Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений"

БЕТКАРАЕВ САФАР БОРИСОВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь 2010

004601609

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет»

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент

Малеева Анна Викторовна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, доцент

Васильева Надежда Константиновна

кандидат экономических наук, доцент Тер-Григорянц Анна Александровна

Ведущая организация ГОУ ВПО «Северо-Осетинский государст-

венный университет им К Л Хетагурова»

Защита состоится 14 мая 2010 года в 16 00 часов на заседании диссертационного совета Д 212 245 07 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу 355028, г Ставрополь, пр Кулакова, 2

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «СевероКавказский государственный технический университет», с авторефератом - на сайте университета www ncstu ru

Автореферат разослан « И » апреля 2010 г

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент И Н Маринец

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования Современный этап развития взаимоотношений между органами власти всех уровней в Российской Федерации по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах сформулированы основные задачи в этой области и указано на необходимость повышения стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационное™ и использованию механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом

Межбюджетные отношения и существующие в них проблемы обусловлены современной моделью бюджетного федерализма, в которой достаточно много несоответствий, что, в свою очередь, приводит к увеличению дифференциации социально-экономического положения субъектов РФ и муниципальных образований, несбалансированности бюджетной системы, росту числа дотационных территорий, а на региональном уровне недостаточной теоретической и методической их проработкой с учетом проводимых реформ в бюджетной сфере

Положение усугубляется проблемами, связанными с мировым финансовым кризисом, сопровождающимся резким падением мировых цен на энергоносители, снижением объемов производства, ликвидности и платежеспособности В этих условиях бюджетная система России становится крайне уязвимой, с точки зрения фискальных рисков, и вынуждает проводить более ответственную бюджетную политику в сфере межбюджетных отношений

В связи с этим, уточнение теоретических основ и обоснование конкретных практических рекомендаций по формированию эффективной системы межбюджетных отношений, оценке результативности предоаавления межбюджетных трансфертов в современных условиях остается актуальной задачей научных исследований

Степень разработанности проблемы Научные аспекты диссертации формировались на основе изучения и анализа трудов отечественных и зарубежных ученых Особую значимость имеют теоретические и методологические разработки О В Богачевой, Е М Бухвальда, Т А Голиковой, Л А Ерошкина, А Г Игудина, В В Климанова, А С Колесова, А М Лаврова, В Н Лексина, В М Родионовой, М В Романовского, С Г Синельникова-Мурылева, Н Г Сычева, И В Трунина, Ю И Любимцева, А Н Швецова и др по вопросам совершенствования управления государственными финансами, бюджетного федерализма, роли средств межбюджетного регулирования

Проблемам разграничения полномочий между бюджетами разных уровней, построения эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей посвящены исследования зарубежных авторов Дж Бьюкенена, Э Гремлича, Д Кинга, Р Масгрейва, У Оутса, Ч Тибу, Д Сазерлэнд, Дж Литвак, X Марти-нес, X Циммерманн и др

Полагаясь на исследования российских и зарубежных ученых, следует подчеркнуть, что именно комплексный подход к проблеме межбюджетных отношений на фоне реформирования бюджетного процесса дает возможность повысить эффективность социально-экономических преобразований Актуальность и недостаточность научной проработки направлений совершенствования межбюджетных отношений, необходимость развития представлений о механизме межбюджетного регулирования, а также практическая востребованность соответствующего инструментария предопределили выбор темы диссертации и рассматриваемый в ней круг вопросов

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексная оценка современной системы межбюджетных отношений и на этой основе разработка и обоснование направлений их совершенствования на федеральном и региональном уровнях исходя из принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач

- в теоретическом аспекте исследовать сущность и солержание категорий

«бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», выявить принципы и требования, обеспечивающие результативность «бюджетного федерализма»,

- охарактеризовать существующие модели межбюджетных отношений в системах федеративных государств, раскрыть их особенности, параметры и критерии классификации,

- дать оценку эволюции российской модели межбюджетных отношений и современному механизму ее реализации, установить процессуальные особенности оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам,

- проанализировать состояние территориальных бюджетов Российской Федерации и выявить особенности построения механизма межбюджетных отношений на региональном и субрегиональном уровнях,

- обосновать комплекс мер, направленных на совершенствование федеральной политики межбюджетных отношении в аспекте реализации проводимых бюджетных реформ и финансового кризиса с целью обеспечения их устойчивого функционирования в долгосрочной перспективе,

- разработать методику интегральной оценки межбюджетных отношений на субфедералыюм уровне с учетом реализации требований эффективного и ответственного управления общественными финансами, а также специфических параметров и ориентиров развития территорий

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в рамках бюджетного процесса по поводу формирования и исполнения бюджетов

Объектом исследования выступают федеральные, региональные и муниципальные органы власти Российской Федерации и Кабардино-Балкарской республики и действующая система межбюджетных отношений

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных финансов, законодательные акты и постановления Правительств Российской Федерации и Кабардино-Балкарской рес-пубчики, методические рекомендации по оценке кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы сравнительный, абстрактно-логический, аналитический, монографический, экономико-сгатистический, графический, экономико-математический с их многообразными способами и приемами

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Федерального Казначейства Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Кабардино-Балкарской республике, материалы Правительства Российской Федерации и подведомственных ему структур, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти Кабардино-Балкарской республики, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати, официальных Интернет-сайтов, монографические исследования отечественных и зарубежных ученых, экспертные заключения, творческие разработки научных коллективов, а также личные наблюдения автора

Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании теоретических положений и методических рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений, направленных на соблюдение принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами

Элементами научного вклада являются следующие результаты

- уточнено понятие межбюджетных отношений с точки зрения системагиза-ции принципов бюджетного федерализма (базисных и векторных) и организации бюджетных потоков, обоснована необходимость их полной реализации,

- выделены критерии классификации моделей межбюджетных отношений по степени централизации и самостоятельности, по способу разделения полномочий и раз1 раничения доходных полномочий, что позволипо установить их влияние на выбор региональными и местными органами власти параметров финансовой политики,

- обобщена и дополнена типология инструментов межбюджетного регулирования рядом характеристик целями и формами предоставления, источниками

межбюджетных трансфертов, условиями предоставления, направлениями бюджетных потоков, степенью возвратности, способами распределения и отражения в бюджете,

- выявлены проблемы межбюджетных отношений на региональном уровне, основными из которых являются необъективный механизм расчета трансфертов, отсутствие четкого алгоритма расчета доходной базы и стимулов для наращивания доходного потенциала, неравномерность обеспеченности социальной инфраструктурой, а также дана оценка степени их влияния на бюджетные параметры развития территорий,

- обоснована целесообразность преобразований в федеральной политике межбюджетных отношений, направленных на рост самообеспеченности территориальных бюджетов, качества управления бюджетными потоками и результативности бюджетного процесса, оптимизацию бюджетных расходов, адекватность корректировки механизма межбюджетного регулирования, позволяющих повысить их эффективность в долгосрочном периоде,

- аргумеитиропана необходимость замены части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов дифференцированным нормативом отчислений по налогу на добавленную стоимость, обеспечивающей повышение доходной базы территориальных бюджетов и сокращение встречных финансовых потоков;

- предложена методика комплексной оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам с использованием индикаторов, характеризующих бюджетную дисциплину, риск неппатежеспособности органов местного самоуправчения и качество управления бюджетами с последующей классификацией степени их эффективности

Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту

- раскрыта сущность и содержание межбюджетных отношении с позиции регулирования бюджетных правоотношений и организации бюджетного процесса, основанная на реализации принципов бюджетного федерализма (п 2 3 Паспорта специальности 08 00 10),

- идентифицированы модели межбюджегных отношений (включая инструменты межбюджетного регулирования) органами власти, основанные на принципах субсидиарности, соразмерности и адекватности (п 2 3 Паспорта специальности 08 00 10),

- посредством комплексного анализа эволюции и современного состояния бюджетной системы РФ оценена эффективность реализации механизма межбюджетных отношений, выявлены преимущества и недостатки функционирования их современной системы (п 2 3 Паспорта специальности 08 00 10),

- предложен методический подход к оценке механизма межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне, позволяющий установить сложившиеся бюджетные пропорции как на стадии прогноза бюджета, принятия решения о заимствовании, так и на этапе исполнения бюджета (п 2 3 Паспорта специальности 08 00 10),

- определены ориентиры преобразований в бюджетной сфере совершенствование системы разграничения расходных полномочий, обеспечение справедливой оценки расходных обязательств субъектов РФ и эффективности созданной в регионе, муниципальном образовании бюджетной сети, а также механизма предоставления межбюджетных субсидий, «отрицательных трансфертов» и развитие бюджетного кредитования (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10),

- предложена и апробирована методика замены дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов налоговыми механизмами оказания финансовой помощи, способствующая развитию стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и формированию исходных возможностей для сбалансирования региональных бюджетов (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10),

- разработана поэтапная система исследования эффективности предоставления межбюджетных трансфертов по трем блокам «соблюдение требований бюджетного законодательства», «эффективность бюджетного выравнивания и проведения бюджетной попитики», «качество управления местными бюджетами» и с учетом этого выполнена типологизация муниципальных образований (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10)

Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая значимость работы состоит в том, что она вносит вклад в расширение к углубление научного представления о системе межбюджетных отношений и инструментах оказания финансовой помощи территориальным бюджетам

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию методики оценки межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации методика оценки сложившихся бюджетных пропорций в рамках анализа механизма межбюджетного регулирования, алгоритм расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с учетом предоставления субъекту Российской Федерации дифференцированного норматива отчисления по налогу на добавленную стоимость, методика типологиза-ции местных бюджетов по степени эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов

Рекомендации, предложенные в диссертации, используются в деятельности Министерства финансов Кабардино-Балкарской республики

Результаты исследования могут найти применение как учебно-методический материал в преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» и др

Апробация н реализация результатов исследования Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на различных научно-практических конференциях «Современная экономическая модель Проблемы и перспективы» (Магнитогорск 2009), XXXVIII научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподаватепьского состава СевКавГТУ за 2008 год (Ставрополь, 2009), «Финансовый кризис пути преодоления и новые возможности для российской жономики» (Нальчик, 2009), а также на научно-методических семинарах факультета экономики и финансов Северо-Кавказского государственного технического университета в 2007-2009 гг

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,0 п л (авт - 3,75 п л ), в том числе 2 статьи - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

Объем и структура работы Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (184 наименования) и 12 приложений, включает 41 таблицу и 14 рисунков

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, сформулированы цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы

В первой главе «Теоретические основы формирования эффективной модели межбюджетных отношений в Российской Федерации» раскрыты сущность, принципы и функции бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, дана характеристика существующим их моделям в мировой практике и особенностям российской, рассмотрены классификация и методы распределения финансовой помощи территориальным бюджетам

Во второй главе «Анализ межбюджетных отношений в Российской Федерации» дана оценка роли территориальных бюджетов в системе межбюджетных отношений, проведен анализ федеральных межбюджетных трансфертов субъектам РФ и межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Кабардино-Балкарской республики

В третьей главе «Приоритетные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации» обоснована целесообразность преобразований в федеральной политике межбюджетных отношений в части повышения самодостаточности территориальных бюджетов, оптимизации их расходных обязатечьств, оказания финансовой помощи, предложена методика комплексной оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов на региональном уровне

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по ре-зутьтагам исследования Обоснована целесообразноегь использования разработанных предложений в практической деятельности финансовых органов

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Раскрыта сущность и содержание межбюджетных отношений с позиции регулирования бюджетных правоотношений н организации бюджетного процесса, основанная на реализации принципов бюджетного федерализма

В государствах с федеративным устройством взаимоотношения между уровнями бюджетной системы основываются на бюджетном федерализме, в то время как сам он и его основополагающие принципы выражаются и реализуются в самой системе межбюджстных отношений Проведенные теоретические исследования последних позволяют характеризовать их как сложную систему, основанную на базовых и векторных принципах бюджетного федерализма Первые принципы - это целевые установки самостоятельность и равноправие бюджетов, разграничение и закрепление бюджетных полномочий и финансовых ресурсов, сбалансированность бюджетов и единство интересов, прозрачность отношений между бюджетами Вторые принципы определяют единство методологии, критериев и факторов бюджетного регулирования, учитывающих индивидуальные или групповые особенности территорий, достижение необходимого уровня обеспеченности и развития отстающих, недопустимость излишней централизации дополнительно полученных доходов у доноров, взаимную ответственность органов власти каждого уровня за соблюдением обязательств, обеспечение баланса территориальной децентрализации и юсударственного единства, соблюдение регламентированных мер предотвращения разногласий между звеньями бюджетной системы

В данном контексте межбюджетные отношения представляют собой равноправное, сбалансированное и ответственное нзаимодействие органов государственной и муниципальной власти по поводу формирования бюджетов и реализации полномочий, возпоженных на каждый уронень власти, основанное на прозрачности (открытости) информации и стаби инюсти, направленное на достижение таких целей как предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных \елуг, проведение бюджетной политики способ-

ствующей повышению эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами

Механизм реализации межбюджетных отношений включает два основных блока регулирование бюджетных правоотношений между уровнями бюджетной системы и организацию осуществления бюджетного процесса Первый блок нацелен на четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы Второй -охватывает все этапы бюджетного процесса и уровни бюджетной системы и опосредуют разнонаправленные потоки финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями

2. Идентифицированы модели межбюджетных отношений (включая инструменты межбюджетного регулирования) органами власти, основанные на принципах субсидиарности, соразмерности и адекватности.

В ходе проведенного исследования, обобщения отечественного и международного опыта были систематизированы основные виды моделей межбюджетных отношений и выделены критерии их классификации (рисунок 1)

Приведенные модели межбюджетных отношений включают механизмы, реализующие принципы субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг), соразмерности (соответствия расходных полномочий финансовым ресурсам на соответствующих уровнях бюджетной системы) и адекватности (эффективного распределения расходных и доходных полномочий) Однако важным и недостаточно изученным аспектом функционирования межбюджстных отношений остается система оказания финансовой помощи, модели ее распределения и механизмы выравнивания

Причем, эффект, оказываемый межбюджетными трансфертами, определяется типом инструмента межбюджетного регулирования (рисунок 2), а они предполагают не только выравнивание бюджетной обеспеченности, но и создание необходимых стимулов в проведении структурных реформ, содействии росту доходов насепения и экономическому развитию соответствующих территорий

МОДЕЛИ MF-AKIO.TA'FTIIblX ОШОШЕИИЙ

по степени централизации

централизованная (кооперативная)

конкурирующая

по степени разделения почночочнП

кооперативная

дуалистическая

по разграничению доходных поиюмочиП

распределяющая

связывающая

конкурир) ющая

разделяющая

по степени самостоятельности

высокая степень самостоятельности территорий

высокая доля участия территорий в финансировании социальных расходов

автономия территорий с развитой системой сотрудничества друг с другом

высокая степень зависимости территорий от центра

Рисунок ! - Классификация моделей межбюджетных отношений 3. Посредством комплексного анализа эволюции и современного состояния бюджетной системы РФ оценена эффективность механизма реализации межбгоджстных отношений, выявлены преимущества и недостатки функционирования их современной системы

Анализ современного состояния системы межбюджетных отношений в Российской Федерации свидетельствует о вертикальном дисбалансе в пользу федерального центра в размере 6,11 % от величины ВВП в 2006 году, 7,22% - в 2007 году и 4,07% - в 2008 году Усюйчивой тенденцией последнего десятипетия остается процесс централизации части покюмочий и доходных источников муниципальных образований на уровне регионов В структуре межбюдже i ных трансфертов из региональных бюджетов преобладают целевые что существенно ограничивает возможности органон местного самоуправления по проведению собственной бюджетной политики

с точки зрения влияния «а перераспределительные

решения, принимаемые обеспечительные

субнациональными властями софинансируемые

национальные

принадлежности к уровню бюджетной системы

суб национальные

местные

выравнивание бюджетной обеспеченности

К компенсация делегированных полномочий

я софинансирование социально значимых

я целям предоставления расходов

< Я стимулирование проведения бюджетной

О политики

о. а е- покрытие дефицита

>> условиям предоставления безусловные

и ы на оговоренных условиях

с-

о и Г) степени возвратности безвозмездные и безвозвратные

возмездные и возвратные

Я

н формализованные

|| способам распределения конкурсные

2 и Й ы на договорной основе

формам (механизмам) предоставления трансфертные

налоговые

кредитные

Л н

исюмникам межбюджетных фондовые

Я ы перечислений нефондовые

направлениям движения положительные (сверху вниз)

СЦ н и потоков отрицательные (снизу вверх)

Я безвозмездные поступления от бюджетов

Я других уровней

способам отражения в бюджете финансовая помощь (межбюджетные трансферты)

источники финансирования дефицита

общие (универсальные)

цетсвые (специальные)

си пени самостоятельности - формульные,

распоряжения - проектные - проектно-формульные.

1 - с открытым финансированием

Рисунок 2 - Классификация инструментов межбюджетного регулирования

Основные статьи федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации (без г Москвы и г Санкт-Петербурга) и их структура представлены в таблице I

Таблица I - Структура федеральной помощи, выделяемой бюджетам

субъектов Российской Федерации, в разрезе статей

Показатели Значение

среднее минимальное максимальное

2006 г 2007 г 2008 т 2006 г 2007 г 2008 г 2006 г 2007 г 2008 г

Доля дотаций в общем объеме трансфертов региональным бюджетам в % в т ч дотации 46 56 36 65 34 84 2 19 0 58 0,22 97 26 85 29 81 58

- из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ 37 15 30 36 29 46 69 4,84 4,21 81,57 71 1 1 72 72

- иные 9,4 6,29 5 38 055 0,58 0 22 69 06 66 65 63 58

Доля субсидий в общем объеме трансфертов региональным бюджетам в %, в т ч субсидни 16 53 39 52 37 56 0 42 3 48 4 02 59 55 83 35 77 79

- из Федерального фонда софинан-сирования социальных расходов 3 2,35 1 92 0 19 0 22 0 05 99 5 47 1081

- из Федерального фонда развития региональных финансов 031 0,8 0 8 0 2 0 06 0,14 5,16 5 1 10 96

- субсидии из Фонда реформирования региональных финансов 0,44 0 26 0,28 0,05 0,17 0,23 1,52 1 85 1091

- иные 12 79 36 11 34 55 0 26 3 19 3 97 49 66 80 72 75 72

Доля субвенций в общем объеме трансфертов региональным бюджетам в % в т ч субвенции 20 02 23 43 15 59 0 5 1,74 2 73 97 07 75 51 39 22

- из Федерального фонда компенсаций 10,33 18,21 13,37 0,27 1 7 2 52 36 53 70 62 3341

- ицые 9,69 5 22 2 22 0 23 0 04 0 02 96 76 62 78 1086

Доля иных межбюджетных трансфертов в общем объеме трансфертов региональным бюджетам в % 16 89 04 12 02 0 34 0,9 2 37 97,44 14 84 66 89

Источник по данным Федерального Казначейства РФ (отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ)

* минимальное значение отличное от нуля

Приведенные материалы свидетельствуют о том, что средний уровень показателей снижается, разрыв между регионами по предоставлению дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации субсидий из Федерального фонда со финансирования социальных расходов, субсидий из Фонда реформирования региональных финансов и субсидий из Фонда развития региональных финансов увеличивается

Оценка распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ подтверждает, что за последние три года доля населения в регионах с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего возросла с 34 9% в 2006 году до 60,2% в 2008 году Одновременно снижается удельный вес населения, проживающего в регионах с высокой бюджетной обеспеченностью («peino-

нах-донорах»), с 13,4% до 10,5% соотвекггвенно Причинами неравенства бюджетной обеспеченности территорий по нашему мнению, являются неравенство распределения налоговой базы, различная стоимость ресурсов (электроэнергия, топливо, уровень заработной платы и тд), разная потребность в бюджетных услугах, зависящая от длительности отопительного сезона, структуры потребителей бюджетных услуг и социальных пособий и др

Проведенное исследование позволяет утверждать, что выравнивание бюджетной обеспеченности как цель региональной политики федерального центра вступает в противоречие с другой, создающей условия и стимулы для экономического роста на местах Причем, бюджеты субъектов Российской Федерации все в большей степени начинают зависеть от финансовой помощи и все меньше - от собственных усилий по развитию и использованию налоговой базы Масштабы перераспределения доходов через федеральный бюджет представляются чрезмерными, подрывающими принципы бюджетного федерализма Проводимые Правительством Российской Федерации реформы межбюджетных отношений центр - регион делают их прозрачнее и объективнее налоги распределяются по единым нормативам на долгосрочной основе, а трансферты - на основе формализованных методик Однако часть межбюджетных трансфертов, передаваемых в регионы через субвенции и субсидии и по линии взаимных расчетов остается непрозрачной и неформализованной Нами выявлено, что существенная доля нецелевой финансовой помощи и нижий уровень налоговых источников способствуют возникновению так называемых «мягких бюджетных ограничений», что, в свою очередь привело регионы к иждивенческому ожиданию

4 Предложен методический подход к оценке механизма межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне, позволяющий установить сложившиеся бюджетные пропорции как на стадии прогноза бюджета, принятия решения о заимствовании, так и на этапе исполнения бюджета.

Исследования показали чю действующий механизм регулирования меж-бюджегных (нношении требует оценки реализации интересов региона во взаимоотношениях с Федерацией а тикже отношений внутри субъекта РФ В цетях

идентификации перечня основных проблем Кабардино-Балкарской республики (КБР), препятствующих ее социально-экономическому развитию, проведен анализ слабых и сильных сторон, а также внешних возможностей и угроз (SWOT-анализ) В составе слабых сторон можно выделить высокую дотационность бюджета республики, отставание от нормативов и среднероссийских показателей обеспеченности населения объектами социальной сферы, диспропорции в размещении социальной инфраструктуры и другие Бюджеты республики отличаются высокой степенью зависимости от федерального бюджета 13 2008 году консолидированный бюджет КБР исполнен с дефицитом в 321 млн руб , не реализуется бочьшинство юсударственных социальных гарантий населению

На основании выпо темного исследования нами предпагается для оценки сложившихся бюджетных пропорций и соблюдения норм бюджетного законодательства использование следующих коэффициентов зависимо:™ бюджета от финансовой помощи, уровня дотационное™ бюджетов, бюджетной обеспеченности надушу населения, бюджетной сбалансированности, финансирования бюджетных кредитов Данная система оценки сложившихся бюджетных пропорций может использоваться для анализа механизма межбюджетного регулирования как на стадии прогноза бюджета или принятия решения о заимствовании, так и на )тапе использования денежных фондов

Оценка бюджетов Кабардино-Балкарской республики (республиканского и местных) с использованием коэффициентного анализа (таблица 2) показала, что наиболее зависимыми от поступлений вышестоящих бюджетов остаются бюджеты муниципальных районов - коэффициент зависимости в 2008 году достиг 0 727 Коэффициент дотационное™ колеблется от 0 25 до 0,37 по региональному и бюджетам муниципальных районов и посепений Коэффициент бюджетной обеспеченности вырос более чем в 2 раза по бюджетам муниципальных районов (с 0,43 до 1,14) и практически почти не изменился по бю 1жетам поселений (с 0 11 до 0,36) Следует отметив что бюджет республики широко использует инструмеш бюджетного кредитования

Таблица 2 - Оценка бюджетных коэффициентов по бюджетам Кабардино-Балкарской республики

Показатели РБ 1 ГО МР МП

2006 г 2007 г 2008 г 2006 г 2007 г 2008 г 2006 г 2007 г 2008 г 2006 г 2007г 2008г

Доходы, млн руб 1 9977,9 Финансовая помощь, Т мчн руб __!__638926_ в °о к доходам 64,0 13339,5 16799,5 1535,7 2441,3 3048,4 2154,8 2873,8 3540,9 237,7 432,8 448,4

9020,2 10575,1 780,4 1319,0 1688,3 1947,9 2503,7 2996,6 86,6 256 1 213,8

67,6 62,9 : 50,8 . 54,0 55,4 90,4 87,1 84,6 36,5 59,2 47,7

в т ч дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 4022,1 4967,5 5665,2 94,1 210,2 267,0 656,7 796,1 916,9 80,4 130,4 161,6

Финансовая помощь без субвенций, млн руб 6170,0 8194,9 9717,6 108,6 572,1 782,3 729,9 1162,0 1450,4 81,0 251,5 204,9

Собственные доходы, млн руб 9758,3 12514,3 15942,1 863,9 1694,3 2142,4 936,8 1532,1 1994,7 232,1 428,2 439,5

Условно-собственные доходы мчн руб 3588 3 4319,4 6224,5 755 3 1122,3 1360,0 206,9 370,1 544,3 151,0 176 6 234,7

Расходы, млн руб 9562,0 12984,9 17299,4 1405,9 2390,4 3004,9 1979,5 2819,8 3415,6 249,2 409,3 439,2

Дефицит (профицит) к доходам, млн руб 415,9 354,6 -499,9 129,9 50,9 43,5 175,3 54,0 125,3 -11,5 23 5 9,3

Численность, чел 894014 891299 891338 414794 413768 413594 479220 477531 477744 479220 477531 477744

Бюджетные кредиты получешше, млн руб 83 4 111,9 67,2 0,0 0,0 157,5 15,4 13,0 -17,1 0,0 0,0 -9,2

Коэффициенты

Уровень зависимости бюджета от финансовой помощи (Кфп) 0,632 0,655 0,610 0,126 0,338 0,365 0,779 0,758 0,727 0,349 0,587 0,466

Кфп (скорректированный) 1,781 2,088 1 699 1 033 1,175 1 241 9415 6,764 5,505 0,574 1,450 0,911

У ровень дсггационности бюджетов (Кдот) 0,403 0,372 0,337 0,061 0,086 0,088 0,305 0,277 0,259 0,338 0,301 0,360

V ровень бюджетной обеспеченности расходами (Кбо) ____ V ровень бюджетной сба лансированносги (Кбс) 4,014 0,116 4 846 6 983 1 821 2 712 3,288 0,432 0,775 1,139 0,315 0,370 0,491

0,082 -0,080 0,172 0,045 0,032 0,847 0,146 0,230 ■0,076 0,133 0,040

Уровень финансирования бюджетных кредитов (Кбк) 0,201 0,316 -0,134 0,000 0,000 3,619 0,088 0,241 -0,136 0,000 0,000 -0,992

РБ региональный бюджет, ГО бюджет городских округов, МР - бюджет муниципальных районов, МП - бюджет муниципальных поселений

В процессе распределения фондов финансовой поддержки неравенство местных бюджетов сохраняется, а по муниципальным поселениям меняются их ранги В результате можно констатировать, что основными недостатками в системе межбюджетных отношений являются необъективный механизм расчета трансферта из-за подушевого распределения части республиканских фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и муниципальных поселений (РФФПМРго, РФФПМП), отсутствие четкого алгоритма расчета доходной базы, субъективный характер установления степени выравнивания бюджетной обеспеченности, наличие неформализованного подхода к определению размеров фондов финансовой поддержки, отсутствие в механизме перераспределения межбюджетных трансфертов стимулов для наращивания доходного потенциала, неравномерность обеспеченности ссциалыюй инфраструктурой (по муниципальным образованиям поселенческого типа он несоизмеримо выше чем между городами и районами) и ее неустойчивость (часто меняют форму собственности), которая отразилась на всей системе межбюджетных отношений в республике

5 Определены ориентиры преобразований в бюджетной сфере совершенствование системы разграничения расходных полномочий, обеспечение справедливой оценки расходных обязательств субьектов РФ и эффективности созданной в регионе, муниципальном образовании бюджетной сети, а также механизма предоставления межбюдяетных субсидий, «отрицательных трансфертов» и развитие бюджетного кредитования

Базовым направлением развития межбюджетных отноиений насубфеде-ральном уровне, как нам представляется, является совершенствование системы разграничения расходных полномочий за счет устранения всзможности дублирования функций муниципальных районов и поселений по предоставлению соответствующих услуг, а также формирования механизма межмуницииальной кооперации, являющегося дополнительным инструментом повышения >ффек-тивности реализации вопросов местного значения Серьешою внимания заслуживает решение вопросов справедливой оценки расходных обязате1ьс!в субъ-

ектов Российской Федерации и эффективности созданной в регионе, муниципальном обрасовании бюджетной сети с учетом территориального фактора, плотности городского и сельского населения и др, комплексной инвентаризации бюджетных обязательств, особенно в социальной сфере, с целью отмены тех нормативных актов финансирование которых не способствует устойчивому экономическому росту, развитию социальной сферы и ложится «тяжелым грузом» на бюджетную систему Однако непременным требованием при оценке достижения бюджетными учреждениями намеченных результатов остается соблюдение стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг

Для межбюджетного регулирования предлагается совершенствование механизма предоставления межбюджетных субсидий, а именно обеспечение приоритетности ьаправлений софинансирования, установление требований к его уровню с обязательным включением четких конечных целей, консолидация субсидий по отраслевому принципу Одновременно предполагается изменение механизма «от рицательного трансферта» за счет введения прогрессивной шкалы уровня изъятия сверхдоходов у муниципальных образований, имеющих чрезмерно высокий налоговый потенциал, сформированный по не зависящим от них причинам В кризисной ситуации, по нашему мнению, целесообразно смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации к предоставлению бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой, ню повысит ответственность региональных властей и снизит иждивенческие настроения

6. Предложена и апробирована методика замены дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов налоговыми механизмами оказания финансовой помощи, способствующая развитию стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и формированию исходных возможностей дли сбалансирования региональных бюджетов

(охранение налогового потенциала субъектов Росошекой Федерации и муниципальных образований требует дальнейшего развития стимулов к увеличению их доходной базы Бюджетным кодексом РФ предусматривается воз-

можность установления дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц при распределении его между региональным и местными бюджетами взамен расчетных дотаций местным бюджетам, исчисленных на формализованной основе Для снижения бюджетной ассиметрии нами предлагается сделать налог на добавленную стоимость дифференцированным, но только для тех регионов, которые получают дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности При этом норматив отчислений рассчитывается по следующей формуле

Ннди = ;-—-1, (1)

(п1щс*нп,/нп)

где Нщс. - дифференцированный норматив отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджет 1-го региона,

РД, - размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности I-региону,

Пндс ~ прогноз поступлений от налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет Российской Федерации, исходя из принятого в законе о бюджете на очередной финансовый год,

НП, - показатель, характеризующий налоговый потенциал 1-го региона по налогу на добавленную стоимость,

НП - показатель, характеризующий налоговый потенциал всех регионов по налогу на добавленную стоимость

Итоювый размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (Д,) рассчитывается следующим образом

Д = РД, - Нмдс, * Пнд( * НП/НП, (2)

Прогноз поступления НДС в региональные бюджеты был рассчитан с учетом ограничения максимального размера Гак, из расчет^ утвержденного в бюджете на 2009 год налога на добавленную стоимость 186-?240,4 млн руб и дотаций на выравнивание бюлжетной обеспеченности 373995 7 млн руб он составит 20% Таким образом, с учетом передачи части НДС р бюджеты субъектов РФ, объем дотаций сокраштся на 12869 млн руб и соответственно увеличатся на >ту же величину собственные доходы региональных бюджетов Ре-

зультатом внедрения механизма дифференцированных нормативов на федеральном уровне станет стимулирование регионов для развития собственной налоговой базы и снижение встречных финансовых потоков

7 Разработана поэтапная система исследования эффективности предоставления межбюджстных трансфертов по трем блокам «соблюдение требований бюджетного законодательства», «эффективность бюджетного выравнивании и проведения бюджетной политики», «качество управления местными бюджетами» и с учетом этого выполнена типологизация муниципальных образований

Проведенное исстедонание свидетельствует о необходимости создания формализованной методики оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований, что позволит на более качественном уровне обеспечивать руководителей органов исполнительной власти pet публики и органов местного самоуправления информацией для принятия управленческих решений по оптимизации своей деятельности, выявлять области неэффективного использования бюджетных средств и обеспечивать своевременное устранение выявленных недостатков, информировать население об эффективности бюджетной политики

Этапы оценки включают

1) расчет значений индикаторов эффективности по трем блокам «соблюдение требований бюджетного законодательства», «эффективность бюджетного выравнивания и проведения бюджетной политики», «качество управления местными бюджетами»,

2) определение балльной оценки индикаторов эффективности предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам

- при максимизации показателя

j-j ^стандарт = (П|) _ Ц,-'") / (П,™* _ ПГ"), (3)

- при минимизации показателя

^стандарт = ^„а, _ ^ ) j (П|так _ j^mmj (4)

где П|/1а"парт - стандартизованный 1-показатель по ^му муниципальному образованию,

Пу - фактический 1-показатель по J-мy муниципальному образованию,

ПГ'П - минимальный 1-показатель по муниципальным образованиям ,

П|та* - максимальный 1-показатель по муниципальным образованиям

3) взвешивание полученных баллов с учетом коэффициентов относительной значимости каждого показателя

- оценка соблюдения муниципальными образованиями требований Бюджетного Кодекса (ИПБЗ) определяется по формуле

5

ИПБЗ = £Б<ш1,*Вес,/7*100, (5)

1=1

- оценка эффективности бюджетного выравнивания и проведения бюджетной политики (ИПБ) рассчитывается по формуле

14

ИПБ = £ Балл,* Вес, /23* 100, (6)

- оценка качества управления местными бюджетами (ИПУ) представляет собой среднее взвешенное значение показателей, определяется по формуле

1Г,

ИПУ = Балл, 'Вес,/66*100, (7)

где Балл, - оценка соответствующего показателя,

Вес, - весовая оценка по шкале относительной значимости соответствующего показателя,

7, 23, 66 - максимально возможное значение оценок по указанным показателям с учетом баллов

4) сводная оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов определяется суммой произведенных оценок пс всем блокам показателей, а полученное ранжирование позволит типологи ировать местные бюджеты по степени эффективности предоставления межбюджетных трансфертов (таблица 3)

Расчеты свидетельствуют (таблица 4) что наилучший результат - по городскому округу Надьчик, наихудший - в 2008 году у бюджета Терскою муни-ципальною района, в 2007 году - у Эльбруеекого района ¡начителыю улучшить свою оценку и подняться в рейтинге )ффекгивности предоставления

Таблица 3 - Типологизация местных бюджетов по степени эффективности предоставления межбюджетных трансфертов

Класс Итоговый показатель (ИПЭ) Решение

1 класс ИПЭ 2 2,4 В отношении данной группы целесообразно предусмотреть систему поощрения

2 класс 1,8 < ИПЭ <2,4 Установить требование по разработке и принятию в отведенные сроки мер по повышению качества управления бюджетом в тех сферах, в которых индивидуальные интегральные показатели оценены ниже 60% максимально возможного уровня

3 класс ППЭ< 1,8 Следует вынести предписание о ненадлежащем качестве управления бюджетами, провести аудит эффективности использования бюджетных средств и принять программу повышения качества управления бюджетным процессом

межбюджетных трансфертов за 2008 год удалось бюджетам г Баксан (с 12 места на 2) и Эльбрусского муниципального района (с 13 места на 6), и, наоборот, значительно снизилась оценка по бюджетам Терского муниципального района (с 7 на 13 место) и Черекского муниципального района (с 6 на 11 место)

С использованием предложенных методических рекомендаций была выполнена комплексная оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам Кабардино-Балкарской республики По нашему мнению, при таком подходе учитывается эффективность управления бюджетами муниципалитетов по каждому блоку, а те относительные показатели, размах варьирования которых внутри блока достаточно широк, будут иметь больший вес Кроме того, предлагаемая методика дает возможность получить уровень бюджетной обеспеченности и качества управления каждого муниципального образования на фоне других и в целом по республике

Данная методика оценки эффективности предоставления трансфертов позволит удетять внимание последствиям проводимых мероприятий в области реформирования межбюджетных отношений, осуществлять классификацию бюджетсв муниципальных образований по уровню риска неплатежеспособности и качеству управления бюджетными средствами, применять меры (вынесение предписаний) в муниципальных образованиях третьего класса по повышению эффективности использования бюджешых средств и качества

Таблица 4 - Комплексная оценка эффективности предоставления межбюджетпых трансфертов местным бюджетам

Кабардино-Балкарской республики

Муниципальные образования Статус Соблюдение требовании бюджетного законодательства Эффективность бюджетного выравнивания и проведения бюджетной политики Качество управления бюджетом Итоговый показате ль эффективности (ИГ1Э) Ранг (место по убыванию эффективности) Класс

2007 г 2008 г 2007 г 2008 г 2007 г 2008 г 2007 г 2008 г 2007 г 2008 г 2007 г 2008 г

Баксанский район МР 1 1 0,59 0,54 0,38 1 0,45 1,97 1,99 10 10 2 2

г Ьаксан ГО 0 29 1 0,72 0,83 0 68 1 0,73 1,69 2 56 12 2 3 1

г Нальчик го 1 1 0,86 0,81 0,77 | 0,83 2,63 2,65 1 1 1 1

г Прохладный ю 1 ! 0,84 0,71 0,7 1 0,73 2,54 2,44 2 3 1 1

Вольский район МР 1 1 0,71 0,73 0,64 | 0,64 2,35 2,37 3 5 2 2

Лескеьский район МР 1 0,71 0,57 0,55 0,36 1 0,45 1,94 1,72 11 12 2 3

Майский район МР 1 1 0,62 0,66 0,38 | 0,45 2 2,12 8 8 2 2

Прочладненский район МР 1 1 0,73 0,74 0,61 0 68 2,34 2,42 4 4 2 1

Терский район МР 1 0 29 0,6 0 52 0 42 • 0 48 2 02 1 29 7 13 2 3

Х'ованский район МР 1 1 0,57 0,57 0,42 0,48 2 2,06 9 9 2 2

Чегемскии район МР 1 1 0,73 0,67 0,38 0,45 АН 2,12 5 7 2 Л

Черекский район МР 1 1 0,66 0,5 0,38 0 48 204 1 99 6 11 2 2

Эльбрусекий район МР 0,29 1 0,55 0,65 0,45 ' 0,5 1,29 2,15 13 6 3 2

управления ими, использовать методику для уточнения способа распределения фонда муниципального развития в зависимости от рейтинга территорий (для поощрения муниципальных образований)

Активизация местной инициативы в повышении качества управления местными бюджетами можег выступать одним из наиболее действенных инструментов ускоренного социально-экономического развития Перечисленные меры направлены на повышение качества управления общественными финансами, (оздание стимулов для развития собственной налоговой базы и изыскания резервов внутри собственных территориальных бюджетов

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ

Статьи в «едущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации для пубчикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук

1 Беткараев, С Б О сущности и принципах межбюджетных отношений/С Б Бегкараев//Финансы и кредит -2009 -№ 21 (357)-С 68-73 (0,81 п л )

2 Беткараев, С Б О моделях межбюджетных отношений в федеративных государствах /СБ Беткараев // Финансы и кредит - 2009 - № 22 (358) -С 75-80 (0,68 п л )

Другие публикации

3 Беткараев, С Б Вопросы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации /СБ Беткараев // Современная экономическая модель Проблемы и перспективы материалы международной научно-практической конференции факультета экономики и управления Магнитогорского государственного университета Ч 1 - Магнитогорск МаГУ, 2009 -С 22-26 (0,38 п л )

4 Беткараев, С Б Зарубежная практика бюджетного регулирования / С Б Беткараев // Сборник научных трудов СевКавГГУ Серия «Экономика» №9 -Ставрополь СевКавГТУ, 2008 - С 110-113 (0 62 п л)

5 Беткараев, С Б Межбюджегные отношения принципы эффективного и ответственною управления бюджетами всех уровней / С Б Беткараев, А В Малеева // Материалы XXXVIII научно-технической конференции по

итогам работы профессорско-преподавательского состава С'евКавГТУ за 2008 год Том третий Экономика — Ставрополь СевКавГГУ, 2009 -С 3031 (0,3 / 0,2 п л )

6 Беткараев, С Б Механизм реализации межбюджетньк отношении в РФ /СБ Беткараев, А В Малеева // Финансовый кризис пути преодоления и новые возможности для российской экономики материалы научно-практической конференции студентов и аспирантов -Пальчик Издательство М и В Котляровых, 2009 - С 35 - 39 (0,69 / 0,6 п л )

7 Беткараев, С Б Оценка социально-экономического развития и параметров бюджетной системы КБР / С Б Беткараев, Л В Малеева // Финансовый кризис пути преодоления и новые возможности для российской экономики материалы научно-практической конференции студентов и аспирантов -Нальчик Издатепьство М и В Когляровых, 2009 -С 39-43 (0,56 / 0,46 п л)

Печатается в авторской редакции

Подписано в печать 08 04 2010 Формат 60x84 1/16 Уел печ л - 1,5 Уч-изд л - 1,0 Бума1 а офсетная Печать офсетная Заказ №096 Тираж 100 зкз ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» 355028 г Ставрополь, пр Кулакова, 2

Издательство Северо-Кавказского государственного технического университета Отпечатано в типографии СевКавГТУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Беткараев, Сафар Борисович

Введение

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМ11РОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ МОДЕЛИ МЕЖБЮДЖН П 1ЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Межбюджетные отношения: содержание и принципы

1.2 Модели межбюджегных отношений в федеративных государствах

1.2.1 Зарубежные модели межбюджетных отношений

1.2.2 Российская модель межбюджетных отношений

1.3 Финансовая помощь герри гориальным бюджетам в сфере межбюджетных отношений: классификация и методы распределения

Глава 2. АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Оценка территориальных бюджетов в системе межбюджетных отношений Российской Федерации

2.2 Система межбюджетных трансфертов региональных бюджетов

2.3 Оценка механизма межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Кабардино-Балкарской республики

Глава 3. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Федеральная политика межбюджетных отношений и направления ее совершенствования

3.2 Методика оценки эффективности управления межбюджетными отношениями на субфедеральном уровне 168 Выводы и предложения 199 Список использованных источников 206 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений"

Актуальность темы исследования. Современный этап развития взаимоотношении между органами власти всех уровней в Российской Федерации по вопросам оказания гос) дарственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах сформулированы основные задачи в этой области и указано на необходимость повышения стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационное™ и использованию механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.

Межбюджетные отношения и существующие в них проблемы обусловлены современной моделью бюджетного федерализма, в которой достаточно много несоответствий, что, в свою очередь, приводит к увеличению дифференциации социально-экономического положения субъектов РФ и муниципальных образований, несбалансированности бюджетной системы, росту числа дотационных территорий, а на региональном уровне недостаточной теоретической и методической их проработкой с > четом проводимых реформ в бюджетной сфере.

Положение усугубляется проблемами, связанными с мировым финансовым кризисом, сопровождающимся резким падением мировых цен на жергопо-сители, снижением объемов производства, ликвидности и платежеспособности. В этих условиях бюджетная система России становится крайне уязвимой, с точки зрения фискальных рисков, и вынуждает проводить более ответственную бюджетную политику в сфере межбюджетных отношений.

В связи с этим, уточнение теоретических основ и обоснование конкретных практических рекомендаций по формированию эффективной системы межбюджетных отношений, оценке результативности предоставления межбюджетных трансфертов в современных условиях остается актуальной задачей научных исследований.

Степень разработанности проблемы. Научные аспекты диссертации формировались на основе изучения и анализа трудов отечественных и зарубежных ученых. Особую значимость имеют теоретические и методологические разработки О. В. Богачёвой, Е. М. Бухвальда, Т. А. Голиковой, Л. А. Ерош-кина, А. Г. Игудина, В. В. Климанова, А. С. Колесова, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, С. Г. Сннелышкова-Мурылева, Н. Г. Сычева, И. В. Трупина, IO. П. Любимцева, А. Н. Швецова и др. по вопросам совершенствования управления государственными финансами, бюджетного федерализма, роли средств межбюджетного регулирования.

Проблемам разграничения полномочий между бюджетами разных \ ровней, построения эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей посвящены исследования зарубежных авторов Дж. Бьюкенена, Э. Гремлича, Д. Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч. Тибу, Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак, X. Мартинес, X. Циммерманн и др.

Полагаясь на исследования российских и зарубежных ученых, следуем подчеркнуть, что именно комплексный подход к проблеме межбюджегных отношений на фоне реформирования бюджетного процесса дает возможность повысить эффективность социально-экономических преобразований. Актуальность и недостаточность научной проработки направлений совершенствования межбюджетных отношений, необходимость развития представлений о механизме межбюджетного регулирования, а также практическая востребованность соответствующего инструментария предопределили выбор темы диссертации и рассматриваемый в ней круг вопросов.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. 11сследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальное гей ВАК Министерства образования РФ (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексная оценка современной системы межбюджетных отношений и на этой основе разработка и обоснование направлений их совершенствования на федеральном и региональном уровнях исходя из принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами. Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:

- в теоретическом аспекте исследовать сущность и содержание категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», выявить принципы и требования, обеспечивающие результативность «бюджетного федерализма»;

- охарактеризовать существующие модели межбюджетных отношений в системах федеративных государств, раскрыть их особенности, параметры и критерии классификации;

- дать оценку эволюции российской модели межбюджетных отношений и современному механизму ее реализации, установить процессуальные особенности оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам;

- проанализировать состояние территориальных бюджетов Российской Федерации и выявить особенности построения механизма межбюджетных отношений на региональном и субрегиональном уровнях;

- обосновать комплекс мер, направленных на совершенствование федеральной политики межбюджетных отношений в аспекте реализации проводимых бюджетных реформ и финансового кризиса с целыо обеспечения их устойчивого функционирования в долгосрочной перспективе;

- разработать методику интегральной оценки межбюджетных отношений на субфедеральном уровне с учетом реализации требований эффективного и ответственного управления общественными финансами, а также специфических параметров и ориентиров развития территорий.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в рамках бюджетного процесса по поводу формирования и исполнения бюджетов.

Объектом исследования выступают федеральные, региональные и муниципальные органы власти Российской Федерации и Кабардино-Балкарской республики и действующая система межбюджетных отношений.

Teopei ической и методологической основой диссер1ационною исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государеiвенных финансов, законодательные акты и постановления Правительств Российской Федерации и Кабардино-Балкарской республики, методические рекомендации по оценке кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований

В ходе обработки, изучения и анализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы: сравнительный, абстрактно-логический, аналитический, монографический, экономико-сташстический, графический, экономико-математический с их многообразными способами и приемами.

Рабочая i ипотеза диссертации базируется на системе меюднческих положений и научной позиции автора, согласно которым функционирование механизма межбюджетных отношений направлено на досшжение сбалансированности бюджетов всех уровнен, сглаживание различий в социально-экономическом развитии территорий, а также на реализацию приоритетов бюджетной политики государства, направленных на повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субьектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Федерального Казначейства Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Кабардино-Балкарской республике, материалы Правительства Российской Федерации и подведомственных ему структур, плановые и огчешые данные представительных и исполнительных органов власти Кабардино-Балкарской республики, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати, официальных Интернет-сайтов, монографические исследования отечественных и зарубежных ученых, экспертные заключения, творческие разработки научных коллективов, а также личные наблюдения автора.

Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании теоретических положений и методических рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений, направленных на соблюдение принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами.

Элементами научного вклада являются следующие результаты:

- уточнено поня тие межбюджетных отношений с точки зрения систематизации принципов бюджетного федерализма (базисных и векторных) и организации бюджетных потоков, обоснована необходимость их полной реализации;

- выделены критерии классификации моделей межбюджетных отношений: по степени централизации и самостоятельности; по способу разделения полномочий и разграничения доходных полномочий, что позволило установить их влияние на выбор региональными и местными органами власти параметров финансовой политики;

- обобщена и дополнена шпология инструментов межбюджетного регулирования рядом характеристик: целями и формами предоставления; источниками межбюджетных трансфертов; условиями предоставления; направлениями бюджетных потоков; степенью возвратности; способами распределения и отражения в бюджете;

- выявлены проблемы межбюджетных отношений на региональном уровне, основными из которых являются необъективный механизм расчета трансфертов, отсутствие четкого алгоритма расчета доходной базы и стимулов для наращивания доходного потенциала, неравномерность обеспеченное тп социальной инфраструктурой, дана оценка степени их влияния на бюджетные параметры развития территорий;

- обоснована целесообразность преобразований в федеральной политике межбюджетных отношений, направленных на рост самообеспеченности территориальных бюджетов, качества управления бюджетными потоками и результативности бюджетного процесса, оптимизацию бюджетных расходов, адекватность корректировки механизма межбюджетного регулирования, позволяющих повысить их эффективность в долгосрочном периоде;

- аргументирована необходимость замены части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов дифференцированным нормативом отчислений по налогу на добавленную стоимость, обеспечивающей повышение доходной базы территориальных бюджетов и сокращение встречных финансовых потоков;

- предложена методика комплексной оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам с использованием индикаторов, характеризующих бюджетную дисциплину, риск неплатежеспособности органов местного самоуправления и качество управления бюджетами с последующей классификацией степени их эффективности.

Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- раскрыта сущность и содержание межбюджетных отношений с позиции регулирования бюджетных правоотношений и организации бюджетного процесса, основанная на реализации принципов бюджетного федерализма (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- идентифицированы модели межбюджетных отношений (включая инструменты межбюджетного регулирования) органами власти, основанные на принципах субспдиарности, соразмерности и адекватности (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- посредством комплексного анализа эволюции и современного состояния бюджетной системы РФ оценена эффективность реализации механизма межбюджетных отношений, выявлены преимущества и недостатки функционирования их современной системы (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложен методический подход к оценке механизма межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне, позволяющий установить сложившиеся бюджетные пропорции как на стадии прогноза бюджета, принятия решения о заимствовании, так и на этапе исполнения бюджета (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);

- определены ориентиры преобразований в бюджетной сфере: совершенствование системы разграничения расходных полномочий, обеспечение справедливой оценки расходных обязательств субъектов РФ и эффективности созданной в регионе, муниципальном образовании бюджетной сети, а также механизма предоставления межбюджетных субсидий, «отрицательных трансфертов» и развитие бюджетного кредитования (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложена и апробирована методика замены дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов налоговыми механизмами оказания финансовой помощи, способствующая развитию стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и формированию исходных возможностей для сбалансирования региональных бюджетов (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.1 0);

- разработана поэтапная система исследования эффективности предоставления межбюджетных трансфертов по трем блокам: «соблюдение требований бюджетного законодательства», «эффективность бюджетного выравнивания и проведения бюджетной политики», «качество управления местными бюджетами» и с учетом этого выполнена тнпологпзацпя муниципальных образований (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в том, что она вносит вклад в расширение и углубление научного представления о системе межбюджетных отношений и инструментах оказания финансовой помощи территориальным бюджетам.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию методики оценки межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях. Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации: методика оценки сложившихся бюджетных пропорций в рамках анализа механизма межбюджетного регулирования; алгоритм расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с учетом предоставления субъекту Российской Федерации дифференцированного норматива отчисления по налогу на добавленную стоимость: методика типологизацин местных бюджетов по степени эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов.

Рекомендации, предложенные в диссертации, используются в деятельности Министерства финансов Кабардино-Балкарской республики.

Результаты исследования могут найти применение как учебно-методический материал в преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование». «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» и др.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы дисесртационного исследования изложены и получили одобрение на различных научно-практических конференциях: «Современная экономическая модель. Проблемы и перспективы» (Магнитогорск, 2009), XXXVIII научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава СевКавГТУ за 2008 год (Ставрополь, 2009), «Финансовый кризис: пути преодоления и новые возможности для российской экономики» (Нальчик, 2009), а также на научно-методических семинарах факу льтета экономики и финансов Северо-Кавказского государственного технического университета в 2007-2009 гг.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,0 п.л. (авт. - 3,75 пл.), в том числе 2 статьи - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

1 TEOPETI1ЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ МОДЕЛИ МЕЖБЮДЖЕТ] 1ЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Беткараев, Сафар Борисович

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

На основе выполненных в работе научных исследований по проблеме межбюджетных отношений, разработанных теоретических, методических и практических положений можно сделать следующие выводы и предложения:

1. Теоретическое исследование межбюджетных отношений позволило характеризовать их как сложную систему, в основе которой заложены базовые и векторные принципы бюджетного федерализма. Базовые принципы - это целевые установки, определяющие вектор развития межбюджетных отношений, а в качестве векторных выступают принципы, применимые для каждого отдельного государства.

Межбюджетные отношения представляют собой равноправное, сбалансированное и ответственное взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по поводу формирования бюджетов и реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, основанное на прозрачности (открытости) информации и стабильности, и направленное на достижение таких целей, как: предоставление равных возможностей на всей территории страны в получении бюджетных услуг; проведение бюджетной политики, способствующей повышению эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами.

2. Изучение международного опыта межбюджетных отношений в системах федеративных государств позволило обобщить основные виды моделей и выделить критерии их классификации: по степени централизации; по способу разделения полномочий; по способу разграничения доходных полномочий; по степени самостоятельности. При этом механизм реализации моделей основан на принципах субсидиарности, соразмерности и адекватности.

3. Механизм реализации межбюджетных отношений в Российской Федерации направлен, с одной стороны, на выравнивание «вертикальных» диспропорций - устранение несоответствий между расходными функциями территорнальных бюджетов и доходными источниками, закрепленными за данными бюджетами. С другой, на выравнивание уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, а также стимулирование органов государственной власти субъектов РФ и местных органов самоуправления к проведению эффективной социально-экономической и бюджетной политики.

4. Изучение методических подходов к оказанию финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений свидетельствует о существовании нескольких механизмов осуществления выравнивания: выравнивание расходных, доходных показателей территориальных бюджетов, разницы между ними, софинансирование территориальных бюджетных расходов, а также комбинации этих механизмов. При этом термин выравнивание может относиться как к выравниванию (дотированию) разницы между бюджетными показателями для территории и средними (стандартными) показателями, так и к выравниванию некоторых показателей, рассчитываемых для каждой территории. За основу финансовой, помощи следует принять вектор не только выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов, но и создания необходимых стимулов для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в проведении структурных реформ, поддержании конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, содействии росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий.

5. Оценка современного состояния системы межбюджетных отношений в Российской Федерации свидетельствует о сложившемся вертикальном бюджетном дисбалансе в пользу федерального центра в размере 6,11 % от величины ВВП в 2006 году, 7,22% - 2007 году и 4,07% - в 2008 году. На фоне спада экономики, начавшегося в конце 2008 года, рост доходов в виде межбюджетных трансфертов приводит к большей зависимости субфедеральных бюджетов от центра. При проведении реформы местного самоуправления до 2011 года планируется сохранить рост расходных обязательств субъектов РФ, связанных с необходимостью финансирования системы управления, перераспределения доходных источников и расходных полномочий между региональным, районным и поселенческим уровнями, а также увеличить расходы на осуществление полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

6. На территориальном уровне устойчивой тенденцией последнего десятилетия является процесс централизации части полномочий и доходных источников муниципальных образований на уровне регионов. В структуре межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов преобладают целевые трансферты, что существенно ограничивает возможности органов местного самоуправления по проведению собственной бюджетной политики. Исключение составляют бюджеты поселений, где доля дотаций - в среднем по федеральным округам составила: в 2006 - 2007 годах - 20%, а в 2008 году - 7% их общего объема.

Изучение динамики сокращения разрыва в бюджетной обеспеченности между самыми бедными и самыми богатыми регионами с 2004 г. по 2008 г. свидетельствует о том, что с годами разрыв сокращается и за счет дотаций асимметрию удается снизить до 3 раз. Однако, за последние три года доля населения в регионах с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего возросла с 34,9% в 2006 году до 60,2% в 2008 году.

7. В настоящее время выравнивание бюджетной обеспеченности как цель региональной политики федерального центра вступает в противоречие с другой целью, а именно, с созданием условий и стимулов для экономического роста на местах, а любое фискальное изъятие ресурсов сокращает эти возможности. Задача разумной социально-экономической политики федерального центра должна заключаться в нахождении приемлемого компромисса между выравниванием и сохранением неравенства, компромисса, сохраняющего ресурсы и стимулы для экономического роста при одновременном обеспечении социальной защиты жителей малообеспеченных регионов.

8. Анализ системы межбюджетных отношений на региональном уровне базируется на полной и достоверной оценке процессов, происходящих в регионе. Низкий уровень жизни и доходов населения Кабардино-Балкарской Республики обусловлен, прежде всего, низкой эффективностью экономики. В целях идентификации перечня основных проблем, препятствующих ее социально-экономическому развитию, проведен анализ слабых и сильных сторон, а также внешних возможностей и угроз (SWOT-анализ). В составе слабых сторон можно выделить: высокую дотацпоппость бюджета республики; отставание от нормативов и среднероссийских показателей обеспеченности населения объектами социальной сферы; диспропорции в размещении социальной инфраструктуры и другие. Бюджеты Республики отличаются высокой степенью зависимости от финансовой помощи федерального бюджета, при этом ее уровень в 2006 и

2007 годах необоснованно завышен, а бюджеты исполнены с профицитом. В

2008 году консолидированный бюджет республики исполнен с дефицитом в размере 321 млн. руб., из-за финансовой необеспеченности не в адекватной мере реализуется задача соблюдения большинства государственных социальных гарантий населению.

9. Оценка бюджетов Кабардино-Балкарской республики (республиканского и местных) с использованием коэффициентного анализа показала, что наиболее зависимыми от поступлений вышестоящих бюджетов остаются бюджеты муниципальных районов - коэффициент зависимости в 2008 году достиг 0,727. Коэффициент дотационное™ колеблется от 25 до 37 процентов по региональному и бюджетам муниципальных районов и поселений. Коэффициент бюджетной обеспеченности вырос более чем в 2 раза по бюджетам муниципальных районов (с 0,43 руб. до 1,14 руб.) и практически почти не изменился по бюджетам поселений (с 0,3 1 руб. до 0,36 руб.). Следует отметить, что бюджет республики широко используют инструмент бюджетного кредитования. В процессе выравнивания через перераспределение фондов финансовой поддержки неравенство местных бюджетов сохраняется, а по муниципальным поселениям меняется их ранжированность.

10. Основными недостатками в системе межбюджетных отношений следует считать необъективный механизм расчета трансферта, из-за подушевого распределения (части РФФПМРго, РФФПМП), отсутствие четкого алгоритма расчета доходной базы муниципальных образований; субъективный характер установления в процессе бюджетного регулирования степени выравнивания; наличие неформализованного подхода к определению размеров фондов финансовой поддержки муниципальных образований; отсутствие в механизме перераспределения межбюджетных трансфертов стимулов для наращивания доходного потенциала; неравномерность обеспеченности социальной инфраструктурой (по муниципальным образованиям поселенческого типа он несоизмеримо выше чем между городами и районами) и ее неустойчивость (часто меняют форму собственности), которая отразилась на всей системе межбюджетных отношений в республике.

11. Базовым направлением развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне признается совершенствование системы разграничения расходных полномочий. В связи с этим, более серьезного внимания заслуживает решение вопросов по справедливой оценке расходных обязательств субъектов Российской Федерации и эффективности созданной в регионе, муниципальном образовании бюджетной сети. При проведении такой оценки необходимо учитывать территориальный фактор, плотность городского и сельского населения, множество других факторов. На региональном уровне следует сформулировать и зафиксировать основные унифицированные требования к конечным результатам оказания бюджетных услуг и установить параметры их качества.

12. Сохранение налогового потенциала в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях требует дальнейшего развития стимулов к увеличению их доходной базы. Стратегическая задача реформирования межбюджетных отношений должна быть основана на формировании исходных возможностей для сбалансирования региональными и местными органами власти территориальных бюджетов за счет опоры на собственные ресурсы, и лишь при их объективном отсутствии -перераспределения средств из вышесюящих бюджетов. Предлагается заменить часть дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из ФФПР на отчисления по налогу на добавленную стоимость по дифференцированным нормативам.

13. Для межбюджетного регулирования предлагается совершенствование механизма предоставления межбюджетных субсидий: обеспечение приоритетности направлений софинансирования; установление требований к порядку определения уровня софинансирования с обязательным включением четких конечных целей; консолидация субсидий по отраслевому принципу. Одновременно предполагается изменение механизма «отрицательного трансферта» за счет введения прогрессивной шкалы уровня изъятия сверхдоходов у муниципальных образований, имеющих чрезмерно высокий налоговый потенциал, сформированный по не зависящим от них причинам. Целесообразно смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации к предоставлению бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой, повышая тем самым отве!ственность региональных властей и снижая иждивенческие настроения.

14. В период финансовой нестабильности одним из приоритетных направлений развития бюджетной политики в области межбюджетных отношений становится внедрение передовых технологий управления, обеспечивающих эффективное предоставление бюджетных средств. В качестве такого подхода предлагается формализованная методика оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований, что позволит вырабатывать обоснованные рекомендации по направлениям повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, оценивать достигнутые результаты и основные последствия проводимой бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений.

Предложенные, а также другие мероприятия, по совершенствованию межбюджетных отношений будут способствовать повышению их эффективности, обеспечению сбалансированности региональных и - местных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.