно повысить доходы бюджетов соответствующих уровней.

Предложенный в работе подход к реализации социальной направленности налоговой политики в условиях дальнейшего реформирования экономики России, как уже отмечалось, предполагает, что налоговая политика должна быть направлена на структурные изменения с целью перераспределения ресурсов в обществе. Это может происходить как в статичной форме, так и в динамичной форме (перераспределение через экономический рост, который будет способствовать росту уровня занятости населения и соответственно уровню доходов), что обеспечит выравнивание уровня доходов между различными группами населения и позволит государству проводить политику по субсидированию потребления.

В работе обоснованно, реформа страховых платежей и взносов в системе государственного социального страхования, как известно, предполагает определение основных источников финансовых поступлений в фонды страхования. Для решения данной задачи представляется необходимым введение трехканальной схемы поступления средств. Которая предполагает разработку модели распределения финансовой нагрузки между работодателями, работополучателями и государством путем достижения "социального консенсуса" относительно доли вклада каждой из сторон, в соответствии с которой, по мнению разработчиков программы социальных реформ, большая часть останется за работодателем, а меньшая соответственно перейдет к работополучателям и государству. Соотношение между размерами уплачиваемых взносов в рамках трехканальной системы может устанавливаться в зависимости от вида страхования, при этом страхование, связанное с вредом, наносимым здоровью работополучателям, должно осуществляться полностью за счет средств работодателей, а страхование неработающих граждан в рамках минимальных гарантий должно осуществляться за счет средств бюджета.

Другим очень важным направлением деятельности по совершенствованию системы страховых взносов является дифференциация в тарифах взносов в зависимости от величины расходов отдельно по каждому виду страхования и в зависимости от социальных и профессиональных рисков по таким факторам, как показатели общей и профессиональной заболеваемости, производственный травматизм и т.д. Решение данной проблемы лежит на путях развития и поддержки различных форм обязательного социального страхования в рамках отдельных предприятий, отраслей экономики либо целых территорий, а также в виде личного страхования граждан, производящих накопления средств на свое дополнительное (к государственному) обеспечение в страховых компаниях либо в пенсионных фондах. Так, одной из форм данного вида социального страхования может стать обязательное негосударственное пенсионное обеспечение в рамках третьего уровня пенсионной системы. Кроме того, введение негосударственных форм обязательного страхования позволит через расширение участия самих работников в оплате страховых взносов активизировать в решении социальных проблем общества роль такого фактора, как доходы населения, и сделает социальное развитие фактором экономического роста.

Еще одним направлением деятельности должно стать определение состава и структуры органов страхования, их функций, прав и полномочий, а также ответственности и условий правопреемственности и гарантий финансовой и правовой стабильности системы социального страхования в целом.

Принципиальный подход к организации функционирования пенсионной системы России, по нашему мнению, предполагает сочетание страхового и распределительного подходов, то есть сочетание распределительных и накопительных принципов в деятельности Пенсионного фонда РФ. Это объясняется тем, что стабильность действующей системы пенсионного обеспечения определяется воздействием на нее двух основных факторов: величины налоговой нагрузки на фонд оплаты труда и величины поступлений в этот фонд (размер которых зависит от численности легально занятых и размеров их заработной платы). Как следствие этого оптимальная модель пенсионной системы, по нашему мнению, должна базироваться на страховых принципах, в основу которых положен принцип о том, что индивидуальный размер пенсии определяется величиной индивидуальных взносов в Пенсионный фонд или иные социальные фонды. При этом очевидно, что общество должно взять на себя функцию по обеспечению прожиточного минимума пенсионера, а это потребует от государства в случае необходимости выплат населению социальных пенсий. В то же время не государственное пенсионное обеспечение должно рассматриваться как дополнительное к государственному, в рамках единой пенсионной системы России. Данный вид пенсионного обеспечения может осуществляться в двух основных формах. В форме обязательных дополнительных профессиональных программ по отдельным предприятиям и/или отраслям экономики и/или территориям, а также в форме личного добровольного пенсионного страхования граждан, которые будут обеспечивать накопление средств в целях дополнительного своего пенсионного обеспечения в соответствующих страховых компаниях либо пенсионных фондах.