Частно-государственное партнерство и его роль в развитии социальной инфраструктуры тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Частно-государственное партнерство и его роль в развитии социальной инфраструктуры"

На правах рукописи

БОРОДАЧЕВ Иван Михайлович

ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО И ЕГО РОЛЬ В РАЗВИТИИ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Специальность - 08 00 01 - экономическая теория (общая экономическая теория)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ииз 1-77-866

Москва - 2007

003177866

Работа выполнена в Научно-исследовательском институте труда и социального страхования Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию

Научный руководитель доктор экономических наук

Блохина Татьяна Константиновна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Кадомцева Светлана Владимировна

кандидат экономических наук Лазарев Владимир Филаретович

Ведущая организация Государственный университет управления

Защита состоится « 27 » декабря 2007 г в 13 00 часов на заседании диссертационного совета Д 224 003 01 в Научно-исследовательском институте труда и социального страхования по адресу 105064, Москва, ул Земляной вал, 34

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института труда и социального страхования

Автореферат разослан « 26 » ноября 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук

Яковлев Р А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования. Опыт развитых стран показывает, что в социально-экономическом развитии все большую роль играет налаживание системы частно-государственного партнерства Такая форма сотрудничества возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры), ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в названных сферах экономики и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности Но для обеспечения сохранения и поддержания работоспособности входящих в них объектов недостаточно финансирования расходов за счет средств соответствующих бюджетов Требуется привлечение дополнительного капитала, который и поступает посредством реализации форм сотрудничества государства и частного бизнеса

В России за годы реформ в экономике существенно сократился государственный сектор, а функции управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу В этих условиях крайне важно перейти к стратегическому партнерству с частным сектором, сформировать такую систему отношений, которая бы обеспечивала рациональное сочетание свободной конкуренции с мерами государственного регулирования в целях обслуживания интересов общества

Однако, несмотря на важность развития частно-государственного партнерства как важнейшего инструмента повышения национальной конкурентоспособности, внедрение его механизмов в российскую практику идет крайне медленно Это связано с нерешенностью целого ряда вопросов, определяющих в современных условиях отношения государства и бизнеса, в том числе несовершенство законодательной и нормативной базы, бюрократические препоны, сдерживающие внедрение различных форм частно-государственного партнерства в нашей стране, эгоистические устремления многих частных структур и др Это, в свою очередь, требует разработки механизмов эффективного взаимодействия государства и бизнеса, что обусловливает актуальность данной темы исследования

Степень научной разработанности проблемы. Важный вклад в разработку проблем взаимоотношения бизнеса и государства в период становления рыночных отношений внесли российские ученые-экономисты Л И Абалкин, М Н Афанасьев, В Г Варнавский, Ю Б Винслав, Н А Волгин, С Ю Глазьев, Г А Дробот, А Ф Зубкова, В Ф Лазарев, А Д Некипелов, И М Осадчая, А Ю Зудин, Я Ш Паппэ, С П Перегудов, В Д Роик, Г Э Слезингер, С С Сулакшин, Ф И Шамхалов, Ю И Шишков, В И Якунин, Е А Ясин и др

Различные аспекты сущности частно-государственного партнерства, процессы его формирования и технологии функционирования изучаются зарубежными исследователями, среди которых выделяются работы Брю Стенли Л, Дж К Гэлбрейта, Дж Кейнса, В Леонтьева, Макконнелла Кзмбелла Р , А Маршалла, В Ойкена и др

Тем не менее, содержание и формы частно-государственного партнерства, а также способы его эффективного применения в российском государственном управлении и экономической политике исследованы пока недостаточно В частности, не нашли достаточного отражения такие вопросы, как использование механизмов реализации частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре Исходя из этого, были сформулированы объект, предмет, цель и задачи настоящего исследования

Объект диссертационного исследования - частно-государственное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса

Предметом исследования является система отношений, складывающихся в процессе реализации отношений между государством и бизнесом в России

Целью диссертационного исследования является разработка теоретико-методологических основ государственно-частного партнерства и выявление его возможностей для развития социальной инфраструктуры в России

Для достижения поставленной цели были определены следующие исследовательские задачи

- обосновать необходимость широкого использования частно-государственного партнерства для решения социальных задач,

- проанализировать основные подходы взаимодействия государства и частного бизнеса,

- определить особенности частно-государственного партнерства,

- обобщить зарубежный опыт партнерских отношений между государством и бизнесом с целью выяснения перспектив его использования в российских условиях,

- рассмотреть основные механизмы частно-государственного партнерства, применяемые в России, и выделить наиболее перспективные для социальной сферы,

- обосновать особенности применения форм частно-государственного партнерства в социальной сфере

Теоретической основой диссертации послужили ключевые положения трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных теории частно-государственного партнерства, концептуальные подходы, реализуемые в законодательных и нормативных актах РФ, в методических документах органов государственного управления

В качестве фактологической и статистической базы использовались материалы Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства транспорта РФ, Счетной палаты РФ, публикации различных ведомств по рассматриваемой проблематике, а также данные исследования,

проведенного автором по материалам развития частно-государственного партнерства в транспортной отрасли

Методологическая основа исследования Для обоснования выдвинутых на защиту теоретических и методологических положений использовались следующие методы исследования экономико-статистический, экономического анализа, научного наблюдения и обобщения Одним из ведущих методов исследования выступает сравнительный анализ развития частно-государственного партнерства в различных странах В исследовании широко используются институциональный, структурно-функциональный и системный подходы

Научная новизна диссертации заключается в выявлении особенностей и современных тенденций развития частно-государственного партнерства в российской экономике и обосновании эффективных механизмов его использования в социальной инфраструктуре

Личный вклад соискателя в разработку проблем, вынесенных на защиту

1 Определена необходимость решения социально значимых проблем при ограниченных объемах финансовых ресурсов за счет формирования тесной взаимосвязи между государством и предпринимательскими структурами Показано, что эффективность деятельности государства зависит от четкого осознания важности привлечения частного бизнеса к реализации совместных проектов

2 Выделены основные признаки частно-государственного партнерства, которые проявляются через участие в кооперационной цепочке государственных и частных структур по решению важнейших общественных задач При этом такое взаимодействие представляет собой не простое сложение ресурсов, а обусловленное определенной мотивацией соглашение, где каждая из сторон партнерства имеет собственные цели и решает свои конкретные задачи Интерес государства проявляется в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг населению в инфраструктурных и социально ориентированных отраслях Интерес бизнеса состоит в стабильности получения и увеличения прибыли, устойчивости получения доходов от совместных проектов

3 На основе анализа международной практики партнерства государства и предпринимательских структур определены основные отличительные признаки частно-государственного партнерства от других форм отношений государства и частного бизнеса, в том числе ограниченность временных рамок соглашений о партнерстве, специфические формы финансирования проектов, специальные формы распределения ответственности между партнерами, разделение возникающих в проекте рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон

4 Дана характеристика современной предпринимательской среды в российской экономике и выявлены причины, оказавшие влияние на ее развитие, среди которых важнейшая роль принадлежит приватизации выбор ее модели и способы, которыми она проводилась, выделены в качестве основной причины

формирования в России специфической формы олигархии, препятствующей развитию конкурентной среды В работе доказывается, что современные условия деятельности российского частного бизнеса имеют следующие характеристики высокая степень отраслевой монополизации бизнеса, в силу отсутствия условий для свободной конкуренции малый и средний бизнес в России находится в зачаточном состоянии, подавляющее большинство российских предприятий производственной направленности имеют морально и физически устаревшую материально-техническую базу, банковская система не заинтересована в кредитном обслуживании широкого круга предприятий и сохраняет высокие ставки за предоставление заемных средств, остается высоким отток российского капитала за рубеж

5 Предложено распространить схему использования в частно-государственном партнерстве институтов рынка коллективных инвестиций (конструкцию ПИФов венчурных инвестиций) на социальную инфраструктуру, что позволит решить одну из основных проблем малых предприятий -невозможность предоставления в кредитующий банк залоговых обеспечений и создать двухуровневую систему обеспечения гарантий для соединения частного и государственного инвестиционного участия, что наиболее эффективно может содействовать реализации социально значимых задач государства

6 Обоснована необходимость внедрения дифференцированной модели реализации частно-государственного партнерства в социальной сфере, базирующейся на сочетании различных вариантов концессионных отношений - возвратной, при которой государственные власти возмещают концессионеру сумму произведенных им затрат за счет бюджетных средств, и компенсационной, при которой предприниматель оплачивает значительную часть проекта с последующей компенсацией затрат его пользователями

Теоретическое значение диссертации проявляется в том, что результаты исследования вносят определенный вклад в развитие теории взаимоотношений государства и бизнеса Научные положения по формированию механизмов частно-государственного партнерства призваны способствовать более широкому их внедрению в развитие социальной инфраструктуры

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его выводов и рекомендаций в процессе разработки и реализации конкретных проектов частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре

Результаты исследования могут быть использованы также в учебных курсах высших учебных заведений, системы повышения квалификации руководителей и специалистов по актуальным проблемам государственного управления и развития частно-государственного партнерства, а также экономической политики в области использования потенциала частного бизнеса в формировании современной социальной инфраструктуры

Апробация результатов исследования. Основные идеи и положения диссертации изложены в публикациях автора, докладывались на конференциях, проблемных семинарах

По теме диссертации опубликованы 6 работ общим объемом 5,25 п л, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАКом - 1

Структура диссертации. Предмет исследования, поставленные цели и задачи обусловили следующую структуру диссертации Введение.

Глава 1. Природа и содержание частно-государственного партнерства.

1 1 Эволюция теоретических взглядов на частно-государственное партнерство

1 2 Содержание и формы развития частно-государственного партнерства

1 3 Зарубежный опыт формирования и развития партнерских

отношений между государством и предпринимательскими структурами

Глава 2. Особенности развития частно-государственного партнерства в России.

2 1 Влияние приватизации на формирование предпринимательской

среды

2 2 Государственная политика в области формирования основ для сотрудничества с бизнесом

2 3 Особенности реализации в России механизмов частно-государственного партнерства

Глава 3. Использование потенциала частно-государственного партнерства в развитии социальной инфраструктуры.

3 1 Необходимость привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры

3 2 Анализ использования потенциала частно-государственного партнерства в социальных проектах

3 3 Разработка модели частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре на примере транспортной отрасли Заключение Список литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе диссертации «Природа и содержание частно-государственного партнерства» рассмотрена эволюция теоретических взглядов на развитие частно-государственного партнерства, раскрыты его содержание и формы развития, а также проанализирован зарубежный опыт формирования партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами

В работе отмечается, что в 90-х годах прошлого века во многих странах мира стали происходить кардинальные изменения в структуре государственной собственности, ориентированной на социальную инфраструктуру Правительства этих стран начали передавать во временное пользование бизнес-структурам объекты газового и энергетического хозяйства, водоснабжения и

канализации, транспортных и коммуникационных систем, оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности Обусловлено это тем, что, с одной стороны, предприятия социальных отраслей не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости, а, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств на то, чтобы обеспечивать их расширенное воспроизводство Именно для разрешения данного противоречия используется концепция частно-государственного партнерства, которая представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности

Определенные основы концепции частно-государственного партнерства были заложены «Общей теорией занятости, процента и денег» Дж М Кейнса1, где в центр внимания поставлены проблемы экономической политики государства, которая посредством кредитно-денежной и бюджетной политики, поощрения частных инвестиций и роста потребительских расходов должна способствовать наиболее быстрому росту национального дохода Затем появились программы смешанной экономики и теория «государства всеобщего благоденствия», одним из разработчиков которой был Дж К Гэлбрейт2 Именно с этого времени объединение усилий государства и крупного бизнеса рассматривается как необходимое условие финансирования потребности в технологических знаниях, гарантии определенного уровня цены и обязательств реализации продукции

Дальнейшее развитие данные подходы получили в научных исследованиях ряда известных ученых и специалистов в области формирования экономической политики государства В частности, К Р Макконнелл и Ст Л Брю для формирования конкурентной среды предложили использовать пять экономических функций правительства 1) обеспечить правовую основу и социальный климат, способствующие эффективному функционированию рыночной экономики, 2) поддерживать конкуренцию, 3) перераспределять доходы и материальные блага, 4) регулировать распределение ресурсов для обеспечения общественными товарами и корректировать побочные эффекты, 5) стабилизировать экономику3 При этом принципиально важным является необходимость создания государством нормативно-правовой базы для формирования частно-государственного партнерства На основе этих концептуальных положений о необходимости создания адекватной конкурентной среды и стабильной базы для развития всех сегментов экономики были обоснованы наиболее значимые направления и тенденции формирования партнерских отношений государства и предпринимательских структур и доказано, что преимущества рыночных принципов хозяйствования могут дополняться

'Кейнс Дж Общая теория занятости процента и денег Антология экономической классики Т 2 / Пер англ М Экономика, 1992

2 Гэлбрейт Дж К Новое промышленное государство Эссе об американской экономической системе // 25 ключевых книг по экономике - Челябинск Урал, 1999 - С 412—414

3 Макконнелл Кзмбелл Р Брю Стенли Л Экономика Принципы проблемы и политика Т 2 / Пер с англ М Республика 1992 - С 200

механизмами государственного регулирования и контроля По этой причине государство нельзя рассматривать как пассивного наблюдателя за социальными и экономическими процессами, т. е государство выступает в качестве гаранта свободы предпринимательской деятельности, оно призвано защищать права собственников и права потребителей, рыночную конкуренцию, играет исключительно важную роль в формировании внешней среды, способно обеспечить увеличение конкурентоспособности всей национальной экономики4 В связи с чем, можно констатировать, что создание условий для развития конкурентоспособности занимает значительное место в формировании регулярных и постоянных взаимосвязей государства и предпринимательских структур в национальной экономике индустриально развитых стран

Вместе с тем предприниматели не всегда обладают пониманием их социальной ответственности перед обществом Очень часто они выдвигают на первое место интересы своего максимального обогащения, противопоставляя их общественным интересам В то время как государство имеет постоянную потребность в дополнительных ресурсах для реализации социально значимых проектов или проектов по развитию инфраструктуры и из-за недостаточного объема бюджетных источников финансирования вынуждено прибегать к привлечению средств негосударственного сектора

В основном из-за необходимости решения социально значимых проблем или более полного развития инфраструктуры при отсутствии достаточного объема финансовых ресурсов, необходимых производственных площадей и кадрового потенциала формируется тесная взаимосвязь между государством и предпринимательскими структурами И эффективность деятельности государства в реализации рассматриваемых вопросов в основном зависит от четкого осознания необходимости привлечения негосударственных структур к реализации совместных проектов

Интерес со стороны бизнеса в таком партнерстве состоит в возможности получения гарантированных заказов, обеспечивающих предпринимательским структурам загрузку производства и, соответственно, стабильный доход Таким образом, в основе частно-государственного партнерства лежит осознанная необходимость как со стороны государства, так и бизнеса в тесном и плодотворном сотрудничестве в социально-значимых отраслях

Во всем многообразии сотрудничества государства и частного сектора партнерство занимает особое место Модели и структура его реализации также весьма разнообразны, однако их объединяет ряд характерных особенностей, позволяющих выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию В экономическом смысле партнерство строится как оформленная договором кооперация государственных и частных структур, создаваемая под конкретные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон

4КукураС П Теория корпоративного управления -М Экономика 2004 -С 105

Основным признаком частно-государственного партнерства является участие в кооперационной цепочке государственных и частных структур по созданию добавленной стоимости При формировании механизма частно-государственного партнерства важной задачей государства становится поиск форм эффективного взаимодействия с бизнесом, имеющего наименее рисковое проявление через смягчение постоянно возникающих при этом противоречий, основанных на том, что каждая сторона стремится получить как можно больше прав, одновременно стараясь взять на себя минимальное количество обязательств

Методы и формы партнерских отношений государства и предпринимательских структур вытекают из особенностей использования частно-государственного партнерства, представляющего собой объединение в рамках совместного проекта государственных и частных компетенций, что, с одной стороны, позволяет правительству решать насущные проблемы с финансированием инфраструктурных объектов или социальных программ, а с другой — дает возможность частному бизнесу вкладывать деньги и получать гарантированную прибыль

В работе выделены и обобщены следующие основные формы реализации частно-государственного партнерства

1 Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности

2 Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что они предусматривают на определенных договором условиях передачу частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату

3 Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, имеющей широкое распространение в мировой практике Ее особенность заключается в том, что государство в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии

4 Соглашения о разделе продукции Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее Различия заключаются в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть Раздел

продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении

5 Совместные предприятия - одна из наиболее распространенных форм партнерства государства и частного бизнеса В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон В акционерных обществах в качестве акционеров могут выступать органы государства и частные инвесторы Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности

Анализ международной практики образования партнерства государства и предпринимательских структур свидетельствует о его наличии в следующих отраслях транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья, телекоммуникации, финансовый сектор, образование и здравоохранение, НИОКР При этом основные черты частно-государственного партнерства, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем

• определенными временными рамками соглашений о партнерстве (от ¡0-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет),

• специфическими формами финансирования проектов, в том числе за счет частных инвестиций, дополняемых государственными финансовыми ресурсами, совместное инвестирование несколькими участниками, привлечение кредитных ресурсов под гарантии правительства,

• необходимостью реализации партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурсное состязание между несколькими потенциальными участниками,

• специальными формами распределения ответственности между партнерами государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, а также осуществляет мониторинг за реализацией проектов, в свою очередь, частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта -разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям,

• разделением возникающих в проекте рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон

Вторая глава «Особенности развития частно-государственного партнерства в России» посвящена анализу влияния приватизации на формирование российской предпринимательской среды, а также исследованию проблем развития государственной политики в области формирования основ для сотрудничества с бизнесом

В диссертации отмечается, что в России начало приватизации явилось отправным пунктом становления и особенностей последующего развития

частно-государственного партнерства Именно изменения в отношениях собственности определили новые качественные характеристики экономики, которые получили свое развитие в процессе разгосударствления и приватизации государственных и муниципальных предприятий

Прежде всего, это было связано с преобразованиями государственной собственности в иные формы, в том числе частную и смешанную Как показывает мировая практика, именно частная собственность и экономически, и юридически обусловливает зарождение рыночного хозяйствования При этом государство выступает регулятором отношений между собственниками и другими экономическими агентами, основной функцией которого является обеспечение конкуренции и ограничение деятельности монополий С другой стороны, возникают различные хозяйственные субъекты, формирующие систему отношений по поводу использования частной собственности для достижения целей бизнеса

В то же время осуществление приватизации в российской экономике не сопровождалось в должной мере созданием механизма государственного регулирования и контроля деятельности возникших

частнопредпринимательских структур, что оказало влияние на развитие ряда отрицательных тенденций, проявившихся на первых этапах проведения приватизации и оказавших негативное влияние на формирование и развитие предпринимательского сектора Это, в свою очередь, привело к сосредоточению собственности в руках ограниченной группы лиц, формированию олигархических структур, концентрирующих в своих руках активы самых прибыльных отраслей экономики, поглощению большинства приватизированных предприятий и широкомасштабного перепрофилирования их деятельности

По оценкам экспертов Мирового банка, приватизация способствовала развитию в России самого высокого в мире уровня концентрации частной собственности, что, в значительной мере, препятствовало достижению конкурентоспособности российской экономики, и тем самым нивелировало основную цель приватизационного процесса - создание в стране конкурентных условий хозяйствования Формирование слоя мелких и средних собственников как движущей силы экономического развития не получилось, что проявилось как одно из важнейших негативных последствий приватизации

Нужно также отметить, что главный отрицательный итог денежного этапа приватизации состоит в том, что была упущена возможность реально пополнить бюджет страны Если относительно небольшая по сравнению с Россией Великобритания, приватизировав в середине 80-х годов прошлого века несколько десятков крупных государственных компаний, заработала на этом $134 млрд, то, в российской практике весь доход от приватизации за период 1992-1997 гг составил около 40 млрд дол

Выбор модели приватизации и способа, которым она проводилась, стали основной причиной формирования в России специфической формы олигархии, которой нелегко перейти в конкурентную форму При этом главная задача приватизации должна была состоять в нахождении внутренних факторов

мотивации, которые побуждали бы российских бизнесменов на добровольной основе использовать общепринятые в мировой практике процедуры и этические нормы ведения бизнеса Иными словами, она должна способствовать созданию экономических стимулов для формирования такой предпринимательской среды, которая бы обеспечивала не только реальные конкурентные условия, но и условия для формирования партнерских отношений государства и бизнеса, но этого-то на практике как раз и не произошло

Как показал анализ зарубежного опыта в области развития частно-государственного партнерства, его становление и последующее развитие невозможно без соответствующей государственной политики и нормативно-законодательного обеспечения

Основным нормативным документом, который вводит в нормативный оборот российской хозяйственной практики нормы частно-государственного партнерства (ЧГП) являются Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 г, одобренные 8 июля 2004 г на заседании Правительства Российской Федерации, где впервые в качестве приоритетных направлений деятельности государства, позволяющих обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, было названо развитие форм частно-государственного партнерства в социальной сфере для повышения уровня жизни населения.

Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с государственной или муниципальной властью Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы реализации

Специальной проблемой для успешного развития частно-государственного партнерства является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью

Россия, по мнению экспертов, приняла на вооружение британский опыт частно-государственного партнерства, где оно получило наиболее широкое распространение в форме "частной финансовой инициативы", когда частный сектор строит объекты за свои деньги, потом эксплуатирует их в течение какого-то времени и получает от этого доход, который может поступать в виде платежей от государства, участвующего своей долей в проекте

В России имеется большой, но пока мало используемый потенциал частно-государственного партнерства Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов частно- государственного партнерства вполне может

быть использовано при решении ряда важных задач современной экономической политики, что позволит обеспечить эффективные решения в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства

На первое место в определении значения частно-государственного партнерства для экономики России может быть выдвинута достигаемая в его рамках экономия бюджетных средств, а также привлечение частных инвестиций к решению общественно важных задач Однако не менее значимыми должны стать и другие возможные эффекты - привнесение в государственный сектор экономики и смежные с ним сферы предпринимательского опыта и современных методов эффективного управления, расширение инвестиционных возможностей и многое другое Вместе с тем, достижение на практике реализации потенциала частно-государственного партнерства в полном объеме нужно, прежде всего, улучшение российской правовой среды, особенно в сфере защиты прав собственности, активизации борьбы с коррумпированностью чиновничьего аппарата и др Требуется также серьезное улучшение организации управленческих структур на уровне местного самоуправления Без успешного решения этих задач невозможно не только эффективно организовать взаимоотношения частного бизнеса и государственной власти, но и добиться видимого прогресса в формировании современной рыночной экономики

На сегодняшний день особенности государственного регулирования партнерских отношений с бизнесом определяются в значительной мере общим расширением контрактных отношений с предприятиями частного сектора, с некоммерческими и общественными организациями в тех сферах, которые ранее были прерогативой государственного сектора экономики

Вместе с тем в России очень сложно внедряется концессионная форма ЧГП Так, с момента принятия Закона о концессиях механизмы его реализации на практике столкнулись с рядом серьезных несостыковок В ходе проведения первого конкурса на заключение концессионного соглашения на право строительства и эксплуатации платной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге возникла необходимость внесения в него поправок В частности, по расширению круга лиц, одновременно выступающих от имени концедента, которыми могут быть, например, Российская Федерация и субъект РФ, субъект РФ и муниципальное образование, по уточнению конкурсной процедуры, в том числе критериям отбора проектов, расширению полномочий конкурсной комиссии по контролю обоснованности и реализуемости как финансовых, так и технических предложений, предоставляемых участниками конкурса, а также достоверности предоставляемых ими сведений Нуждается в усовершенствовании механизм принятия решений о заключении концессионных соглашений Существуют рассогласования действующего закона и с налоговым законодательством

Основные направления государственной политики в развитии частно-государственного партнерства сегодня сосредоточены в реализации нескольких механизмов, в том числе развитие технопарков, стимулирование венчурного инвестирования через создание Российской венчурной компании, формирование финансовых институтов развития и др

Применение механизмов частно-государственного партнерства способно обеспечить, во-первых, возможность осуществления в наиболее короткие сроки общественно-значимых проектов в малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования отраслях Во-вторых, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, который может более эффективно, в отличие от государственных институтов, решать производственные и управленческие задачи в рыночных условиях В-третьих, обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), а также возможность использования лучших управленческих кадров, техники и технологий и повышение качества обслуживания конечных пользователей Все это создает условия для концентрации внимания государственных органов на наиболее свойственных им административных функциях, способствует сокращению рисков за счет распределения их между частными партнерами и властью

Современная структура российского частно-государственного партнерства предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение Институт частно-государственного партнерства в России рассматривается как условие роста инвестиций в производственную и транспортную инфраструктуры экономики (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов), жилищно-коммунальное хозяйство Большую роль здесь начинает выполнять механизм концессионных соглашений и Инвестиционный фонд

Следует отметить, что существуют и препятствия для эффективного функционирования ЧГП в России В первую очередь - это изношенность инфраструктуры, и, прежде всего транспортной и социальной, которые планируется использовать в ЧГП Не решен также вопрос разграничения прав собственности при завершающей стадии проектов частно-государственного партнерства

Необходимо также иметь ввиду, что частно-государственное партнерство не должно ориентироваться только на крупный бизнес Больше внимания должно уделяться развитию малого и среднего бизнеса, в том числе через реализацию программ развития предпринимательства, создание бизнес-инкубаторов, другие механизмы, которые могли бы оказывать положительное влияние на формирование условий для развития частно-государственного партнерства

В 2007 г в России начал формироваться ряд программ по созданию необходимой институциональной среды для реализации проектов по ЧГП, в

том числе подготовка кадров, разработка методик, создание рыночной инфраструктуры, решение вопросов, касающихся методов и степени госрегулирования и т д

Как показывает мировой опыт, перспективный формой государственной поддержки является создание особых экономических зон (ОЭЗ) Российским законодательством обеспечивается предоставление предприятиям — резидентам ОЭЗ таможенных преференций, их освобождение от уплаты налога на имущество организаций и земельного налога на 5 лет с момента регистрации в качестве резидентов ОЭЗ, значительное снижение ставки единого социального налога В 2007 г должна быть создана инфраструктура ОЭЗ инженерные сети, включая информационно-телекоммуникационные сети, а также транспортные коммуникации

Одновременно начинается реализация государственной программы «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» В 2007 г предусматривалось выделение 2 млрд руб на работы по подготовке инфраструктуры для строительства технопарков в семи пилотных регионах И еще один перспективный механизм развития ЧГП - создание Российской венчурной компании, что призвано поднять на принципиально более высокий уровень объемы финансирования молодых высокотехнологичных предприятий В третьей главе «Использование потенциала частно-государственного партнерства в развитии социальной инфраструктуры» раскрыта необходимость развития частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре, проанализированы формы использования потенциала партнерства бизнеса и государства в социальных отраслях и предложено использовать в социальной инфраструктуре дифференцированную концессионную модель частно-государственного партнерства, которая в работе обосновывается на примере транспортной отрасли

В работе отмечается, что современное состояние российской социальной инфраструктуры не обеспечивает населению полный спектр качественных и доступных услуг здравоохранения, образования, ЖКХ и др (Табл 1)

Как свидетельствуют приведенные в табл 1 данные обеспеченность детей местами в дошкольных учебных заведениях составляет чуть более 50%, а койко-местами в лечебных учреждениях - 113 на 10 000 человек При этом наметилась тенденция снижения числа больниц с 12,1 тыс в 1993 г до 9,9 тыс в 2004 г Не происходит назревших изменений в жилищной инфраструктуре обеспеченность жилья такими необходимыми параметрами как водопровод, канализация, центральное отопление и газ практически находится на неизменно низком уровне Отмеченные тенденции обусловлены нехваткой инвестиций в развитие этих жизненно необходимых отраслей

Государственные расходы на содержание социальной сферы на протяжении значительного периода времени составляют 2-3% годового бюджета Естественно, что бюджетных средств хватает только на поддержание инфраструктуры в рабочем состоянии, в то время как ее расширение и модернизация требуют дополнительных инвестиций Привлечение инвестиций

Основные показатели развития социальной инфраструктуры России

в 1993-2004 гг.

___Таблица 1

1993 1995 2000 2001 2002 2003 2004

Образование

Охват детей дошкольными

образовательными 57,4 54,3 55,0 56,3 57,4 57,6 57,7

учреждениями, в % от

численности детей

Здравоохранение

Число больничных

учреждений, тыс 12 6 12,1 10,7 10,6 10,3 10,1 9,9

Число больничных коек

всего 1940 1851 1672 1653 1620 1597 1601

на 10 000 чел 131 126 115 114 113 112 113

Жилищный фонд

Обеспеченность

в%

водопроводом 73 73 73 74 74 74 75

канализацией 68 69 69 70 70 70 70

центральным отоплением 71 72 73 75 75 75 75

газом 70 70 70 70 70 70 70

Источник Россия в цифрах 2006 г -М Росстат, 2006 - С 119,122 133

в социальные отрасли при сохранении государственного контроля представляет собой достаточно сложную проблему, поскольку государство не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах, но для повышения качества предоставляемых услуг недостаточно финансирования расходов за счет средств бюджета Требуется привлечение дополнительного капитала, который может поступать посредством реализации форм сотрудничества государства и частного бизнеса на выгодных для предпринимателей условиях

При этом необходимо учитывать, что привлечение инвестиций в социальную сферу сопряжено с рядом трудностей, поскольку эта отрасль экономики при потребности в больших капиталовложениях имеет незначительную отдачу на вложенные средства, что противоречит сложившимся в России представлениям олигархического капитала о норме прибыли

В то же время социальная инфраструктура представляет собой огромный полигон для привлечения мелкого и среднего бизнеса Это обусловлено тем, что российский бизнес подразделяется на две самостоятельных сферы -крупный бизнес, имеющий значительный объем обращающегося и накопляемого капитала (финансовый потенциал), и мелкий и средний бизнес, работающий в пределах минимальной прибыльности, но имеющий значительный и пока полностью не реализуемый потенциал, выражающийся в интеллектуальном капитале, управленческих навыках и практическом опыте хозяйствования (квалификационно-управленческий потенциал) Эти две сферы бизнеса представляют для государства существенный потенциал развития экономики, который может быть задействован при создании для него благоприятных условий, важнейшим из которых является развитие частно-

государственного партнерства Такая постановка вопроса обуславливает соответствующий подход к решению данной проблемы, который может состоять в выработке политики вовлечения бизнеса в процесс совместного с государством сотрудничества с учетом сложившегося в России распределения предпринимательских ресурсов, т е его подразделения на финансовый и квалификационно-управленческий потенциалы В рамках такого подхода необходимо строить государственную политику по стимулированию бизнеса с ориентацией ее на два самостоятельных направления, где первое имеет финансовую направленность - привлечение крупного капитала к сотрудничеству, второе должно быть ориентировано на использование квалификационно-управленческого потенциала малых и средних предприятий Поэтому формы использования частно-государственного партнерства в социальных отраслях должны быть дифференцированы в соответствии с этими двумя направлениями развития взаимоотношений государства и бизнеса Данный подход может создать условия для привлечения в социальную сферу предпринимателей среднего и мелкого бизнеса на условиях взаимовыгодного сотрудничества с государством

В последнее время в России начинает складываться система отношений при взаимодействии бизнеса и государства, учитывающая сложившиеся тенденции в области развития крупных и мелких предпринимательских структур Так, в рамках решения стратегических задач сохранения и преумножения научно-технического потенциала России правительство начало постепенный перевод сферы науки на самообеспечение при минимальном финансировании со стороны государства, но параллельно создается система поддержки деятельности венчурных инновационных фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты, имеющие перспективы коммерческого использования, и, прежде всего, путем прямого финансового участия в проекте малого бизнеса с целью снижения или компенсации их рисков

В 2006 году государство запустило инструмент для финансирования крупных проектов - Инвестиционный фонд, цель которого - стимулировать реализацию крупных инфраструктурных и инновационных проектов, что достигается не путем получения льгот или преференций, а с помощью механизмов частно-государственного партнерства Обязательным условием предоставления средств из Инвестиционного фонда является безубыточность проекта и наличие частных инвестиций

Положение об Инвестиционном фонде предусматривает три формы государственной поддержки проекта прямое финансирование, предоставление гарантий по кредитам и взнос в уставный капитал Первое условие победы в тендере на госфинансирование - стоимость проекта должна быть не менее 5 млрд руб, а участие частного капитала составлять не менее 25% Важным условием для победы является максимальная отдача на каждый бюджетный рубль

На федеральном уровне с помощью средств Инвестиционного фонда Российской Федерации было создано ОАО «Российская венчурная компания» -

юридическое лицо со 100%-ным государственным участием Целью его деятельности является содействие формированию инновационной системы и модернизации экономики путем инвестирования в создание 8-12 венчурных фондов по всей стране, которые в свою очередь должны профинансировать около 100-200 запусков российских предприятий Финансовое участие этой компании в венчурных фондах будет ограничено объемом 49% от ее средств, а остальные 51% средств предоставят частные венчурные инвесторы В настоящее время в некоторых регионах (Москве, Татарстане, Красноярском крае, Томской области, Пермском крае, Калужской, Волгоградской, Тюменской, Воронежской и Самарской областях, Республике Татарстан и Мордовской Республике, Санкт-Петербурге) реализуются венчурные проекты по результатам проведенного МЭРТ РФ в 2005 и 2006 гг федерального конкурса на организацию частно-государственных венчурных Закрытых паевых инвестиционных фондов (ЗПИФов), инвестиции которых в соответствии с установленными условиями должны направляться в малые предприятия научно-технической сферы На сегодняшний день одна из основных проблем малых предприятий - это невозможность предоставления в кредитующий банк залоговых обеспечений, поэтому венчурный способ финансирования является определенным выходом из сложившейся ситуации Кроме того, система поддержки малого бизнеса при реализации указанных проектов предполагает предоставление государственным инвестором-пайщиком предприятиям, кредитующимся в банках, гарантий под залог инвестиционных паев венчурных фондов как ликвидных финансовых инструментов Такая двухуровневая структура финансового обеспечения, а также соединение частного и государственного инвестиционного участия наиболее эффективно способствует реализации социально значимых задач государства, связанных с поддержкой инновационных процессов в России

Таким образом, за счет включения в схему частно-государственного партнерства институтов рынка коллективных инвестиций (через конструкцию ПИФов венчурных инвестиций) создается инструмент, благодаря которому государство, осуществляя инвестиционные вложения в стоящие перед ним приоритетные задачи, имеет возможность реализовать данные проекты на условиях рационального, прозрачного и эффективного партнерства, основанного на принципе баланса интересов всех участников, и построенного путем консолидации рыночных и государственных финансовых ресурсов

Проблема участия государства в проектах реального сектора, наиболее важных с точки зрения экономической политики, актуальна не только при привлечении инвестиций в развитие высоких технологий Не менее важным является включение новых современных механизмов и в развитие социальной сферы, которая не меньше чем научная сфера, нуждается на сегодняшний день в инвестициях и квалифицированном управлении Как пример частно-государственного партнерства в социальной сфере, можно рассматривать формирование закрытых паевых ипотечных фондов по управлению закладными Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) Это Агентство было создано Правительством Российской Федерации

в 1997 г в форме открытого акционерного общества со 100%-ным государственным капиталом, основным направлением деятельности которого является обеспечение ликвидности российских коммерческих банков, предоставляющих долгосрочные жилищные кредиты населению, за счет покупки прав требований по таким кредитам на средства, привлекаемые путем размещения облигаций Агентства на фондовом рынке Создание и функционирование Ипотечных ЗПИФов стало новым финансовым проектом, позволяющим инвестировать средства в ипотечные кредиты, выдаваемые по стандартам АИЖК Перспективность такого проекта подтверждается расширением создания ипотечных фондов в регионах, деятельность которых также осуществляется в рамках единой стратегии, которая позволяет начать формирование платежеспособного спроса населения на жилье, популяризацию и эффективное развитие ипотечного жилищного кредитования в национальном масштабе при всесторонней поддержке государства Вместе с тем, закрытые паевые инвестиционные фонды, как инструмент частно-государственного партнерства, имеют значительные перспективы для дальнейшего развития, которые могут эффективно работать не только в рамках конструкции венчурных фондов Как показал приведенный пример, они перспективны для развития партнерства в качестве ипотечных фондов как инструменты секьюритизации ипотечных кредитов, а также в качестве фондов недвижимости, обеспечивающих значительное снижение издержек при инвестировании в жилищные объекты Тем более, что реализация подобных механизмов отвечает задачам национального проекта «Доступное жилье»

Как отмечается в работе, в зарубежных странах особая роль частно-государственного партнерства отводится самым затратным и долго окупаемым инфраструктурным проектам Так, в обустроенной Европе в настоящее время этот механизм финансирования применяется в 15% очень дорогих инфраструктурных проектов В России пока его внедрение сосредоточено на ограниченном круге проектов, в то время как потребности российской экономики представляют для него необъятное поле деятельности

Вместе с тем, в настоящее время отдельные формы частно-государственного партнерства реализуются и в России Предпочтение отдается таким формам, как контракты, концессии, совместное (долевое) участие в бизнесе, а основной сферой применения схемы частно-государственного партнерства становится строительство платных автомобильных дорог, развитие городского пассажирского транспорта, строительство морских терминальных комплексов, реконструкция аэропортов, железнодорожное строительство в районах освоения новых месторождений, создание сложных информационных систем по управлению грузодвижением, т е основная их часть сосредоточена в сфере транспортной инфраструктуры

В работе проанализирован опыт применения механизмов частно-государственного партнерства в транспортной отрасли как важнейшего структурообразующего элемента социальной инфраструктуры российской экономики Особенности развития отрасли состоят в том, что исключительное право собственности государства на объекты транспортной инфраструктуры

создает возможность ее влияния на формирование всей структуры экономики страны Значение отрасли как важнейшего структурообразующего элемента российской экономики обеспечивает ей высокие темпы развития в последние годы Так, общий пассажирооборот всех предприятий транспорта увеличился в 2006 году на 3,9%, а суммарный объем грузовых перевозок вырос на 1,8% и превысил 1,17 млрд тонн В частности, рост объема перевозок на внутреннем водном транспорте составил 8,2%, на воздушном - 5,6%, на автомобильном и железнодорожном транспорте - 5,2% Объем переработки грузов в морских портах России увеличился на 23,4% и составил 355,9 млн тонн5

Именно поэтому первые крупные социальные проекты начали реализовываться в транспортной отрасли Но имеющийся в России опыт реализации социальных инфраструктурных проектов показывает, что традиционные формы государственной поддержки в рамках федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы (бюджетные ассигнования организациям, находящимся в федеральной собственности, субсидии и субвенции субъектам и муниципальным образованиям, предоставление бюджетных ассигнований открытым акционерным обществам взамен на акции) не позволяют получить максимальный эффект от вложения средств, а потому ограничивают возможности взаимодействия с частным инвестором

Ограничительным фактором выступает и существующая система бюджетного инвестирования, которая не позволяет обеспечить гибкий график использования средств в течение года, накапливать не использованные в течение этого срока ресурсы, не создает перспектив стабильного многолетнего финансирования проектов и использования сразу нескольких инструментов государственной поддержки В связи с чем, необходим поиск более эффективных механизмов государственной инвестиционной политики

В то время как развитие механизмов частно-государственного партнерства предполагает расширение использования лизинговых и концессионных механизмов, практики смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ, что делает наиболее перспективным широкое привлечение частного капитала для решения задач модернизации инфраструктуры Выбор формы такого партнерства определяется двумя обстоятельствами

- транспорт - не является самоцелью, а лишь средством для реализации экономической деятельности и жизни общества В этом смысле большинство транспортных проектов имеют большое социально-экономическое значение, но не вызывает большой заинтересованности у потенциальных инвесторов вкладывать в него свой собственный капитал,

- транспортная инфраструктура является капиталоемкой отраслью, в связи с чем финансирование первоначального этапа требует значительного капитала

3 Мишарин А Преодоление стереотипов//Экономика и транспорт сегодня -2006 - №1

При этом выгоды частных инвесторов заключаются в том, что в рамках частно-государственного партнерства государство принимает на себя определенную часть затрат, рисков, а также использует имеющийся административный ресурс для повышения привлекательности соответствующего проекта для частного бизнеса

В последние годы в мировой практике реализации инвестиционных проектов все более широкое распространение получают концессионные соглашения Как свидетельствует сравнительный анализ концессионных соглашений с арендными и лицензионными (Табл 2), в них эффективность на различных стадиях инвестиционного процесса успешно сочетается с контролем со стороны государства Преимущества концессионных соглашений проявляются в универсальности их применения к различным сферам и объектам, а также в возможности получения более значительных средств в форме авансовых и текущих платежей в пользу государства Более широкой по сравнению с лицензионной и арендной формами является цель концессионных соглашений, которая состоит не только в привлечении частного капитала, но и современных технологий и управленческого опыта к созданию и управлению инфраструктурой

Суть концессионной модели состоит в следующем государство (или уполномоченный им орган) на срочной и возмездной основе передает частной компании-концессионеру исключительное право осуществлять хозяйственную деятельность на объектах государственной (муниципальной) собственности, как правило, нуждающихся в инвестициях для модернизации и организации конкурентоспособного производства или для организации нового производства или строительства Это могут быть участки земли, природные ресурсы, предприятия различной специализации, объекты инфраструктуры и т п

Исходя из глобального масштаба поставленных перед транспортной отраслью задач привлечения инвестиций в реконструируемую инфраструктуру в течение последующих 10 лет, существует необходимость внедрения дифференцированной модели реализации частно-государственного партнерства, базирующейся на сочетании различных вариантов концессионных отношений

За основу нами предлагается взять две основные категории частно-государственных партнерств - возвратную и компенсационную формы концессии В первом варианте (компенсационная форма концессии) пользователь оплачивает значительную часть стоимости строительства и содержания дорог, в данном случае должна применяться концессия с полной оплатой пользования платными дорогами Во втором варианте (возвратная форма концессии) при запуске концессионного проекта государственные власти устанавливают, что пользование построенными дорогами не будет платным, руководствуясь при этом государственной политикой или низкой платежеспособностью пользователей, в данном случае применима форма концессии с условной системой оплаты за пользование платными дорогами, где государственные власти возмещают концессионеру сумму произведенных им затрат за счет бюджетных средств

Сравнительная характеристика форм частно-государственного партнерства, применяемых в транспортной отрасли

_________ Таблица 2 _

Концессионные соглашения Лицензионные соглашения Арендные соглашения

В рамках данных соглашений обычно происходит либо исключение из национальных режимов, либо дополнение этих режимов обязанностями и «толчениями лля концессионера Реализация в рамках национальных режимов Реализация в рачках национальных режимов

Концессионные соглашения носят одновременно и гражданско-правовой и алминистративно-правовой хапактеп Административно-правовой характер соглашения Гражданско-правовой характер соглашения

Большая универсальность по объектам соглашения, как по видам, так и по состоянию могут быть использованы как для действу ющих объектов (в т ч целых имущественных комплексов), так и для новых, а также разных по привлекательности Объектом соглашения обычно служит существующие объекты недропользования (разведанное месторождение) Объектом соглашения обычно служит существующий объект (в основном производственные активы одного конкретного вила)

В концессионное пользование может быть также предоставлено гос\дарственное или муниципальное имущество ограниченно оборотоспособное или изъятое из оборота В качестве объекта соглашения - только у ниверсально оборотное иму щество

Соглашения данного типа \арактериз\ются сильным контролем за инвестором со стороны государства (утверждение годовых программ концессионера, отчет об их исполнении и по ) Отсутствие должного контроля со стороны государства Отсутствие должного контроля со стороны государства

Цель концессионных соглашений - привлечение не только частного капитала, а также современных технологий н у правленческого опыта к сознанию и управлению экономической инфраструктурой государства Цель - привлечение частного капитала Цель - привлечение частного капитала

Право государства расторгнуть соглашение ограничено (по соглашению сторон и по другим основаниям, предусмотренным в соглашении) Лицензионные соглашения, ввиду недостаточно четкой формулировки законов, дают государству основания для произвольного прекращения прав нелоопользователя Право государства расторгнуть соглашение ограничено (по соглашению сторон и по другим основаниям, предусмотренным в соглашении)

Предусмотрена возможность оборота прав концессионера (уступка, залог) с согласия государства Запрет на передачу прав и оборот лицензий Преду смотрена возможность оборота прав арендатора (уступка, залог) с согласия государства

В КС может быть предусмотрена возможность рассмотрения споров в международном коммерческом арбитражном суде и возможность отказа государства от суверенного имму нитета Право на рассмотрение между народным третейским судом споров, связанных с лицензией и лицензионным соглашением, не оппелелено

Наличие "оговорки о стабильности" - защита концессионера от неблагоприятных изменений в законодательстве страны-организатора "Оговорка о стабильности" не предусмотрена в связи с административно-правовым характером соглашений данного типа "Оговорка о стабильности" не предусмотрена

Совмещение авансовых и текущих платежей в пользу государства Преим\ щественно авансовые платежи Преиму щественно теку щие платежи

В отличие от традиционных государственных инвестиционных проектов, расходы на которые финансируются за счет бюджета или кредитов, основой функционирования концессионных проектов служит сочетание акционерного и заемного капитала, соотношение между которыми варьируется в пользу заемного капитала и составляет 80 20

При этом стратегия концессионных соглашений не является универсальной для всех типов инфраструктурных проектов Их сравнительная эффективность возрастает при невозможности приватизации объектов по социально-экономическим причинам, при необходимости значительных первоначальных инвестиций в проект, наличии крупного потенциала для экономии ресурсов на этапах строительства и эксплуатации, а также при возможности покрытия части инвестиционных затрат за счет пользователей

На сегодняшний день для внедрения частно-государственного партнерства в форме концессий в сфере российской транспортной инфраструктуры необходимо создать дополнительные условия и завершить формирование нормативно-правового поля, в том числе принятие Федеральных законов «О платных дорогах» и др , законодательно установить порядок подготовки решений об изъятии земельных участков в целях реализации транспортных проектов, установить перечень федеральных агентств, уполномоченных на принятие решения о резервировании и изъятии земель, а также выступающих в соглашениях от имени Российской Федерации

В Заключении приведены выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования и имеющие принципиальное значение для решения теоретических и практических задач становления и развития партнерства государства и бизнеса и формирования механизмов для его внедрения в российской практике развития социальной инфраструктуры

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1 Бородачев И М Потенциал частно-государственного партнерства как фактор повышения конкурентоспособности экономики // Экономические науки - 2007 - № 11 - 0,5 п л

2 Бородачев И М Эволюция теоретических взглядов на развитие частно-государственного партнерства // Актуальные проблемы науки - 2007 - № 4 -0,5 п л

3 Бородачев И М , Вашаломидзе Е В Частно-государственное партнерство как фактор развития социально значимых проектов // Вопросы экономических наук - 2007 - № 6 - 0,8/0,5 п л

4 Бородачев И М Формирование потенциала частно-государственного партнерства в российской экономике // Проблемы экономики - 2007 - № 4 -0,5 п л

5 Бородачев И М , Вашаломидзе Е В Государственная политика в области формирования основ для сотрудничества с бизнесом // Актуальные проблемы науки - 2007 - № 5 - 0,9/0,5 п л

6 Бородачев И М Использование потенциала частно-государственного партнерства в развитии социальной инфраструктуры - М 2007 - 2,75 п л

Заказ № 217/11/07 Подписано в печать 23 112007 Тираж 80 экз Уел пл 1,5

ООО "Цифровичоктел (495)797-75-76,(495)778-22-20 У) тт> с/г ги, е-тай т/о@с/г ги

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бородачев, Иван Михайлович

Введение

СОДЕРЖАНИЕ

1.1. Эволюция теоретических взглядов на частно-государственное партнерство

1.2. Содержание и формы развития частно-государственного партнерства

1.3. Зарубежный опыт формирования и развития партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами

Глава 2. Особенности развития частно-государственного партнерства в России

2.1. Влияние приватизации на формирование предпринимательской среды

2.2. Государственная политика в области формирования основ для сотрудничества с бизнесом

2.3. Особенности реализации в России механизмов частногосударственного партнерства

Глава 3. Использование потенциала частно-государственного партнерства в развитии социальной инфраструктуры

3.1. Необходимость привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры

3.2. Анализ использования потенциала частно-государственного партнерства в социальных проектах

3.3. Создание модели частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре на примере транспортной отрасли

Диссертация: введение по экономике, на тему "Частно-государственное партнерство и его роль в развитии социальной инфраструктуры"

Опыт развитых стран показывает, что в социально-экономическом развитии все большую роль играет налаживание системы частно-государственного партнерства. Такая форма сотрудничества возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры), ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение. Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в названных сферах экономики и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности. Но для обеспечения сохранения и поддержания работоспособности входящих в них объектов недостаточно финансирования расходов за счет средств соответствующих бюджетов. Требуется привлечение дополнительного капитала, который и поступает посредством реализации форм сотрудничества государства и частного бизнеса. Ежегодно в мировую экономику на основе частно-государственного партнерства привлекается более 80 млрд. долл.

В России за годы реформ в экономике существенно сократился государственный сектор, а функции управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу. В этих условиях крайне важно перейти к стратегическому партнерству с частным сектором, сформировать такую систему отношений, которая бы обеспечивала рациональное сочетание свободной конкуренции с мерами государственного регулирования в целях обслуживания интересов общества.

Однако, несмотря на важность развития частно-государственного партнерства как важнейшего инструмента повышения национальной конкурентоспособности, внедрение его механизмов в российскую практику идет крайне медленно. Это связано с нерешенностью целого ряда вопросов, определяющих в современных условиях отношения государства и бизнеса, в том числе: несовершенство законодательной и нормативной базы, бюрократические препоны, сдерживающие внедрение различных форм частно-государственного ' партнерства в нашей стране, эгоистические устремления многих частных структур и др. Это, в свою очередь, требует разработки механизмов эффективного взаимодействия государства и бизнеса, что обусловливает актуальность данной темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Важный вклад в разработку проблем взаимоотношения бизнеса и государства в период становления рыночных отношений внесли российские ученые-экономисты: Л.И. Абалкин, М.Н.Афанасьев, В .Г. Варнавский, М.В. Вилисов, С.Ю.Глазьев, Г.А. Дробот, А.Д.Некипелов, И.М.Осадчая, А.Ю.Зудин, Я.Ш. Паппэ, С.П.Перегудов, С.С. Сулакшин, Ф.И. Шамхалов, Ю.И. Шишков, В.И.Якунин, Е.А. Ясин и др.

Различные аспекты сущности частно-государственного партнерства, а также процессы его формирования и технологии функционирования изучаются зарубежными исследователями, среди которых выделяются работы Брю Стенли Л., Дж.К. Гэлбрейта, Дж. Кейнса, В. Леонтьева, Макконнелла Кзмбелла Р., А. Маршалла, В. Ойкена и др.

Тем не менее, содержание и формы частно-государственного партнерства, а также способы его эффективного применения в российском государственном управлении и экономической политике исследованы пока недостаточно. В частности, не нашли достаточного отражения такие вопросы, как использование механизмов реализации частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре. Исходя из этого, были сформулированы объект, предмет, цель и задачи настоящего исследования.

Объект диссертационного исследования - частно-государственное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса.

Предметом исследования является система отношений, складывающихся в процессе реализации отношений между государством и бизнесом в России.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретико-методологических основ государственно-частного партнерства и выявление его возможностей для развития социальной инфраструктуры в России.

Для достижения поставленной цели были определены следующие исследовательские задачи: обосновать необходимость широкого использования частно-государственного партнерства для решения социальных задач;

- проанализировать основные подходы к исследованию взаимодействия государства и частного бизнеса;

- определить особенности частно-государственного партнерства;

- обобщить зарубежный опыт партнерских отношений между государством и бизнесом с целью выяснения перспектив его использования в российских условиях; рассмотреть основные механизмы частно-государственного партнерства, применяемые в России, и выделить наиболее перспективные для социальной сферы;

- обосновать особенности применения форм частно-государственного партнерства в социальной сфере.

Теоретическая основа диссертации определена предметом анализа и совмещает ряд общенаучных и традиционных методов исследования. При формулировке теоретических обобщений и практических рекомендаций автор широко опирался на положения и выводы, содержащиеся в научной литературе, концептуальные подходы, реализуемые в законодательных и нормативных актах РФ, в методических документах органов государственного управления.

В качестве фактологической и статистической базы использовались материалы Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства транспорта РФ, Счетной палаты РФ, публикации различных ведомств по рассматриваемой проблематике, а также данные исследования, проведенного автором по материалам развития частно-государственного партнерства в транспортной отрасли.

Методологическая основа исследования. Для обоснования выдвинутых на защиту теоретических и методологических положений использовались следующие методы исследования: экономико-статистический; экономического анализа; научного наблюдения и обобщения. Одним из ведущих методов исследования выступает сравнительный анализ развития частно-государственного партнерства в различных странах. В исследовании широко используются институциональный, структурно-функциональный и системный подходы.

Научная новизна диссертации заключается в выявлении особенностей и современных тенденций развития частно-государственного партнерства в российской экономике и обосновании эффективных механизмов его использования в социальной инфраструктуре.

Личный вклад соискателя в разработку проблем, вынесенных на защиту:

1. Определена необходимость решения социально значимых проблем при ограниченных объемах финансовых ресурсов за счет формирования тесной взаимосвязи между государством и предпринимательскими структурами. Показано, что эффективность деятельности государства зависит от четкого осознания важности привлечения частного бизнеса к реализации совместных проектов.

2. Выделены основные признаки частно-государственного партнерства, которые проявляются через участие в кооперационной цепочке государственных и частных структур по решению важнейших общественных задач. При этом такое взаимодействие представляет собой не простое сложение ресурсов, а обусловленное определенной мотивацией соглашение, где каждая из сторон партнерства имеет собственные цели и решает свои конкретные задачи. Интерес государства проявляется в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг населению в инфраструктурных и социально ориентированных отраслях. Интерес бизнеса проявляется в стабильности получения и увеличения прибыли, устойчивости получения доходов от совместных проектов.

3. На основе анализа международной практики партнерства государства и предпринимательских структур определены основные отличительные признаки частно-государственного партнерства от других форм отношений государства и частного бизнеса, в том числе: ограниченность временных рамок соглашений о партнерстве; специфические формы финансирования проектов; специальные формы распределения ответственности между партнерами; разделение возникающих в проекте рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

4. Дана характеристика современной предпринимательской среды в российской экономике и выявлены причины, оказавшие влияние на ее развитие, среди которых важнейшая роль принадлежит приватизации: выбор ее модели и способы, которыми она проводилась, выделены в качестве основной причины формирования в России специфической формы олигархии, препятствующей развитию конкурентной среды. В работе доказывается, что современные условия деятельности российского частного бизнеса имеют следующие характеристики: высокая степень отраслевой монополизации бизнеса; в силу отсутствия условий для свободной конкуренции малый и средний бизнес в России находится в зачаточном состоянии; подавляющее большинство российских предприятий производственной направленности имеют морально и физически устаревшую материально-техническую базу; банковская система не заинтересована в кредитном обслуживании широкого круга предприятий и сохраняет высокие ставки за предоставление заемных средств; остается высоким отток российского капитала за рубеж.

5. Предложено распространить схему использования в частно-государственном партнерстве институтов рынка коллективных инвестиций (конструкцию ПИФов венчурных инвестиций) на социальную инфраструктуру, что позволит решить одну из основных проблем малых предприятий - невозможность предоставления в кредитующий банк залоговых обеспечений и создать двухуровневую систему обеспечения гарантий для соединения частного и государственного инвестиционного участия, что наиболее эффективно может содействовать реализации социально значимых задач государства.

6. Обоснована необходимость внедрения дифференцированной модели реализации частно-государственного партнерства в социальной сфере, базирующейся на сочетании различных вариантов концессионных отношений - возвратной, при которой государственные власти возмещают концессионеру сумму произведенных им затрат за счет бюджетных средств, и компенсационной, при которой предприниматель оплачивает значительную часть проекта с последующей компенсацией затрат его пользователями.

Теоретическое значение диссертации проявляется в том, что результаты исследования вносят определенный вклад в развитие теории взаимоотношений государства и бизнеса. Научные положения по формированию механизмов частно-государственного партнерства призваны способствовать более широкому их внедрению в развитие социальной инфраструктуры.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его выводов и рекомендаций в процессе разработки и реализации конкретных проектов частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре.

Результаты исследования могут быть использованы также в учебных курсах высших учебных заведений, системы повышения квалификации руководителей и специалистов по актуальным проблемам государственного управления и развития частно-государственного партнерства, а также экономической политики' в области использования потенциала частного бизнеса в формировании современной социальной инфраструктуры.

Апробация результатов исследования. Основные идеи и положения диссертации изложены в публикациях автора, докладывались на конференциях, проблемных семинарах.

Отдельные выводы и рекомендации автора использовались при разработке и реализации Программы сотрудничества Правительства Республики Мордовии с предпринимательскими структурами.

По теме диссертации опубликованы 6 работ общим объемом 5,25 п.л, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАКом - 1.

Структура диссертации. Тема работы, поставленные цели и задачи обусловили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Бородачев, Иван Михайлович

Выводы по 3-ей главе:

Современное состояние российской социальной инфраструктуры не обеспечивает населению полный спектр качественных и доступных услуг в области здравоохранения, образования, ЖКХ и др., что обусловлено сохранением длительный период времени государственных расходов на содержание социальной сферы на низком уровне. В то время как привлечение инвестиций в социальные отрасли при сохранении государственного контроля возможно только на основе реализации форм сотрудничества государства и частного бизнеса на выгодных для предпринимателей условиях.

Учет специфики развития социальных отраслей и их низкую доходность для бизнеса требует принципиально новых решений данной проблемы, которые состоят в выработке политики вовлечения бизнеса в процесс совместного с государством сотрудничества с учетом сложившегося в России распределения предпринимательских ресурсов, т.е. его подразделения на финансовый и квалификационно-управленческий потенциалы. В рамках этого подхода необходимо строить государственную политику по стимулированию бизнеса с ориентацией ее на два самостоятельных направления, где первое имеет финансовую направленность - привлечение крупного капитала к сотрудничеству, второе должно быть ориентировано на использование квалификационно-управленческого потенциала малых и средних предприятий. Поэтому формы использования частно-государственного партнерства в социальных отраслях должны быть дифференцированы в соответствии с этими двумя направлениями развития взаимоотношений государства и бизнеса.

Примером такого сотрудничества является включение в схему частно-государственного партнерства институтов рынка коллективных инвестиций (через конструкцию ПИФов венчурных инвестиций) как инструментов, благодаря которым государство, осуществляя инвестиционные вложения имеет возможность реализовать данные проекты на условиях рационального, прозрачного и эффективного партнерства, основанного на принципе баланса интересов всех участников, и построенного путем консолидации рыночных и государственных финансовых ресурсов.

Развитие механизмов частно-государственного партнерства предполагает расширение использования лизинговых и концессионных механизмов, практики смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ, что делает наиболее перспективным широкое привлечение частного капитала для решения задач модернизации социальной инфраструктуры. По мнению автора, наиболее перспективным механизмом частно-государственного партнерства в социальной сфере является концессия, поскольку, в этой форме сотрудничества эффективность на различных стадиях инвестиционного процесса успешно сочетается с контролем со стороны государства. Преимущества концессионных соглашений проявляются в универсальности их применения к различным сферам и объектам, а также в возможности получения более значительных средств в форме авансовых и текущих платежей в пользу государства.

В отличие от традиционных государственных инвестиционных проектов, расходы на которые финансируются за счет бюджета или кредитов, основой функционирования концессионных проектов служит сочетание акционерного и заемного капитала, соотношение между которыми варьируется в пользу заемного капитала и составляет 80:20.

В качестве оптимизации использования частно-государственного партнерства в социальной инфраструктуре нами предлагается использовать дифференцированную модель концессии, базирующуюся на сочетании различных вариантов концессионных отношений - возвратной, при которой государственные власти возмещают концессионеру сумму произведенных им затрат за счет бюджетных средств, и компенсационной, при которой предприниматель оплачивает значительную часть проекта с последующей компенсацией затрат его пользователями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование развития частно-государственного партнерства в России показало наличие ряда серьезных проблем, возникших в ходе современного развития российского общества. В соответствии с целями и задачами данного исследования были сформулированы следующие выводы и предложения:

1. В мировой экономической литературе сложилось несколько концепций развития частно-государственного партнерства, различия которых заключаются в подходе к методам государственного регулирования. Согласно неоклассическому направлению, внешние корректирующие меры должны быть направлены лишь на то, чтобы устранить препятствия, мешающие действию законов свободной конкуренции, в то время как кейнсианская модель делает выводы о необходимости прямого вмешательства государства в экономические процессы.

Анализ трудов известных ученых-экономистов позволяет выделить существенные моменты, которые могут характеризовать конкретные преимущества, вытекающие из характеристики институтов частно-государственного партнерства: преимущества рыночных принципов хозяйствования могут дополняться механизмами государственного регулирования и контроля. По этой причине государство выступает в качестве гаранта свободы предпринимательской деятельности, оно призвано защищать права собственников и права потребителей, рыночную конкуренцию, играет исключительно важную роль в формировании внешней среды, способно обеспечить увеличение конкурентоспособности всей национальной экономики.

2. Необходимость решения социально значимых проблем или более полного развития инфраструктуры при отсутствии достаточного объема финансовых ресурсов, необходимых производственных площадей и кадрового потенциала формирует потребность во взаимосвязи между государством и предпринимательскими структурами, при которой эффективность деятельности государства в реализации рассматриваемых вопросов зависит от четкой осознанности целей привлечения негосударственных структур к реализации совместных проектов.

3. В экономической науке сложилось несколько точек зрения по поводу сущности партнерских отношений государства и бизнеса. Во-первых, государственно-частное партнерство — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг. Во-вторых, под партнерскими отношениями государства и предпринимательских структур понимается совместное участие в удовлетворении потребностей общества на долговременной, законодательной, документированной и взаимовыгодной основе объединения материальных и нематериальных ресурсов при равноправном разделении полномочий, ответственности и риска. В-третьих, с позиции отражения экономической сути явления необходимо учитывать основные направления и тенденции развития партнерских отношений государства и предпринимательских структур, поскольку и государственное управление, и предпринимательство являются самостоятельными категориями, каждой из которых присущи свои принципиальные особенности, в результате чего в частно-государственном партнерстве происходит объединение этих различных по своей сути объектов экономики, которые через взаимодействие между собой на основе объединении своих ресурсов, прав и возможностей получают возможность более эффективно решать поставленные социально-значимые задачи и достигать лучших результатов.

4. Важное место в партнерских отношениях государства и бизнеса занимают согласования интересов этих двух основных экономических субъектов. При этом частно-государственное партнерство (ЧГП) представляет собой не простое сложение ресурсов, а обусловленное определенной мотивацией соглашение, где каждая из сторон партнерства имеет собственные цели и решает свои конкретные задачи. Баланс интересов двух сторон партнерства достигается за счет того, что каждая из сторон этих отношений вносит свой вклад в совместные проекты.

5. Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках ЧГП состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. Такой методологический подход к анализу категории партнерства позволяет избежать в ее трактовке идентификации с приватизацией или с ее особой формой - косвенной приватизацией. Основным признаком частно-государственного партнерства является участие в кооперационной цепочке государственных и частных структур по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс создания этой добавленной стоимости ориентирован на перераспределение задач и рисков между государственными и частными партнерами.

6. При формировании механизма частно-государственного партнерства важной задачей государства становится поиск форм эффективного взаимодействия с бизнесом, имеющего наименее рисковое проявление через смягчение постоянно возникающих при этом противоречий, основанных на том, что каждая сторона стремится получить как можно больше прав, одновременно стараясь взять на себя минимальное количество обязательств. В связи с чем сущность методов, средств и форм партнерских отношений государства и предпринимательских структур вытекает из особенностей использования частно-государственного партнерства, представляющего собой объединение в рамках совместного проектв государственных и частных компетенций, что, с одной стороны, позволяет правительству решать насущные проблемы с финансированйем инфраструктурных объектов или социальных программ, а с другой — дает возможность частному бизнесу вкладывать деньги и получать гарантированную прибыль.

7. В результате проведенного анализа и с учетом наличия различной степени разработанности нормативных положений, а также определения владельца собственности на активы, ответственности за риски, продолжительности использования, источников инвестирования в исследовании выделяются следующие пять форм партнерства государства и предпринимательских структур, применяемых в настоящее время в России:

1. Контрактные отношения, которые в свою очередь подразделяются на проекты по направлениям ( обслуживание; на управление; на оказание общественных услуг и выполнение работ; на строительство; на выполнение заказа (поставку продукции для государственных нужд); на оказание технической помощи; на эксплуатацию и передачу;

2. Аренда (лизинг);

3. Концессия (различные типы концессии);

4. Соглашение о разделе продукции;

5. Совместные предприятия.

8. Международная практика образования партнерства государства и предпринимательских структур свидетельствует о его наличии в следующих отраслях: транспорт; жилищно-коммунальное хозяйство; экология; строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья; телекоммуникации; финансовый сектор; образование и здравоохранение; НИОКР.

9. Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основные черты ЧГП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем:

• определенными временными рамками соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет);

• специфическими формами финансирования проектов, в том числе за счет частных инвестиций, дополняемых государственными финансовыми ресурсами, совместное инвестирование несколькими участниками, привлечение кредитных ресурсов под гарантии правительства;

• необходимостью реализации партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурсное состязание между несколькими потенциальными участниками;

• специальными формами распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, а также осуществляет мониторинг за реализацией проектов, в свою очередь, частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;

• разделением возникающих в проекте рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

10. Осуществление приватизации в российской экономике не сопровождалось созданием механизма государственного регулирования и контроля деятельности возникших частнопредпринимательских структур, что оказало влияние на развитие указанных выше негативных тенденций, особенно проявившихся на первых этапах проведения приватизации, что не только оказало негативное влияние на формирование и развитие предпринимательского сектора, но и, в свою очередь, привело к сосредоточению собственности в руках ограниченной группы лиц, формированию олигархических структур, концентрирующих в своих руках активы самых прибыльных отраслей экономики; поглощению большинства приватизированных предприятий и широкомасштабного перепрофилирования их деятельности. Сложившиеся в ходе приватизации тенденции для передела акционерной собственности приобретают и в современных условиях перманентный и остро конфликтный характер, что негативно отражается на финансово-хозяйственной деятельности и инвестиционной привлекательности отечественных корпораций. Объясняется это, на наш взгляд, переходной, не сформировавшейся структурой акционерного капитала. Политика российского правительства в период проведения приватизации вступила в противоречие с основными постулатами экономической теории в части роли государства при формировании предпринимательской среды.

11. Россия, по мнению экспертов, приняла на вооружение британский опыт частно-государственного партнерства, где оно получило наиболее широкое распространение в форме "частной финансовой инициативы", когда частный сектор строит объекты за свои деньги, потом эксплуатирует их в течение какого-то времени и получает от этого доход, который может поступать в виде платежей от государства, участвующего своей долей в проекте. Анализ опыта развитых стран в области реализации проектов частно-государственного партнерства позволяет выделить следующие направления регулирующей деятельности государства в отношениях с частными участниками партнерств:

• Организация и осуществление постоянного контроля и надзора за исполнением участниками партнерских соглашений всех своих обязательств;

• Выработка предложений по корректировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги;

• Рассмотрение в порядке надзора жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений;

• Надзор за качеством товаров и услуг, производимых согласно установленных условий партнерства;

• Принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей произведенной ими продукции (работ, услуг).

12. На первое место в определении значения ЧГП для экономики России может быть выдвинута достигаемая в рамках партнерств экономия бюджетных средств, а также привлечение частных инвестиций к решению общественно важных задач. Однако не менее значимыми должны стать и другие возможные эффекты - привнесение в государственный сектор экономики и смежные с ним сферы предпринимательского опыта и современных методов эффективного управления, расширение инвестиционных возможностей, что требует от государства улучшения неустойчивой и несовершенной российской правовой среды, особенно в сфере защиты прав собственности, борьбы с коррумпированностью чиновничьего аппарата и др.

13. На сегодняшний день особенности государственного регулирования партнерских отношений с бизнесом определяются в значительной мере общим расширением контрактных отношений с предприятиями частного сектора, с некоммерческими и общественными организациями в тех сферах, которые ранее были прерогативой государственного сектора экономики. Такое партнерство требует адекватного совершенствования самого контрактного механизма, в т.ч. гарантий соблюдения сторонами своих обязательств, механизмов разделения рисков и распределения доходов.

14. Основные направления государственной политики в развитии ЧГП сегодня сосредоточены в реализации нескольких механизмов, в том числе: развитие технопарков, концессионных соглашений, стимулирование венчурного инвестирования через создание Российской венчурной компании, формирование финансовых институтов развития и др. Применение этих механизмов ЧГП способно обеспечить, во-первых, возможность осуществления в наиболее короткие сроки общественно-значимых проектов в малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования отраслях. Во-вторых, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, который может более эффективно в отличие от государственных институтов решать производственные и управленческие задачи в рыночных условиях. В-третьих, обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг), возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение качества обслуживания конечных пользователей, создают условия для концентрации внимания государственных органов на наиболее свойственных им административных функциях, а также способствовать сокращению рисков за счет распределения их между частными партнерами и властью.

15. Современные условия деятельности частного бизнеса имеют следующие характеристики:

- высокая степень отраслевой монополизации бизнеса;

- в силу отсутствия условий для свободной конкуренции малый и средний бизнес в России находится в зачаточном состоянии; подавляющее большинство российских предприятий производственной направленности имеют морально и физически устаревшую материально-техническую базу;

- банковская система не заинтересована в кредитном обслуживании широкого круга предприятий и сохраняет высокие ставки за предоставление заемных средств;

- остается высоким отток российского капитала за рубеж.

16. Для развития частно-государственного партнерства основной задачей правительства является создание благоприятных условий для развития отечественного бизнеса, что предполагает следующие основные направления деятельности: принятие антимонопольного законодательства, реально обеспечивающего условия для свободной конкуренции в стране;

- установление законодательных гарантий по обеспечению прав собственности на производственные объекты; создание льготных условий налогообложения инвестиций, направляемых на обновление производственной базы; стимулирование развития банковской системы в части активизации кредитования производственного сектора;

- поддержка развития малого и среднего бизнеса посредством системы льгот и преференций, которые могли бы реально содействовать развитию таких форм предпринимательства.

17. В последнее время в России начинает складываться система отношений при взаимодействии бизнеса и государства, учитывающая сложившиеся тенденции в области развития крупных и мелких предпринимательских структур, которая включает создание системы поддержки деятельности венчурных инновационных фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты, имеющие перспективы коммерческого использования, и, прежде всего, путем прямого финансового участия в проекте малого бизнеса с целью снижения или компенсации их рисков.

18. Наиболее перспективным механизмом реализации ЧГП в России являются закрытые паевые инвестиционные фонды, которые могут эффективно работать не только в рамках конструкции венчурных фондов, но они перспективны и для развития партнерства в качестве ипотечных фондов как инструменты секьюритизации ипотечных кредитов, а также в качестве фондов недвижимости, обеспечивающих значительное снижение издержек при инвестировании в недвижимые активы. Система привлечения инвестиций с помощью конструкции прямых и венчурных ПИФов с партнерским участием и оптимальным сочетанием интересов государственных и частных инвесторов позволяет не только использовать административный ресурс как мощный катализатор но и консолидировать в рамках закрытого паевого инвестиционного фонда прямых (венчурных) инвестиций ресурсы частных инвесторов (денежные средства, прогрессивные технологии производства и управления, интеллектуальные ресурсы и т. п.) и средства, выделяемые бюджетом, обеспечить профессиональное управление объектом инвестирования и способствовать реализации важных задач развития социально значимых и экономически целесообразных проектов. Транспортная отрасль - важнейший структурообразующий элемент экономики России. Его динамичное развитие и эффективное функционирование является необходимым условием достижения высоких и устойчивых темпов экономического роста государства, обеспечения его целостности, национальной безопасности и обороноспособности, а также повышения уровня жизни населения.

19. Последовательное проведение преобразований в России в последние пять лет, предопределило новые подходы к формированию государственной экономической политики. Для транспорта их результатом стало появление ряда важных программных документов, определяющих стратегию его развития, в том числе, Стратегия развития транспорта до 2010 года и Транспортная стратегия России до 2020 года. Особенности развития отрасли состоят в том, что исключительное право собственности государства на объекты транспортной инфраструктуры с учетом мультипликативного эффекта функционирования отрасли создает возможность влияния на формирование структуры экономики страны и темпы экономического роста.

Одним из перспективных решений инвестиционной проблемы является объединение ресурсов и действий государства и частного сектора в различных формах частно-государственного партнерства.

20. Особенности реализации частно-государственного на транспорте определяется двумя обстоятельствами:

• транспорт - не является самоцелью, а лишь средством для реализации экономической деятельности и жизни общества. В этом смысле большинство транспортных проектов имеют большое социально-экономическое значение, что не вызывает большой заинтересованности у потенциальных инвесторов вкладывать в него свой собственный капитал;

• транспортная инфраструктура является капиталоемкой отраслью, в связи с чем, финансирование первоначального этапа требует значительного капитала.

21. Практикой выработаны оптимальные формы привлечения частного капитала в реализацию, инвестиционных инфраструктурных проектов. Очевидна наибольшая целесообразность применения концессионных соглашений при сооружении автомобильных дорог, туннелей и мостов, что обусловлено следующими причинами.

Во-первых, эти объекты инфраструктуры образуют стратегическую транспортную сеть, которую государство стремится держать под контролем.

Во-вторых, при строительстве автодорог национального значения необходимы крупные первоначальные инвестиции и высок риск превышения запланированных расходов на строительство.

В-третьих, при невысоких по сравнению с инвестиционными эксплуатационными издержками по этому виду проектов сравнительно невелики, автострады, функционирующие на концессионной основе, обычно требуют меньших затрат на поддержание и ремонт.

22. На сегодняшний день для внедрения частно-государственного партнерства в форме концессий в сфере российской транспортной инфраструктуры необходимо создать дополнительные условия и завершить формирование нормативно-правового поля. Для этого необходимо принятие Федеральных законов «О платных дорогах», «О втором международном реестре судов» и др. Важнейшим для частного инвестора остается вопрос о земле, для успешного внедрения концессии необходимо законодательно установить порядок подготовки решений об изъятии земельных участков в целях реализации транспортных проектов, установить перечень федеральных агентств, уполномоченных на принятие решения о резервировании и изъятии земель, а также стороне соглашения, выступающего от имени Российской Федерации собственником земельного участка.

23. Формы частно-государственного партнерства в сфере общественного транспорта, портов, аэропортов могут быть в форме концессий на управление или эксплуатацию существующей инфраструктуры на определенный срок. Поэтому необходимо ускоренное создание правовой базы для концессий, схем «построил-используй-передай» и других форм частно-государственного партнерства, в которых партнерство с частным сектором может принести большую выгоду за счет эффективного качества обслуживания, позволяя в то же время властям сохранять законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвестором при реализации различных транспортных проектов.