Бюджетные инструменты стимулирования государственной жилищной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетные инструменты стимулирования государственной жилищной политики"

ВИНОГРАДОВ ВЛАДИМИР ВЛАДИМИРОВИЧ

БЮДЖЕТНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 0 МАЗ 2010

Санкт-Петербург - 2010

004602785

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов»

доктор экономических наук, профессор Попова Мария Ивановна

доктор экономических наук, профессор Попова Екатерина Михайловна

кандидат экономических наук Жуклинец Ирина Ивановна

Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Балтийский институт экономики и финансов»

Защита состоится <л» 2010 г. в « Iъ часов на засе-

дании диссертационного совета Д 212.237.04 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд. ф-

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Автореферат разослан «?£ » 2010 года

Научный руководитель -Официальные оппоненты:

Ведущая организация -

Ученый секретарь диссертационного совета

Н.А.Евдокимова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Несмотря на создание и развитие рынка жилья, приобретение, строительство и наем жилых помещений с использованием рыночных механизмов на практике пока доступны лишь ограниченному кругу семей с высокими доходами. Жилищное обеспечение остается важнейшей социальной проблемой для многих категорий граждан, жилье которых не отвечает установленным нормам по площади, санитарным или противопожарным стандартам, является ветхим или аварийным: ветеранов Великой Отечественной войны, многодетных и малообеспеченных семей, военнослужащих, воспитанников детских домов, работников бюджетной сферы, жителей Крайнего Севера и др. По данным Росстата в очереди на получение жилья (улучшение жилищных условий) в настоящее время числится 4,9 млн. семей, или 9,7% от их общего числа, при этом около 30% очередников состоит на учете 10 и более лет. В среднем по России показатель обеспеченности жильем составляет около 22 кв. м на человека (для сравнения: в Норвегии - 74 кв. м; во Франции — 43 кв. м; в Чехии — 28 кв. м; в Украине - 26 кв. м).

Цели современной государственной жилищной политики, бюджетные инструменты, институциональное обеспечение и правовое сопровождение достижения предполагаемых результатов отражены в Жилищном кодексе РФ, национальном проекте «Доступное и комфортное жилье», «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». В этих документах декларируется роль государства в решении жилищных проблем граждан, приведены целевые ориентиры государственной жилищной политики по отношению к различным группам населения:

• для малоимущих и других установленных законом отдельных категорий граждан - создание эффективной системы обеспечения жильем как на основе социального использования муниципального жилищного фонда, так и применения других, в том числе стимулирующих бюджетных инструментов. В частности, предполагается сокращение к 2020 году срока обеспечения социальным жильем малоимущих граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, до 3 - 5 лет после постановки на учет;

• для населения с умеренными доходами - создание системы мер государственной поддержки и кооперации, позволяющих таким гражданам обеспечивать себя жильем в соответствии с социальными стандартами, в основном, рыночными методами;

• для граждан с доходами выше средних - стимулирование развития и обеспечения стабильности функционирования рынка жилья для удовлетворения их платежеспособного спроса на жилье.

Реализация провозглашенной стратегической цели предполагает решение нескольких приоритетных задач. Первая - создание условий для роста предложений на рынке жилья, соответствующих потребностям различных групп населения. Вторая - создание условий для повышения доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации. Третья задача - развитие нормативной правовой и методической базы по расширению использования стимулирующих бюджетных и налоговых инструментов в решении жилищной проблемы.

В настоящей работе рассматриваются необходимость и содержание новых методологических, правовых и методических подходов к стимулированию мероприятий жилищной политики бюджетными инструментами, что позволяет характеризовать исследуемые вопросы как актуальные и востребованные.

Степень разработанности научной проблемы. Результативность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления по решению жилищных проблем граждан во многом зависит от полноты и своевременности финансирования расходных обязательств, межведомственной и межтерриториальной координации действий, используемых инструментов. Несмотря на повышенное внимание ученых и специалистов к проблемам жилищного обеспечения граждан и эффективности функционирования жилищно-коммунальной сферы, комплексные исследования о роли бюджетных инструментов в стимулировании мероприятий жилищной политики с теоретических, правовых и организационных позиций представлены весьма ограниченно.

Методологической базой при разработке исследуемых вопросов явились труды таких видных ученых, как Александров A.M., Базаров Г.В., Бачурин A.B., Бирман A.M., Болдырев Б.Г., Бутаков Д.Д., Васильев М.В., Вознесенский Э.А., Волков A.M., Галанов В.А., Данилевский Ю.А., Дро-бозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломин Е.В., Лавров A.M., Ляндо A.M., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л. и др.

Возрастание роли бюджета в макроэкономическом регулировании в условиях развития рыночных отношений, реализация новых принципов государственной поддержки граждан, использование прогрессивных бюджетных инструментов и технологий в этой области, совершенствование управления публичными финансами в целом нашли отражение в работах известных российских экономистов - Богачевой О.В., Вавилова Ю.А., Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г., Дмитриевой О.Г., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Котляревского С.И., Кузнецова С.М., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Мнацаканяна А.Г., Панскова А.Г., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Поповой Е.М., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовского М.В., Ca-

банти Б.М., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г., Сычева Н.Г., Ткачук М.И., Фисенко М.К., Ходачека A.M., Христенко В.Б. и целого ряда других.

Автором изучены и систематизированы также публикации зарубежных специалистов по решению финансовых проблем при обеспечении населения жильем, обобщена прогрессивная практика многих субъектов РФ по вопросам консолидации финансовых ресурсов, комплексного и эффективного использования новых регулирующих инструментов для расширения спектра возможных источников финансирования.

Необходимо отметить, что модернизация финансового механизма обеспечения жильем не должна и не может решаться автономно, вне связи с общей концепцией развития экономики и финансов России. Этот процесс - неотъемлемая часть методологии и мероприятий по развитию правовых основ общей системы и технологии реформирования публичных финансов.

Бюджетный аспект жилищной проблемы - базовое условие ее решения. В период экономической нестабильности особую значимость приобретает палитра инструментов, с помощью которых государство планирует добиваться поставленных целей. До недавнего времени обеспечение населения жильем ассоциировалось преимущественно с ростом направляемых в отрасль финансовых ресурсов. Но, как свидетельствует практика, этот путь оказался малоэффективным.

Целью диссертационной работы является обоснование теоретических положений и методических подходов к развитию стимулирующих форм, методов и инструментов бюджетной поддержки граждан при реализации государственной жилищной политики.

Характер заявленной цели предопределил необходимость решения комплекса следующих задач:

• исследовать и систематизировать современные экономические и правовые аспекты содержания и исполнения государственных жилищных обязательств;

• обобщить и раскрыть стратегические направления современной бюджетной политики, методологические подходы и бюджетный инструментарий реализации жилищных проблем граждан;

• проанализировать и сопоставить зарубежный опыт институционального развития арендных отношений в жилищной сфере, рынка ипотечного кредитования и предоставления социального жилья;

• определить и аргументировать роль государственных и коммерческих институтов в решении жилищных проблем населения;

• позиционировать федеральные и региональные программы как финансовую основу для предоставления жилищных сертификатов, важ-

ный бюджетный инструмент реализации государственной жилищной политики;

• сформулировать и обосновать прогрессивные подходы в части накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих; новые формы контроля за распоряжением материнским (семейным) капиталом в целях обеспечения семей жильем.

Объектом исследования в диссертационной работе являются формы, методы и инструменты финансового обеспечения мероприятий государственной жилищной политики.

Предмет исследования - совокупность финансово-экономических и организационно-правовых положений, стимулирующих процессы формирования финансовых ресурсов и их эффективного использования для достижения целевых ориентиров государственной жилищной политики.

Теоретическую, методологическую и информационную основу диссертационной работы составили: положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, концептуальным основам государственного и муниципального права; нормативные правовые акты, регулирующие процесс финансового обеспечения граждан жильем; публикации в периодических профильных изданиях. Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов и др.

В работе широко использовались: статистические данные; аналитические материалы научно-исследовательских центров; материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Банка России, Минрегиона России, Росстата, органов представительной и исполнительной власти ряда субъектов РФ; источники сети Интернет; другие официальные источники информации.

Научная новизна результатов исследования, выполненного автором, заключается в развитии теоретических положений и методических подходов к исполнению государственных жилищных обязательств. В частности:

• по результатам исследования и структурирования основных направлений социально-экономического развития на среднесрочную перспективу уточнены базовые определения понятий: государственная жилищная политика, государственные жилищные обязательства, жилищная субсидия, бюджетное субсидирование расходов на приобретение жилья, социальные виды ипотечного жилищного кредитования;

• на основе исследования принципов государственного финансового регулирования выявлены основные тенденции в области формирования финансовых ресурсов, используемых для обеспечения интересов граждан в жилищной сфере в период экономической нестабильности;

• в зависимости от условий реализации стратегических направлений государственной жилищной политики, ее институционального развития и правового сопровождения определены и классифицированы стимулирующие бюджетные инструменты как способы исполнения денежных государственных жилищных обязательств и как формы их юридической регламентации;

• дана оценка результатов исполнения параметров федеральной целевой программы «Жилище» и аналогичных региональных целевых программ, являющихся основным бюджетным инструментом, регулирующим рынок жилья и обеспечивающим предоставление жилищных сертификатов и субсидий;

• сформулированы предложения по уточнению методик, используемых в процессе управления государственными финансами в жилищной сфере: о распределении жилищных сертификатов и федеральных бюджетных субсидий на их реализацию между субъектами РФ без учета сроков постановки граждан на учет; определении размера жилищных накоплений военнослужащих - участников накопительно - ипотечной системы жилищного обеспечения с учетом количества членов семьи;

• по аналогии с налоговыми вычетами, предоставляемыми гражданам при строительстве (приобретении) жилых помещений, обоснованы предложения о целесообразности внесения изменений в налоговое законодательство в части предоставления налоговых вычетов гражданам, арендующим жилье у собственников;

• аргументирована целесообразность реструктуризации отдельных расходных обязательств субъектов РФ. Средства региональных бюджетов, используемые в настоящее время на осуществление денежных выплат специалистам бюджетной сферы за работу в сельской местности, предложено направлять на реализацию целевых программ, посвященных социальному развитию сельских населенных пунктов и обеспечению молодых кадров жильем;

• на основе сопоставительной характеристики условий, определяющих возможность государственной поддержки заемщиков ипотечных кредитов, предложены варианты бюджетного субсидирования процентных ставок и реструктуризации ипотечной задолженности с использованием таких инструментов, как смешанный договор, стабилизационный заем, стабилизационный кредит.

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии положений теории управления общественными финансами, уточнении методических позиций, определяющих стимулирующую роль бюджетных инструментов в реализации государственных обязательств по защите интересов граждан в рамках проводимой жилищной политики.

Практическая значимость исследования определяется тем, что основные положения работы, выводы и рекомендации о необходимости совершенствования соответствующих бюджетных инструментов, реструктуризации бюджетных расходов, использования принципов программно-целевой консолидации собственных средств граждан, заемных ресурсов и источников государственной поддержки могут быть использованы при решении задач государственной жилищной политики в среднесрочной перспективе.

Материалы диссертационной работы используются также при чтении учебных курсов «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Апробация результатов исследования: Основные положения диссертационной работы прошли научную и практическую апробацию, изложены в 6 публикациях автора общим объемом 1,6 п.л., в том числе 1 статья в издании, рекомендованном ВАК РФ. Результаты научной работы автора доложены и получили одобрение на научно-практических конференциях, в том числе на III Международной научной конференции «Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики», 1Е - 19 февраля 2010 года, СПбГУЭФ.

Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определена степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражены ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Научные, правовые и финансовые основы реализации жилищной политики Российской Федерации»: исследована методология государственного финансового регулирования общественного развития в период экономической нестабильности; проанализированы стратегические направления современной бюджетной и жилищной политики; раскрыты принципы формирования и исполнения государственных жилищных обязательств.

Во второй главе «Институциональные особенности формирования рынка жилья и его субсидирования»; рассмотрена роль государственных и коммерческих институтов в решении жилищных проблем населения; определены возможности использования позитивных положений зарубежно-

го опыта решения жилищных проблем в российской практике; систематизированы современные методические подходы и условия бюджетного субсидирования процентных ставок и рефинансирования заемных средств.

В третьей главе «Развитие технологий управления государственными жилищными субсидиями»: раскрывается и оценивается механизм реализации федеральных и региональных целевых программ по субсидированию расходов граждан на приобретение жилья; выявляются проблемные вопросы системы жилищного обеспечения военнослужащих и предлагаются пути их решения; обосновывается необходимость усиления государственного финансового контроля за целевым распоряжением средствами материнского (семейного) капитала.

В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора.

II. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Стратегической целью государственной жилищной политики является обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения. Результаты исследования позволили уточнить определение государственной жилищной политики, которая, по мнению автора, представляет собой комплекс целей, задач и мероприятий органов государственной власти по их достижению при выработке и реализации перспективной методологии развития жилищной сферы для улучшения жилищных условий граждан с использованием современных финансово-кредитных технологий и бюджетных инструментов.

В официальных документах Правительства РФ говорится о том, что Россия стремится к созданию качественно новой жилищной сферы, соответствующей мировым стандартам, - с использованием широкого спектра стимулирующих бюджетных инструментов, базирующихся на принципах ответственной бюджетной политики. Среди целевых ориентиров особого внимания заслуживают такие измеримые показатели, как:

• увеличение доли граждан, имеющих возможность с помощью собственных и заемных средств приобрести или снять необходимое жилье на рынке, построить индивидуальное жилье - до 60 процентов;

• ликвидация ветхого и аварийного жилищного фонда, снижение среднего уровня износа жилого фонда и коммунальной инфраструктуры до нормативного уровня;

• приведение жилищного фонда к состоянию, отвечающему современным условиям энергоэффективности, экологии, а также потребностям

отдельных групп граждан (многодетные семьи, пожилые люди, инвалиды и т.д.);

• достижение средней обеспеченности жильем (25 - 27 кв. м общей площади на человека к 2015 году и 28 - 35 кв. м - к 2020 году).

В работе подробно раскрыты и систематизированы принципы государственной жилищной политики по отношению к различным категориям граждан (таблица 1).

Таблица 1

Принципы государственной жилищной политики по отношению к различным категориям граждан

Группы населения

Малоимущие и другие установленные законодательством категории граждан Граждане с умеренными доходами Граждане с доходами выше средних

Строительство жилья за счет средств бюджета и предоставление его на условиях социального найма; бюджетное субсидирование расходов на приобретение жилья с использованием жилищных сертификатов; субсидирование процентных ставок при ипотечном кредитовании; открытие накопительных счетов для взноса средств федерального бюджета военнослужащим - участникам накопительно-ипотечной системы Самостоятельное обеспечение жильем рыночными методами с учетом мер государственной поддержки: - за счет Фонда содействия жилищному строительству; - за счет предоставления налоговых вычетов; - при необходимости -обеспечения реструктуризации ипотечных кредитов Поддержка развития и обеспечение стабильности функционирования рынка жилья, позволяющего удовлетворять платежеспособный спрос населения

При выявлении роли бюджетных инструментов для стимулирования государственной жилищной политики в работе исследованы общие подходы к определению содержания финансовых инструментов, независимо от функций и видов деятельности, выполняемых государством либо субъектами хозяйствования. Анализ показал, что варианты трактовки понятия «финансовые инструменты» в отраслях реальной экономики достаточно многообразны. В одних случаях к ним относят способы предоставления денежных средств, в других - форму их юридической регламентации в виде определенного документа.

Одно из наиболее полных и развернутых определений категории «финансовые инструменты» приведено в международном стандарте бухгалтерского учета МСФО 32 «Финансовые инструменты: раскрытие и предоставление информации». Здесь под финансовым инструментом понимается любой контракт, по которому происходит одновременное увеличение финансовых активов одного предприятия и финансовых обязательств дол-

гового или долевого характера другого предприятия. По аналогии с данным определением, как в официальных нормативных документах, так и монографических и периодических изданиях, к основным регулирующим инструментам воздействия со стороны государства на экономику и социальную сферу в широком смысле слова относятся бюджетные инструменты. В общем виде к бюджетным инструментам, перечень которых достаточно разнообразен, мы относим федеральные и региональные целевые программы, сметы доходов и расходов, нормативы, лимиты финансирования и другие документы и регуляторы, используемые в бюджетной практике.

На основе исследования и систематизации теоретических и практических подходов к определению финансовых инструментов как способов предоставления денежных средств, автором конкретизирован перечень бюджетных инструментов и даны базовые определения ряда понятий применительно к жилищной сфере. В частности, расходные обязательства органов государственной власти, вытекающие из положений профильного федерального и регионального законодательства, предлагаем именовать государственными жилищными обязательствами. В зависимости от формы их реализации к числу бюджетных инструментов мы относим:

• средства бюджета, направляемые в Фонд реформирования ЖКХ, Фонд содействия жилищному строительству, Агентство по реструктуризации ипотечных кредитов;

• средства бюджета, предусмотренные в федеральных, региональных и муниципальных целевых и инвестиционных программах на строительство социального жилья и предоставление жилищных субсидий гражданам. Бюджетное субсидирование расходов на приобретение жилья является одним из основных методов государственной поддержки граждан, осуществляемой в рамках проводимой государством жилищной политики путем предоставления безвозмездных субсидий на приобретение жилья за счет бюджетных ассигнований или субсидирования процентных ставок заемщиков по ипотечным кредитам. Жилищная субсидия представляет собой рассчитанную по установленной методике сумму бюджетных средств, безвозмездно предоставляемую уполномоченным органом государственного управления законодательно определенным категориям граждан в безналичном виде на условиях долевого участия в финансировании расходов на строительство или приобретение жилья за счет средств бюджета;

• нормативы стоимости одного квадратного метра жилья, используемые для определения размера жилищных субсидий;

• размеры накопительных взносов на именных накопительных счетах военнослужащих, ежегодно устанавливаемые законом о федеральном бюджете;

• сумму материнского (семейного) капитала в случае его направления на жилищные цели;

• налоговые вычеты при приобретении жилья с суммы, не превышающей 2 млн. руб. При этом мы считаем, что по аналогии с налоговыми вычетами при строительстве и приобретении жилых помещений было бы целесообразно по определенным нормам исключать из налогооблагаемой базы граждан расходы, которые они несут, арендуя жилье у собственника.

Что касается бюджетных инструментов, относимых к разряду юридических документов, то, прежде всего, это федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, а также жилищные сертификаты и реестры жилищных сертификатов, сертификаты на получение материнского (семейного) капитала, договоры и т.п. Например, государственный жилищный сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина на получение субсидии (жилищной субсидии) для приобретения жилого помещения за счет средств федерального бюджета.

Прогрессивным бюджетным инструментом, стимулирующим реализацию жилищной политики, является ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы, где сконцентрированы средства бюджетов разных уровней и возможные внебюджетные источники. В федеральном бюджете 2010 года на ее обеспечение предусмотрено 52 млрд. руб., что составляет около 8% объема всех федеральных целевых программ (таблица 2). Наибольший удельный вес этих расходов (около 80%) приходится на подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» и «Обеспечение жильем молодых семей».

Поскольку ФЦП «Жилище» завершается в 2010 г., ее продолжение и развитие мы считаем одним из важнейших необходимых инструментов реализации государственной жилищной стратегии в среднесрочной перспективе, особенно в отношении граждан с низкими и умеренными доходами. Эффективность бюджетного субсидирования в рамках целевых жилищных программ определяется объемом, целевым характером и адресным предоставлением бюджетных средств; прозрачностью прохождения средств бюджета, расчета и предоставления субсидий; возможностью широкого привлечения и консолидации собственных и заемных (кредитных) средств граждан для приобретения жилья.

Анализ показателей федерального бюджета и бюджетов ряда субъектов РФ свидетельствует, что меры государственной поддержки практически не решают такой важной проблемы, как строительство современного социального жилья.

Таблица 2

Структура ассигнований, выделенных в 2010 г. из федерального бюджета на реализацию ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы»*

№ п/п Наименование Сумма, млн. руб. в Уд. ее; %

ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 г.г. - всего 52211,7 100

3 том числе:

1 Подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению -жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» 35181,3 67,38

из них:

1.1 Приобретение жилья военнослужащими, сотрудниками ОВД, подлежащими увольнению с военной службы, и приравненными к ним лицами 18319,3 35,08

1.2 Приобретение жилья гражданами, уволенными с военной службы, и приравненными к ним лицами 8048,1 15,41

1.3 Приобретение жилья гражданами, подлежащими отселению с комплекса «Байконур» 25,0 0,05

1.4 Приобретение жилья гражданами - участниками ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавшими в результате этих аварий, и приравненными к ним лицами 737,2 1,42

1.5 Приобретение жилья вынужденным переселенцам 1192,9 2,28

1.6 Приобретение жилья гражданами, выезжающими из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей 6858,9 13,14

2 Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» 4877,0 9,34

3 Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» 3744,1 7,17

4 Подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» 800,0 1,53

5 Расходы общепрограммного характера по ФЦП «Жилище» 79,0 0,15

6 Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан 7530,3 14,43

из них:

6.1 Мероприятия по обеспечению жильем федеральных государственных гражданских служащих 4500,8 8,62

6.2 Мероприятия по обеспечению жильем молодых ученых и строительство общежитий 758,5 1,46

6.3 Мероприятия по обеспечению жильем прокуроров, следователей органов прокуратуры 794,2 1,52

6.4 Мероприятия по обеспечению жильем иных категорий граждан на основании решений Правительства РФ 1476,8 2,83

*Рассчитано автором на основе показателей, утвержденных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЭ.

Вместе с тем, система управленческой деятельности, обеспечивающей успешное функционирование и развитие отечественного жилищного комплекса, основывается на целой серии нормативных правовых актов, регламентирующих решение именно этого вопроса. Их разнообразие обусловлено большим количеством регулируемых государством функций в жилищной сфере, реализуемых как с использованием общественных финансов, так и собственных средств граждан. Основной перечень таких функций и видов деятельности сформулирован в Жилищном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ, введенном в действие с 01.01.2005 г. В нем особое внимание уделено разграничению компетенции и расходных обязательств между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в области жилищных отношений. Устанавливается 4 вида жилищного фонда в зависимости от его назначения:

• жилищный фонд социального использования (по договорам социального найма);

• специализированный жилищный фонд (для проживания отдельных категорий граждан);

• индивидуальный жилищный фонд (для проживания граждан - собственников);

• жилищный фонд коммерческого использования (для проживания граждан на условиях возмездного пользования).

В Кодексе закреплены также положения, связанные с очередностью предоставления жилых помещений по договору социального найма. Установлены три категории граждан, которым жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди: граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний. Всем иным гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилье предоставляются в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет. Основанием для вселения в жилое помещение является договор социального найма.

Разработку направлений государственной жилищной политики осуществляет Министерство регионального развития РФ, в том числе оно также осуществляет координацию деятельности государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Одним из важных инструментов эффективной реализации программных мероприятий является методика Минрегиона России, в соответствии с которой осуществляется расчет количества сертификатов и опре-

деляются лимиты бюджетного финансирования для субъектов РФ из федерального бюджета на их реализацию. В основе методики лежат региональные потребности конкретных категорий граждан - участников подпрограмм и сроки постановки их на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Мы считаем, что данная методика нуждается в корректировке. На наш взгляд, при расчете количества сертификатов и межбюджетных трансфертов для субъектов РФ целесообразно учитывать лишь количество очередников - независимо от срока постановки их на учет.

Для стимулирования роста объема жилищного строительства в 2008 году государством был создан Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства в организационно-правовой форме Фонда с уставным капиталом в сумме 800 млн. руб.за счет средств федерального бюджета. Этому Фонду постепенно передаются земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и не используемые для реализации полномочий Российской Федерации. Целью деятельности Фонда является содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры, объектов социальной, транспортной и другой инфраструктуры.

В работе раскрываются также роль и основные принципы деятельности других участников реализации государственной жилищной политики, как государственных структур, так и коммерческих банков, агентств и региональных ипотечных компаний, занимающихся сопровождением, реструктуризацией и рефинансированием жилищных кредитов. Особое внимание сосредоточено на возможных мерах помощи гражданам в выплате кредитов со стороны Агентства по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов (АРИЖК). Основным направлением его деятельности является работа по повышению доступности ипотечных кредитов (займов) для заемщиков с низким уровнем доходов, выдача займов с повышенным риском, реструктуризация и рефинансирование ипотечных жилищных кредитов в рамках государственной поддержки системы ипотечного жилищного кредитования.

Государственная поддержка заемщиков реализуется через бюджетные инструменты реструктуризации ипотечной задолженности, субсидирование процентных ставок за счет средств бюджета, использования средств материнского капитала на погашение ипотечного кредита. Реструктуризация осуществляется на срочной, платной и возвратной основе, позволяет заемщикам с учетом их финансового положения осуществлять погашение текущих ежемесячных платежей по ипотеке в льготный период. В работе систематизированы основные условия и схемы реструктуризации ипотечных жилищных кредитов: смешанный договор, в результате которого гасится первоначальный кредит; стабилизационный заем; стаби-

лизационный кредит. В таблице 3 представлены основные условия реструктуризации ипотечных жилищных кредитов.

Таблица 3

Условия и инструменты реструктуризации ипотечного кредита

Основные условия реструктуризации ипотечных кредитов Инструменты реструктуризации ипотечного кредита

1. Заемщик является гражданином РФ ¡.Смешанный договор, в результате которого гасится первоначальный кредит: средства предоставляются заемщику в размере остатка первоначально выданного кредита одновременно банком-кредитором и АРИЖК в пропорции 80%: 20%; заемщик ежемесячно выплачивает платежи в соответствии с данным договором

2. Жилье, купленное по ипотеке, единственное для проживания

3. Доход заемщика снизился до суммы менее двух прожиточных минимумов на каждого члена семьи

4. Заемщик уже использовал все имеющиеся у него активы для выполнения обязательств по кредиту 2.Стабилизационный заем: предоставляется за счет средств АРИЖК в размере 12 ежемесячных платежей; транши перечисляются в банк заемщика; в течение 12 мес. заемщик ежемесячно выплачивает только проценты за заем

5. Кредитный договор заключен ранее 01.12.2008 г.

6. Ипотечный кредит не превышает максимального размера в данном субъекте РФ З.Стабилизационный кредит: предоставляется за счет собственных средств банка-кредитора на 12 мес; транши перечисляются в банк заемщика; в течение 12 мес. заемщик ежемесячно выплачивает только проценты за кредит

7. Площадь жилья составляет не более 50 кв.м. на одинокого человека или до 35 кв. м на каждого члена семьи

Путем реструктуризации ипотечных кредитов государство через принадлежащее ему АРИЖК предоставляет заемщикам возможность отсрочить выплаты по ипотечному кредиту на год. Этот вид поддержки касается тех граждан, у которых уменьшились доходы, а также тех, которые взяли кредит в иностранной валюте или с плавающей процентной ставкой.

Один из важных бюджетных инструментов решения жилищной проблемы, обеспечения доступности ипотечных кредитов является субсидирование процентной ставки по ИЖК за счет средств бюджета. В соответствии с направлениями бюджетной политики предполагается, что в 2010 году размер процентной ставки для заемщиков не должен превышать 11%.

В целом ряде субъектов РФ разработаны специальные жилищные программы, где отражен механизм субсидирования расходов граждан, в том числе и процентной ставки по ИЖК. Результаты исследования практики жилищного обеспечения граждан Псковской области, для которой

характерна аграрная направленность экономики, показало, в указанном субъекте РФ реализуется ряд программ с общим объемом финансирования около 600 млн. руб. (таблица 4).

Таблица 4

Исполнение региональных жилищных целевых программ Псковской области в 2009 г.*

Наименование программы, подпрограммы План на 2009 г. Исполнение % исполнения

1. «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 2009 году с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья» (1 этап) 343578,0 332940,6 96,9

2.«Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в 2009 году с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья» (2 этап) 113630,0 113082,2 99,5

3. «Обеспечение жильем молодых семей Псковской области на 2009 - 2010 годы» 84290,0 114530,2 135,8

4. «Социальное развитие села в Псковской области до 2012 года» 64461,0 32817,4 50,9

Итого 605959,0 593370,4 97,9

в том числе:

федеральный бюджет 433469,0 388766,6 89,7

областной бюджет 152503,0 191977,6 63,2

внебюджетные источники 19987,0 12626,2 63,2

*Составлено автором по данным Государственного финансового управления Псковской области.

Одна из РЦП «Социальное развитие села Псковской области до 2012 года» касается улучшения жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов. В 2009 году на реализацию указанных мероприятий было направлено 32,8 млн. руб., из них за счет средств федерального бюджета - 15,4 млн. руб. (46,7%), областного бюджета - 4,7 млн.руб. (14,2%), внебюджетных источников - 12,7 млн.руб. (39,1%). За счет этих средств улучшили жилищные условия лишь 25 семей, которыми приобретено (построено) 1739,6 кв.м общей площади жилья. В среднем - одна квартира на одно муниципальное образование.

При таких результатах обращает на себя внимание низкий удельный вес расходов областного бюджета, направляемых на социальное развитие сельских населенных пунктов. В то же время данный субъект РФ продолжает нести значительные расходы на установление надбавок врачам, учителям, работникам культуры и ветеринарии за работу в сельской местно-

сти. Этот вид выплат нормативными правовыми актами Псковской области отнесен к разряду стимулирующих, однако, на наш взгляд, он кардинально не решает вопроса привлечения кадров и не адекватен рыночным условиям. Не случайно на федеральном уровне такие надбавки были упразднены еще в 2004 году в процессе «монетизации» льгот.

Общий объем расходов на осуществление указанных выплат, по подсчетам специалистов данного субъекта РФ, в расчете на год составляет более 206 млн. руб. Мы убеждены, что в условиях рыночных отношений закрепление кадров на селе во многом обеспечивается за счет решения жилищной проблемы. Поэтому считаем, что если бы эти бюджетные ассигнования были переориентированы на цели жилищного обеспечения работников бюджетной сферы, то социальная эффективность таких расходов была бы значительно повышена за счет привлечения в сельскую местность молодых специалистов. Дня реализации нашего предложения потребуется внести системные изменения в региональное законодательство, уточнить параметры областного бюджета, установить новые нормативы межбюджетного регулирования и уточнить объемы РЦП «Социальное развитие села Псковской области до 2012 года».

Отдельным направлением реализации жилищной политики является стимулирование социальной ответственности бизнеса за строительство корпоративного жилья. Для закрепления кадров в рыночном секторе их жилищный вопрос решается не только рыночными, но и «раздаточными» способами. Крупными бизнес-структурами приобретаются своим работникам квартиры, погашается часть их стоимости, предоставляются служебные общежития, выдаются льготные ссуды. Например, безвозмездную субсидию на приобретение жилья в собственность за счет средств ОАО «РЖД» могут получить такие категорий работников, как: инвалиды труда I и II группы; многодетные семьи (имеющие троих и более детей до 18 лет); одинокие родители; работники, получившие корпоративную поддержку на приобретение (строительство) жилого помещения в собственность, при рождении у них детей в период выплаты задолженности по приобретаемому (построенному) жилому помещению; работники, длительное время работающие на станциях и участках с дефицитом трудовых ресурсов. В целом, по данным ОАО «РЖД», в 2008 году инвестиции в строительство жилья на сети железных дорог России составили 3,4 млрд. рублей. Введено в эксплуатацию 80 тыс. кв. м или 1228 жилых помещений. Сумма субсидируемой части выдаваемых ипотечных кредитов составила 6,2 млрд. рублей.

В исследовании детально раскрываются особенности бюджетного регулирования вопросов, связанных с обеспечением жильем военнослужащих. При наличии оснований военнослужащие могут участвовать в реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты»,

по которой получают сертификат на возможность приобретения квартиры при увольнении, а также могут решить жилищную проблему в рамках накопительно - ипотечного принципа, суть которого заключается в формировании жилищных накоплений военнослужащих и поддержание их платежеспособности при решении жилищного вопроса с помощью ипотечного кредитования.

Основным источником формирования накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих являются взносы, выделяемые из федерального бюджета. Размер взноса на одного участника НИС устанавливается Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. В 2009 году накопительный взнос был установлен в размере 168 тыс. руб., в 2010 г. - 175,6 тыс. руб. (в 2008 году он составлял 89,9 тыс. руб.). Помимо этого на рефинансирование ипотечных кредитов, выдаваемых военнослужащим - участникам накопительно-ипотечной системы, в 2009 году израсходовано за счет федерального бюджета 4,0 млрд. руб.

Один из потенциальных источников пополнения счетов - доходы, полученные от инвестирования управляющими компаниями накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих. Средства накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих являются собственностью Российской Федерации. Поэтому правом заключения договоров доверительного управления по итогам конкурса по отбору управляющих компаний обладает только уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий функционирование НИС, федеральное государственное учреждение «Росвоенжилье». Анализ его функций показал, что в целом они охватывают практически полный спектр действий и взаимодействий в процессе функционирования системы обеспечения военнослужащих жильем на базе положений федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ. Вместе с тем, мы считаем, что этот перечень должен быть дополнен, в связи с ее значимостью, функцией контроля на всех этапах прохождения документов и процедур.

В соответствии с законодательством военнослужащим, прослужившим 20 и более лет, предоставляется право на получение накопленной суммы, которую после увольнения они смогут использовать на приобретение собственного жилья. Однако с помощью механизма НИС решить проблему жилищного обеспечения военнослужащих достаточно проблематично, так как размер жилищных накоплений не учитывает количественный состав семьи военнослужащего. Мы считаем, что размер государственной субсидии должен учитывать количество членов семьи участника НИС.

Одно из важнейших социальных и экономических решений, стимулирующих эффективное использование бюджетных инструментов для роста внутреннего спроса на рынке жилья, - направление на эти цели

средств материнского (семейного) капитала - М(С)К, причем варианты такого использования в последнее время существенно детализированы. Потенциально на цели жилищного обеспечения из средств М(С)К может быть направлено свыше 100 млрд. рублей в год путем безналичного перечисления в счет оплаты приобретенного (строящегося) жилья по шести видам расходов:

• оплата первоначального взноса при получении кредита или займа (в том числе ипотечного) на приобретение или строительство жилья;

• погашение основного долга;

• оплата процентов по кредитам и займам (в том числе ипотечным) на приобретение и строительство жилья;

• оплата приобретаемого жилого помещения;

• оплата расходов по договору участия в долевом строительстве;

• оплата строительства индивидуального дома.

Результаты исследования свидетельствуют о необходимости усиления государственного контроля за целевым использованием средств М(С)К и предотвращением их обналичивания путем оформления фиктивных сделок по купле-продаже квартиры.

В целом итоги проведенной автором систематизации и классификации бюджетных инструментов, используемых для стимулирования государственной жилищной политики, институционального развития и правового сопровождения ее стратегических направлений, представлены в таблице 5.

Таким образом, в процессе реализации государственной жилищной политики по обеспечению прав граждан на жилище в соответствии с установленными нормативами должны использоваться как бюджетные, так и комбинированные финансово-кредитные инструменты. Особенно велика значимость бюджетных инструментов при создании жилищной инфраструктуры и оказании государственной поддержки определенным законодательством категориям граждан, прежде всего - социально незащищенным и работающим в общественном секторе экономики. При этом должны возрастать расходы бюджета и на строительство массового жилищного фонда для предоставления его нуждающимся на условиях социального найма.

Таблица 5

Обеспечение стимулирования государственной жилищной политики

Стратегия и правовое сопровождение Институциональное развитие Основные симулирующие бюджетные инструменты

Как юридические документы Как денежные государственные жилищные обязательства

Национальный проект «Доступное и комфортное жилье»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года; Жилищный кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Постановление Правительства РФ от 19.07.2001 № 675 «Об утверждении ФЦП «Жилище» на 20022010 годы; Профильные нормативные правовые акты, конкретизирующие порядок финансового обеспече-ниия жилищной сферы Минрегион РФ; Фонд содействия жилищному строительству; Фонд реформирования ЖКХ; «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ»; Агентство по ипотечному жилищному кредитованию и его дочерня структура - Агентство по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов; ФГУ «Росвоенжилье»; Коммерческие банки; Корпоративные бизнес-структуры Федеральные, региональные и муниципальные целевые программы; жилищные сертификаты и реестры жилищных сертификатов; сертификаты на получение М(С)К; методики определения размера жилищных субсидий; утвержденные нормативы стоимости 1 кв. м жилья; контракты, договоры и т.п. Расходы бюджета на: строительство социального жилья; создание и функционирование Фондов реформирования ЖКХ и содействия жилищному строительству; рефинансирование ипотечных кредитов; реализацию целевых жилищных программ и подпрограмм всех видов; социальные выплаты на субсидирование процентных ставок заемщикам ипотечных кредитов; жилищные субсидии гражданам определенных законодательством категорий; накопительные взносы военнослужащим на именные счета; Средства материнского (семейного) капитала в случае его использования на жилищные цели; Налоговые вычеты на приобретение жилья с суммы, не превышающей 2 млн. руб.

III. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Виноградов В.В. Государственная политика в сфере финансового обеспечения жилищных проблем граждан // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: Материалы 3-й международной научной конференции, 18-19 февраля 2010 года. / Отв. ред. В.Е. Леонтьев, Н.П. Радковская. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. -0,2 п.л.

2. Виноградов В.В.Фннансовые аспекты реализации государственной жилищной политики в условиях кризиса // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - 2009. - №4 (60). - 0,3 п.л.

3. Виноградов В. В. Условия развития ипотечного жилищного кредитования // Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке. Материалы 2-й международной научной конференции 2930 марта 2007 года: Сборник докладов. Т.2 / Под ред. В.Е.Леонтьева, Н.П. Радковской. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2007. - 0,3 п.л.

4. Виноградов В.В. Государственное регулирование системы ипотечного кредитования // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: Сборник научных трудов, выпуск 9 / Под редакцией А.И. Михай-лушкина, H.A. Савинской. - СПб: Изд-во СПБГИЭУ, 2006. - 0,4 пл.

5. Виноградов В.В. Государственное регулирование системы ипотечного кредитования в г. Санкт-Петербурге // Проблемы и перспективы развития экономики России и Санкт-Петербурга в XXI веке. Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР за 2005 год. Март-Апрель 2006 года: Сборник лучших докладов. - СПб: Изд-во СПБГУЭФ, 2006. - 0,3 пл.

6. Виноградов В.В. Антиинфляционное регулирование в переходной экономике России // Реформирование российской экономики в третьем тысячелетии: проблемы и перспективы: Материалы студенческой конференции 13-20 апреля 2001 года - СПб: Изд-во СПБГУЭФ, 2002. - 0,1 пл.

ВИНОГРАДОВ ВЛАДИМИР ВЛАДИМИРОВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 16.04.10. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1,4. Бум. л. 0,7. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 70 экз. Заказ 183

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.