Бюджетное регулирование исполнения социальных обязательств на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетное регулирование исполнения социальных обязательств на региональном уровне"

На правах рукописи

ии3448172

МАРЗЛЕВ АЛАН ВИКТОРОВИЧ

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

О 2 ^чт 2008

2008 г.

003448172

Работа выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор

Ишина Ирина Валериевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Годин Александр Михайлович

кандидат экономических наук, доцент

Ларина Светлана Евгеньевна

Ведущая организация

Московский государственный индустриальный университет

Защита состоится «21 » октября 2008 года в /¿р часов на заседании Диссертационного совета Д 226.003.01 при Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский проезд, д.4, ауд. 113.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан сентября 2008 года.

Ученый секретарь совета кандидат экономических наук'

С^ В.М. Смирнов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство выступает гарантом реализации целого ряда социальных обязательств в области здравоохранения, образования, социальной поддержки, создания условий для достойной жизни. Предоставление услуг социального характера, обладающих свойствами общественных благ определяет доминирующие позиции бюджетного финансирования в их обеспечении и развитии.

Реализация социальных обязательств государства во все возрастающих объемах передается на региональный уровень и источником их финансирования становятся бюджеты субъектов Российской Федерации. Так, в 2005г. потоки бюджетного финансирования социальных обязательств по уровням бюджетной системы имели следующую структуру: доля расходов федерального бюджета на эти цели составляла 9,0% в консолидированном бюджете РФ, консолидированных бюджетов субъектов РФ соответственно 27,50%, в 2006г. 8,4% и 32,1%.' Подобное положение, с одной стороны, является оправданным с позиций эффективности «производства» и потребления услуг социального характера, которое наиболее продуктивно может быть организовано именно региональными органами власти, обладающими наиболее объективной информацией для оценки социальных потребностей населения конкретной территории, но, с другой стороны, реализация социальных обязательств на региональном уровне, существенно ограничивается условиями их финансирования, определяемыми неравномерной доходной базой бюджетов субъектов РФ, дотационностью региональных бюджетов, отсутствием финансовых инструментов, обеспечивающих достоверность оценки потребности регионов в бюджетных средствах на финансирование социальных обязательств и в связи с этим

1 Расчеты автора по данным: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. Ш // www.gsk.ru

недостаточными объемами финансовых ресурсов, выделяемых на эти цели через механизм бюджетного регулирования.

Необходимость дальнейшего развития механизма бюджетного регулирования, совершенствования его форм, методов и инструментов с позиций наиболее полного и равномерного обеспечения на региональном уровне исполнения социальных обязательств определяет актуальность выбранной для исследования темы.

Степень разработанности проблемы исследования. Рассмотрением проблем взаимоотношений бюджетов различных уровней посвящены работы исследователей Година, А.Г. Игудина, И.Д. Мацкуляка, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, Д.Г. Черника, В.Б. Шубы. Данные авторы рассматривали как вопросы построения бюджетной системы в целом, так и отдельные аспекты бюджетного федерализма и межбюджетных отношений с точки зрения обоснования их содержания и основных принципов.

Вопросам обоснования сущности и классификации социальных обязательств посвящены труды A.B. Аронова, H.A. Волгина, В.Н. Лексина, Б.В. Ракитского, А.Н. Швецова. Проблемам, связанным с финансированием социально значимых услуг во взаимосвязи с процессами межбюджетного регулирования уделяли внимание ученые: А.М. Бабич, Е.В. Егоров, E.H. Жильцов, В.М. Зуев, И.В. Ишина, Л.И. Якобсон.

Региональные аспекты финансового обеспечения социальных обязательств отражены в работах С.Г. Кара-Мурзы, П.Г. Цицина, Ф. И. Шамхалова и других.

Однако в большинстве случаев перечисленными отечественными и зарубежными авторами рассматривались общие, концептуальные вопросы финансово-бюджетного обеспечения социально значимых услуг в контексте проводимой реформы межбюджетных отношений. За рамками исследования остались проблемы формирования каналов и источников распределения и использования финансово - бюджетных потоков для исполнения социальных обязательств в процессе реализации механизма бюджетного регулирования на

уровне субъектов Российской Федерации. Этим определился выбор темы, цели и задач исследования, которое проведено на примере Республики Северная Осетия -Алания.

Целью исследования является обоснование экономического содержания, функционального назначения и методов реализации процесса бюджетного регулирования для создания условий обеспечения социальных обязательств на территориальном уровне и выработка на этой основе соответствующих практических рекомендаций.

Реализация цели потребовала решения следующих задач:

- дать характеристику социальных обязательств и оценить финансовые условия их реализации и развития;

- проанализировать влияние тенденций развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в Российской Федерации на формирование механизма бюджетного регулирования с позиций исполнения социальных обязательств;

- выявить элементы механизма бюджетного регулирования и сформулировать предложения по развитию форм и методов бюджетного регулирования как условия реализации социальных обязательств на региональном уровне;

- сформулировать методические подходы к оценке уровня сбалансированности финансового обеспечения социальных обязательств в общем объеме расходов бюджета региона.

Объектом исследования выступает финансовое обеспечение выполнения социальных обязательств на уровне субъекта Российской федерации - Республики Северная Осетия - Алания.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, формирующиеся в процессе реализации социальных обязательств на региональном уровне.

Теоретико-методологической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам

функционирования государственных финансов, развития бюджетного федерализма, финансового обеспечения социальных услуг на региональном уровне. В диссертации использованы различные методы и приемы статистического, сравнительного и экономического анализа, а также графический метод представления информации.

Информационную базу исследования составили законодательно-нормативные акты Российской Федерации, Республики Северная Осетия -Алания, материалы Федеральной службы государственной статистики и территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Северная Осетия -Алания, материалы, опубликованные в периодической печати и помещенные на официальных сайтах в Интернете, собственные разработки и расчеты автора.

Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна состоят в следующем:

- развито понятие сущности и содержания социальных обязательств, базисные свойства которых классифицируют их как социально-значимые общественные блага, что определяет преобладающий способ их финансирования за счет бюджетных средств в рамках установленных государством гарантий их предоставления;

- уточнено содержание механизма бюджетного регулирования, который представляет систему взаимосвязанных форм и методов организации финансово- бюджетных потоков с целью обеспечения сбалансированности и самодостаточности бюджетов различных уровней для исполнения социальных обязательств государства и органов власти субъектов РФ;

- обоснована необходимость дальнейшего развития механизма бюджетного регулирования через совершенствование его форм, включающих налоговое, трансфертное и инвестиционное регулирование и методов: распределительного, нормативного и стимулирующего для обеспечения выполнения социальных обязательств на уровне региона;

- разработаны методические подходы к оценке прогнозных значений потребности в дополнительных объемах финансирования на уровне субъекта РФ - Республики Северная Осетия -Алания (PCO-Алания) на реализацию социальных обязательств (на примере услуг образования), которые должны быть учтены при определении размеров трансфертов, перечисляемых из федерального бюджета в бюджет (PCO-Алания);

обоснованы предложения по увеличению финансовой самодостаточности бюджета РСО-Алания на основе совершенствования системы налогообложения в части пересмотра действующего порядка распределения наиболее значимых бюджетообразующих федеральных налогов (налога на добавленную стоимость, налога на прибыль) по уровням бюджетной системы и усиления роли региональных налогов в формировании доходов региональных бюджетов;

- определена необходимость пропульсивного инвестирования бюджетных средств в кластерные зоны, развитие которых обеспечит рост экономического потенциала, укрепление доходных источников субъекта Российской Федерации и создаст финансово-экономические условия реализации социальных обязательств на уровне региона;

- разработана модель распределения доходной базы бюджета региона для обеспечения баланса расходов на выполнение социальных обязательств; определена шкала пограничных значений доли социальных расходов в консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- обоснование содержания и условий финансового обеспечения социальных обязательств;

- классификация форм и методов бюджетного регулирования их исполнения; рекомендации по развитию налоговых источников финансового обеспечения социальных обязательств на региональном уровне;

- обоснование использования нормативного метода бюджетного регулирования при определении потребности в объемах финансирования социальных обязательств на уровне региона;

- предложения по совершенствованию инвестиционной деятельности региона для обеспечения самостоятельности и сбалансированности бюджета с целью создания условий для реализации социальных обязательств;

- модель распределения доходной базы бюджета региона для обеспечения баланса расходов на выполнение социальных обязательств.

Практическая значимость результатов исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке норм федеральных и региональных законов в части совершенствовании межбюджетных отношений, обосновании финансовых инструментов реализации основных направлений социальной политики PCO - Алания.

Основные положения диссертации могут использоваться в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система».

Апробация основных результатов исследования. Результаты исследования положены в основу разработки Стратегии социально-экономического развития Республики Северная Осетия -Алания до 2030 г.; Программы экономического и социального развития Республики Северная Осетия -Алания, разработанной на период 2008-2012гг.

Основные положения диссертации докладывались на Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы», Международной научно-практической конференции «Социально-экономические приоритеты развития России».

Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в научных статьях автора, опубликованных в периодических научных изданиях и сборниках научных трудов. Всего по теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 3,9 п.л.

Логика изложения и структура работы. Исследование включает теоретическое обоснование экономической сущности социальных обязательств и анализ финансовых условий их обеспечения на уровне конкретного субъекта Российской Федерации; раскрытие роли механизма бюджетного регулирования в реализации социальных обязательств и разработку методологических основ совершенствования его форм, методов и инструментов с позиций создания финансовых условий для обеспечения выполнения социальных обязательств на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

В соответствии с логикой исследования диссертация имеет следующую структуру. Содержание Введение

Глава 1. Основы финансового обеспечения социальных обязательств..............

1.1. Экономическая природа социальных обязательств государства и финансовые условия их реализации....................................................................

1.2. Региональная социальная политика и ее финансовое обеспечение..........

Глава 2. Роль межбюджетных отношений в реализации социальных обязательств

2.1. Развитие бюджетного федерализма в современной России как экономическая основа выполнения социальных обязательств на региональном уровне.............................................................................................

2.2. Механизм бюджетного регулирования реализации социальных обязательств на региональном уровне.................................................................

2.3. Зарубежный опыт бюджетного регулирования исполнения социальных обязательств............................................................................................................

Глава 3. Финансовые условия исполнения социальных обязательств на

региональном уровне................................................................................................

3.1. Методологические основы разработки региональных нормативов бюджетного финансирования социально-значимых услуг..............................

3.2. Совершенствование форм бюджетного регулирования в финансировании социальных обязательств на ргиональном уровне...............................................

3.3. Разработка финансово-экономических механизмов повышения

самообеспеченности региона.................................................................................

Заключение

Список литературы.................................................................................................

Приложение

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Обоснование содержания и финансового обеспечения социальных обязательств.

Рыночное распределение доходов не гарантирует каждому члену общества их приемлемый уровень, а само распределение существенно отражается на персональном доходе, поэтому государство в условиях рыночной экономики принимает на себя ответственность за обеспечение права человека на определенный стандарт благосостояния и корректирует результаты чисто рыночного механизма распределения, организовывая перераспределение доходов через предоставление услуг смешанного характера - социально значимых благ, которые выступают как социальные обязательства государства.

Речь идет об услугах, которые в связи с их высокой общественной значимостью финансируются преобладающим образом за счет средств общества и в общественном секторе в рамках установленных государством гарантий (образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт, социальная поддержка и реабилитация населения и прочие).

В работе определено, что социальные обязательства - это социально-значимые услуги, предоставление которых гарантируется государством на основе бюджетного финансового обеспечения, поэтому государству здесь отводится ведущая роль в их финансировании и реализации.

В соответствии с Главой 11 ст.84-85 Бюджетного кодекса РФ и Главой 1У.1 ст.26.1-26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной органов государственной власти субъектов Российской Федерации» происходит переадресация исполнения расходных обязательств государства из ведения самой Российской Федерации к ее субъектам и органам местного самоуправления, это в полной мере относится и к выполнению социальных обязательств.

По оценкам, приведенным в диссертации, складывается ситуация при которой постепенно федеральный центр перекладывает финансовое обеспечение выполнения социальных обязательств на региональные органы власти и государственные внебюджетные фонды, но в основном (более их трети на региональные бюджеты). Так, по расчетам, приведенным в диссертации, расходы бюджетов субъектов РФ на общее среднее образование превышают в 191 раз расходы по этой статье из федерального бюджета, по разделу культура превышение составляет более, чем 2,3 раза. Если учесть, что основная масса расходов (более 60%) региональных бюджетов - это финансирование социальной сферы, то получается де факто практически полностью финансирование социальной сферы возложено на бюджеты субъектов РФ. Примером может служить структура финансирования расходов консолидированного бюджета Республики Северная Осетия- Алания (РСО-Алания), представленная в таблице 1.

Таблица!

Расходы на социальную сферу из консолидированного бюджета РСО-Апания (%)

Наименование статей расходов 2005 2006 2007

Итого расходов 100 100 100

из них: расходы на социальную сферу 73,8 70,3 68,0

в т.ч. жилищно-коммунальное хозяйство 19,7 18,1 14,9

образование 25,4 22,1 20,9

культура, кинематография и средства массовой информации 3,2 3,1 3,7

здравоохранение и спорт 18,1 17,5 17,8

социальная политика 7,4 9,5 10,7

1 Социально-экономическое положение Республики Северная Осетия -Алания. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Северная Осетия-Алания. Владикавказ. 2006,2007,2008.С.57.

Таким образом, основные финансовые потоки по расходам на социальную сферу используются на уровне регионов, но формирование финансовой базы для обеспечения возможностей финансирования социальных обязательств региональными бюджетами осуществляется на федеральном уровне за счет распределения значительных объемов финансовой помощи: межбюджетных трансфертов, субсидий и субвенций, так как сами региональные бюджеты являются в большинстве дотационными и дефицитными. Так, например, в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ РСО-Алании доля финансовой помощи за последние годы составляет более 60,0%. Таким образом, выполнение обязательств бюджетов субъектов РФ по социальным расходам осуществляется в основном за счет финансовой помощи из центра и это положение проявляется уже как устойчивая тенденция.

Сложившееся положение с финансовым обеспечением социальных обязательств на региональном уровне связано с действием целого комплекса факторов: недостаточно развитая собственная экономическая база формирования бюджетов субъектов РФ; большой объем расходных обязательств региональных бюджетов, несоответствующий их бюджетным возможностям; действующая в России модель бюджетного федерализма и выстроенные на этой основе система межбюджетных отношений и механизм бюджетного регулирования, существенно ограничивающие самостоятельность субъектов РФ в принятии решений по развитию источников и каналов формирования бюджетных потоков на уровне регионов. Среди перечисленных факторов, как определено в работе, существенное влияние на финансовое обеспечение социальной сферы оказывает процесс бюджетного регулирования.

Классификация форм и методов бюджетного регулирования исполнения социальных обязательств. Рекомендации по развитию налоговых источников финансового обеспечения социальных обязательств на региональном уровне.

Общий концептуальный подход, определяющий необходимость процесса бюджетного регулирования, разработки и уточнения его механизма, позволяет определить его содержание. Механизм бюджетного регулирования представляет собой систему взаимосвязанных форм и методов организации финансово - бюджетных потоков с целью обеспечения сбалансированности и самодостаточности бюджетов различных уровней для исполнения социальных обязательств государства и органов власти субъектов РФ. Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого органы власти и управления выполняют свои полномочия, составляет определенный порядок движения финансовых потоков по звеньям бюджетной системы. Центральное место в этом процессе занимает государство.

Внутреннее устройство механизма бюджетного регулирования или система его организации обусловливает наличие следующих его форм и методов, использование которых предоставляет возможности реализации процесса бюджетного регулирования (рис. 1). Развитие форм и методов бюджетного регулирования способно обеспечить укрепление доходных источников региональных бюджетов и увеличение объемов финансирования социальной сферы.

Рис. 1.

Механизм бюджетного регулирования Основными формами прямого воздействия, внутренне присущими механизму бюджетного регулирования, при формировании региональных бюджетов, выступают налоговое и трансфертное регулирование.

В диссертации определено, что действующие методы распределения и перераспределения налогов не позволяют реализовать один из основополагающих принципов бюджетной системы, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ - принципа самостоятельности, заложенным, как в основу построения бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Очень высокий уровень централизации в налоговой сфере фактически лишает региональные уровни власти возможности самостоятельно формировать свои бюджеты, определять финансовые приоритеты социально-экономического развития. Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России, вступившие в действие в 2001-2007 гг., еще более усилили тенденцию. Однако полностью обеспечить за счет налоговых источников выполнение возложенных социальных обязательств в значительном числе субъектов РФ невозможно. Путь, связанный с

введением новых налогов увеличит налоговое бремя региональной экономики и уровень налоговой нагрузки хозяйствующих субъектов и может спровоцировать уход «в тень» отдельных субъектов налогообложения, что не отвечает поставленной задаче. Поэтому наиболее действенным методом в части усиления самостоятельности и самообеспеченности субъектов РФ может послужить пересмотр закрепленных налоговых источников по уровням бюджетов таким образом, чтобы сократить количество дотационных территорий, сузить сферу перераспределительных процессов, снизить встречные финансовые потоки, с тем, чтобы каждый регион имел собственные источники формирования бюджета, позволяющие решать вопросы регионального социально-экономического развития.

Следующее направление в части усиления позиций регионов в решении задач обеспечения собственными налоговыми источниками видится в пересмотре практики перераспределения федеральных налогов между уровнями бюджетной системы в рамках реализации межбюджетных отношений. С этих позиций целесообразно увеличение доли налога на прибыль, зачисляемую в региональный бюджет. Целесообразно также вернуться к практике распределения НДС по уровням бюджетной системы, и хотя бы 15% от его объема, как это было раньше, оставлять в бюджете той территории, где он был получен тем более, подобный положительный опыт имеется в ряде зарубежных стран. Например, в Швейцарии действует положение о финансовом выравнивании, предусматривающее, что из налогов, собираемых федерацией, у нее остается только незначительная часть, остальное поступает в наиболее бедные кантоны.

В диссертации обосновано, что пересмотр процентного соотношения отчислений от общей суммы наиболее значимых федеральных налогов необходим, но важен и вопрос увеличения собираемости налогов, причем не за счет увеличения налоговых ставок, а за счет сокращения сумм недоимок по налогам и поиска не уплачиваемых налогов. Возможно, довольно

действенным способом стало бы отнесение всех взысканных недоимок в региональные бюджеты, так как интерес в сборе данных средств значительно бы возрос, но тогда возникла бы опасность умышленного «недовзимания» сумм налога. Более эффективно было бы установить процентное распределение взысканных недоимок по уровням бюджетной системы, причем приоритет отдать региональным бюджетам, наряду с этим предлагается ужесточить штрафные санкции за неуплату налоговых платежей и ввести прогрессивную шкалу штрафов (чем выше сумма недоимки, тем выше штраф).

В связи с этим основным направлением в развитии механизма бюджетного регулирования должно стать усиление роли региональных и местных налогов в формировании доходов бюджетов субъектов РФ как гарантированных и закрепленных за субъектом Федерации, что позволит решать социальные проблемы регионального масштаба, проводить собственную социальную политику. Вероятно, целесообразно перейти к практике один налог - один бюджет.

Обоснование использования нормативного метода бюджетного регулирования при определении потребности в объемах финансирования социальных обязательств на уровне региона

Следующая форма бюджетного регулирования, имеющая прямое воздействие на формирование бюджетов с целью реализации возложенных на них социальных обязательств - это финансовое (трансфертное) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. В российской экономической практике термин трансферты стал употребляться с 1991г. в связи с вступлением в Международный валютный фонд и Международный банк реконструкции и развития.

Динамика объемов межбюджетных трансфертов представлена в таблице

18

Таблица 2

Объемы межбюджетных трансфертов распределяемых через федеральный бюджет

2005-2008гг.

млн.руб.

2005г. 2006г. 2007г. 2008г.

Межбюджетные трансферт ы 1215429,7 1500937,0 1939742,7 2281558,1

Рассчитано автором по: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год», «Собрание законодательства РФ» 2004, №52 (чЛ), ст. 5277; Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год», «Собрание законодательства РФ» 2005, №52 (ч.2), ст. 5602; Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год», «Собрание законодательства РФ» 2006, №52 (ч.2), ст. 5504; Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», «Собрание законодательства РФ» 2007, №31 ст. 3995.

Исследование причин все возрастающих объемов финансовой помощи субъектам РФ, распределяемой через федеральный бюджет, позволяет сделать вывод, что эта тенденция сформировалась под влиянием даже больше политических, чем экономических факторов. Поскольку в стране взят курс на выравнивание бюджетной обеспеченности, недостаток бюджетных ресурсов компенсируется через различные формы финансовой поддержки из профицитного федерального бюджета. По сути, получается, что бюджеты субъектов РФ последних лет не что иное, как простая смета деления финансовой помощи.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов, определенные Бюджетным кодексом РФ, существенно ограничивают самостоятельность органов власти именно тех субъектов РФ, в которых размеры этой помощи преобладают в доходах бюджетов.

Следует также отметить, что формирование системы межбюджетных трансфертов, разработка и уточнение их основных форм на самом деле способствует лишь созданию условий для текущего финансирования социальных обязательств субъектов РФ, так как финансовая помощь из федерального бюджета направляется на обеспечение минимальных текущих затрат региональных бюджетов и практически не выделяются инвестиции на социальную сферу, состояние которой в существенной мере и определяет

региональные различия. Отсутствует разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую, инвестиционную, а также «выравнивающую» и «стимулирующую».

За рубежом в основу разработки и реализации механизма выравнивания уровней бюджетной обеспеченности отдельных регионов, с целью создания равных финансово-экономических условий предоставления социально значимых услуг положены стандарты, имеющие выражение через соответствующие финансовые нормативы, ориентация на которые позволяет рассчитать необходимые в каждом конкретном случае объемы бюджетных средств, направляемые на региональный уровень.

Вопрос о необходимости разработки нормативов бюджетного финансирования социально значимых услуг был поставлен с введением в 2000г. Бюджетного Кодекса РФ, в котором в соответствии со ст. 135 было определено, что «все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств». 2

С принятием Федерального закона от 20.08.04 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» понятие «минимальные государственные социальные стандарты» и связанные с ним нормы и нормативы исключены из бюджетного законодательства Российской Федерации.3

В настоящее время социальные обязательства финансируются, исходя из имеющихся бюджетных возможностей. Примером этому может служить финансовое обеспечение системы образования PCO -Алания. Доля расходов на образование в консолидированном бюджете республики составляла в

' Бюджетный кодекс Российской Федерации,- М.: Изд-во «Эксмо», 2000. с.ЗО.

3 Ф3 от 20.0S.04 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

2006-2007гг. чуть более 20,0%, основные расходы приходятся на муниципальные бюджеты, осуществляющие финансирование общего среднего образования. Удельный вес расходов на образование занимает приоритет среди расходов консолидированного бюджета на социальную сферу. Так, на жилищно-коммунальное хозяйство выделяется 18,1%; культуру -3,1; здравоохранение и спорт-17,%; социальную политику- 9,5%,

Анализ структуры затрат на образование позволил сделать вывод, что основная их часть 87% - это заработная плата, аналогичный показатель в среднем по России равен 62%. Если не учитывать инвестиционную составляющую в общем объеме бюджетного финансирования образования республики, удельный вес заработной платы будет составлять 91%. В результате недофинансирования по другим статьям расходов, система образования испытывает нехватку в материально-техническом оснащении, не соответствует реальным потребностям имеющийся библиотечный фонд, специальное оборудование и технические средства для учебного процесса.

Уровень средней заработной платы в образовании остается крайне низким, так в 2006г. он составлял 4497,9 руб., по сравнению со средней по республике - 5918,4 руб. и в обрабатывающих производствах (условно приравненных к отрасли промышленности) 5622,4 руб. 4 Для сравнения эти показатели в среднем по России составляли: 6983,3 руб., 10633,9 руб., 10198,5 руб.5

Политика недофинансирования применяется на региональном уровне не только к сфере образования, но и к сфере услуг в целом.

Для оценки необходимых бюджетных расходов в сферу образования PCO - Алания в диссертации проведены соответствующие расчеты, в основу которых были положены:

4 Социально-экономическое положение Республики Северная Осетия - Алания. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Северная Осетия - Алания. Владикавказ. 2007. с.60.

'Россия в цифрах. 2008: Крат. стат. сб./ Росстат -М.:, 2008. с.122-124.

1. Расходы консолидированного бюджета Республики Северная Осетия -Алания на образование.

2. Распределение расходов на образование между бюджетом республики и местными бюджетами.

3. Распределение расходов по уровням образования.

4. Размер среднемесячной номинальной начисленной заработной платы в сферах экономической деятельности: обрабатывающих производствах и образовании.

5. Численность преподавательского состава учебных заведений разного уровня образования.

6. Оптимальная структура основных составляющих затрат на деятельность учебных заведений конкретных уровней образования (главным образом доля заработной платы преподавательского состава в общих затратах учебных заведений с учетом зарубежного опыта: для дошкольного и общего образования доля заработной платы в общих расходах принята в размере 30%; для начального профессионального образования - 20%; для среднего профессионального образования - 30%).

7. Контингент обучающихся по уровням образования.

В таблицах 3 и 4 представлены размеры фактически выделяемых и необходимых финансовых средств, размеры дефицита бюджетных средств, дифференцированных по уровням образования и бюджетной системы.

Как видно из данных таблицы 3, бюджетное финансирование учреждений образования всех уровней осуществляется со значительным дефицитом, составляющим величину существенно большую, чем направляемые в образование объемы финансовых ресурсов.

Таблица 3

Сравнительная характеристика бюджетных расходов по уровням образования Республики Северная Осетия -Алания, тыс. р.

Уровень образования Фактические расходы из бюджетов (2006 г.) Необходимые расходы из бюджетов Дефицит относительно бюджетов

консолидиро ванного )еспубликанск ого7 муниципалитетов* консолидирован лого Республнкан ского муниципалитет ов сонсолидир оваиного юспублика некого Муниципалитетов

Всего 2070700,0 779437,0 1291263,0 8465186,5 3182910,4 5282276,1 6394486,5 2403473,1 3991013,4

Дошкольное и общее среднее образование 1658753,0 367490,0 1291263,0 6781427,05 1499150,65 5282276,1 5122674,05 1131660,65 3991013,4

Начальное профессиональное образование 116214,0 116214,0 - 474050,4 474050,4 357836,4 357836,4 -

Среднее профессиональное образование 116959,0 116959,0 - 482515,6 482515,6 365559,6 365559,6 -

Переподготов ка и повышение квалификации, молодежная политика и оздоровление детей 14223,0 14223,0 - 67721,4 67721,4 53498,4 53498,4 -

Прочие расходы (молодежная политика, Федеральная и Республиканская адресные ивестиционные программы) 164551,0 164551,0 - 659472,05 659472,05 - - -

6 Социально-экономическое положение Республики Северная Осетия—Алания. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Северная Осетия - Алания. Владикавказ. 2007. с.57.

7 Закон «О республиканском бюджете Республики Северная Осетия - Алгола на 2006г.». -СПС «Консультант плюс: сводное региональное законодательство». * Оценки автора

Таблица 4

Дефицит бюджетных средств по уровням образования

Уровень образования Бюджеты

Консолидированный в том числе

Республиканский Муниципалитетов

Млн. р. В % от факт, финансирова ния Млн. р. В%от факт, фииансир ования Млн. р. В%от факт, финавсиров ания

Всего 6394,5 308,9 2403,5 308,4 3991,0 309,1

Дошкольное образование и общее среднее образование 5122,7 308,8 1131,7 309,6 3991,0 309,1

Начальное профессиональное образование 357,8 307,9 357,8 307,9 -

Среднее профессиональное образование 365,6 312,7 365„6 312,7 - -

Переподготовка и повышение квалификации 53,5 376,8 53,5 376,8 - -

Прочие расходы 494,9 300,6 494,9 300,6 - -

Расчеты автора

Разрыв, почти в 4раза, между выделяемыми учреждениям образования объемами бюджетных средств и реально существующей потребностью в них обусловлен целым рядом причин.

Прежде всего, возникновение дефицита бюджетных средств связано со сложившейся финансово-бюджетной политикой государства и регионов в решении проблем финансирования образования, отсутствием нормативного метода установления объемов бюджетных средств на образование, хотя именно нормативы бюджетного финансирования должны быть положены в основу определения потребности системы образования в финансовых средствах. Консолидированный бюджет республики более чем на половину сформирован за счет финансовой помощи из федерального бюджета, а ее объемы рассчитываются, исходя из имеющихся возможностей выделения финансовых средств в порядке перераспределения между регионами, на текущие и даже инвестиционные нужды невозможно.

В работе предлагается алгоритм расчетов нормативных показателей бюджетного финансирования образования, который являются

универсальным и может быть использован для обоснования объемов финансирования других сфер экономической деятельности социально-культурного комплекса с учетом внесения определенных корректировок.

Алгоритм построен на независимых оценках размеров нормативов и увязке их с минимальными стандартами, которые сгруппированы в три блока:

I блок - минимальный государственный образовательный стандарт;

II блок - минимальные социальные нормы;

III блок - минимальные экономические нормы и нормативы.

Блок I отражает требования государственного образовательного стандарта.

К числу количественных параметров, рассматриваемых в этом блоке, относятся: «индекс человеческого развития», принятый ЮНЕСКО; охват населения основным, полным и профессиональным образованием, характеризуемый через статистические показатели процента охвата детей основньм общим и средним полным образованием, а также число учащихся и студентов, приходящееся на 10 тыс. населения,

В этом блоке предлагается также учитывать качественные аспекты функционирования учреждений образования различного вида и типа через показатели, характеризующие содержание образовательного процесса в нормах учебного времени по предметам и дисциплинам, видам учебных занятий, а также через показатели наполнения классов и учебных групп по формам занятий.

Блок II включает показатели, отражающие уровень и качество жизни населения в определенных социально-экономических условиях: размер минимальной зарплаты, прожиточный минимум, стоимость потребительской корзины.

С целью обеспечения необходимых затрат на воспроизводство кадровой составляющей системы образования нормы оплаты труда работников

образования и размеры стипендий должны строиться с учетом названных социальных стандартов.

Блок Ш связан с разработкой минимальных нормативов материально-технического обеспечения системы образования. В этом блоке можно выделить три группы нормативов. Первая строится на основе предельно допустимых санитарных норм: обеспеченности учебными и жилищно-бытовыми площадями, наполняемости классов и аудиторий по видам занятий, нагрузки на одного учителя и преподавателя.

Вторая группа нормативов связана с техническим обеспечением учебного процесса. Особенность этого норматива состоит в том, что его минимальная величина должна удовлетворять требованиям, необходимым для реализации минимального образовательного стандарта. Третья группа нормативов направлена на обеспечение жизнедеятельности учебного заведения (коммунальные услуги, текущий ремонт зданий и сооружений).

Нормативные показатели трех вышеназванных блоков позволяют определить минимальный финансовый норматив, который отражает минимальные затраты, необходимые учебному заведению для обеспечения его текущих потребностей: заработной платы, стипендий, учебных и хозяйственных расходов и т.д. на одного обучающегося дифференцированно по уровню образования.

Разработка системы финансовых нормативов должна осуществляться в несколько этапов:

• разработка пороговых финансовых нормативов, отражающих минимальные общественно необходимые затраты на реализацию услуг образования, гарантированных государством;

• разработка финансовых нормативов, ориентированных на благоприятные условия развития экономики.

Такое обоснование нормативов бюджетного финансирования позволило бы обеспечить бюджетно-финансовую стабильность образовательного учреждения как при кризисном состоянии экономики (через пороговые

минимальные значения нормативных показателей), так и на этапе экономического роста.

Безусловно, разработка нормативов является очень сложной задачей. Для ее решения необходимо построение динамичной модели, позволяющей увязать нормативы бюджетного финансирования, которые являются величиной достаточно подвижной и изменяющейся в зависимости от факторов рыночного ценообразования, с более устойчивыми и консервативными макроэкономическими показателями, выраженными через обязательства государства по предоставлению социальных обязательств, которые как раз в настоящее время отсутствуют.

Разработка и введение нормативов необходима не только для обоснования расчетов «стоимости» социальных обязательств и на этой основе объемов бюджетных средств на их предоставление, но и для определения размеров финансовой помощи распределяемой по уровням бюджетной системы.

Следует также отметить, что даже в случае реальной нехватки средств на финансирование социальных обязательств в соответствии с нормативами, определенные на их основе финансовые потребности явятся объективным критерием оценки степени реализации государством законодательно установленных гарантий предоставления социально значимых услуг.

Предложения по совершенствованию инвестиционной деятельности региона для обеспечения самостоятельности и сбалансированности бюджета с целью создания условий для реализации социальных обязательств.

В диссертации обосновано, что формы косвенного воздействия, характеризующие механизм бюджетного регулирования позволяют применять эффективные методы увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Формой косвенного воздействия, как определено в диссертации, является инвестиционное регулирование.

Инвестиционное регулирование, позволяет оказывать многоаспектное и многоплановое воздействие на социально-экономическое развитие субъекта РФ. Во-первых, инвестиционные вложения позволят создать предпосылки для укрепления собственного финансово-экономического потенциала региона и за счет этого обеспечить в будущем приращение налоговых доходов бюджета. Во-вторых, увеличение инвестиций позволит укрепить социальную стабильность региона, внешними факторами проявления которой могут служить уменьшение уровня миграции, численности безработных, повышение средних душевых доходов населения и прочие. В-третьих, привлечение инвестиций в объекты социальной сферы позволит на более качественном уровне реализовывать на уровне субъетов РФ социальные обязательства.

В диссертации при определении приоритетов инвестирования выделены два основных подхода к решению этой проблемы:

- первый - точечный, который основывается на теории полюсов роста и состоит в определении и поддержки ключевых или пропульсивных сфер экономической деятельности;

- второй подход состоит в политике диверсификации регионального хозяйства, расширении и усложнении производственной структуры региона, он нацеливается не на отдельные точки роста, а на изменение всей производственно-пространственной структуры региона.

В диссертации доказано, что для PCO - Алании более эффективна пропульсивная стратегия, которая позволит на уровне каждого территориального образования, входящего в состав республики, выбрать конкретные объекты приоритетного инвестирования.

При этом необходимо предусмотреть различные варианты инвестирования:

- комбинированное инвестирование, основанное на принципе долевого участия и сочетающее в себе частные и бюджетные инвестиции;

- бюджетное инвестирование, которое в первую очередь должно

обеспечивать решение социальных проблем региона.

В диссертации также определена целесообразность включения в качестве одного из источников бюджетного инвестирования средства Резервного фонда, который создан в 2008г. на базе Стабилизационного фонда и имеет объем накоплений 3069,0 млрд. руб. Необходимость и целесообразность использования средств Резервного фонда подтверждается тем обстоятельством, что в мировой практике особую государственную поддержку получают именно те регионы, которые имеют показатели экономического развития ниже среднего уровня, при этом источники средств на эти цели могут быть разными. В мировой практике признаются неблагополучными те регионы, в которых среднедушевые показатели по ВВП и доходам населения, а также уровень безработицы отклоняются в худшую сторону от средних по стране на 10-15%.

Как показано в работе, к таким субъектам РФ относится и PCO -Алания, что видно из таблицы 5.

Таблица 5

Оценочные показатели уровня социально-экономического развития РСО-Алания

(20Об г.)

Название показателя РФ РСО-Алания Уд. вес (%)

Среднедушевой показатель по ВВП (ВРП) (тыс. руб.) 126,0 44,0 35,0

Среднедушевые денежные доходы (руб.) 10182,6 6027,3 60,0

Уровень безработицы 2,3 4,0 превышает в 1,7 раза средний общероссийский уровень

Рассчитано автором по: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: Стат. сб. / Росстат. - М., 2007. с,20,135.

Таким образом, для PCO -Алании, как неблагополучного, с позиций социально-экономического развития региона необходимо выработать особый подход со стороны государства к обеспечению его инвестиционными ресурсами для развития и финансирования кластерных зон.

В диссертации обосновано, что к потенциальным кластерам Республики Северная Осетия-Алания можно отнести:

1) кластер металлургической промышленности;

2) энергетический кластер;

3) курортно-рекреационный кластер.

При развитии того или иного кластера инвестиции, вкладываемые в регион, приобретают стимулирующий характер, так как это будет укреплять налоговую базу, развивать неналоговые источники (при долевом участии инвесторов в объектах, принадлежащих субъекту Федерации, на чем предлагается делать акцент в привлечении инвестиций), улучшать социальное обеспечение фаждан.

Модель распределения доходной базы бюджета региона для обеспечения баланса расходов на выполнение социальных обязательств.

В диссертации определено, что развитие форм и методов бюджетного регулирования позволит укрепить доходные бюджетные источники региона, улучшить социальное обеспечение, однако, данные меры носят долгосрочный характер. Исходя из сложившейся практики финансирования социальных обязательств региона, в работе предлагается ввести ряд ограничений по распределению доходной базы субъекта Федерации на выполнение социальных обязательств и остальных расходов, и на основании разработанного алгоритма проводить оценку распределения доходов регионального бюджета.

Суть алгоритма заключается в установлении пограничного значения долей социальных и остальных расходов, финансируемых из регионального бюджета. Данное распределение должно соответствовать сформировавшейся тенденции распределения расходов в Российской Федерации в целом и анализируемом субъекте Российской Федерации.

Средневзвешенная величина доли социальных расходов, рассчитанная в диссертации за ряд лет, в расходах консолидированных бюджетов

субъектов РФ составляет 63% и устанавливается как первое пороговое значение. Второе пороговое значение устанавливается как средневзвешенная величина по РСО-Алания за тот же временной период времени и составляет 67%.

Пороговые значения устанавливаются для того, чтобы не допустить сокращения долей финансировании расходов на выполнение социальных обязательств. Но при этом достигнутый субъектом РФ уровень финансировании расходов социальной сферы рассматривается как минимально приемлемый или пороговый, так как его расчет осуществлялся, исходя из фактических объемов, выделяемых на эти цели средств, которые, как было показано выше, не соответствуют реальным потребностям.

На основании полученных пороговых ограничений выставляется шкала доли социальных расходов консолидированного бюджета субъекта РСО-Алания:

Рисунок 5. Шкала значений доли социальных расходов в составе консолидированного бюджета РСО-Алания.

В зависимости от достижения / не достижения того или иного порогового значения в работе предлагаются различные варианты использования приращения доходной базы бюджета региона.

Если доля социальных расходов менее значения точки А, приращение доходов в полном объеме направляется на социальные расходы.

Если доля социальных расходов больше значения точки А, но меньше или равно значению точки В, приращение налоговых доходов в полном объеме направляется на социальные расходы, значительная часть

неналоговых доходов также направляется на исполнение социальных обязательств.

Если доля социальных расходов больше значения точки В, приращение доходов может направляться на финансирование всех расходных статей бюджета, но при этом значения, регламентирующие размеры социальных расходов должны быть равны или превышать значения точки В по разработанной выше шкале.

Исходя из предложенных ограничений, финансовому обеспечению социальной сферы в субъекте РФ могут быть даны следующие характеристики:

- доля социальных расходов менее значения точки А - состояние финансового обеспечения социальных расходов катастрофическое;

- доля социальных расходов более значения точки А, но менее значения точки В - состояние финансового обеспечения социальных расходов критическое;

- доля социальных расходов соответствует значению точки В -состояние финансового обеспечения социальных расходов допустимое;

- доля социальных расходов более значения точки В - состояние финансового обеспечения социальных расходов позитивное.

На основании мониторинга уровня финансового обеспечения социальной сферы по разработанному алгоритму органами власти субъекта РФ могут определяться направления регулирования финансовыми потоками регионального бюджета, а также оцениваться качество этого управления на основе рассмотрения в динамике значений удельного веса социальных расходов в общей сумме регионального бюджета по шкале, представленной ранее. Подобное регулирование не может качественно изменить финансовое обеспечение социальной сферы PCO - Алании, но способствует выполнению роли своеобразного гаранта сохранения определенного уровня финансирования социальных обязательств в регионе.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Марзаев A.B. Социальные обязательства государства и их финансовое обеспечение // Аудит и Финансовый анализ. 2008. №3 -0,6 п.л.

2. Марзаев A.B., Рябова И.С. Развитие взаимоотношений между бюджетами различных уровней // Аудит и Финансовый анализ. 2008. №4 -0,6 п.л. (в том числе лично авторских 0,4 п.л.)

3. Марзаев A.B. Методологические основы разработки региональных нормативов бюджетного финансирования социально-значимых услуг // Аудит и Финансовый анализ. 2008. №5 -1,0 п.л.

4. Марзаев A.B. Механизм бюджетного регулирования реализации социальных обязательств на региональном уровне Н Экономика. Налоги. Право. ВГНА Минфина России. 2008.№3. -1,0 п.л.

б) другие научные издания

5. Марзаев A.B. Роль межбюджетных трансфертов в обеспечении стабильности экономики в условиях вступления в ВТО // Сб. статей Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы».2008. - 0,4 пл.

6. Марзаев A.B. Бюджетно-налоговое регулирование формирования бюджетов субъектов Российской Федерации // Сб. статей Международной научно-практической конференции «Социально-экономические приоритеты развития России» 2008. - 0,5 п.л.

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 15.09.08. Тираж 100 экз. Усл. п.л 2 Печать авторефератов (495) 730-47-74,778-45-60

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Марзаев, Алан Викторович

Введение.

Глава 1. Основы финансового обеспечения социальных обязательств.

1.1. Экономическая природа социальных обязательств государства и финансовые условия их реализации.

1.2. Региональная социальная политика и ее финансовое обеспечение.

Глава 2. Роль межбюджетных отношений в реализации социальных обязательств.

2.1. Развитие бюджетного федерализма в современной России как экономическая основа выполнения социальных обязательств на региональном уровне.

2.2. Механизм бюджетного регулирования реализации социальных обязательств на региональном уровне.

2.3. Зарубежный опыт бюджетного регулирования исполнения социальных обязательств

Глава 3. Финансовые условия исполнения социальных обязательств на региональном уровне.

3.1. Методологические основы разработки региональных нормативов бюджетного финансирования социально-значимых услуг.

3.2. Совершенствование форм бюджетного регулирования в финансировании социальных обязательств на региональном уровне.

3.3. Разработка финансово-экономических механизмов повышения самообеспеченности региона.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное регулирование исполнения социальных обязательств на региональном уровне"

Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство выступает гарантом реализации целого ряда социальных обязательств в области здравоохранения, образования, социальной поддержки, создания условий для достойной жизни.

Предоставление услуг социального характера, обладающих свойствами общественных благ, определяет доминирующие позиции бюджетного финансирования в их обеспечении и развитии.

Реализация социальных обязательств государства во все возрастающих объемах передается на региональный уровень и источником их финансирования становятся бюджеты субъектов Российской Федерации. Так, в 2005г. потоки бюджетного финансирования социальных обязательств по уровням бюджетной системы имели следующую структуру: доля расходов федерального бюджета на эти цели составляла 9,0% в консолидированном бюджете РФ, консолидированных бюджетов субъектов РФ соответственно 27,50%, в 2006г. 8,4% и 32,1%.' Подобное положение, с одной стороны, является оправданным с позиций эффективности «производства» и потребления услуг социального характера, которое наиболее продуктивно может быть организовано именно региональными органами власти, обладающими наиболее объективной информацией для оценки социальных потребностей населения конкретной территории, но, с другой стороны, реализация социальных обязательств на региональном уровне, существенно ограничивается условиями их финансирования, определяемыми неравномерной доходной базой бюджетов субъектов РФ, дотациоипостью региональных бюджетов, отсутствием финансовых инструментов, обеспечивающих достоверность оценки потребности регионов в бюджетных средствах на финансирование социальных обязательств и в связи с этим

1 Расчеты автора по данным: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики Htt // www.gsk.ru недостаточньши объемами финансовых ресурсов, выделяемых на эти цели через механизм бюджетного регулирования.

Необходимость дальнейшего развития механизма бюджетного регулирования, совершенствования его форм, методов и инструментов с позиций наиболее полного и равномерного обеспечения на региональном уровне исполнения социальных обязательств определяет актуальность выбранной для исследования темы.

Степень разработанности проблемы исследования. Рассмотрению проблем взаимоотношений бюджетов различных уровней посвящены работы A.M. Година,' А.Г. Игудина, И.Д. Мацкуляка, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, Д.Г. Черника, В.Б. Шубы. Данные авторы рассматривали как вопросы построения бюджетной системы в целом, так и отдельные аспекты бюджетного федерализма и межбюджетных отношений с точки зрения обоснования их содержания и основных принципов. '

Вопросам обоснования сущности и классификации социальных обязательств посвящены труды А.В. Аронова, Н.А. Волгина, В.Н. Лексина, Б.В. Ракитского, А.Н. Швецова. Проблемам, связанным с финансированием социально значимых услуг во взаимосвязи с процессами межбюджетного регулирования уделяли внимание ученые: A.M. Бабич, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, В.М. Зуев, И.В. Ишина, Л.И. Якобсон.

Региональные аспекты финансового обеспечения социальных обязательств отражены в работах С.Г. Кара-Мурзы, П.Г. Цицина, Ф. И. Шамхалова и других.

Однако в большинстве случаев перечисленными отечественными и зарубежными авторами рассматривались общие, концептуальные вопросы финансово-бюджетного обеспечения социально значимых услуг в контексте проводимой реформы межбюджетных отношений. За рамками исследования остались проблемы формирования каналов и источников распределения и использования финансово - бюджетных потоков для исполнения социальных обязательств в процессе реализации механизма бюджетного регулирования на уровне субъектов Российской Федерации. Этим определился выбор темы, цели и задач исследования, которое проведено на примере Республики Северная Осетия -Алания.

Целью исследования является обоснование экономического содержания, функционального назначения и методов реализации процесса бюджетного регулирования для создания условий обеспечения социальных обязательств на территориальном уровне и выработка на этой основе соответствующих практических рекомендаций.

Реализация цели потребовала решения следующих задач:

- дать характеристику социальных обязательств и оценить финансовые условия их реализации и развития;

- уточнить состав механизма бюджетного регулирования и выявить его элементы;

- сформулировать предложения по развитию форм 'и методов бюджетного регулирования как условия реализации социальных обязательств на региональном уровне; сформулировать методические подходы к оценке уровня сбалансированности финансового обеспечения социальных обязательств в общем объеме расходов бюджета региона.

Объектом исследования выступает финансовое обеспечение социальных обязательств на уровне субъекта Российской федерации — Республики Северная Осетия - Алания.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, формирующиеся в процессе реализации социальных обязательств на региональном уровне.

Теоретико-методологической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам функционирования государственных финансов, развития бюджетного федерализма, финансового обеспечения социальных услуг на региональном уровне. В диссертации использованы различные методы и приемы статистического, сравнительного и экономического анализа, а также графический метод представления информации.

Информационную базу исследования составили законодательно-нормативные акты Российской Федерации, Республики Северная Осетия -Алания, материалы Федеральной службы государственной статистики и территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Северная Осетия -Алания, материалы, опубликованные в периодической печати и помещенные на официальных сайтах в Интернете, собственные разработки и расчеты автора.

Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна состоят в следующем:

- развито понятие сущности и содержания социальных обязательств, базисные свойства которых классифицируют их как социально-значимые общественные блага, что определяет преобладающий способ их финансирования за счет бюджетных средств в рамках установленных государством гарантий их предоставления;

-'уточнено содержание механизма бюджетного регулирования, который представляет взаимосвязанные формы и методы организации финансово-бюджетных потоков с целью обеспечения сбалансированности и самодостаточности бюджетов различных уровней для исполнения социальных обязательств государства и органов власти субъектов РФ; развитие механизма бюджетного регулирования предполагает совершенствование его форм, включающих налоговое, трансфертное и инвестиционное регулирование и методов: распределительного, нормативного и стимулирующего для обеспечения выполнения социальных обязательств на уровне региона;

- разработаны методические подходы к оценке прогнозных значений потребности в дополнительных объемах финансирования на уровне субъекта РФ - Республики Северная Осетия -Алания (РСО-Алания) на реализацию социальных обязательств (на примере услуг образования), которые должны быть учтены при определении размеров трансфертов, перечисляемых из федерального бюджета в бюджет (РСО-Алания); обоснованы предложения по увеличению финансовой самодостаточности бюджета РСО-Алания на основе совершенствования системы налогообложения в части пересмотра действующего порядка распределения наиболее значимых бюджетообразующих федеральных налогов по уровням бюджетной системы и усиления роли региональных налогов в формировании доходов региональных бюджетов; определена необходимость пропульсивного инвестирования бюджетных средств в кластерные зоны, развитие которых обеспечит рост экономического потенциала, укрепление доходных источников субъекта Российской Федерации и создаст финансово-экономические условия реализации социальных обязательств на уровне региона;

- разработана модель распределения доходной базы бюджета региона для обеспечения баланса расходов на выполнение социальных обязательств; определена шкала пограничных значений доли социальных расходов в консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- обоснование содержания и условий финансового обеспечения социальных обязательств;

- классификация форм и методов бюджетного регулирования их исполнения; рекомендации по развитию налоговых источников финансового обеспечения социальных обязательств на региональном уровне;

- обоснование использования нормативного метода бюджетного регулирования при определении потребности в объемах финансирования социальных обязательств на уровне региона;

- предложения по совершенствованию инвестиционной деятельности региона для обеспечения самостоятельности и сбалансированности бюджета с целью создания условий для реализации социальных обязательств;

- модель распределения доходной базы бюджета региона для обеспечения баланса расходов на выполнение социальных обязательств.

Практическая значимость результатов исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы при разработке норм федеральных и региональных законов в части совершенствования межбюджетных отношений, обоснования финансовых инструментов реализации основных направлений социальной политики РСО - Алания.

Основные положения диссертации могут использоваться в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система».

Аиробация основных результатов исследования. Результаты исследования положены в основу разработки Стратегии социально-экономического развития Республики Северная Осетия -Алания до 2030 г.; Программы экономического и социального развития Республики Северная Осетия -Алания, разработанной на период 2008-2012гг.

Основные положения диссертации докладывались на Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы» 2007г., Международной научно-практической конференции «Социально-экономические приоритеты развития России» 2008г.

Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в научных статьях автора, опубликованных в периодических научных изданиях и сборниках научных трудов. Всего по теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 3,9 п.л.

Логика изложения и структура работы. Исследование включает теоретическое обоснование экономической сущности социальных обязательств и анализ финансовых условий их обеспечения на уровне конкретного субъекта Российской Федерации; раскрытие роли механизма бюджетного регулирования в реализации социальных обязательств и разработку методологических основ совершенствования его форм, методов и инструментов с позиций создания финансовых условий для обеспечения выполнения социальных обязательств на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Марзаев, Алан Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Признание современными демократическими обществами социальных прав человека, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека и включающих право на жизнь, на образование и пользование культурными ценностями, на труд и свободный выбор профессии, на отдых, на охрану здоровья, на социальное обеспечение означает, что государства берут на себя целый ряд социальных обязательств и выступают гарантом их обеспечения.

Социальные обязательства — это социально-значимые услуги, предоставление которых гарантируется государством на основе бюджетного финансового обеспечения, поэтому государству здесь отводится ведущая роль в их финансировании и реализации.

В настоящее время складывается ситуация при которой постепенно федеральный центр перекладывает выполнение социальных обязательств на региональные органы власти и государственные внебюджетные фонды, но в основном (более их трети на региональные бюджеты). Если учесть, что основная масса расходов (около 60%) региональных бюджетов - это финансирование социальной сферы, то получается де факто практически полностью финансирование социальной сферы возложено на бюджеты субъектов РФ. При этом сами региональные бюджеты и государственные внебюджетные фонды получают значительные объемы финансовой помощи из федерального бюджета, являясь, в своем большинстве дотационными, но эти объемы не покрывают реальной потребности в бюджетных средствах.

В этих условиях основной проблемой реализации социальных обязательств на региональном уровне является невозможность их финансового обеспечения и это затрудняет проведение самостоятельной политики субъектами РФ в области исполнении и формирования социальных обязательств.

Сложившееся положение с финансовым обеспечением социальных обязательств на региональном уровне связано с действием целого комплекса факторов: недостаточно развитая собственная экономическая база формирования региональных бюджетов, вследствие чего, например, бюджет Республики Северная Осетия — Алания является более чем наполовину дотационным и это положение проявляется уже как устойчивая тенденция, большой объем расходных обязательств несоответствующий бюджетным возможностям, действующая в России модель бюджетного федерализма и выстроенные на этой основе система межбюджетных отношений и механизм бюджетного регулирования, существенно ограничивающие самостоятельность субъектов РФ в принятии решений по развитию источников и каналов формирования бюджетных потоков на уровне регионов с целью выполнения возложенных на них социальных обязательств.

Одной из основных причин, определяющих финансовое состояние бюджетов субъектов РФ, является модель бюджетного федерализма, которая основывается на разграничении между уровнями власти обязательств по исполнению расходов и источников их финансирования с целью обеспечения самостоятельности и сбалансированности бюджетной системы в целом и каждого ее уровня.

Содержание бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование.

Разработанные за последние годы программные документы, касающиеся развития межбюджетных отношений и процесса бюджетного регулирования не позволили реализовать основные их принципы, предполагающие укрепление финансовой и налоговой самостоятельности субъектов Российской Федерации; не создали условий для субъектов Российской Федерации для развития стимулов к укреплению собственной доходной базы, так как основные налоговые доходы, как и прежде, концентрируются на федеральном уровне, поэтому неизбежно их перераспределение, в связи с этим, как было показано на примере субъекта РФ Северная Осетия-Алания около 80 процентов налоговых поступлений в консолидированный бюджет — отчисления от федеральных налогов; действующие механизмы бюджетного выравнивания не ликвидируют диспропорций в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, так как при распределении финансовой помощи бюджетам субъектов в качестве критерия расчета положены фактически имеющиеся средства в федеральном бюджете на эти цели, а не нормативные показатели в связи с этим не обеспечен равный доступ населения различных субъектов РФ к социальным услугам, что приводит к невозможности реализации социальных обязательств государства. Для решения всего этого комплекса проблем необходимо совершенствование и развитие механизма бюджетного регулирования.

Механизм бюджетного регулирования представляет собой систему взаимосвязанных форм и методов организации финансово- бюджетных потоков с целью обеспечения сбалансированности и самодостаточности бюджетов различных уровней для исполнения социальных обязательств государства и органов власти субъектов РФ. Центральное место в этом процессе занимает государство.

Механизм бюджетного регулирования характеризуют формы прямого и косвенного воздействия. Формы прямого воздействия включают налоговое и трансфертное регулирование, как форма косвенного воздействия выступает инвестиционное регулирование. Основными методами реализации бюджетного регулирования выступают распределительный, нормативный и регулирующий методы.

Поскольку основная часть доходов федерального бюджета формируется за счет налогов, основной формой реализации механизма бюджетного регулирования выступает налоговое регулирование, хотя оно может рассматриваться и как самостоятельный регулирующий механизм. Действующие методы распределения и перераспределения налогов не позволяют реализовать один из основополагающих принципов самостоятельности, заложенным, как в основу построения бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, так и являющимся базовым, для бюджетной системы в целом. Очень высокий уровень централизации в налоговой сфере (характерный, как правило, для государств унитарного типа) фактически лишает региональные уровни власти возможности самостоятельно формировать свои бюджеты, определять финансовые приоритеты социально-экономического развития.

Наиболее действенным методом в части усиления самостоятельности и самообеспеченности субъектов РФ может послужить пересмотр закрепленных налоговых источников по уровням бюджетов таким образом, чтобы сократить количество дотационных территорий, сузить сферу пере распределительных процессов, снизить встречные финансовые потоки, с тем, чтобы каждый регион имел собственные источники формирования бюджета, позволяющие решать вопросы регионального социально-экономического развития.

Следует также пересмотреть действующий механизм перераспределения наиболее значимых федеральных налогов в части увеличения их доли, зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации. Также необходимо повышать уровень собираемости налогов, причем не за счет увеличения налоговых ставок, а за счет сокращения сумм недоимок по налогам и поиска не уплачиваемых налогов. Возможно, довольно действенным способом стало бы отнесение всех взысканных недоимок в региональные бюджеты, так как интерес в сборе данных средств значительно бы возрос, но тогда возникла бы опасность умышленного «недовзимания» сумм налога. Более эффективно было бы установить процентное распределение взысканных недоимок по уровням бюджетной системы, причем приоритет отдать региональным бюджетам, наряду с этим предлагается ужесточить штрафные санкции за неуплату налоговых платежей и ввести прогрессивную шкалу штрафов (чем выше сумма недоимки, тем выше штраф).

В части совершенствования трансфертного регулирования необходимо вернуться к рассмотрению положения о введении и использовании нормативов бюджетного финансирования социально- значимых услуг, необходимых для обоснования реальной потребности в бюджетных средствах на эти цели в разрезе каждого уровня бюджетной системы и использования этих показателей при расчете объемов трансфертных платежей перераспределяемых через федеральный бюджет.

Также одной из форм бюджетного регулирования выступает инвестиционное регулирование, косвенно воздействующее на стимулирование бюджетного самообеспечения регионов и усиление их самостоятельности в развитии производственно-экономической базы. Именно эта форма бюджетного регулирования направлена на реализацию самодостаточности регионов и предполагает создание у региональных органов власти собственных, надежных источников бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять и использовать в целях реализации социальных обязательств.