Бюджетное устройство и межбюджетные отношения в Республике Казахстан тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Харина, Ирина Станиславовна

Введение.

Глава 1. Роль бюджетной системы в социально-экономическом развитии страны.

1.1. Особенности социально-экономического положения Республики Казахстан.

1.2. Бюджет как объект и субъект государственного управления

1.3. Бюджетная система Республики Казахстан и принципы её построения.

1.4. Значение республиканского бюджета как основного звена бюджетной системы Республики Казахстан.

Глава 2. Современные бюджетные системы и межбюджетные отношения в промышленно развитых странах.

2.1. Общие тенденции формирования и развития бюджетных систем в развитых странах.

2.2. Местные бюджеты и модели местного налогообложения в системе финансового регулирования экономики индустриально развитых стран.

2.3. Организация межбюджетных отношений в государствах унитарного типа.

Глава 3. Местные бюджеты и межбюджетные отношения в Республике Казахстан.

3.1. Местные бюджеты в социально-экономическом развитии республики.

3.2. Межбюджетные отношения: основные тенденции и противоречия их развития.

3.3. Возможности совершенствования системы межбюджетных отношений в Республике Казахстан.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное устройство и межбюджетные отношения в Республике Казахстан"

Становление рыночных отношений в Республике Казахстан предполагает пересмотр ряда положений финансово-экономической теории, бюджетного процесса и практики межбюджетных взаимоотношений. Требуется более глубокое рассмотрение системы финансово-бюджетных отношений на примере конкретной территории, что, в свою очередь, является важной предпосылкой в оценке происходящих в стране и регионах экономических процессов.

Актуальность темы исследования и ее основные направления обусловлены следующими факторами:

1. Выбором Республики Казахстан в июле 1990 года курса на создание независимого государства со свободной рыночной экономикой, национальной финансово-кредитной системой, самостоятельной бюджетной и налоговой политикой.

2. Общей финансово-экономической ситуацией, характеризующейся кризисом в социально-экономической сфере, дефицитом государственного бюджета, возрастанием внутренних и внешних государственных долговых обязательств и необходимостью их погашения.

3. Проведением в республике радикальных экономических реформ и переходом к рыночным отношениям, что предполагает коренную перестройку финансово-бюджетной и налоговой политики государства, изменение роли бюджетной системы в воспроизводственном процессе.

4. Возрастанием роли бюджетной системы в государственном регулировании экономики и активизацией финансово-бюджетного механизма в условиях перехода к рынку при отсутствии достаточно научно обоснованных решений в области финансово-бюджетной и налоговой политики, бюджетного регулирования, финансовой самостоятельности и укрепления доходной базы бюджетов местных органов самоуправления.

5. Значительным отставанием в период перехода к рыночным отношениям теоретических разработок и практических обоснований в области бюджетного устройства, бюджетного процесса, межбюджетных отношений и необходимостью выработки конкретных рекомендаций по решению указанных проблем.

Актуальность данного исследования подтверждает и тот факт, что решение этих задач отнесено к разряду наиболее важных и первоочередных в новой Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 года и в Программе действий Правительства Республики Казахстан по углублению реформ на 1996-1998 годы, принятой 13 декабря 1995 года.

Финансово-бюджетные реформы в Казахстане должны включать: повышение эффективности использования централизованных финансовых ресурсов государства, совершенствование бюджетного процесса и бюджетной классификации, укрепление доходной базы бюджетов всех уровней, в особенности, местных бюджетов, создание дееспособного механизма межбюджетных отношений. Рамки диссертационной работы не позволили подробно рассмотреть все направления, особое внимание автор уделяет двум последним из них, так как они являются самыми актуальными в условиях Казахстана.

Процесс проведения реформ предполагает предоставление большей самостоятельности местным органам самоуправления, усиление их роли в решении социально-экономических задач и, следовательно, вызывает необходимость укрепления их финансовой базы, создания принципиально новых финансово-бюджетного и налогового механизмов, определения методики и принципов регулирования межбюджетных отношений.

Теоретические и практические аспекты становления и развития финансово-бюджетного механизма, бюджетного устройства и межбюджетных отношений, развития системы местных бюджетов исследовались в трудах видных ученых-экономистов: АИ.Александрова, Д.А.Аллахвердяна, А.М.Бирмана, Д.П. Бо-голепова, В.Г.Болдырева, М.В. Васильевой, Э.А.Вознесенского, Л.А.Дробозиной, А.Е.Есентугелова, АБ.Зейнельгабдина, Н.К.Кучуковой, Л.П.Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б.Поляка, Г.Л.Рабиновича, В.М.Родионовой, М.В .Романовского, Б.М. Са-банти, М.И.Ходоровича, Д.Г.Черника, Г.К.Шеховцова, Н.А.Ширкевич и других.

Вместе с тем, становление финансово-бюджетных отношений на современном этапе требует дополнительного анализа и изучения.

Цель и задачи исследования

Основной целью диссертационного исследования является комплексный анализ проблем бюджетного устройства и межбюджетных отношений в Республике Казахстан в условиях перехода от административно-распределительной системы к рыночным условиям, теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного механизма и укреплению доходной базы местных бюджетов.

Реализация поставленной цели обусловила решение следующих задач:

- теоретического переосмысления содержания, сущности, функций и основных вопросов, решаемых бюджетной системой Казахстана на различных этапах развития экономики;

- анализа изменения^ бюджетного законодательства в Республике Казахстан и внесения конструктивных предложений по его совершенствованию;

- систематизации опыта функционирования современных бюджетных систем и организации межбюджетных отношений и оценки возможностей его применения в Республике Казахстан;

- рассмотрения современного состояния местных бюджетов и бюджетных взаимоотношений в Казахстане, выявления основных тенденций и противоречий в их развитии;

- обоснования предложений и рекомендаций по решению проблем межбюджетных отношений, по формированию бюджетных прав республиканских и местных органов власти, доходов и расходов всех уровней, обеспечивающих их самостоятельность в распоряжении бюджетными средствами;

- определения конкретных путей укрепления доходной базы местных бюджетов и разработки методологии образования Фонда финансовой поддержки регионов и распределения его средств.

Объектом исследования явились бюджетная система Республики Казахстан, проблемы межбюджетных отношений, складывающиеся в ходе формирования и использования бюджетных ресурсов на республиканском и местном уровнях. В соответствии с этим исследовались бюджетное устройство, бюджетное регулирование и правовое обеспечение бюджетного процесса. По данным проблемам исследовалась и зарубежная практика.

В основу экспериментальной базы положены материалы Парламента (Сената и Мажилиса) Республики Казахстан, Министерства финансов, Министерства экономики и торговли, Национальной Академии Наук, Счётного Комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Государственного Бюджетного Банка, Национального Банка, Главной налоговой инспекции Министерства финансов, Казначейства Министерства финансов, Национального Государственного Комитета по статистике и анализу, Областных финансовых управлений Актюбинской и Алматинской областей, городского финансового управления г.Алматы и других министерств и ведомств и их региональных организаций.

Методологическую основу составили диалектический метод познания, функционально-объективный, корреляционно-регрессионный, стати-стико-математический, структурный и сравнительный анализы, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики финансово-бюджетных отношений. Автором изучены законодательные акты, нормативно-правовые документы, материалы представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан, Российской Федерации и зарубежных стран по вопросам экономического и социального развития, финансово-бюджетной и налоговой политики; проанализирована монографическая отечественная и зарубежная литература, материалы периодических изданий, научно-практическая информация по материалам конференций и семинаров по названным проблемам.

Научная новизна отражена в следующих результатах, выносимых на защиту:

- на основе системного и критического анализа теоретических достижений в области проблем бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Казахстан в условиях формирования рыночной экономики, уточнены понятия "бюджет", "местные бюджеты" и "бюджетный механизм", показаны их новое содержание и приоритеты развития;

- проанализирован и обобщен опыт некоторых зарубежных стран в решении проблем бюджетных отношений между уровнями власти, на основании чего аргументированы выводы в отношении возможности его применения в Казахстане;

- обоснована необходимость изменения пропорций распределения бюджетных ресурсов между республиканским и местными бюджетами;

- аргументирован переход на взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами территорий на основе единой методологии дифференцированных нормативов (с учетом социально-экономических особенностей территорий, численности населения и финансово-ресурсного потенциала территорий);

- дополнительно аргументирована необходимость сохранения за республиканским уровнем ведущих позиций в определении стратегических направлений единой бюджетной политики и развития бюджетной системы;

- обоснована целесообразность законодательного разграничения расходов республиканского бюджета и бюджетов территорий;

- на основе проведенного анализа развития межбюджетных отношений обоснована необходимость сочетания практики закрепляющего и долевого методов регулирования бюджетных взаимоотношений в Республике Казахстан с рациональным, на взгляд автора, методом местных надбавок к базовым ставкам общегосударственных налогов;

- в качестве практических рекомендаций по укреплению доходной базы местных бюджетов Республики Казахстан обосновано законодательное оформление передачи прав местным органам власти в вопросах введения дополнительных местных налогов и сборов и установления их ставок;

- предложены методика формирования Фонда финансовой поддержки регионов в условиях Республики Казахстан и механизм перераспределения трансфертов между звеньями бюджетной системы на основании разработанной формулы бюджетного выравнивания территорий.

В работе содержатся и более частные результаты исследования, содержащие научную новизну.

Практическая значимость диссертации состоит в доведении ряда ее положений до конкретных рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование системы межбюджетных отношений на основании разработанной методики формирования и распределения Фонда финансовой поддержки территорий и укрепление доходной базы местных бюджетов Казахстана.

Полученные в ходе исследования выводы и результаты значимы с точки зрения подготовки рекомендаций по вопросам бюджетного устройства и межбюджетных отношений, укрепления доходной базы и сокращения дефицита бюджетов, совершенствования аналитической работы в финансовых органах.

Кроме того, разработки и материалы автора широко используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.

Основные положения диссертационного исследования, их научная и практическая значимость подтверждаются соответствующими докладами и публикациями. Результаты работы докладывались и получили апробацию на научных сессиях и конференциях профессорско-преподавательского состава научных сотрудников и аспирантов по итогам научно-исследовательской работы за 1994-1997 гг.

Автор является победителем конкурса Персональных Грантов по кандидатским проектам, проводимого Министерством Высшего образования Российской Федерации и Мэрией г.Санкт-Петербурга в 1995 г.

Публикации. По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом в 3,8 п.л.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования.

Во введении обосновываются актуальность, теоретическая и практическая значимость темы диссертации, цель, задачи и объект исследования, определяются методологические и теоретические основы и научная новизна диссертационной работы.

Первая глава посвящена теоретическому переосмыслению понятий "бюджет" и "бюджетный механизм" на современном этапе; проводится анализ социально-экономического развития республики, где рассматривается роль бюджета; обосновываются роль бюджетной системы, принципы ее построения в переходный период и новые подходы к решению проблем бюджетного устройства; исследуется республиканский бюджет как основное звено бюджетной системы Республики Казахстан; дается конструктивный анализ доходной и расходной его частей.

Для установления возможных направлений совершенствования бюджетного устройства и межбюджетных отношений, во второй главе анализируются и обобщаются тенденции формирования бюджетных систем, моделей местного налогообложения и форм организации межбюджетных отношений в ряде зарубежных стран. На основании данного анализа вносятся практические предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в Республике Казахстан.

В третьей главе рассматриваются бюджетные отношения между уровнями власти в Казахстане. Анализируются различные точки зрения в отношении понятия "местные бюджеты", правовая основа по вопросам определения местных бюджетов как звена бюджетной системы Казахстана. На базе анализа фактических материалов Республики Казахстан, а так же опыта использования местных бюджетов предлагаются конкретные пути совершенствования бюджетного процесса на уровне отдельных территорий, рассматриваются возможные варианты совершенствования форм и методов регулирования межбюджетных отношений, укрепления доходной базы местных бюджетов.

В заключении приводятся основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Харина, Ирина Станиславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Становление рыночных отношений в Республике Казахстан совпало с кризисом в социально-экономической сфере, расстройством финансово-кредитной системы. Значительное отставание в период перехода к рыночным отношениям теоретических разработок и практических обоснований в области бюджетного устройства, бюджетного процесса, межбюджетных отношений обусловило необходимость выработки конкретных рекомендаций по решению указанных проблем. Первоочередными мерами по выходу из кризиса являются меры, направленные на реформирование бюджетной системы и выработку аргументированных подходов к созданию принципиально новой системы межбюджетных отношений, решению проблем бюджетного устройства и бюджетного процесса республики.

В результате проведенного диссертационного исследования мы приходим к следующим выводам:

1. Бюджет является центральным звеном финансовой системы, важнейшим инструментом осуществления экономической политики государства. С его помощью государственная власть осуществляя перераспределение национального дохода, изменяет структуру общественного производства, влияет на результаты хозяйствования и осуществляет социальные преобразования. При переходе к рыночной экономике государственный бюджет не может и не должен утратить своей роли. Произойдет лишь изменение методов бюджетного воздействия на общественное производство. Этому изменению призваны служить радикальная перестройка бюджетных отношений и построение принципиально нового бюджетного механизма.

2. Повышение действенности бюджетного воздействия во многом зависит от степени постижения сущности этой системы, знания факторов, определяющих ее развитие. Организационной формой функционирования бюджета любой страны является бюджетная система, которая выступает важнейшим инструментом управления экономикой как в условиях административно-распределительной системы, так и в рыночных условиях. Ее существование обусловлено важностью обеспечения достаточной гибкости, маневренности и эффективности использования бюджетных ресурсов.

3. Изменения в сфере децентрализованных финансовых отношений в условиях Республики Казахстан предопределяют необходимость их преобразования в системе централизованных финансов и конструирование нового бюджетного механизма. Создание последнего предполагает решение двух взаимосвязанных проблем: во-первых, кардинальных преобразований базисных основ хозяйствования и создания рыночной системы; во-вторых - строгой правовой perламентации государственно-властных функций и подчинения их экономическим интересам общества.

4. Многие из провозглашенных законодательными документами принципов организации бюджетной системы носят декларативный характер и в практике бюджетного планирования реализуются не полностью.

5. Роль республиканского бюджета в условиях децентрализации бюджетной системы остается значительной. Он является координирующим звеном в бюджетной системе и, соответственно, в организации общегосударственного хозяйства в целом.

6. Наличие в бюджетной системе местного уровня, как неотъемлемого элемента финансового воздействия отражает объективно существующую потребность регулирования социально-экономическими процессами в масштабах отдельных административных образований. Процесс расширения в условиях рыночного хозяйствования сферы экономических отношений, выражаемых рассматриваемыми бюджетами, предопределен необходимостью значительной диверсификации деятельности территориальных органов власти, важностью их активного вовлечения в регулирование территориальной экономики, воспроизводства рабочей силы, реализации региональных программ.

7. Поиск новой казахстанской модели бюджетного механизма и действенной системы межбюджетных отношений необходимо вести с учетом опыта, накопленного зарубежными странами, использовать его позитивные стороны в Казахстане. Апробированных рецептов идеальной бюджетной системы не существует. Каждая национально-государственная и административно-территориальная единица должна выбирать в различных системах именно те элементы, которые в ее специфических условиях могут дать наибольший эффект, а при этом следует прежде всего исходить из существующей социально-политической ситуации, учитывающей общий уровень развития экономики.

8. Анализ формирования бюджетов и развития межбюджетных отношений в 1993-1997 годах выявил, что бюджетное регулирование за эти годы производилось без достаточного учета особенностей того или иного региона. Предпочтение в этом вопросе было отдано унифицированным подходом.

9. Нынешний механизм перераспределения средств между бюджетами представляет собой разрозненные и не регламентируемые определенными нормами формы перераспределения бюджетных средств.

10. Казахстанский опыт в области закрепления налогов достаточно противоречив. Остаются неясными причины, обусловившие отнесение их к тому или иному уровню бюджетной системы.

11. Преимуществом налогового квотирования является простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений территориальными органами власти. Однако, на сегодняшний день механизм его функционирования больше напоминает отчисления от регулирующих доходов. Особенно ярко трансформация квотирования в распределение регулирующих доходов проявляет себя на местном уровне. Отчисления от республиканских налогов лишают местные органы власти возможности участия в налоговой деятельности государства. Особые противоречия возникают в процессе определения нормативов отчислений от регулирующих доходов.

12. Использование метода "присоединенных ставок" имеет смысл лишь в том случае, когда территориям предоставлен некоторый простор в установлении размеров надбавок. Если же размер надбавок строго фиксирован, но максимум таков, что приходится устанавливать надбавки всегда в предельном размере, то тогда нет, по существу, никакой разницы между надбавочной системой и квотированием налогов.

13. Ответственность за расходы между уровнями власти распределена бессистемно и часто расходы передаются с вышестоящего уровня бюджетной системы на нижестоящий произвольно.

14. Сохраняется механизм централизованного регулирования доходов местных бюджетов. Это мешает их финансовой самостоятельности, закрепляет зависимость развития местной экономики и социальной сферы от решений, принимаемых вышестоящими органами власти.

Таким образом, мы приходим к выводу о необходимости принятия следующих мер по совершенствованию бюджетного устройства и межбюджетных отношений в Республике Казахстан:

1. Выработку новых теоретических подходов и практических обоснований принципов построения и механизма функционирования бюджетной системы; создание дееспособного бюджетного механизма, позволяющего воплотить данные принципы на практике.

2. Разработка и внедрение пакета нормативных и законодательных актов общеказахстанского и местного уровней по разграничению полномочий между органами власти и в соответствии с этим четкое распределение расходов между звеньями бюджетной системы. Разделение расходов должно осуществляться таким образом, чтобы приблизить их к той административно-территориальной единице, которая позволяет осуществлять расходы в интересах населения.

3. Составление, разработка и использование сводных территориальных балансов финансовых ресурсов для обеспечения реальной самостоятельности и ответственности за развитие экономики и социальной сферы, а также для уточнения меры сбалансированности источников развития территорий с объемами осуществляемого финансирования на местах.

4. Законодательное закрепление доходных источников за бюджетами соответствующего уровня на основе разумной комбинации между твердым закреплением источников средств, дифференцированным процентным распределением поступлений и присоединением ставок по отдельным налогам.

5. Переход на взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами территорий на основу единой методологии дифференцированных нормативов (с учетом социально-экономических особенностей территорий, численности населения и финансово-ресурсного потенциала территорий).

6. Создание системы перераспределения финансовых ресурсов путем образования Фонда финансовой поддержки и выравнивания регионального развития. Внедрение механизма оказания финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки регионов призвано обеспечить единую методологию бюджетного регулирования и устранить субъективный подход к решению проблем межбюджетных отношений территорий. Механизм перераспределения трансфертов между звеньями бюджетной системы на основании формулы выравнивания налогового потенциала территорий не ущемляет бюджетной самостоятельности территорий, повышает заинтересованность местных властей в наращивании налогового дохода, не вмешивается в процесс принятия решений по расходам. В данную формулу не требуется включать внебюджетные фонды и расходы предприятий на социально-культурные мероприятия.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетов доходов и расходов, государство на всех уровнях власти должно постоянно корректировать бюджетные взаимосвязи, регулируя каналы происхождения и направления бюджетных потоков, уточняя пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, обеспечивая таким образом общее управление экономическими процессами в стране.

Необходимость проведения бюджетной реформы сегодня осознают все. Однако ученые и практики во взглядах на ее содержание, глубину, механизмы реализации отнюдь не единодушны.

На наш взгляд, цель подлинной, а не декларируемой бюджетной реформы заключается в том, чтобы иметь прочную бюджетную систему, функционирующую на приемлемых для всех принципах, усилить влияние каждого звена бюджетной системы на экономику и социальную сферу, развязать инициативу и поднять ответственность всех субъектов власти за результаты своей деятельности, повернуть всю бюджетную систему и каждую из ее составляющих "лицом к человеку", способствуя улучшению социальных условий проживания граждан на соответствующей территории.

Таким образом, предстоящая бюджетная реформа по своему содержанию - это довольно емкий, комплексный процесс, включающий глубинные изменения и коренные преобразования существующих ныне бюджетных отношений. Для успешного осуществления такой радикальной реформы необходимо разработать подробную программу ее проведения с изложением последовательности этапов реформы и временных рамок их реализации.

Исходя из вышеизложенного, в настоящее время требуются глубокое осмысление эволюции финансово-бюджетных отношений в Республике Казахстан, дальнейшие теоретические разработки и практические выводы по решению проблем бюджетного устройства, межбюджетных отношений и укрепления доходной базы бюджетов.

Первоочередной мерой реализации новой бюджетной политики должно стать оптимальное сочетание размера финансовых ресурсов, концентрируемых в бюджетах разных уровней и объема расходов, финансируемых из бюджета каждого уровня, и создание дееспособного механизма межбюджетных отношений между уровнями власти.

На наш взгляд, бюджетная реформа должна быть направлена на децентрализацию решений бюджетных вопросов; повышение роли, значения и принципов построения бюджетной системы; совершенствование нормативно-правовой базы общегосударственного и местного уровней, обусловливающей законодательное разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; создание принципиально нового бюджетного механизма.

Поиск новых конструктивных подходов к построению обновленных бюджетной системы и бюджетного устройства, формированию качественно новой системы межбюджетных отношений и оптимального сочетания их методов и форм позволят стабилизировать процесс укрепления казахстанской государственности, будут способствовать равноправию различных уровней власти, развитию рыночной экономики.