Особенности регулирования межбюджетных отношений в субъекте федерации в условиях становления рыночной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности регулирования межбюджетных отношений в субъекте федерации в условиях становления рыночной экономики"

Направахрукописи

АЙБАТОВА ЭЛИНА МАГОМЕДНАБИЕВНА

ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Махачкала 2004

Работа выполнена в Дагестанском государственном университете

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Ремиханова Д.А.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Гаджиев А.А.

кандидат экономических наук Магомедова Х.Х.

Ведущая организация: Министерство финансов Республики Дагестан

Защита состоится .14 апреля 2004 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д212.053.01 в Дагестанском государственном университете по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М.Гаджиева, 43-а.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Дагестанского государственного университета.

Автореферат разослан 12 марта 2004 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. М.Гаджиева, 43-а, Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д212.053.01.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.т.н, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проводимые в Российской Федерации радикальные преобразования, ориентированные на рыночные отношения, потребовали разработки новой бюджетно-налоговой и финансовой политики, выступающей важнейшей составной частью в системе мер государственного воздействия на экономические процессы. Построение федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им. территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления.

Это обуславливает необходимость существенного реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, побуждает к разработке эффективной системы бюджетного федерализма, на основе решения таких проблем, как разделение полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами власти, создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

Степень изученности проблемы. Исследованию проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, формирования и исполь-зовашм средств бюджетов различного уровня, их взаимодействия и роли в социально-экономическом развитии страны посвящены труды отечественных ученых и практиков В. Христенко, И. Трунина, А. Золотаревой, С. Синельникова, С. Днепровской, С.Четверикова. Вопросы взаимоотношений бюджетного выравнивания рассматриваются в работах В.И. Клисто-рина, М.И Ходоровича, А.Г Игудина, О.В. Богачевой, С.Н. Хурсевича, Л.М. Прониной, В.М. Родионовой, А. Лаврова, И.В. Подпориной, С.С. Артемьевой, Р. Г. Сомоева, К. Лайкама. Проблемы межбюджетных отношений нашли отражение в работах зарубежных авторов Д. Элазара, Р. Уотса, Р. Рефьюза, Д. Хиви.

Вместе с тем, наличие значительного числа работ, посвященных проблемам бюджетного федерализма, не исключает необходимости дальнейших исследований в этой области, в частности межбюджетных отно-. шений в плоскости «субъект Федерации - муниципальное образование». Данная сфера межбюджетных отношений остается наименее урегулированной как с точки зрения методического обеспечения, так и с позиций законодательного оформления. Объективная необходимость дальнейших теоретических и практических разработок проблем совершенствования регулирования межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации, послужила основанием "н^р* т'^Т1''1".'^"1?*:

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ

библиотека

СП

о»

боты, определения ее целей и задач.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации и выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование форм, методов и механизмов регулирования межбюджетных отношений в дотационном регионе.

В соответствии с поставленной целью в диссертации рассмотрены и решены следующие задачи:

- уточнены сущность и содержание понятия «бюджетный федерализм»;

- обоснованы принципы организации межбюджетных отношений между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- исследованы методы и инструменты регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации;

- выявлены основные направления и формы обеспечения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов;

- проведен анализ особенностей межбюджетного регулирования в Республике Дагестан;

- разработаны научно-практические рекомендации и предложения по достижению сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов, оптимизации системы местного налогообложения, совершенствованию нормативов финансовой обеспеченности бюджетов.

Предметом исследования являются методы и инструменты регулирования межбюджетных отношений между субъектом Федерации и органами местного самоуправления.

Объектом исследования являются региональные и местные бюджеты

Теоретической и методологической основами исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные разработке проблем межбюджетных отношений. В процессе выполнения диссертации использовались методы системного, статистического и экономического анализа, математического моделирования, методы сравнения, экспертной оценки.

Информационную базу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, аналитические материалы и отчеты Министерства финансов Республики Дагестан, данные Госкомстата и официальных отчетов Счетной палаты Республики Дагестан.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических положений и обоснований прак-4

тических предложений по совершенствованию регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации, направленных на повышение сбалансированности и обеспечение самостоятельности местных бюджетов.

В ходе проведенного исследования нами получены следующие результаты, обладающие новизной:

- уточнено содержание бюджетного федерализма и обоснованы принципы организации межбюджетных отношений на базе требований бюджетного федерализма;

- обоснованы формы и методы регулирования межбюджетных отношений, направленные на повышение заинтересованности всех уровней власти в увеличении собственных доходов и повышении ответственности за эффективное расходование бюджетных средств;

- сформулированы конкретные предложения по разграничению налоговых полномочий и закреплению доходных источников между бюджетами, в частности, включающие меры по переходу на разделенные ставки федеральных, региональных и местных налогов;

- обоснованы предложения по оптимизации структуры местных налогов, направленные на увеличение доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов за счет части регулирующих доходов, переданной территориям в порядке балансирования их бюджета;

- предложена методика и выполнена оценка распределения трансфертов муниципальным образованиям, основанная на расчете показателей бюджетной обеспеченности, налогового потенциала и потребности в бюджетных расходах, обеспечивающая единообразный подход к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи в Республике Дагестан;

- разработаны предложения по оказанию финансовой помощи местным бюджетам с помощью образования новых региональных фондов целевого назначения: фонд развития муниципальных образований, фонд финансирования государственных полномочий, фонд стимулирования;

- предложена усовершенствованная методика расчетов государственных минимальных социальных стандартов, которая позволяет определить объемы бюджетных расходов на душу населения, гарантирующие финансирование социальных услуг в муниципальных образованиях.

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена возможностью использования полученных в исследовании выводов и методических рекомендаций для совершенствования системы регулирования межбюджетных отношений в Республике Дагестан. Реализация разработанных в диссертационком исследовании форм, методов и инструментов межбюджетного регулирования позволит увеличить собственную доходную базу местных бюджетов, повысить их самостоятельность.

Предложения по совершенствованию методики расчетов государственных минимальных социальных стандартов могут быть использованы органами исполнительной власти для совершенствования существующей нормативной базы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты и отдельные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях в Дагестанском государственном университете, а также научных сессиях и семинарах научных сотрудников и аспирантов, проводимых в Дагестанском государственном техническом университете и Институте социально-экономических исследований ДНЦ РАН.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 2,5 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений. Основное содержание работы изложено на 152 страницах, включая 14 таблиц, 3 рисунка, 6 приложений. Список использованной литературы содержит 140 наименований.

В первой главе диссертации «Теоретические аспекты развития межбюджетных отношений в условиях становления эффективной системы бюджетного федерализма» рассматриваются сущность и принципы развития межуровневых отношений в условиях бюджетного федерализма. Исследуются основы бюджетного выравнивания местных бюджетов.

Во второй главе «Анализ состояния межбюджетного регулирования на современном этапе» анализируются проблемы межбюджетного регулирования в Республике Дагестан. Исследуются формы и методы регулирования межбюджетных отношений, способствующие повышению заинтересованности местных администраций в увеличении собственных доходов и повышении ответственности за их эффективное расходование.

В третьей главе «Основные направления совершенствования регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта федерации» обоснованы предложения по оптимизации структуры местных налогов, предложена методика и выполнена оценка распределения трансфертов муниципальным образованиям, разработаны предложения по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Бюджетный федерализм охватывает все стадии бюджетного процесса и уровни бюджетной системы: распределение бюджетных прав и полномочий, участие субъектов Федерации в разработке единой бюджетной и налоговой политики, систему администрирования и контроля за исполнением бюджетов всех уровней, блок федеральных, региональных и местных законодательных актов по бюджету и налогам, механизм межбюджетного регулирования, блок специальных бюджетных фондов финансовой поддержки нижестоящих бюджетов. Совокупность всех этих компонентов образует систему бюджетного федерализма. Главной целью при задействовании и реализации этих отношений является то, что и Российская Федерация, и субъекты Федерации и местные органы самоуправления должны оставаться максимально самостоятельными и независимыми друг от друга.

Обобщение представлений и мнений, содержащихся в изученных нами научных исследованиях, позволило автору дать следующее определение. Бюджетный федерализм - это отношения между органами государственной власти Федерации, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленные на обеспечение целостности бюджетной системы, а также сочетание интересов участников этих отношений на всех ее уровнях.

В диссертационной работе сформулированы принципы (базовые условия) организации межбюджетных отношений между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления:

- самостоятельность местных бюджетов;

- четкое разграничение в законодательных актах расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы;

- равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Российской Федерации;

- высокая заинтересованность органов местного самоуправления в увеличении уровня собственных налоговых и неналоговых доходов; наиболее полном и своевременном сборе налогов

объективно обусловленное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- ответственность органов местного самоуправления за сбалансированность бюджетов, экономное использование бюджетных средств;

- обязательность компенсаций местным бюджетам уменьшения их доходных возможностей (увеличения их расходных потребностей) в связи

с решениями, принятыми вышестоящими органами государственной власти;

- недопустимость изъятия или централизации без-согласования в бюджеты другого уровня собственных доходов местных бюджетов, дополнительно полученных доходов или сэкономленных бюджетных средств.

Следует отметить, что на региональном уровне задача формирования прозрачной эффективной системы межбюджетных отношений практически не решена. При этом данная сфера межбюджетных отношений остается наименее урегулированной как с точки зрения методического обеспечения, так и с позиций законодательного оформления. Являясь низовым звеном бюджетной системы РФ, местные бюджеты в тоже время являются ее фундаментом, не укрепив который нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. Неурегулированность межбюджетных отношений в субъектах Федерации выражается: в отсутствии рационального разграничения полномочий между региональными и местными уровнями власти; несовершенстве механизмов обеспечения самостоятельности местных бюджетов; несоответствии разграничения доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходным полномочиям; неэффективном механизме распределения финансовой помощи.

Одна из основных проблем межбюджетных отношений связана с формированием собственных доходов в муниципальных образованиях. Ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы не гарантируют необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованиям. Местные органы, неся ответственность на своих территориях за обеспечение воспроизводства в производственных и социальных сферах, лишены возможности формировать бюджеты с гарантированным доходным обеспечением. Поступления от местных налоговых и неналоговых доходов составляет незначительную часть расходов местных бюджетов, возникающий вертикальный дисбаланс субъектам РФ приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне доминируют регулирующие налоги, в то время, как доля закрепленных за муниципальными образованиями налоговых поступлений остается низкой и не отвечает даже их минимальным потребностям. Кризис доходной части местных бюджетов стал реальностью, причем его обострение обуславливается усилением зависимости местных бюджетов от бюджетов других уровней.

В течение последних лет бюджетные права местных органов власти постоянно сужаются. На региональном уровне разрабатываются самые де-8

тальные нормативы бюджетных расходов, в том числе и по предметам ведения местных органов власти. В результате направления расходования средств местных бюджетов и объемы этих расходов почти полностью контролируются законодательными актами федерального правительства и региональных властей.

Для сбалансированности местных бюджетов и для обеспечения их самостоятельности необходимо, прежде всего, четко и качественно установить разграничение доходных и расходных полномочий между региональными и местными бюджетами.

Современное состояние взаимоотношений между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами по поводу разграничения полномочий характеризуется проблемами, наиболее существенными из которых являются:

1. несовершенство регулирования федеральным законодательством вопросов территориальной организации местного самоуправления в зависимости от типа поселений, вследствие чего крупные города и небольшие сельские поселения наделены, по сути, одинаковым объемом полномочий;

2. несоответствие норм законодательства ряда субъектов Российской Федерации, касающихся территориальной организации и финансово-экономических основ местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

3. неурегулированность межбюджетных отношений, усиливающая дисбаланс между функциями местного самоуправления и фактическим объемом его финансовых ресурсов;

4. отсутствие четкого правового разграничения и компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления означает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и их финансовое обеспечение. Однако в условиях ограниченности финансовых ресурсов в решении вопросов местного значения органы местного самоуправления испытывают дополнительные трудности, связанные с тем, что различными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации они наделены отдельными государственными расходными полномочиями и ответственностью без передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств.

Требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям граждан содержатся в более чем 150 законодательных актах федерального уровня. Федеральное законодательство обязывает местные власти оплачивать из своих бюджетов более 37 видов льгот. Для подав-

ляющего большинства местных бюджетов потребности в финансировании переданных им расходных полномочий (федеральных мандатов) превышают все их бюджетные доходы даже с учетом трансфертов.

На сегодняшний день серьезно стоит проблема централизации и децентрализации бюджетных средств. Фактически в Российской Федерации произошла значительная децентрализация расходов бюджета. Однако она не привела к автономии местных бюджетов. Размер и структура большей части их расходных частей продолжают оставаться объектом федерального регулирования.

Таким образом, общими недостатками системы межбюджетных отношений являются:

- нечеткость в разграничении расходных полномочий; в настоящее время они являются в основном совместными, однако неясно, чьими конкретно. Разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом, но и множеством других нормативно-правовых актов;

- низкая степень самостоятельности местных бюджетов: их расходы в значительной степени регламентируются различными федеральными и региональными законодательными и нормативными актами, большая часть которых относится к категории нефинансируемых;

- в условиях децентрализации расходных полномочий неурегулиро-ваны вопросы ответственности за финансирование и ответственности за исполнение.

Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируются значительными объемами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи местным бюджетам. Финансовая помощь из различных фондов финансовой поддержки местных бюджетов, создаваемых в субъектах Федерации, выступает существенным по доле (в некоторых субъектах местные бюджеты получают трансферты от 80 до 90 %) источником доходов и одновременно инструментом межбюджетного регулирования. Проблемы распределения средств фонда состоят в отсутствии единой методики оцени социально-экономического потенциала районов и городов. Не сложилась единая методика исчисления трансфертов местным бюджетам.

Весь комплекс межбюджетных отношений, складывающийся вокруг местных бюджетов, можно представить в виде схемы (Рис.1):

Рис. 1. Бюджеты органов местного самоуправления

Охарактеризованные проблемы межбюджетных отношений присущи и Республике Дагестан.

Как видно из таблицы 1, наибольший объем доходов консолидированного бюджета Дагестана сосредоточен в республиканском бюджете. Доля местных бюджетов уменьшается.

Таблица 1

Динамика распределения доходов по уровням бюджетной системы _в Республике Дагестан_

Вид бюджета

2000 2001 2002

млн. руб. % млн. руб. % млн. руб. %

Консолидированный 9507,9 100,0 15172,6 100,0 19540,2 100,0

Республиканский 5771,3 60,7 9695,3 63,9 12807,1 65,5

Местный 3736,6 39,3 5477,3 36,1 6733,1 34,5

Таблица составлена на основании данных Минфина РД.

Анализ показывает, что разграничение доходных источников подвергается постоянной корректировке. Постоянно проявляются одни и те же недостатки: хронически низкие объемы доходов, нечеткость в определении доходной базы бюджетов и др.

Объем и структура доходов местных бюджетов Республики Дагестан представлены в таблице 2.

Из приведенных данных привлекает внимание то обстоятельство, что уровень дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи из вышестоящего бюджета достаточно велик. Сумма регулирующих доходов и средств финансовой помощи составляет значительную долю в доходах местных бюджетов. Это объясняется высокой степенью дотационности Республики Дагестан.

Структура расходов местных бюджетов показана в таблице 3. Данные таблицы свидетельствуют о том, что расходы, связанные с финансированием народного хозяйства, определяющие воспроизводство промышленной инфраструктуры и влияющие на пропорции территориального хозяйства, в настоящее время финансируются из республиканского бюджета. В то же время на финансирование из местного бюджета переданы расходы социального характера, максимально приближенные к населению. В связи, с чем в расходной части местных бюджетов Дагестана с 2001 по 2002 г.г. увеличились расходы на образование - с 45,2% до 52 %, на культуру и искусство - с 2,9% до 3,4%, социальную защиту населения - с 5,1% до 5,6%.

В 2002 г. в общем объеме местных бюджетов наибольший удельный вес составляли расходы на социально-культурные мероприятия (62,2% от всех расходов местных бюджетов), из них наибольшую долю составляли расходы на образование.

Таблица 2

Объем и структура доходов местных бюджетов РД в 1998 - 2002гг.

Объем доходов местных бюджетов В том числе

Закрепленные доходы Регулирующие доходы Дотзщш(субвенции) и средства из вышестоящих бюджетов

Млн.руб. Уд вес, % Млн.руб Удвес, % Млн. руб. Удвес, % Млн.руб. Удвес,%

1998 2679,1 100 245,1 9,1 131,9 4,9 2302,1 86,0

1999 2447,1 100 365,7 14,9 108,9 4,5 1972,5 80,6

2000 3736,5 100 203,7 5,5 3583 9,5 3174,5 85,0

2001 5477,2 100 491,2 9,0 439,8 8,0 4546,2 83,0

2002 6733,1 100 550,8 8,2 875,1 13,0 5307,2 78,8

Таблица составлена на основании данных Минфина РД

Анализ формирования расходных функций органов местного самоуправления имеет принципиальное значение для определения особенностей функционирования местных бюджетов. Расширение состава расходных функций органов местного самоуправления является доказательством децентрализации бюджетных отношений. Доходные источники местных бюджетов не соответствуют расходам, возложенным на местные органы самоуправления, что свидетельствует о централизации доходных источников на вышестоящих уровнях бюджетной системы. Закрепление большинства расходных функций должно быть осуществлено за каждым го тех уровней власти, которые могут полностью их выполнить.

Изучение состава и структуры отдельных расходов по видам местных бюджетов Республики Дагестан свидетельствует о том, что в них сохраняется типичная для многих регионов структура распределения общих расходов местных бюджетов.

Проведенный анализ показал, что если в среднем удельный вес расходов на социально-культурные мероприятия по местным бюджетам Республики Дагестан составляет чуть больше 62%, то в сельских бюджетах данный показатель повышается до 75,8%. Это свидетельствует о том, что в районах, сельских населенных пунктах население наиболее остро нуждается в социальных услугах, и в данных бюджетах необходимо ежегодно предусматривать достаточные средства для финансирования социально-культурных мероприятий.

Анализ бюджетов на местном уровне свидетельствует о том, что принцип самостоятельности бюджетов, предусматривающий, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами, не получает достаточного практического подтверждения. В доходах местных бюджетов Республики Дагестан в 2002 г. объем дотаций составлял 20%, а объем суб-

венций в общем объеме местных бюджетов - 62,2%.

Основная часть финансовой помощи муниципальным образованиям в Республики Дагестан предоставляется через Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В 2003 г. объем Фонда был утвержден в сумме 5810,3 млн.руб., что составляет 40% от общей величины доходов республиканского бюджета.

Таблица 3

Структура расходов местных бюджетов Республики Дагестан

2001 2002

млн. руб. уд вес, % млн. руб. уд. вес, %

Расходо, всего 4860,7 100,0 6660,5 100,0

в т.ч. Содержание органов местного самоуправления 385,8 8,0 461,0 6,9

Правоохранительные органы 15,8 0,3 5,8 0,1

Строительство и архитектура 17,5 0,4 53,5 0,8

Сельское хозяйство 106,3 2,2 17,6 0,3

Жилищно-коммунальное хозяйство 1085,9 22,3 1368,4 20,5

Образование 2199,1 45Д 3471,5 52,2

Культура и искусство 143,3 2,9 227,8 3,4

Здравоохранение 336,2 6,9 435,5 6,5

Социальная политика 247,0 5,1 369,6 5,6

Прочие расходы 323,8 6,7 249,8 3,8

Таблица составлена на основании данных Минфина РД

В республике не разработаны стандарты и нормативы бюджетной обеспеченности как этого требуют нормы и положения Бюджетного кодекса. Недостаточная урегулированность этих вопросов расширяет возможность принятия субъективных решений при распределении средств городам и районам.

Таким образом, построение системы регулирующих механизмов межбюджетных отношений в республике имеет основной целью создание необходимых условий для сбалансирования республиканскими органами власти и органами местного самоуправления своих территориальных бюджетов. Эта система должна строиться с учетом требований заинтересованности всех уровней власти в увеличении собственных доходов и ответственности за эффективное расходование бюджетных средств в реализации полномочий каждого уровня власти, а также предоставления рав-

пых возможностей населению в получении бюджетных услуг.

Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Федерации не может осуществляться без четкого и стабильного разграничения налоговых полномочий и закрепления доходных источников за уровнями бюджетной системы.

Стратегическим направлением совершенствования структуры налогообложения должна стать переориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами таких доходных источников, которые бы обеспечивали стабильное и соответствующее возложенным на местное самоуправление функциям поступление доходов.

В работе предлагается изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов. По мнению автора, необходимо увеличение доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов за счет преобразования в них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке балансирования их бюджета. Устойчивую часть отчислений от регулирующих доходов можно преобразовать в собственные (закрепленные) доходы, не задевая при этом интересов федерального и регионального бюджетов.

Интерес представляет концепция отказа от бюджетного регулирования и перехода на разделенные ставки федеральных, региональных и местных налогов, позволяющая исключить субъективизм в межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане наиболее приемлемы, исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов власти, в том числе и органов местного самоуправления. Разделенная ставка налога будет стимулировать повышение собираемости налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем будут заинтересованы все уровни бюджетной системы.

Система распределения налоговых полномочий представлена на Рис.2. Конкретные виды налогов четко привязываются к уровням управления: федеральному, региональному, местному.

Переход к указанной системе налогообложения требует согласованного реформирования всех составных частей системы межбюджетных отношений (расходных полномочий, налоговых полномочий, бюджетного выравнивания) на основе общего принципа: «Только реальные полномочия могут быть основой для реальной ответственности и заинтересованности в результате своей деятельности».

Ключевой задачей реформы межбюджетных отношений является предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами.

Налоги Российской Федерации

Федеральные

Налоги субъектов Федерации

Местные налоги

НДС;

акцизы,

уплачиваемые

предприятиями,

таможенные

пошлины,

федеральный

налог на

прибыль;

подоходный

налог;

федеральные

лицензионные и

регистрационные

сборы,

платежи за

использование

неравномерно

разчещеных

природных

ресурсов,

региональный

налог на прибыль;

акцизы,

уплачиваемые

оптовой

торговлей,

платежи за

пользование

лесными и

водными

ресурсами,

полезными

ископаемыми;

экологические

платежи;

региональные

лицензионные и

регистрационные

сборы.

- налог на прибыль (доход);

- налог на недвижимость (до его введения-налог на имущество и земельный налог;

- налоги на малый бизнес(единый налог на вмененный доход);

- местные лицензионные и регистрационные сборы.

Рис.2. Распределение налоговых полномочий

По-нашему мнению, требуется принятие специальных Основ законодательства по предметам совместного ведения, в которых должны быть разграничены полномочия и компетенция федеральных и региональных органов власти в реализации совместных предметов ведения.

Усиление стремления муниципальных образований к наращиванию собственных доходов, сокращению зависимости от финансовой помощи, достижению сбалансированности бюджетов, подъему эффективности управления финансами, на наш взгляд, предполагает:

1) формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных соглашений;

2) четкое законодательное закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в области формирования доходов;

3) отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

4) расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;

5) наделение органов местного самоуправления как минимум одним крупным налоговым источником, использование которого полностью относилось бы к их компетенции;

6) применение стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований;

7) создание объективной стабильной системы финансовой поддержки местных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала;

8) внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи, разделения текущей и инвестиционной финансовой поддержки;

9) увеличение доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов, за счет преобразования в закрепленные той части регулирующих доходов, которые уже переданы территориям в порядке балансирования их бюджетов;

10)усиление контроля за полнотой поступления доходов в территориальные бюджеты;

11) обеспечение правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в диссертационной работе предлагается использовать разработанную на региональном уровне методику распределения трансфертов. Отметим, что распределение финансовой помощи по предложенной методике, единой для всех муниципальных образований, исходит из объективно измеренных расходных потребностей и доходных возможностей муниципальных образований и производится с использованием определенной формулы .Для того, чтобы у органов местного самоуправления не возникало заинтересованности в снижении своих усилий по мобилизации доходов в бюджет, доходные возможности муниципалитетов, на наш взгляд, следует оценивать не столько по фактическим поступлениям налогов в прошлые периоды, сколько по объективным показателям обеспеченности налоговой базой, определяющим налоговый потенциал территории. Таким образом, объектом выравнивания в процессе межбюджетного регулирования должна быть бюджетная обеспеченность муниципальных образований, измеренная

как отношение налогового потенциала к численности населения, скорректированное на объективные различия в стоимости предоставления базового набора бюджетных услуг в разных муниципальных образованиях.

В основе оценки налогового потенциала лежит предположение о том, что сумма налогозых потенциалов муниципалитетов равняется прогнозу суммарного объема налоговых поступлений по всем муниципалитетам. Таким образом, для каждого муниципального образования оценивается не максимально возможный объем налоговых сборов с его территории, а тот объем доходов, который может быть реально собран на его территории при средней для всех муниципалитетов эффективности использования налоговой базы.

Оценку налогового потенциала нами предлагается провести в следующей последовательности:

а) определение перечня основных и прочих налогов, по которым будет проводиться расчет налогового потенциала.

б) ирименение соответствующих ставок к налоговой базе каждого налога в каждом муниципальном образовании с учетом коэффициента собираемости налогов. Полученная величина и является налоговым потенциалом муниципального образования по каждому отдельному налогу.

я) определение налогового потенциала муниципального образования как суммы налоговых потенциалов по отдельным видам налогов:

Исходя го предложенной методики оценки налогового потенциала мы рассчитали значения налоговых потенциалов для всех муниципальных образований Республики Дагестан.

Следует отметить, что в настоящее время во многих субъектах Федерации расходные потребности местных бюджетов оцениваются «прямым счетом» на основе единых нормативов, не учитывающих возможности регионального и местного бюджетов по финансированию этих расходов. Такая практика неизбежно приводит к превышению расходной части планируемого бюджета над доходной.

Для решения этой проблемы, нам представляется необходимым использовать методику, позволяющую объективно оценить потребность в бюджетных услугах в разных муниципальных образованиях.

Оценка расходных потребностей муниципальных образований в со-отвецтвии с предложенной нами методикой может быть осуществлена одним из двух способов:

1 .Выравнивание бюджетной обеспеченности и расчет трансфертов с использованием индекса бюджетных расходов.

2. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и расчет трансфертов по фактически сложившимся нормативам расходов.

В диссертационном исследовании рассмотрены оба способа.

Для того, чтобы на практике оценить эффективность предложенной методики распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, мы рассчитали потребность местных бюджетов Республики Дагестан в трансфертах из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, исходя из объективных показателей бюджетной обеспеченности, налогового потенциала, индекса бюджетных расходов и сравнили их с трансфертами, рассчитанными по действующей методике (таблица 4).

Предложенная методика позволяет рассчитать объективную потребность в трансфертах, необходимых местным бюджетам для выравнивания их бюджетной обеспеченности и обеспечивает единообразный подход к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи.

Дополнительно к существующему Фонду финансовой поддержки муниципальных образований мы предлагаем предусмотреть образование в составе бюджета субъекта Федерации ряда новых фондов целевого назначения: фонд развития муниципальных образований, фонд финансирования государственных ПОЛНОМОЧИЙ, фонд стимулирования. Это позволит расширить спектр финансовых инструментов, восполняющих недостаток действующих технологий бюджетного регулирования.

При распределении финансовой помощи необходимо проводить оценку минимальных потребностей местных бюджетов в финансовых ресурсах, на основе внедрения финансовых нормативов, опирающихся на государственные минимальные социальные стандарты.

Представляется, что разработка единой научно-обоснованной методики определения социальных нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит объективность в определенииа размеров минимального бюджета муниципальных образований.

Для формирования расходной части бюджетов муниципальных образований в диссертационной работе предлагается использовать нормативно-целевой метод. В основу данного метода ставится не поддержание деятельности учреждений, а удовлетворение потребностей людей.

Наиболее значимой частью нормативно-целевого метода является расчет нормативов расходов на содержание конкретного объекта бюджетного финансирования.

В основе предлагаемой методики расчетов нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования лежит предположение о возможности разделения всей совокупности расходов объекта на группы статей, для которых можно применять прямо пропорциональную зависимость суммы расходов по данной группе статей от базового показателя. Под базовым показателем понимается расчетная количественная характеристика объекта (например, расчетная площадь школы, расчетное

Таблица 4

Расчет трансфертов муниципальным образованиям Республики Дагестан

Наименование рай- Числен- Налого- Индекс Бюджет- Объем трансфертов,

онов и городов ность вый бюд- ная обес- млн руб.

населе- потен- жетных печен- по пред- по

ния, циал, расхо- ность, ложен- действую-

тыс. чел. млк руб. дов руб / чел. ной методике щей методике

Агульский «а 1,5 0.59 311 24,3 49,1

Акугаинский 42,9 5,3 0 62 200 119,9 135,2

Ахвахский 17,6 2,1 0.57 204 51,6 67,2

Ахп»нс(сий 25,4 4,5 0.59 299 75,5 79,3

Саблюртовский 37,2 9,0 0.57 422 104,2 97,9

Еоглихский 37,6 6,7 0.68 264 128,6 135,9

Ёуйнакский 55,3 10,5 0.58 329 159,5 139,5

Гср(ебильскш) 15,4 4,1 0.58 464 43,2 52,9

Гу.чбетоескнй 14,5 2,2 0.60 249 44Д 65,3

Гуннбский 20,1 4,9 0.62 392 61,6 96,5

Длкадаевский 36,6 6,6 0.58 313 106,1 129,7

Дербентский 80,1 28,5 0.59 609 220,4 201,0

ДокузпарннскнЬ 12,5 1.4 0.58 189 37,4 55,8

Kai (Зековский 30,6 7,6 0.57 435 85,2 93,4

Кайгагский 28,1 5,3 0.57 326 80,4 91,3

Карабудахкентский 56,5 33,4 0.65 915 1 121,2 160,3

Каякентский 42,8 103,3 0.58 4171 28,1 127,1

Кизилюртовский 56,1 9,3 0.59 280 166,8 131,3

Кизлярсхий 57,9 9,9 0.59 289 172,7 132,1

Кумторкалинскнй 10,3 4,1 0.59 658 28,3 46,6

Кулинскнй 18,0 2,3 0.60 210 55,1 49,0

Курахский 13,6 2,3 0.57 292 39,6 63,0

Лакский 10,0 2,1 0.57 369 29,1 60,6

Левашинскнй 60,2 8,9 0.58 247 181,4 179,5

Магарамкентский 51,0 6,3 0.58 214 149,1 120,3

Новолакский 31,8 3,5 0.59 285 62,2 66,7

Ногайский 20,7 5,5 0.58 459 57,9 • 75,5

Pyiyniidcvii 18,3 2,0 0.58 190 54,2 82,5

С Стальсхий 24,7 5,6 0.57 385 71,8 132,6

Сергокалинский 46,4 3,6 0.56 134 139,1 90,6

Табасаранский 50,9 4,3 0.56 147 152,8 156,8

Тарумовский 34,9 11,6 0.55 578 94,6 74,4

Тляраишский 21,5 2,9 0.57 247 61,0 102,5

Унцукульскнй 20,7 15,8 0.59 1362 45,8 100,9

Хасавюртовский 116,7 10,8 0.58 168 329,8 245,9

Хлвский 19,4 2,1 0.70 189 57,1 70,5

Хушахский 26,7 5,7 0.58 362 78,1 113,5

Цумадинский 18,7 3,0 0.55 277 54,76 75,4

Ну итонский 16,7 1,4 0.57 118 60,3 73,1

Чародинский 10,6 2,1 0.54 342 30,5 60,7

Щамилыкъй 25,5 2,9 0.54 209 71,3 101,5

(¡ОЖШМСкГЙ у1! 4,5 0,9 0.56 357 12,6 34,7

г M.iva'nc.uia 378,4 673,7 0.58 3287 414Д 360,3

г.Дербент 94,1 109,3 0.56 2160 159,3 176,4

г.Буйнакск 55,1 17,7 0.59 .569 147,4 201,1

г.Хасавюрт 86,6 48,3 0.56 954 220,5 192Д

г.Каспийск 70,4 48,7 0.58 ■ 1243 159,2 223,5

г.Кизляр 47,4 126,8 0.56 4531 21,7 15,3

г.Кизилюрт 41,0 33,3 0.59 1368 95,8 165.9

г.Избербаш 38,5 19,9 0.59 903 97,0 155,8

г.Южно-Сухокумск 9.8 14,2 0.57 2655 14,2 52,2

г.Даг.Огни 25,5 3,6 0.55 234 77,7 103,4

Итого 2184,0 1461,0 5208,7 5810,3

количество учебных классов и т.п.), величина которой связана со значением контингента данного объекта бюджетного финансирования. Непосредственно определение базовых показателей и разделение всей совокупности расходов объекта бюджетного финансирования на группы статей расходов должно производиться на основе анализа структуры фактических расходов исследуемого объекта.

В наиболее общем виде формулу для расчета нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования, на наш взгляд, можно представить следующим образом:

НРобф= ¿[Яб, х£,(К)хКб, х Ко, х ЛГю(],ГДе

нробф - нормативные расходы на содержание объекта бюджетного финансирования;

- контингент;

Б,{к) - базовый показатель для i -той группы статей расходов, величина которого связана функциональной зависимостью со значениями контингента;

- норматив расходов на единицу базового показателя для 1 -той группы статей расходов;

Кб, - корректирующий коэффициент (коэффициент базовых характеристик) для нормативных расходов ьтой группы, величина которого определяется необходимостью увеличения (уменьшения) нормативных расходов для групп объектов бюджетного финансирования с различными интервалами значений контингента (например, группы школ с расчетной численностью до 200 учащихся, от 200 до 500 учащихся и т.д.);

- корректирующий коэффициент (коэффициент особых характеристик) для нормативных расходов ь той группы, величина которого зависит от различных качественных характеристик конкретного объекта бюджетного финансирования (например, тип здания, система отопления);

Кт, - корректирующий коэффициент (коэффициент территорий) для нормативных расходов ьтой группы, величина которого определяется не-

обходимостью увеличения (или уменьшения) нормативных расходов по данной группе статей в связи с территориальным расположением объекта бюджетного финансирования;

п - количество групп статей расходов.

Предлагаемая модель расчетов нормативных расходов на содержание объектов бюджетного финансирования позволяет четко определить направления в области разработки и законодательного закрепления социальных стандартов.

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих печатных работах:

1. Айбатова Э.М.Некоторые аспекты бюджетной политики субъектов Российской Федерации (на примере Республики Дагестан). Всероссийский научно-технический информационный центр. - № 73200100006 от 16.01.2001.- 1,0 п.л.

2. Айбатова Э.М. Задачи и функции казначейской системы в Республике Дагестан. Материалы региональной научно-практической конференции на тему «Регион 2001: перспективы развития экономики Дагестана».- Избербаш, 2001. - 0,1 п.л.

3. Айбатова Э.МОсобенности развития бюджетной системы Республики Дагестан в переходный период. Вестник ДГУ. - Махачкала, 2001.-0,3 пл.

4. Айбатова Э.М. Реформирование межбюджетных отношений как основа местного самоуправления. Журнал ИСЭИ ДНЦ РАН «Вопросы структуризации экономики». - 2002г. - №3. - 0,2 п.л.

5. Айбатова Э.М .Вопросы бюджетного федерализма с точки зрения региона. Сборник статей и тезисов «Проблемы совершенствование управления экономикой в условиях рынка. Региональные аспекты». Кизляр, 2002. - 0,1 п.л.

6. Айбатова Э.М.Проблемы обеспечения государственных минимальных социальных стандартов в межбюджетных отношениях. Журнал ИСЭИ ДНЦ РАН «Вопросы структуризации экономики». - 2003г. - №3.0,2 пл.

7. Айбатова Э.М. Основы бюджетного выравнивания в системе межбюджетных отношений. Сборник научных трудов молодых ученых ДГУ, Махачкала, 2004 г. - 0,3 п.л.

8. Айбатова Э.М. Совершенствование нормативно-правовой базы общественных финансов на новом этапе реформы межбюджетных отношений. Вестник ДГУ, 2003г., Выпуск 2.- 0,3 пл.

Формат60x84.1/16. Печаль рихярафная. Бумага № 1. Гарнитура Таймс. Успл. - 1 ИЗДПЛ. - 1 Заказ № 147- 04 ТИраж - 100 экз Отпечатано в ООО «Деловой Мир» Махачкала, ул. Коркмасова, 35

Ü- 522 0

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Айбатова, Элина Магомеднабиевна

Введение.

Глава 1. Теоретические аспекты развития межбюджстных отношении в условиях становления эффективной системы бюджетного федерализма

1.1. Сущность и принципы развития межуровневых отношений в условиях бюджетного федерализма.

1.2. Основы бюджетного выравнивания местных бюджетов.

Глава 2. Анализ состояния межбюджстных отношений па современном этапе.

2.1.Тенденции межбюджетного регулирования в современных условиях.'.

2.2.Развитие межбюджетного регулирования в субъекте Федерации (на примере

Республики Дагестан.

Глава 3. Основные направления совершенствования регулировании межбюджетных отношений па уровне Субъекта Федерации

3.1. Разграничение доходов и расходов как основа оптимизации межбюджетного регулирования.

3.2. Регулирование финансовых потоков в рамках межбюджетных отношений.

3.3. Перспективные направления формирования государственных минимальных социальных стандартов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Особенности регулирования межбюджетных отношений в субъекте федерации в условиях становления рыночной экономики"

Актуальность темы исследования. Процессы реформирования в России глубоко затронули такие важнейшие сферы, как управление общественными финансами, бюджетное устройство, бюджетный процесс, бюджетные отношения в целом.

Являясь одним из важнейших элементов становления нового федеративного устройства бюджетные отношения исполняют роль главного инструмента проведения политики социальной справедливости , обеспечения конституционных гарантий гражданам РФ, стимулирования рыночных преобразований в сфере производства. В условиях федеративного государства особую актуальность приобрели финансовые взаимоотношения центра и регионов, ядро которых отношения - бюджетно-налоговые, построенные на принципах бюджетного федерализма.

В настоящее время бюджетные взаимоотношения между различными уровнями власти и управления сопряжены с обострением социальной нестабильности, нарастанием бюджетных и финансовых проблем, продолжением падения уровня жизни населения в большинстве регионов. Эти проблемы обуславливают необходимость существенного реформирования бюджетного устройства, бюджетного процесса в РФ, побуждают к разработке эффективной системы бюджетного федерализма, к решению таких проблем, как разделение полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами власти, создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

Необходимо учесть, что проблема бюджетного федерализма - это не только и не столько проблема взаимоотношений различных уровней •бюджетной системы, сколько прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. Поэтому перестройка бюджетной системы на основе принципов бюджетного федерализма касается как взаимосвязей между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, так и отношений этих бюджетов с местными бюджетами. В этой иерархии взаимоотношений одной из основных проблем в настоящее время является определение роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе РФ, т.к. именно эта часть бюджетной системы является наиболее приближенной к населению и призванной способствовать удовлетворению насущных потребностей человека. Именно от того, как формируются и исполняются местные бюджеты зависит возможность государственной власти субъекта Федерации, а также федеральной власти проводить экономическую и социальную политику. Поэтому сбалансированность бюджета на муниципальном уровне служит ключевым фактором для сбалансированности на уровне субъекта Федерации и федеральном уровне.

Необходимость использования комплексного подхода к проблемам межбюджетных отношений субъектов РФ и местных бюджетов предопределили выбор темы диссертационного исследования. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и «непрозрачными» при весЕ»ма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. '

Разработанность проблемы. Исследованию проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их взаимодействия и роли в социально-экономическом развитии страны посвящены труды многих отечественных ученых и экономистов. Наибольший интерес представляет работа В. Христенко «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы». В этой книге автор рассматривает теоретические и прикладные аспекты развития системы бюджетного федерализма в РФ и представляет разработанную с его участием программу реформ на среднесрочную перспективу, нацеленную на решение вышеназванных проблем.

Многие аспекты организации межбюджетных отношений широко освещены в коллективной работе «Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт» под редакцией И.Трунина . В этой работе известные ученые А.Золотарева, А.Трунин, С.Синельников, С.Днепровская, С.Четвериков раскрывают законодательные аспекты межбюджетных отношений в РФ, тенденции распределения финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, теоретические аспекты распределения расходных обязательств и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, рекомендации по повышению эффективности межбюджетных отношений в РФ и другие вопросы.

Некоторые вопросы взаимоотношений между бюджетами различных уровней, бюджетного выравнивания, совершенствования межбюджетных отношений рассматриваются в статьях Клисторина В.И., Ходоровича М.И., Игудина А.Г., Богачевой О.В., Хурсевича С.I I., Улюкаева A.B., Прониной JI.M., Родионовой В.М., Лаврова А., Подпориной И.В., Артемьевой С.С., Трунина И., Прониной Л.И., Сомоева Р.Г., Панскова В.Г., Лайкама К., опубликованных в периодической печати.

Различные аспекты межбюджетных отношений нашли отражение в работах зарубежных авторов: Элазара Д., Уотса Р, Рефыоза Р, Хиви Д .

Признавая важность исследований в данной области, отметим, что проблема реформирования, лежащая в плоскости отношений субъект Федерации - муниципальное образование, раскрыта недостаточно и требует дальнейших научных исследований. Данная сфера межбюджетных отношений остается наименее урегулированной как с точки зрения методического обеспечения, так и с позиций законодательного оформления. Достигнутые в настоящее время результаты исследований по проблемам межбюджетных отношений не предлагают достаточно полных и системных критериев оказания финансовой помощи муниципальным образованиям. Не разработаны эффективные методики оценки объективных потребностей муниципальных образований в расходах . Отсутствуют единые подходы к межбюджетному регулированию внутри субъекта РФ. Именно отсутствие системного подхода к реформированию данного сегмента межбюджетных отношений является основной преградой на пути всеобъемлющей реформы межбюджетных отношений. Следовательно, необходимость углубления и совершенствования действующих моделей межбюджетных отношений внутри субъектов РФ сохраняет свою значимость.

Целыо диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации и выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование форм, методов и механизмов регулирования межбюджетных отношений в дотационном регионе.

В соответствии с поставленной целью в диссертации рассмотрены и решены следующие задачи:

- уточнены сущность и содержание понятия «бюджетный федерализм»;

- обоснованы принципы организации межбюджетных отношений между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- исследованы методы и инструменты регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации; выявлены основные направления и формы обеспечения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов;

- проведен анализ особенностей межбюджетного регулирования в Республике Дагестан;

- разработаны научно-практические рекомендации и предложения но достижению сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов, оптимизации системы местного налогообложения, совершенствованию нормативов финансовой обеспеченности бюджетов.

Предметом исследования являются методы и инструменты регулирования межбюджетных отношений между субъектом Федерации и органами местного самоуправления.

Объектом исследования являются региональные и местные бюджеты Теоретической и методологической основами исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные разработке проблем межбюджетных отношений. В процессе выполнения диссертации использовались методы системного, статистического и экономического анализа, моделирования, методы сравнения, экспертной оценки.

Информационную базу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, научно-методическая литература, материалы периодических изданий. В частности, использовались Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон «О финансовых основах местного самоуправления». В работе использованы данные Министерства финансов Республики Дагестан, статистические данные Госкомстата РФ, данные официальных отчетов Счетной палаты Республики Дагестан. В работе также использованы материалы совещаний, семинаров по проблемам межбюджетных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических положении и обосновании практических предложений по совершенствованию регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации, направленных на повышение сбалансированности и обеспечение самостоятельности местных бюджетов.

В ходе проведенного исследования нами получены следующие результаты, обладающие новизной:

- уточнено содержание бюджетного федерализма и обоснованы принципы организации межбюджетных отношений на базе требований бюджетного федерализма;

- обоснованы формы и методы регулирования межбюджетных отношений, направленные на повышение заинтересованности всех уровней власти в увеличении собственных доходов и повышении ответственности за эффективное расходование бюджетных средств;

- сформулированы конкретные предложения по разграничению налоговых полномочий и закреплению доходных источников между бюджетами, в частности, включающие меры по переходу на разделенные ставки федеральных, региональных и местных налогов;

- обоснованы предложения по оптимизации структуры местных налогов, направленные на увеличение доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов за счет части регулирующих доходов, переданной территориям в порядке балансирования их бюджета;

- предложена методика и выполнена оценка распределения трансфертов муниципальным образованиям, основанная на расчете показателей бюджетной обеспеченности, налогового потенциала и потребности в бюджетных расходах, обеспечивающая единообразный подход к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи в Республике Дагестан;

- разработаны предложения но оказанию финансовой помощи местным бюджетам с помощью образования новых региональных фондов целевого назначения: фонд развития муниципальных образований, фонд финансирования государственных полномочий, фонд стимулирования;

- предложена усовершенствованная методика расчетов государственных минимальных социальных стандартов, которая позволяет определить объемы бюджетных расходов на душу населения, гарантирующие финансирование социальных услуг в муниципальных образованиях.

Теоретическая н практическая значимость исследования обусловлена необходимостью и возможностью использования полученных в исследовании теоретических выводов и методических рекомендаций при формировании бюджетов муниципальных образовании, для совершенствовании системы межбюджетных отношений в Республике Дагестан. Последовательная реализация обозначенных в диссертационном исследовании форм и механизмов межбюджетного регулирования позволит увеличить собственную доходную базу местных бюджетов, повысить их самостоятельность. Предложенная схема 4 оказания финансовой помощи муниципальным образованиям позволит решить проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Широкое использование предложенной методики распределения трансфертов на региональном уровне, основанной на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала позволит муниципальным образованиям решить проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Предложения но оптимизации межбюджетных отношений могут быть использованы органами исполнительной власти для совершенствования существующей нормативной базы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты и отдельные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях в Дагестанском государственном университете, а также научных сессиях и семинарах научных сотрудников и аспирантов, проводимых Дагестанским государственным техническим университетом, Институтом социально-экономических исследований ДНЦ РАН.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 2,5 н.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, схем," таблиц и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Айбатова, Элина Магомеднабиевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения: 1. С методологических позиций определены сущность, экономическая природа, содержание бюджетного федерализма и принципы организации межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма. По нашему мнению, бюджетный федерализм представляет собой отношения между органами государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленные на обеспечение целостности бюджетной системы, а также сочетание интересов участников этих отношений на всех ее уровнях. Следует отметить, что в отечественных и зарубежных публикациях по проблемам межбюджетпых отношений не прослеживается единая точка зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием. Нам представляется, что это взаимообусловленные, но разные понятия. Модель бюджетного федерализма определяется государственным устройством страны, а механизмом и своеобразным индикатором ее реализации служат межбюджетные отношения. Бюджетное регулирование направлено на сбалансированность нижестоящих бюджетов ( до минимально необходимого уровня ) посредством распределения и перераспределения средств между бюджетами в форме нормативных отчислений от регулирующих доходов (налогов) , выделения дотаций, трансфертов, субвенций и другой финансовой помощи. Именно в процессе бюджетного регулирования возникают межбюджетные отношения.

2. Выявлены следующие недостатки системы межбюджетных отношений, сложившейся в субъектах Федерации на уровне местного самоуправления: а) Нечеткость и нерациональность разграничения полномочии между региональными и местными уровнями власти. б) Несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам. в) Неэффективный механизм распределения финансовой помощи.

3. Проведенный нами анализ особенностей межбюджетного регулирования в Республике Дагестан показал, что существенным по доле ( в 1999 г. - 80,5%, в 2000г, - 85,0%,в 2001г. - 83,0%, в 2002г. - 78%) источником доходов местных бюджетов выступает финансовая помощь из республиканского бюджета в форме трансфертов из ФФПМО. Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют регулирующие доходы. Сумма регулирующих доходов и средств финансовой помощи в местных бюджетах в 2002г. составляла 91,8 % от доходов местных бюджетов. Это объясняется высокой степенью дотационности Республики Дагестан.

4. Сфера межбюджетных отношений в субъектах РФ остается наименее урегулированной как с точки зрения методического обеспечения, так и с позиций законодательно-правового оформления. Для организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно сформулировать следующие базовые условия: самостоятельность местных бюджетов, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта РФ, четкое разграничение в законодательных актах расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы; обязательность компенсаций местным бюджетам уменьшения их доходных возможностей (увеличение их расходных потребностей) в связи с решениями, принятыми вышестоящими органами государственной власти. 5. Сформулированы цели реформирования межбюджетных отношений на региональном уровне, которые сводятся к следующему: а) децентрализация доходной базы и укрепление финансовой базы местного самоуправления; б) сокращение межуровневых финансовых потоков; в) стимулирование укрепления налогового потенциала территорий; г) стимулирование проведения экономических и социальных реформ па субфедеральном и муниципальном уровнях; д) установление единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям и повышение прозрачности методики расчета трансфертов.

6. В качестве критериев разграничения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы целесообразно учитывать следующие: стабильность экономическая эффективность мобильность налоговой базы, равномерность размещения налоговой базы, социальная справедливость , бюджетная ответственность. Конечным результатом реформы разграничения налоговых полномочий должна стать реализация принципов «один налог-один бюджет», «мой доход-мой налог», «мой налог-моя ставка».

7. В числе направлений оптимизации бюджетно-налогового федерализма в работе предлагается изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов. На наш взгляд, необходимо увеличение доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов за счет преобразования в Них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке балансирования их бюджета. Устойчивую часть отчислений от регулирующих доходов можно преобразовать в собственные (закрепленные) доходы, не задевая при этом интересов федерального и регионального бюджетов. 8. Следует обеспечить самостоятельность муниципальных образований в управлении расходами соответствующего бюджета. По-нашему мнению, требуется принятие Основ законодательства по предметам совместного ведения. Именно в Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция региональных органов власти и органов местного самоуправления в реализации совместных предметов ведения. 7. В ходе проведенного исследования было выявлено, что на настоящем этапе настоящем этапе развития па первый план выступают задачи повышения заинтересованности местных органов власти в зарабатывании собственных средств и его стимулировании. Усиление стремления муниципальных образований к наращиванию собственных доходов, сокращению зависимости от финансовой помощи, достижению сбалансированности бюджетов, подъему эффективности управления финансами можно, на наш взгляд, осуществить путем: а) формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных соглашений; б) четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в области формирования доходов; в) отказа от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительных обязательств без предоставления источников их финансирования; г) расширения налоговых полномочий органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства; д) наделения органов местного самоуправления как минимум одним крупным налоговым источником, использование которого полностью относилось бы к их компетенции; е) применения стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований; ж) создания объективной стабильной системы финансовой поддержки местных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала; з) внедрения принципа обусловленности предоставления финансовой помощи, разделения текущей и инвестиционной финансовой поддержки; и) увеличения доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов, за счет преобразования в закрепленные той части регулирующих доходов, которые уже переданы территориям в порядке балансирования их бюджетов; к) усиления контроля за полнотой поступления доходов в территориальные бюджеты; л) обеспечения правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

8. В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований целесообразно использовать разработанную на региональном уровне методику распределения трансфертов, основанную на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала территорий. Отметим, что распределение финансовой помощи но предложенной методике, единой для всех муниципальных образований, исходит из объективно измеренных расходных потребностей и доходных возможностей муниципальных образований и производится с использованием определенной формулы. Предложенная методика на основе использования показателей налогового потенциала, бюджетной обеспеченности и объективно обусловленной потребности в бюджетных расходах позволит оптимизировать распределение трансфертов и обеспечит единообразный подход к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи в регионах, в частности в Республике Дагестан. 9. В целях совершенствования межбюджетных отношений на между региональными и местными бюджетами представляется целесообразным образование в составе бюджета субъекта Федерации дополнительно к существующему ФФПМО ряда фондов целевого назначения. Такими фондами могут быть:

- Фонд развития муниципальных образований; • <

- Фонд финансирования государственных полномочий;

- Фонд стимулирования.

10. Определены перспективные направления формирования государственных минимальных социальных стандартов. Сформулированы основные принципы их применения. Обоснована необходимость принятия закона о государственных минимальных социальных стандартах как решения проблемы оценки реальных потребностей муниципальных образований в бюджетных ресурсах.