Бюджетный процесс в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Придачук, Максим Петрович

Введение

Глава 1. Эволюционное развитие и качество управления бюджетным процессом: теоретический и фактологический ^ базис исследования

1.1. Теоретико-методологические основы исследования 24 эволюционного развития бюджетного процесса

1.2. Теоретические основы построения межбюджетных отношений

1.3. Методические основы оценки эффективности расходов и качества управления бюджетами

1.4. Эволюционное развитие казначейского исполнения бюджета

1.5. Эволюция финансового контроля как отрасли научных знаний и сферы практической деятельности

Глава 2. Совершенствование межбюджетных отношений как 126 фактор повышения качества управления бюджетным процессом

2.1. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в России и за рубежом

2.2. Методология распределения доходных источников и расходных полномочии

2.3. Совершенствование механизмов «выравнивания» бюджетов субъектов Российской Федерации с целью преодоления их бюджетной асимметрии

Глава 3. Оценка качества управления бюджетным процессом и эффективности бюджетных расходов

3.1. Мировой опыт использования бюджетных нормативов расходов для формирования бюджетов

3.2. Методология оценки качества управления бюджетным процессом

3.3. Экономический анализ эффективности бюджетных расходов

Глава 4. Казначейское исполнение бюджетов как фактор повышения качества управления бюджетным процессом

4.1. Исполнение бюджета по доходам и способы его совершенствования

4.2. Исполнение федерального бюджета по расходам

4.3. Система электронного документооборота в органах федерального казначейства

4.4. Реализации функции предварительного контроля органами федерального казначейства

Глава 5. Государственный финансовый контроль в системе повышения качества управления бюджетным процессом

5.1. Институциональный блок механизма государственного финансового контроля

5.2. Финансовый контроль как инструмент оценки качества управления бюджетным процессом

5.3. Основы оценки эффективности государственного финансового контроля

5.4. Актуальные направления развития механизма финансового контроля 339 Заключение 348 Список использованной литературы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетный процесс в Российской Федерации"

ф Актуальность темы исследования. В совокупности стратегических и тактических целей современной бюджетной политики РФ важная роль принадлежит проведению бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами. Одним из приоритетов финансовой политики государства стало развитие стимулирующих элементов бюджетного процесса. Научнообоснованная организация бюджетного процесса является чрезвычайно важной проблемой развития общественных финансов. От ее решения зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевременность финансирования государственных обязательств и соответствующих экономических программ. Не случайно опыт развития страны свидетельствует о постоянном поиске наиболее рациональной системы организации бюджетного процесса.

С развитием рыночных отношений, хотя прежний финансовый механизм был сломан, бюджетный процесс остался одним из немногих рычагов, реально обеспечивающих управляемость экономики. Однако, если организационная, управленческая, институциональная структуры бюджетного процесса неэффективны, они сами становятся дестабилизирующими факторами. Утрата государственного контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, отсутствие детального учета этих средств порождали безответственное отношение к ним на всех уровнях, привели к ослаблению бюджетной дисциплины, а информационная асимметрия в условиях острой недостаточности бюджетных средств не позволяла перегруппировать финансовые ресурсы для наиболее рационального их использования в период рыночных преобразований в экономике.

В процессе экономической эволюции бюджетной системы страны распределение прав и обязанностей в области налогообложения, расходования средств и экономического регулирования между различными уровнями государственной власти и муниципального управления находятся в неравномерной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. При осуществлении реформ необходим эволюционный подход к научному анализу бюджетного процесса - составлению и утверждению бюджетов, распределению доходных источников, расходных полномочий и перераспределению финансовой помощи между бюджетами разных уровней, организации казначейского исполнения бюджета и контроля за его исполнением.

Обновление многих традиционных постулатов теории государственных финансов, ставивших ее теоретическими рутинами, особенно актуально в рамках эволюционного подхода к бюджетной системе и бюджетному процессу.

С позиций современной теории общественных финансов бюджетный процесс должен быть представлен как социально организованный, эффективно управляемый институциональный процесс, осуществляемый людьми благодаря взаимодействию определенных факторов, которые являются движущими силами его эволюционного развития.

Практическая актуальность темы исследования обусловлена тем, что механизмы бюджетного процесса оказались слабо адаптированы к изменяющимся экономическим условиям. Бюджетный процесс не способен обеспечить оптимальность распределения финансовых ресурсов, "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризуется низкой оперативностью и раздробленностью, не позволяет определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, создает возможности их нецелевого использования.

Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием вышеупомянутых теоретических и практических проблем, характерных для финансовой системы современной России, обусловивших необходимость концептуальной проработки эволюционного развития бюджетного процесса. Те меры, которые предпринимают компетентные органы Российского государства по исправлению финансовой ситуации, также нуждаются в теоретическом обосновании и практических рекомендациях. Актуальной научной проблемой, имеющей важное макроэкономическое значение, является комплексное исследование современного состояния бюджетного процесса в России, на основе теоретического анализа факторов, влияющих на его эволюцию и бюджетную политику государства, объективного анализа сущности построения бюджетного процесса в постсоветской России, оценка международного опыта формирования бюджетных отношений и проведения государствами макроэкономических стратегий в сфере общественных финансов.

Степень разработанности проблемы. Все чаще учеными в качестве альтернативы традиционным подходам к исследованию экономических процессов предлагается методология современного научного направления, называемого «эволюционной экономикой», основой которого является описание экономических систем как динамически самоорганизующихся, неравновесных. В экономической науке предшественниками эволюционной экономики были А.Богданов, Н.Кондратьев, Дж.Милль, Т.Мальтус, К.Маркс, К.Менгер, А.Смит, Й.Шумпетер и др., использовавшие методологию эволюционного подхода; среди современных исследователей, работающих в рамках названного подхода, можно назвать неошумпетерианцев (А.Алчиян, Дж.Доси, К.Фримен и др.), применивших эволюционный подход для обоснования понятия технико-экономической парадигмы, а также представителей институционально-эволюционного направления (Т.Веблен, Р.Нельсон, С.Уинтер и др.), в работах которых эволюционный подход был развит и обобщен до уровня новой парадигмы в экономической науке. В последние годы произошли серьезные сдвиги в области применения идей эволюционной экономики в исследованиях отечественных экономистов - Л.Абалкина, С.Глазьева, А.Гранберга, О.Иншакова, Д.Львова, А.Кантарбаевой, С.Кирдиной, Г.Клейнера, С.Меньшикова, В.Маевского, В.Макарова, А.Некипелова, В.Полтеровича, Ю.Яковца и др. Исследования этих авторов стали стимулом для применения научного инструментария эволюционной экономики к теории общественных финансов, многоуровневого анализа условий и факторов эволюции бюджетного процесса.

Теоретическим проблемам финансов как структурной первооснове бюджетного процесса посвящены труды А.И.Архипова, А.М.Бабича, Дж.ВанХорна, Э.А.Вознесенского, О.В.Врублевской, А.З.Дадашева, Л.А.Дробозиной, В.В.Ковалева, Г.М.Колпаковой, А.М.Лаврова, Д.С.Молякова, Ю.М.Осипова, Г.Б.Поляка, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагова, Н.Г.Сычёва, и др. Однако продолжают оставаться дискуссионными содержание категории «бюджетный процесс», «качество управления бюджетным процессом», «эффективность бюджетных расходов», «система исполнения бюджета», «эффективность бюджетного контроля» и др.

Системный подход к исследованию бюджетного процесса, бюджетной политики и государственного финансового контроля применили в своих трудах: С.А.Агапцов, Г.А.Анисимова, А.А.Астахов, А.А.Ахполов, Е.Н.Бережная, В.В.Бурцев, Э.А.Вознесенский, Ю.М.Воронин, Е.Ю.Грачева, В.С.Джатиев, А.Ф Дубиков, Т.В.КаковкинаДА. Кочерин, Ю.А.Крохина, И.А.Ланчинский, Д.В.Никольский, С.П.Опенышев, В.Г.Пансков, А.А.Пискунов, С.Н.Рябухин, С.П.Сазонов, Ж.М.Саркисян, А.Н.Семиколенных, С.В.Степашин, Е.С.Суконников, В.Б.Христенко и др. Труды этих ученых стали стимулом к более глубокому исследованию механизмов бюджетного процесса.

Современное состояние и эффективность бюджетного процесса является малоисследованной проблемой и основные постулаты начали разрабатываться в трудах В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Г.Б.Поляка, Б .Г.Преображенского, В .И.Шлейникова.

Однако данные работы в большинстве случаев не содержат комплексного исследования проблем развития бюджетного процесса в России, отражая отдельные аспекты, группы проблем или особенности отдельных регионов. По-прежнему важны теоретические обобщения в области бюджетного процесса, которые, используя опыт отечественной науки, были бы обращены и к результатам, накопленным зарубежными школами в многолетних исследованиях бюджетного процесса в федеративных государствах. Финансовым научным сообществом во многом не подведены итоги развития бюджетного процесса в последнее десятилетие, отсутствует его экономический анализ в сравнении с другими странами, который относился бы не к отдельным аспектам бюджетной политики, а к бюджетному процессу в целом. Из прошлого не в полной мере извлечены уроки, которые снизили или ликвидировали бы негативные тенденции в будущем.

Вместе с тем остается открытым вопрос об условиях, ресурсах и факторах, определяющих эволюционное развитие бюджетного процесса и связанных с экономическим и политическим выбором общества. Не дан ответ и на вопрос о долгосрочных макроэкономических последствиях проводимой государством политики в области построения бюджетных отношений.

Новой областью научных знаний является квалиметрия управления бюджетным процессом. Практически отсутствуют научные публикации, системно отражающие оценку качества бюджета, управления бюджетом и управления бюджетным процессом.

Все это и определяет актуальность и направления диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является теоретико-методологическое обоснование эволюционного развития бюджетного процесса в России на основе анализа его современного состояния, определения воздействующих на него факторов, выявления приоритетов, обоснования направлений развития и повышения качества бюджетного управления.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи: развить теоретические взгляды на сущность бюджетного процесса как многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность; выделить и систематизировать основные циклы, определяющие скорость и эффект эволюционных изменений, дать определение сущности эволюционного развития бюджетного процесса; определить и системно представить базовые институты бюджетного процесса, дать их развернутую характеристику; определить источники эволюционного развития бюджетного процесса, осуществить анализ данного развития и выявить его важнейшие противоречия; раскрыть факторы и закономерности эволюционного развития бюджетного процесса, обусловленные сложностью данного многоаспектного процесса; осуществить анализ критериев эволюционного развития бюджетного процесса и выявить взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом; определить содержание стадий бюджетного процесса с позиции их влияния на качество управления бюджетным процессом и разработать показатели качества управления бюджетным процессом; предложить методические подходы к повышению качества бюджетных технологий; выявить современные тенденции развития бюджетного процесса в аспекте усиления бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации.

Объектом исследования выступает эволюционное развитие бюджетного процесса в Российской Федерации, рассматриваемое в сопоставлении с развитыми федеративными государствами, на основе анализа условий, ресурсов, факторов и качества управления.

Предметом исследования служат причинно-следственные связи и тенденции, определяющие развитие бюджетного процесса в России, а также управляемый механизм его перехода в более зрелую фазу, позволяющую обеспечить его темпоральность, бюджетную симметрию и бюджетную эффективность.

Методология исследования. Методологической базой исследования являются эволюционная экономическая парадигма, диалектическая теория развития, фундаментальные положения экономической теории (марксистская традиция, институционализм, теория социального рыночного хозяйства), включающие анализ и теоретическое обобщение сущности финансовых и бюджетных отношений. Использован категориальный аппарат, развитый отечественной научной школой в области бюджетного процесса. Исследование основывалось на методологии системного анализа, дающей возможность раскрыть структуру и причинно-следственные связи построения бюджетного процесса, осуществить прогноз его развития и сформировать предложения по его дальнейшему совершенствованию. Использован сравнительный анализ, метод аналогий, обработка эмпирических данных для выявления причинно-следственных связей и тенденций в развитии бюджетного процесса, экстраполяция тенденций, экспертный анализ.

Информационной базой проведенного исследования послужили нормативные, методические и аналитические материалы Минфина России, Банка России, Федерального казначейства, материалы Центра Фискальной политики, финансово-экономические издания и публикации по проблемам бюджетного процесса.

Концепция исследования основана на предположении, что бюджетный процесс эволюционирует в системном порядке, который охватывает все уровни от нано- до мега- проявлений изменчивости, наследственности и необратимости. Экономическая эволюция бюджетного процесса - это усложнение структуры, функций и связей, условий внутренней и внешней среды, усиление внутренней организации и институций, рост потребляемых финансовых, материальных, информационных и др. ресурсов. Эволюционный подход к исследованию бюджетного процесса предполагает переход от концепций равновесия в условиях определенности и рациональности субъектов к неравновесной динамике при постоянно меняющихся условиях, факторах и субъектах. Бюджетный процесс эволюционирует в результате целенаправленной деятельности его акторов, что актуализирует повышение качества бюджетного управления и расширение возможностей его оценки.

Исследование выполнено в рамках п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования», п.2.6. «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов» раздела 2 «Государственные финансы» Паспорта специальности 08.00.10. - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Бюджетный процесс представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность.

Как финансовая категория бюджетный процесс - это жизненный цикл бюджета, в течении которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.

Как организационная категория бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Как управленческая категория бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль), с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.

Как институциональная категория бюджетный процесс представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления.

Как правовая категория бюджетный процесс отражает регламентированные нормами права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.

При восхождении от абстрактного к конкретному бюджетный процесс интегрирует все свои сущности и проявляется в реальной экономической действительности (в актуальном времени и пространстве) во всем многообразии структуры, функций и динамики.

2. Обладая свойствами «наследственности», «изменчивости» и «отбора», бюджетный процесс является эволюционным, причем в его развитии наблюдаются короткие (искусственные, регламентируемые) и длинные (естественные) циклы, интерференция которых определяет скорость и эффект эволюционных изменений. Эволюционное развитие бюджетного процесса представляет собой необратимое, направленное, закономерное изменение, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета.

3. В эволюционном развитии бюджетного процесса носителями «наследственности» выступают сформировавшиеся базовые институты бюджетного процесса: институт бюджетной централизации, регламентации и государственного контроля. Самовоспроизведение, хранение и реализация информации в процессе роста новых институциональных форм, т.е. создание реального бюджетного процесса, происходит на основе взаимодействия базовых институтов с дополнительными (комплементарными) институтами, имеющими характер реакции (отзыва) в альтернативной институциональной системе. Такими дополнительными институтами выступают институты бюджетной децентрализации, бюджетной самостоятельности и ответственности негосударственного финансового контроля. Каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию.

Взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса. В бюджетной системе государства взаимодействие базовых и комплементарных форм с отборами тех сочетаний, которые сохраняют «наследственность» и одновременно эволюционно модернизируют бюджетный процесс занимает от нескольких лет до десятилетий.

4. Источником «изменчивости» в эволюции бюджетного процесса выступает активность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями.

Определение субъектами специфики, содержания доминирующих институтов, механизма взаимодействия базовых и комплементарных институтов позволяет осознанно осуществлять институциональное строительство и минимизировать трансакционные и социально-политические издержки эволюционного развития бюджетного процесса. И наоборот, непонимание институциональной природы бюджетного процесса и попытки направить развитие по несвойственной ему эволюционной траектории завершается возвращением к доминированию присущей бюджетной системе институциональной матрице.

5. Факторы эволюции бюджетного процесса формируются в условиях внешней и внутренней среды, то есть той среды, в которой развивается бюджетный процесс. На разных уровнях анализа внешней и внутренней среды (от мега- до наноуровня) на эволюцию бюджетного процесса влияют различные условия, освоение и преодоление противоречий которых становится ресурсами или потенциальными факторами дальнейшего развития бюджетного процесса. Для освоения условий необходима сознательная, целенаправленная деятельность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями.

6. Важная закономерность эволюции бюджетного процесса -допустимость сочетания её разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах; более активное совершенствование одних функций (бюджетный учет, бюджетный контроль) и менее активное развитие других функций (долгосрочное бюджетное планирование).

7. Критерием эволюционного развития бюджетного процесса является новое качество бюджета. Взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом раскрывается через свойство динамичности качества - изменение интенсивности свойства и соответственного интенсивного количества во времени. Развертывание принципа динамичности качества управления приводит к двум взаимосвязанным принципам: отражение и жизненный цикл. Принцип отражения качества управления бюджетным процессом фиксирует отражение (перенос) качества процесса на качество результата и имеет смысл системного исследования: качество процесса продуцирует качество результата, или, качество результата наследует качество процесса. Жизненный цикл бюджета образует жизненный цикл управления его качеством. Каждый этап бюджетного процесса раскрывается как звено цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов.

8. Декомпозиция системы управления бюджетным процессом может быть проведена по различным признакам, важнейшими из которых являются стадии бюджетного процесса, уровни бюджетной системы и структура бюджетов, поскольку качество управления должно обеспечиваться во временном, пространственном и содержательном аспектах. По названным признакам выстраивается триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность. Эта триада создает ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ.

9. В понятие бюджетной эффективности можно вкладывать различный смысл. Одним из частных критериев бюджетной эффективности является эффективность бюджетных расходов, которое, с одной стороны, означает их результативность, как степень достижения планируемого результата, то есть степень изменения целевого социального показателя, являющегося одним из объектов государственной социально-экономической политики. С другой стороны, эффективность бюджетных расходов - это минимизация издержек на оказание бюджетных услуг. Для определения общей эффективности бюджетных расходов предложено разделять деятельность бюджетных учреждений и результаты их деятельности. Целью бюджетной политики является достижение желаемых результатов, а непосредственно деятельность бюджетных учреждений является средством достижения результата.

10. Упорядоченный и формализованный инструментарий управления бюджетным процессом представляет собой бюджетные технологии. К числу активно формирующихся бюджетных технологий на современном этапе эволюционного развития бюджетного процесса в РФ относятся казначейское исполнение бюджета, межбюджетное выравнивание, бюджетирование, ориентированное на результат, бюджетный учет и отчетность, информатизация бюджетного процесса. Актуальными направлениями повышения качества бюджетных технологий являются:

- в области межбюджетного и межтерриториального выравнивания: законодательная регламентация бюджетных ограничений предоставления федеральной финансовой помощи на основе бюджетных нормативов, создание конкурентных условий получения бюджетных грантов, повышение децентрализации бюджетной системы, формализованная методика, отражающая функциональную зависимость выделяемого трансферта (гранта) от объема потенциальных доходов и планируемых расходов конкретного региона и сбалансированность его бюджета, определение фискального разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом региона отношением общего объема трансферта, выделяемого из федерального бюджета, к суммарной потребности в финансировании региона.

- в казначейском исполнении бюджетов: внедрение единой на всей территории страны методологии, технологии и механизмов взаимодействия с платежной системой Банка России, распределения регулирующих доходов; составления полной, достоверной и своевременной отчетности о кассовом исполнении бюджетов; соблюдения принципа «единства кассы»; совершенствования организационной структуры, обеспечивающей кассовое обслуживание исполнения бюджетов системы органов федерального казначейства;

- в бюджетном учете, отчетности, информатизации бюджетного процесса: унификация процессов и процедур осуществления операций со средствами бюджетов на основе бюджетной классификации и единой информационной и телекоммуникационной системы, централизованного взаимодействия с банковской системой, ФНС и другими администраторами поступлений.

11. Финансовому контролю принадлежит особо важная роль в обеспечении качества управления бюджетным процессом. Финансовый контроль является не только сферой деятельности органов государственного управления, но и самостоятельной отраслью научных знаний. Предметом финансового контроля как отрасли научных знаний служат информационные факты о реальных или потенциальных отклонениях от легитимных норм количественных и качественных характеристик финансовых потоков, опосредующих финансовые отношения в государстве. Основным методом финансового контроля как научной дисциплины признается метод коммуникации, который означает выявление прямых и обратных связей между количественными и качественными параметрами финансовых потоков, циркулирующих в финансовых системах, и опосредуемыми ими финансовыми отношениями.

12. Механизм государственного финансового контроля - это совокупность условий, форм и методов воздействия субъектов контроля на его объекты с целью обеспечения приоритетов финансовой политики государства. Эффективность функционирования механизма финансового контроля определяется его целостностью и равномерным развитием блоков: правового, информационного, институционального, коммуникационного, организационного и методического. Асимметрия действующего механизма государственного контроля обусловлена в настоящее время незавершенностью формирования правового и институционального блоков.

В методическом блоке необходимо продолжать развитие прогрессивных специфических методов контроля, основанных на аудите эффективности бюджетных расходов. При этом необходимо учитывать эффективность контрольных мероприятий, соотнося средства, возвращенные в бюджет в результате контроля, и средства, полученные в результате улучшения деятельности субъекта контроля, с затратами на проведение контрольных мероприятий.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании эволюционного развития бюджетного процесса, в раскрытии на объемном фактологическом материале причинно-следственных связей между факторами, состоянием и эволюционной динамикой бюджетного процесса, в разработке на этой основе прогноза дальнейшего развития бюджетного процесса в Российской Федерации, как системы мер, охватывающих его важнейшие институты, стадии, инструменты и повышающих качество бюджетного управления.

Элементы научной новизны, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: развиты теоретические основы бюджетного процесса как многоплановой экономической категории посредством систематизации его финансовой, организационной, управленческой, правовой и институциональной сущности, что позволило логически структурировать основные элементы бюджетного процесса и определить его методический инструментарий; дано авторское определение эволюционного развития бюджетного процесса как необратимого, направленного, закономерного изменения, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета;

У определена и теоретически обоснована система базовых и дополнительных (комплементарных) институтов бюджетного процесса. Раскрыт механизм воздействия на структуру и динамику бюджетного процесса таких институтов, как бюджетная децентрализация, бюджетная самостоятельность, негосударственный финансовый контроль. Определено, что каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию, а взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса;

У определена, теоретически обоснована и подтверждена исследованиями практики система условий и факторов, воздействующих на эволюцию бюджетного процесса на разных уровнях анализа внешней и внутренней среды (от мега- до наноуровня). Систематизированы и конкретизированы наиболее значимые внешние и внутренние факторы, формирующие структуру и динамику бюджетного процесса в России;

У выявлена важнейшая закономерность эволюционного развития бюджетного процесса, заключающаяся в сочетании разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; показано образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах;

У выделены критерии эволюционного развития бюджетного процесса, важнейших из которых является новое качество бюджета; раскрыта взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом, проявляющаяся через свойство динамичности качества; раскрыты этапы бюджетного процесса как звенья цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов; > предложена триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность, создающая ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ; У предложены актуальные направления повышения качества бюджетных технологий как инструментов управления бюджетным процессом:

- разработана и предложена модель распределения финансовой помощи между субъектами РФ, основанная на выделении грантов из федерального бюджета для выравнивания бюджетной асимметрии по количественному критерию разницы между потенциальными бюджетными доходами получателя бюджетных средств и его нормативными расходами; уточнена и формализована методика предоставления бюджетного кредита на кассовый разрыв на основе объема бюджетных кредитов, выданных региону в отчетном и предыдущем году, и задолженности субъекта РФ федеральному бюджету на момент предоставления кредита;

- представлен комплекс финансовых методов организации казначейского исполнения бюджета, управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированными на едином казначейском счете: открытие кредитной линии или размещение излишков ликвидных средств через центральный банк; адаптация выплат из бюджета к поступлениям; контроль- за бюджетной эффективностью каждого платежа; обеспечение транспарентности бюджетных потоков;

- предложены конкретные меры по оптимизации бюджетного учета и казначейских процедур в части электронного документооборота, реализации технологии единого казначейского счета в рамках формирования механизмов централизации финансовых ресурсов и оптимизации прохождения денежных и информационных потоков (процедура верификации данных первичных документов, технология «Клиент-УФК», технология формирования единого казначейского информационного пространства); представлена принципиально новая авторская трактовка субординации функций государственного финансового контроля, основная функция состоит в обеспечении обратной связи между субъектами и объектами финансового управления; в качестве производных функций сформулированы превентивная, информационно-аналитическая, регулирующая, коммуникативная и социальная; раскрыто содержание государственного финансового контроля с трех методологических позиций: как способ и результат реализации контрольной функции финансов; как составная часть бюджетного процесса; как деятельность органов государственного управления в составе механизма бюджетного процесса; системно представлены объекты, субъекты, виды, формы, принципы и методы бюджетного контроля. Теоретическая значимость диссертационного исследования. Теоретические и методологические положения, обоснованные в диссертации, дополняют и развивают теорию общественных финансов в сфере организации и управления бюджетным процессом. Теоретическая значимость исследования заключается в определении условий, ресурсов, факторов эволюционного развития бюджетного процесса, его источников, формализованного инструментария, повышающего качество управления.

Практическая значимость диссертационной работы. Результаты исследования, относящиеся к разработке среднесрочных мер по оптимизации и повышению эффективности бюджетного процесса, могут широко применяться Правительством РФ, Государственной думой РФ, органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, Счетной палатой РФ в их деятельности по составлению и рассмотрению нормативных актов о соответствующих бюджетах, при разработке и проведении бюджетной политики, при организации исполнения бюджетов и контроля за расходованием бюджетных средств. Результаты исследования могут быть использованы в программах высшего и дополнительного профессионального образования по учебным дисциплинам «Финансы», «Финансы и кредит», «Бюджетная система РФ», «Финансовый контроль».

Главные теоретические выводы диссертации, составляющие её научную новизну, доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию межбюджетных отношений, определению целесообразности предоставления безвозмездной финансовой помощи и бюджетных кредитов, определению целей и эффективности расходования бюджетных средств, качества управления бюджетным процессом, развитию электронного документооборота в процессе казначейского исполнения бюджета, методологии оценки эффективности государственного финансового контроля.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования неоднократно докладывались автором на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях.

Содержащиеся в диссертации рекомендации использованы в практической деятельности и при разработке нормативных актов Волгоградской областной думы, Управления федерального казначейства по Московской области и Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия. Отдельные выводы диссертационного исследования используются в научно-педагогической деятельности в Волгоградских вузах при разработке программ и чтении лекций по дисциплинам «Финансы», «Бюджетная система РФ».

Публикации. Основные результаты исследования отражены в 37 публикациях общим объемом авторского вклада 35 п.л. Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, включающих 19 параграфов в которых последовательно рассмотрены

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Придачук, Максим Петрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Экономическое развитие государства в значительной сфере зависит от адекватных сегодняшнему дню преобразований в сфере бюджетного процесса, Проведенное диссертационное исследование, а также основные выводы, положения и рекомендации, выносимые на защиту, направлены на концептуальное обоснование механизмов эволюционного развития бюджетного процесса в Российской Федерации и повышения качества его управления. Результаты исследования можно разделить на несколько логически взаимосвязанных групп теоретических, методологических и организационно-прикладных проблем, в совокупности представляющих единую концепцию эволюционного развития бюджетного процесса в Российской Федерации.

Бюджетный процесс представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную сущность.

Как финансовая категория бюджетный процесс - это жизненный цикл бюджета, в течении которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.

Как организационная категория бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Как управленческая категория бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль), с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.

Как институциональная категория бюджетный процесс представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя формы проявления.

Как правовая категория бюджетный процесс отражает регламентированные нормами права, процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.

При восхождении от абстрактного к конкретному бюджетный процесс интегрирует все свои сущности и проявляется в реальной экономической действительности (в актуальном времени и пространстве) во всем многообразии структуры, функций и динамики.

Обладая свойствами «наследственности», «изменчивости» и «отбора», бюджетный процесс является эволюционным, причем в его развитии наблюдаются короткие (искусственные, регламентируемые) и длинные (естественные) циклы, интерференция которых определяет скорость и эффект эволюционных изменений. Эволюционное развитие бюджетного процесса представляет собой необратимое, направленное, закономерное изменение, в ходе которого происходит институциональная трансформация бюджетной системы и обусловленный этим переход к новым уровням организации бюджетного процесса, достигается новое качество бюджета.

В эволюционном развитии бюджетного процесса носителями «наследственности» выступают сформировавшиеся базовые институты бюджетного процесса: институт бюджетной централизации, регламентации и государственного контроля. Самовоспроизведение, хранение и реализация информации в процессе роста новых институциональных форм, т.е. создание реального бюджетного процесса, происходит на основе взаимодействия базовых институтов с дополнительными (комплементарными) институтами, имеющими характер реакции (отзыва) в альтернативной институциональной системе. Такими дополнительными институтами выступают институты бюджетной децентрализации, бюджетной самостоятельности и ответственности негосударственного финансового контроля. Каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным и отражает в нем свою «генетическую» информацию.

Взаимодействие базовых и дополнительных институтов создает основу для последующего синтеза эволюционирующего бюджетного процесса. В бюджетной системе государства взаимодействие базовых и комплементарных форм с отборами тех сочетаний, которые сохраняют «наследственность» и одновременно эволюционно модернизируют бюджетный процесс занимает от нескольких лет до десятилетий.

Источником «изменчивости» в эволюции бюджетного процесса выступает активность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями. Определение субъектами специфики, содержания доминирующих институтов, механизма взаимодействия базовых и комплементарных институтов позволяет осознанно осуществлять институциональное строительство и минимизировать трансакционные и социально-политические издержки эволюционного развития бюджетного процесса. И наоборот, непонимание институциональной природы бюджетного процесса и попытки направить развитие по несвойственной ему эволюционной траектории завершается возвращением к доминированию присущей бюджетной системе институциональной матрице.

Факторы эволюции бюджетного процесса формируются в условиях внешней и внутренней среды, то есть той среды, в которой развивается бюджетный процесс. На разных уровнях анализа внешней и внутренней среды (от мега- до наноуровня) на эволюцию бюджетного процесса влияют различные условия, освоение и преодоление противоречий которых становится ресурсами или потенциальными факторами дальнейшего развития бюджетного процесса. Для освоения условий необходима сознательная, целенаправленная деятельность субъектов, наделенных бюджетными полномочиями.

Важной закономерностью эволюции бюджетного процесса - является допустимость сочетания её разноуровневых и разноскоростных вариантов, обусловленная пространственно-функциональной асимметрией данного многоаспектного процесса, разной степенью экономической однородности, финансового потенциала, бюджетной обеспеченности и политической готовности к участию в нем субнациональных бюджетных звеньев; образование зон ускоренного развития бюджетного процесса и более медленная эволюция в других зонах; более активное совершенствование одних функций (бюджетный учет, бюджетный контроль) и менее активное развитие других функций (долгосрочное бюджетное планирование).

Критерием эволюционного развития бюджетного процесса является новое качество бюджета. Взаимосвязь качества управления бюджетом и качества управления бюджетным процессом раскрывается через свойство динамичности качества - изменение интенсивности свойства и соответственного интенсивного количества во времени. Развертывание принципа динамичности качества управления приводит к двум взаимосвязанным принципам: отражение и жизненный цикл. Принцип отражения качества управления бюджетным процессом фиксирует отражение (перенос) качества процесса на качество результата и имеет смысл системного исследования: качество процесса продуцирует качество результата, или, качество результата наследует качество процесса. Жизненный цикл бюджета образует жизненный цикл управления его качеством. Каждый этап бюджетного процесса раскрывается как звено цепочки отражений качеств процессов в качествах результатов.

Декомпозиция системы управления бюджетным процессом может быть проведена по различным признакам, важнейшими из которых являются стадии бюджетного процесса, уровни бюджетной системы и структура бюджетов, поскольку качество управления должно обеспечиваться во временном, пространственном и содержательном аспектах. По названным признакам выстраивается триада обобщенных показателей качества управления бюджетным процессом: темпоральность, бюджетная симметрия и бюджетная эффективность. Эта триада создает ориентиры стратегического управления бюджетным процессом как основные видимые этапы трансформации бюджетных отношений, преодоления внутренних противоречий в бюджетной системе РФ.

Исследование сущности бюджетного процесса начинается с рассмотрения теоретических, методологических и фактологических основ бюджетного процесса, с определения базовых принципов построения межбюджетных отношений, целей бюджетного планирования, определения качества и эффективности бюджетных расходов.

Рассмотрев все виды существующих государственных общественных благ, автор предлагает классифицировать их в соответствии с оптимальным уровнем государства, где они могут предоставляться наиболее эффективно. Предлагается выделить следующие четыре группы:

1. Местные общественные блага. К этой группе общественных благ можно относить услуги детских дошкольных учреждений, жилищно-коммунального хозяйства, социально-бытовой инфраструктуры, вопросы формирования местной финансовой системы. Предоставление указанных общественных благ является эффективным и при небольших объёмах, так как для них характерны незначительные внешние эффекты. Поэтому исполнение полномочий по предоставлению этой группы благ наиболее выгодно возложить на местные органы власти.

2. Региональные общественные блага. К ним можно причислять отдельные виды услуг образовательных, медицинских, правоохранительных учреждений, учреждений культуры и спорта, вопросы социальной защиты. Внешние эффекты, возникающие при предоставлении этой группы общественных благ, можно локализовать на региональном уровне. Для них характерен также положительный эффект от масштаба: производство их становится эффективным при достижении определённых объёмов. Следовательно, предоставление второй группы общественных благ экономически целесообразно сосредоточить на региональном (на уровне субъекта федерации) уровне.

3. Национальные общественные блага. Эту группу представляют следующие чистые общественные блага: национальная оборона, единая система законодательства, денежная эмиссия, вопросы финансовой системы государства и т.п. Предоставление этой группы на более низком уровне государства ведёт к значительным внешним эффектам и, следовательно, предоставлением их целесообразно заниматься высшему уровню государства.

4. Наднациональные общественные блага. Для этой группы характерно то, что выгоды от их предоставления переходят национальные границы. Это, прежде всего, вопросы мировой экологии, международной безопасности.

Несомненно, что при рассмотрении вопроса о создании наиболее адаптированного к системе хозяйствования и форме государственного устройства Российской Федерации механизма межбюджетных отношений и наиболее рациональной методики проводимой в стране бюджетной политики с целью повышения результативности бюджетного процесса необходима теоретизация механизмов разграничения доходных и расходных полномочий между различными уровнями власти. Существующий в настоящее время нормативно-правовой пакет документов, регламентирующий основные принципы разграничения доходных источников и расходных полномочий несовершенен и далек от мировой практики. По мнению автора, в такой ситуации невозможно ни обеспечить устойчивую сбалансированность территориальных бюджетов, ни определить сферу обязательств федерального бюджета как по отношению к населению (в части предоставления установленных федеральными законами социальных пособий и льгот, а также выплаты заработной платы), так и к бюджетам других уровней (в части предоставления средств на финансирование соответствующих обязательств). Помимо распределения расходных полномочий на сегодняшний день назрела необходимость совершенствования механизмов предоставления финансовой помощи регионам из федерального бюджета как следствие несовершенной системы распределения доходных источников и расходных полномочий. Исходя из этого, в диссертационной работе предполагается что, на данный момент реформирование бюджетной системы в Российской Федерации должно проводиться путем реструктуризации бюджетного сектора, направленной на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации с применением модели "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования".

Анализ опыта США по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет сделать следующие выводы, которые могут оказаться ценными для России: программно-целевое бюджетирование — это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая часть национального дохода перераспределяется государством. Международный опыт свидетельствует о том, что повысить эффективность государственных расходов за счет совершенствования одной только управленческой технологии (performance management), не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно. Хотя повышение эффективности государственных расходов важно как в периоды благополучного развития экономики, так и в периоды финансовых трудностей, опыт стран, применявших программно-целевое бюджетирование, показывает, что решиться на использование программно-целевого бюджетирования легче в периоды финансовых трудностей, когда размеры дефицита государственного бюджета принимают угрожающие масштабы. Все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической и эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Таким образом, переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе - переход от административных методов к использованию хозяйственной инициативы на местах. Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими трудностями. Эти трудности связаны с тем, что масштабы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм, с тем, что мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний, с тем, что у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм, и потому для них приходится разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и др. Указанные трудности могут стать серьезным препятствием на пути одновременного внедрения программно-целевого бюджетирования во всех министерствах и ведомствах одновременно, если государственный аппарат громоздок, расходные полномочия нечетко разграничены между уровнями власти (по вертикали), а бюджетный процесс плохо скоординирован (по горизонтали). В подобных случаях целесообразно поэтапное внедрение программноцелевого бюджетирования, перевод на него отдельных пилотных министерств и ведомств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства. В тех странах, где последовательно реализуются принципы программно-целевого бюджетирования, правительство, законодатели и общественность получают эффективный инструмент распределения ресурсов по видам услуг, которые государство обязуется предоставить своим гражданам.

Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе является отражением практики управления государственными расходами, ориентированного на результат. Таким образом, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходам на программно-целевое бюджетирование, направлено не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового (мерами, направленными на совершенствование бюджетного процесса как такового можно было бы считать меры по ускорению отдельных стадий бюджетного процесса, введения различных формализованных методик, долгосрочных нормативов и т.п.), а улучшению финансирования предоставляемых государством услуг. Иначе говоря, отдельные стадии бюджетного процесса могут в результате перехода на программно-целевое бюджетирование стать более трудоемкими и длительными по сравнению с традиционным бюджетным процессом.

Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).

Трудности, с которыми сталкивались страны, переходящие на программно-целевое бюджетирование, часто связаны с недооценкой масштабов поставленной задачи, нехваткой специально подготовленного персонала в министерствах и ведомствах, прежде всего, в министерствах финансов (бюджетном департаменте), и отсутствием поддерживающих информационных систем.

Зарубежный опыт свидетельствует о существовании двух возможных вариантов перехода к бюджетному процессу, построенному на программно- целевых принципах. Первый вариант состоит в поэтапном внедрении элементов программно-целевых принципов в бюджетный процесс всех его участников (прежде всего министерств и ведомств). Второй вариант, более соответствующий основам эволюционного развития бюджетного процесса, предполагает: 1) выбор нескольких пилотных министерств, в которых все основные элементы программно-целевого бюджетирования внедряются одновременно; 2) анализ полученных результатов; 3) корректировку первоначальных планов реформ; 4) распространение скорректированных планов на остальные министерства и ведомства.

Проведенный автором анализ государственного финансового устройства различных стран показал, что национальное казначейство, как правило, играет активную роль в финансовом управлении. Однако механический перенос зарубежной практики в российские условия не сможет обеспечить должную эффективность. Но все же опыт функционирования и развития казначейств других стран показывает предопределенность создания в России государственной финансовой информационной системы, которая предоставит органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление ими. Автор предлагает определить казначейскую систему исполнения бюджета на основании анализа теоретической базы и, исходя из современного опыта, а также исполняемых функций органов федерального казначейства на территории Российской Федерации, как процесс расчетно-кассового исполнения бюджета подконтрольным государственным органом, что позволяет иметь оперативную, актуальную и полную информацию о наличии денежных средств у всех получателей бюджетных средств, консолидировать остатки по бюджетным счетам на едином счете казначейства и обеспечить управление ими, а также контроль за целевым использованием бюджетных средств. Эволюция финансовой системы России логически привела к необходимости утверждения казначейской системы исполнения государственного бюджета.

Важнейшей функцией федерального казначейства является распределение мобилизационных налогов, сборов и других платежей по уровням бюджетной системы. Особое значение придается своевременному перечислению дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих уровней в суммах, предусмотренных в поквартальной росписи, если исполнение вышестоящих бюджетов происходит в пределах утвержденных показателей. В соответствии с мировой практикой долгосрочная сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается не на основе федеральных подпиток со стороны бюджетов вышестоящих уровней, а на основе отработки целостного механизма налоговых поступлений. Однако, в России этому препятствует распределение регулирующих налогов по единой ставке между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта в масштабе страны. В условиях экономической дифференциации это приводит к дотационности абсолютного большинства регионов, т.к. при определении ставок центр вынужден ориентироваться на налоговый потенциал наиболее развитых регионов, в первую очередь, например г. Москва. Фактически действующие законодательные нормы методологически предполагают временный характер налогового распределения. В этой связи важнейшей задачей является отработка целостного механизма структурирования и функционирования налоговой системы, что благотворно скажется и на упорядочении процесса исполнения доходной части бюджетов всех уровней.

Реализация концепции ЕКС в совокупности с процедурами предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств, создают систему эффективного управления и целевого использования бюджетных средств всеми участниками бюджетного процесса. Для реализации концепции функционирования ЕКС необходимо создание единой компьютеризированной интегрированной казначейской системы, частью которой должна стать строящаяся на сегодняшний день информационная телекоммуникационная система органов федерального казначейства.

Приоритетной задачей федерального казначейства и других органов, осуществляющих аналогичные функции, является контроль за целевым использованием бюджетных средств. Целевое назначение выделенных из бюджета средств всегда можно установить на основе документов на перечисление этих средств, предусмотренных в соответствующих приказах и распоряжениях Минфина РФ. Гарантией реализации целевого характера бюджетных ассигнований является наличие у государственных органов полномочий по осуществлению контроля и применению санкций при нецелевом использовании выделенных из федерального бюджета средств. Последовательное применение такого рода санкций позволяет навести порядок в системе исполнения бюджета, оздоровить российские финансы, уменьшить напряженность в социальной сфере.

По мнению автора, структура задач финансового контроля, в том числе и в области бюджетных расходов должна выглядеть следующим образом: 1. Контроль за правильностью составления и исполнения бюджетов (федерального и территориальных), за правильностью образования и эффективностью использования государственных внебюджетных фондов, предполагающий: а) оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней управления, финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти, предусматривающих расходы за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов или влияющих на их формирование и исполнение; б) контроль за поступлением денежных средств в доходную часть государственного бюджета и внебюджетных фондов в виде налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих ее формирование; в) контроль за своевременным исполнением расходных статей бюджетов внебюджетных фондов всех уровней по объемам, структуре и целевому назначению.

2. Контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации, или едином счете казначейства.

3. Анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального и территориальных бюджетов, а также внебюджетных фондов, подготовка предложений по устранению недостатков, и совершенствованию бюджетного процесса и налогового законодательства.

4. Определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности, в том числе оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных фондов, и выявление на этой основе резервов роста доходной базы и снижения расходной части бюджетов различных уровней.

5. Контроль за эффективностью реализации механизма межбюджетных отношений, за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов, за предоставлением государственных дотаций, субвенций и другой помощи территориям

Рассматривая государственный финансовый контроль как неотъемлемую часть системы государственного управления, автор делает попытку выделить и субординировать его функции.

Основная функция государственного финансового контроля -обеспечение обратной связи, благодаря которой субъект, управляющий системой, получает необходимую информацию о ее действительном состоянии, что позволяет ему правильно оценивать фактически сделанное, выявлять отклонение от цели и связанные с этим нежелательные последствия.

Функция обеспечения обратной связи проявляется в более конкретных, производных функциях государственного финансового контроля: превентивной, информационно-аналитической, регулирующей, коммуникативной, социальной.

Превентивная функция - это предупреждение финансовых правонарушений (профилактическая работа субъектов контроля по предупреждению правонарушений, связанных с использованием государственных средств и собственности, в процессе предварительного контроля).

Информационно-аналитическая функция заключается в выявлении отклонений от плановых показателей, лимитов, норм, анализе и публичном обсуждении таких отклонений.

Регулирующая (корректирующая) функция - это принятие мер по коррекции деятельности объектов контроля, применение финансовых санкций, разработка предложений по устранению недостатков, выявленных в процессе формирования и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, использующих государственные (муниципальные) средства.

Коммуникативная функция - это координация деятельности и взаимодействия многочисленных контрольных органов;

Социальная функция заключается в формировании доверия общества к исполнительной и представительной власти, обеспечивающего стабильность

Эти и другие идеи составили основу разработанной концепции эволюционного развития бюджетного процесса в России, включающей приоритеты и комплекс мер по оптимизации распределения доходных и расходных полномочий и перераспределения финансовой помощи между бюджетами всех уровней, повышению результативности бюджетных расходов, оценке качества управления бюджетами, эффективности бюджетных расходов и государственного финансового контроля. Реализация предложенных мер, учет выявленных закономерностей и использование рассмотренного методологического аппарата позволят, по нашему мнению, повысить качество управления бюджетным процессом в Российской Федерации, что в итоге приведет к созданию стабильной и действенной бюджетной системы, отвечающей потребностям общества и направленной на реализацию государством своих функций, в первую очередь, экономической и социальной.