Эффективность бюджетных расходов: планирование и контроль тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эффективность бюджетных расходов: планирование и контроль"

На правах рукоп

0050^°1"

Валеев Азат Рустемович

ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ: ПЛАНИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН)

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 08.00.10 -ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 ЗАВ Г 2012

Москва-2012

005046725

Работа выполнена в Федеральном бюджетном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».

Научный руководитель: Саунин Анатолий Николаевич,

доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации

Официальные оппоненты: Гришина Ольга Алексеевна,

доктор экономических наук, профессор, проректор по информатизации и коммуникации ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»

Кунц Николай Зыгмунтович, кандидат экономических наук, профессор кафедры государственной службы ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский)

федеральный университет»

Защита состоится 5 сентября 2012 года в 15:00 на заседании диссертационного совета Д 144.001.01 при Федеральном бюджетном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» по адресу: 119991, Москва, Зубовская улица, дом 2, зал заседаний Коллегии Счетной палаты Российской Федерации.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального бюджетного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».

Автореферат размещен на официальном сайте Федерального бюджетного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»: \v\vw.niisp.ru.

Автореферат разослан «3» августа 2012 года.

Ученый секретарь Совета Д 144.001.01, ——'

кандидат экономических наук ^Г' С.А. Труфанов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на решение задач социально-экономического развития страны, является одной из важнейших проблем, требующих научного обоснования и разработки соответствующего методического обеспечения. Эффективность бюджетных расходов является одним из ключевых факторов перехода экономики на инновационный путь развития, обеспечения конкурентоспособности и экономической безопасности страны в долгосрочной перспективе.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина на 2013-2015 годы отмечено, что «зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств»1.

Повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования обозначено как одно из приоритетных направлений в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2.

Правительством Российской Федерации утверждена специальная Программа по повышению эффективности бюджетных расходов, направленная на создание условий для совершенствования деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций, достижения конечных целей социально-экономического развития3. Аналогичная программа принята и в Республике Татарстан4.

Между тем, в настоящее время значительная часть бюджетных расходов планируется без четкого согласования с ожидаемыми социально значимыми результатами и направлениями стратегического планирования. Формулировки

1 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации В.В. Путина от 28 июня 2012 года «О бюджетной политике в 2013-2015 годах». 1ШЬ:Ь11р://кгет1т.ги/ас1з/15786 (дата обращения 07.07.2012).

2 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. Раздел 2 «Долгосрочные приоритеты денежно-кредитной и бюджетной политики». Доступ из справ.-правовой системы «Гаранта.

3См.: Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р (с изменениями от 7 декабря 2011 года). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

См.: Программа Республики Татарстан по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года, утвержденная постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 1 августа 2011 года №617. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

целей и задач многих российских целевых бюджетных программ расплывчаты, а конкретные показатели, характеризующие достижение запланированных результатов, не установлены. Тем самым не обеспечивается в полной мере мотивация субъектов бюджетного планирования к повышению эффективности бюджетных расходов.

Как следствие, общий объем неэффективно использованных государственных средств, выявленный контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2011 году, составил 82 933 млн. рублей5.

Таким образом, существует насущная необходимость на основе расширения и углубления теоретических познаний проблем эффективности использования бюджетных средств разработать предложения по совершенствованию методических подходов к их планированию и контролю.

Степень научной разработанности проблемы. В зарубежной литературе проблемы эффективности функционирования государственного сектора, включая и бюджетную сферу, рассматриваются в работах Э. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р. Коуз, А. Маршалла, Д. Рикардо, Дж. Робинсона, П. Самуэльсона, А. Смита, Дж. Стиглица, Й. Шумпетера и других авторов.

В отечественной экономической науке значительный вклад в решение различных проблем эффективности развития производственной и непроизводственной сферы внесли такие ученые, как Л.И. Абалкин, ЭА. Вознесенский, К.Г. Гофман, Ю.А. Данилевский, В.П. Жданов, Л.В. Канторович, ЕА. Кочерин, В.Н. Лившиц, В.В. Новожилов, В.К. Сенчагов, Т.С. Хачатуров, Д.Г. Черник, Л.И. Якобсон и другие.

В современной экономической литературе имеется значительное количество публикаций по отдельным вопросам содержания, планирования, оценки и контроля эффективности использования бюджетных средств, которые рассматриваются в работах С.А. Агапцова, Е.И. Александрова, СА.Ананенко, Т.В. Антиповой,

A.Д. Артамонова, A.M. Балтиной, И.В.Барановой, А.В. Белова, С.П.Борисовой, Е.В. Боровиковой, В.В. Бурцева, М.В. Васильевой, С.А. Владимирова, Ю.М. Воронина,

B.П. Горегляда, И.Г. Дахова, В.А. Двуреченских, А.И. Демидова, Н.П. Ефимовой, Д.Ю. Завьялова, Е.И. Ивановой, B.C. Катренко, Е.Б. Коровкиной, Ю.В. Лудиновой,

5 См.: Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов России в 2011 году. С. 38. URL:http://www.ach-fci.ru/AKSOR/activity/Otcheti/libail3(AaTa обращения 01.06.2012).

М.В. Мельник, И.В. Миркиной, Т.Г. Нестеренко, А.К. Осипова, В.Г. Панскова, Б.Г. Преображенского, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина, З.А. Сапихова, А.Н. Саунина, C.B. Степашина, Н.С. Столярова, В.Д. Чечеткина, М.Е. Чичелева, Ю.Г. Швецова, В.И. Шлейникова, С.О. Шохина, Н.И. Яшиной и других авторов.

Вместе с тем, в научной литературе недостаточно работ, посвященных комплексном}' анализу проблем эффективности бюджетных расходов в современных условиях. При этом существует неопределенность теоретико-понятийного аппарата, выражающаяся, в частности, в наличии различных трактовок категории «эффективность бюджетных расходов» и характеристик ее видов, содержания критериев и их применения для оценки эффективности использования бюджетных средств.

Это приводит к расплывчатости определений содержания эффективности в нормативных правовых актах различных субъектов Российской Федерации, оказывает негативное влияние на практику планирования бюджетных расходов, а также затрудняет разработку стандартов и методик, необходимых органам государственного и муниципального финансового контроля для осуществления контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, недостаточная разработанность указанных и других теоретических и методических проблем эффективности бюджетных расходов, решение которых необходимо для их планирования и контроля в рамках реализации целей социально-экономического развития государства, обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования, а также круг вопросов, требующих первоочередного изучения.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических подходов, а также практических рекомендаций по планированию и контролю эффективности бюджетных расходов.

Для достижения данной цели в процессе исследования поставлены следующие задачи:

1) уточнить и обосновать социально-экономическое содержание бюджетных расходов и их эффективности в условиях перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования;

2) выявить противоречия существующей системы планирования бюджетных расходов, обосновать объективную необходимость и предложить методику комплексного подхода к планированию результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, обеспечивающих реализацию конечных целей социально-экономического развития страны;

3) разработать основные элементы методики комплексной оценки эффективности бюджетных расходов и применения критериев оценки эффективности, в том числе в сфере государственных и муниципальных услуг;

4) разработать методические рекомендации по проведению органами внешнего финансового контроля аудита эффективности использования бюджетных средств, а также оценки системы внутреннего контроля субъектов бюджетного планирования.

Объект исследования. Объектом исследования является система планирования, осуществления и контроля расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан).

Предмет исследования. Предметом исследования являются финансово-экономические отношения в процессе планирования и контроля эффективности бюджетных расходов на уровне субъектов бюджетного планирования.

Область исследования. Исследование проведено по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках подпункта 1.1 «Методологические и организационные процессы формирования финансовой системы» пункта 1 «Финансовая система»; подпунктов 2.3 «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований», 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» и 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля» пункта 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы» части 1 «Финансы».

Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области финансов, финансового контроля, нормативные правовые акты Российской Федерации, отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по

вопросам планирования, обеспечения и контроля эффективности бюджетных расходов.

В ходе диссертационного исследования использовался системный подход и методы исследования операций, сравнения и аналогии, обобщения и экспертных оценок, а также статистические и математические методы.

Информационно-аналитическую базу исследования составили Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы Российской Федерации, бюджетные послания Президента Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные акты, другие нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, данные органов государственной статистики, материалы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР), Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), Европейской организации региональных органов внешнего контроля (ЕВРОРАИ), Счетной палаты Российской Федерации, Счетной палаты Республики Татарстан, международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, семинаров и общероссийских экономических периодических изданий по исследуемой проблеме, информационные ресурсы сети Интернет, а также результаты обобщения и научной систематизации материалов, полученных автором в ходе осуществления контрольной и методической деятельности в Счетной палате Республики Татарстан.

Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических и методических аспектов планирования и контроля бюджетных расходов, направленных на решение практических задач повышения их эффективности.

Наиболее важные результаты, полученные лично соискателем, определяющие научную новизну исследования и выносимые на защиту, заключаются в следующем.

1. Уточнено понятие и раскрыто содержание эффективности бюджетных расходов, которое рассматривается как совокупность взаимосвязанных характеристик экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств, отражающих различные стороны общеэкономического определения эффективности как соотношения между

результатами и затратами с учетом особенностей его проявления в бюджетной сфере.

2. Обосновано, что планирование бюджетных расходов должно основываться на учете совокупности факторов, оказывающих влияние на достижение запланированных целей и решение поставленных задач деятельности субъектов бюджетного планирования. Сформулированы и раскрыты основополагающие подходы к планированию бюджетных расходов, включающие требования, выполнение которых необходимо для обеспечения эффективности использования бюджетных средств. На основе проведенного анализа и обобщения разработана классификация показателей конечных результатов бюджетных расходов, включающая показатели экономического и социального эффекта.

3. Сформулированы и раскрыты основные элементы методики проведения комплексной оценки социально-экономической эффективности бюджетных расходов, предусматривающей декомпозицию сложной задачи оценки эффективности; выделение этапов движения бюджетных средств от их денежной формы до получения конечного социально-экономического эффекта; учет всех ресурсов, направляемых на решение поставленных задач, и рассмотрение альтернативных вариантов их решения; учет существующих стандартов, нормативов; разграничение содержательного, временного и пространственного аспекта бюджетных расходов и другие.

Разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг, которая включает примеры количественных и качественных критериев оценки, систематизированных в базовых блоках, характеризующих стандарты и регламенты предоставления услуг, систему внутреннего контроля за качеством оказания услуг, порядок информирования получателей услуг, объем, доступность и качество услуг, комфортность условий для получателей услуг, обеспеченность ресурсами, стоимость и использование ресурсов, себестоимость услуг.

4. На основе опыта проведения аудита эффективности использования государственных средств Счетной палатой Российской Федерации, контрольными органами Великобритании, Канады и Сингапура разработаны методические рекомендации по проведению аудита эффективности бюджетных расходов на

основе систематизации количественных и качественных критериев оценки эффективности в разрезе целей аудита с указанием источников их выбора, получения аудиторских доказательств, методов сбора и анализа необходимой информации, которая апробирована в Счетной палате Республики Татарстан при проведении аудита эффективности использования государственных средств, направленных на поддержку среднего и малого предпринимательства, стимулирование инвестиционной активности и развитие инновационной деятельности, и других контрольных мероприятий.

Дано авторское определение содержания системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств, разработана типовая методика оценки ее эффективности в ходе проведения аудита эффективности, обобщены и систематизированы характерные недостатки системы внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные в диссертации выводы и предложения в отношении содержания, методических подходов к планированию и контролю эффективности бюджетных расходов могут быть использованы при:

проведении дальнейших научных исследований, связанных с вопросами эффективности бюджетных расходов;

совершенствовании нормативных правовых актов, методических документов в финансово-бюджетной сфере;

планировании и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе при разработке целевых программ, инвестиционных проектов с участием государства, а также при внедрении в бюджетный процесс индикативного управлениями территориями;

совершенствовании системы внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств;

разработке стандартов деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля;

проведении контрольно-счетными органами аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств и иных контрольных мероприятий;

подготовке и повышении квалификации специалистов в области государственного управления и финансового контроля.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы автором в процессе:

а) проведения Счетной палатой Республики Татарстан под руководством автора аудита эффективности использования государственных средств, направленных на поддержку среднего и малого предпринимательства, стимулирование инвестиционной активности и развитие инновационной деятельности, и других контрольных мероприятий;

б) участия в качестве преподавателя при проведении практических и учебных семинаров, курсов повышения квалификации для работников финансово-бюджетной сферы по вопросам проведения аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств, оценки эффективности систем внутреннего контроля, характерных нарушений и недостатков в деятельности субъектов бюджетного планирования, организованных Академией государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан (Казань, 2007), Центром экономического образования (Казань, 2009), Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации совместно с его филиалом в Республике Башкортостан (Уфа, 2010), Центром государственного и муниципального контроля Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (Москва, 2011), Казанским (Приволжским) федеральным университетом совместно с Департаментом по делам государственных служащих при Президенте Республики Татарстан (Казань, 2011-2012); Филиалами Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (Новосибирск, 2011) и Приволжском федеральном округе (Чебоксары, 2011-2012);

в) выступления на международном семинаре «Опыт проведения аудита муниципальных органов власти стран - членов ЕВРОРАИ» (Ростов-на-Дону, 2011);

д) докладов на 7-ми семинарах и заседаниях Совета контрольно-счетных органов Республики Татарстан в период 2006-2010 годов по проблемам

методологического обеспечения проведения контрольных мероприятий, нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, методики проведения аудита эффективности и другим.

В процессе выполнения научно-исследовательских работ по заданию Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации с участием автора разработаны и внедрены в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации: «Методология оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках реализации целевых программ и проектов» (2009 год); «Методические рекомендации по оценке на региональном уровне эффективности систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств» (2011 год); «Методические рекомендации по аудиту эффективности расходования бюджетных средств, направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг» (2011 год).

Отдельные положения исследования учтены при разработке методических рекомендаций по проведению проверок в коммерческих организациях, одобренных и рекомендованных к применению Научно-методическим советом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации6.

Обобщенные и систематизированные недостатки систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств отражены в Заключении, одобренном Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан7.

Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом 7,4 печатного листа (из них 0,3 п.л. в соавторстве), в том числе 5 статей в научных журналах, рекомендованных

См.: Методические рекомендации по проведению проверок в коммерческих организациях: получателях бюджетных средств, получателях государственных гарантий, организациях, использующих государственную собственность на правах аренды, государственных унитарных предприятиях, акционерных обществах с долей государства в уставных капиталах, утвержденные постановлением Коллегии Счетной палаты Республики Татарстан 29 мая 2007 года. URL:http://www.sprt.ш/mdex.php?page=/articles/6/41 (дата обращения 01.06.2012).

См.: Заключение по результатам анализа и систематизации нарушений и недостатков, выявляемых органами государственного финансового контроля, одобренное 24 января 2012 года Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан. Раздел 10 «Организация системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств» иЫЛнр^/итто.зрЛ.га/ШеБ/гакгОП.рсМ' (дата обращения 01.06.2012).

Высшей аттестационной комиссией для публикации результатов диссертационных исследований на соискание степени кандидата наук.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Иллюстративно-справочный материал представлен тематическими примерами, таблицами и рисунками.

II. РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Социально-экономическое содержание бюджетных расходов и их эффективности в условиях перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования

В диссертации обосновывается, что при определении эффективности

бюджетных расходов необходимо учитывать их содержательный, пространственный и временной аспекты. Под содержательным аспектом бюджетных расходов понимается их направленность на достижение каких-либо социально значимых результатов, под пространственным — распределение бюджетных расходов и их результатов в территориальном разрезе, под временным - период осуществления бюджетных расходов и получения результатов.

Автор основывается на позиции, что социально-экономическое содержание эффективности использования бюджетных средств обусловлено двойственным характером бюджетных расходов, которые с одной стороны направлены на финансовое обеспечение деятельности субъектов бюджетного планирования, а с другой стороны обеспечивают реализацию государственной политики в соответствии с установленными приоритетами социально-экономического развития.

Многие ученые при определении понятия эффективности использования бюджетных средств базируются исключительно на общеэкономическом понимании эффективности как отношения результатов к затратам, либо как разности результатов и затрат. Между тем, специфика бюджетной сферы заключается в том, что зачастую результаты бюджетных расходов не поддаются стоимостной оценке, что не позволяет вывести разность результатов и затрат, а само по себе отношение результатов к затратам не отражает в полной мере степень достижения субъектами бюджетных расходов поставленных целей.

В диссертации обосновывается, что определение эффективности применительно к бюджетным расходам имеет свои особенности и раскрывается через три взаимосвязанные стороны - экономичность, продуктивность и результативность использования бюджетных средств.

Экономичность заключается в обеспечении минимума объема использованных средств при достижении запланированных результатов, либо максимума результатов при использовании заданного объема средств. Продуктивность характеризуется соотношением между результатами бюджетных расходов и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами, а результативность - степенью решения поставленных перед субъектом бюджетных расходов задач, достижения непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств (рис. 1).

ПРОДУКТИВНОСТЬ

Бюджетные средства

Рис. 1. Составные части содержания эффективности бюджетных расходов

Содержание эффективности бюджетных расходов раскрывается также через

такие категории как экономический и социальный эффект. Под экономическим

эффектом бюджетных расходов понимается конечный результат деятельности

13

субъекта бюджетных расходов в виде дополнительных доходов, либо экономии средств, который может быть получен в бюджетной сфере, сфере материального производства, непроизводственной сфере, сфере личного потребления; под социальным эффектом - конечный результат, характеризующий динамику показателей качества жизни, которые влияют на состояние тех или иных аспектов социальной и экономической жизни общества, как правило, неподдающихся непосредственной стоимостной оценке.

Следует учитывать, что между экономическим и социальным эффектом бюджетных расходов существуют определенные и иногда противоречивые взаимосвязи и взаимозависимости, анализ и учет которых является весьма важным при планировании бюджетных расходов.

2. Комплексный подход к планированию результатов деятельности субъектов бюджетного планирования

Результаты проведенного анализа свидетельствуют, что реализуемые в бюджетной сфере реформы в большей степени затрагивают формальную сторону формирования и осуществления бюджетных расходов без должного внимания к их содержательной стороне, что не способствует реализации инвестиционной стратегии, формированию инновационной экономики, повышению качества жизни.

Во многих случаях финансовое обеспечение реализации государственных функций разрознено не только по главным распорядителям бюджетных средств, но и по уровням бюджетной системы, что снижает ответственность участников бюджетного процесса за достижение общественно значимых результатов осуществления бюджетных расходов. Планирование расходов бюджета на реализацию государственных функций в большинстве случаев осуществляется в условиях отсутствия законодательно определенных стандартов и нормативов затрат, что способствует возникновению коррупционных проявлений при распределении финансовых ресурсов.

На сегодняшний день преобладает ведомственный подход к планированию бюджетных расходов, народнохозяйственный подход не нашел широкого применения. Во многих случаях планирование бюджетных расходов осуществляется путем корректировки (индексации) ассигнований прошлых периодов, при этом не разработаны критерии и процедуры определения наиболее

приоритетных направлений инвестирования ограниченных бюджетных средств, требует совершенствования порядок предварительной экспертизы бюджетных инвестиций.

По результатам проведенного анализа нормативной правовой базы сделан вывод об отсутствии на уровне субъектов Российской Федерации четкости, согласованности и единых подходов к порядку разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности использования бюджетных средств в рамках целевых программ и проектов. В диссертации обобщены наиболее характерные недостатки федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, а также докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, влияющие на эффективность использования бюджетных средств.

В диссертации предложена методика комплексного подхода к планированию бюджетных расходов, ориентированная на достижение стратегических целей социально-экономического развития страны (рис. 2).

Определение и утверждение сгратсгмческййк'лей социально-исшшмнческш о развития и приоритетов в расходовании бюджетных средств

I

Увязка целей и задач деятельности субъектов бюджетного планирования со стратегическими целями социадыю-жономического развитии и приоритетами и расходовании бюджетных средств

Определение показателей н ;поередггвсф]ых результатов и конечного социально-экономича|когх> эффекта бюджетных расходов

Выбор оптимальных способов решено» поставленных задач Учет возможных рисков при расмяоватШ бюджетных средств

Разработка правового н методического обеспечения осуществления бюджеты* расходов

Рис. 2. Методика планирования бюджетных расходов

Обеспечению системности и последовательности осуществления бюджетных расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе способствует построение в соответствии со стратегическими целями государства иерархии

целей и задач субъектов бюджетного планирования. Степень достижения субъектами бюджетного планирования поставленных целей характеризуют показатели конечных результатов бюджетных расходов, а выполнения ими поставленных задач - показатели непосредственных результатов (рис. 3).

Рис. 3. Схема планирования результатов бюджетных расходов

Эффективность бюджетных расходов во многом предопределяется выбором субъектами бюджетного планирования оптимальных способов решения поставленных задач, которому должен предшествовать всесторонний анализ возможных рисков. Автор полагает, что по статьям бюджетных расходов, подверженным рискам необоснованного завышения, целесообразна разработка соответствующих нормативов.

Снижению коррупционных проявлений будет способствовать расширение состава открытой информации о планируемых и фактических результатах бюджетных расходов, организация системы мониторинга эффективности использования бюджетных средств с использованием современных информационных систем.

Автором на основе анализа и систематизации существующих подходов разработана классификация показателей конечных результатов бюджетных расходов, которые должны учитываться в процессе их планирования. При этом обосновывается, что они должны включать показатели экономического эффекта, характеризующие развитие отдельных отраслей и экономики в целом, а также показатели социального эффекта, характеризующие состояние здоровья населения, развитие образования, физкультуры и спорта, доступность и качество

16

жилья, благоустроенность территорий, правопорядок, условия труда, экологию и другие социальные аспекты.

3. Обеспечение комплексного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов и применению критериев оценки эффективности, в том числе в сфере государственных и муниципальных услуг

В диссертации по результатам проведенного анализа различных подходов к оценке эффективности использования государственных (муниципальных) средств, присущих им ограничений, обусловленных спецификой бюджетных расходов, предложены основные элементы методики комплексной оценки социально-экономической эффективности бюджетных расходов (рис. 4).

Декомпспшшя сложной задачи на менее сложные

Учет сущее гвуюших ст андартов и нормативов

Оценка эффективности бюджетных расходов

Учет временного фактора

Рис. 4. Основные элементы методики комплексной оценки эффективности бюджетных расходов

Отправной точкой методики оценки эффективности бюджетных расходов, в зависимости от масштаба и специфики предмета оценки, является разложение сложной задачи по оценке эффективности на менее сложные, по каждой из которых определяется совокупность количественных и (или) качественных критериев оценки (рис. 5).

Выбор задач (подзадач) оценки основывается на выделении основных этапов движения бюджетных средств от их денежной формы до получения

конечного социально-экономического эффекта (денежные средства —> ресурсы —> затраты непосредственные результаты —> социально-экономический эффект), а также разграничении основных функций субъекта бюджетных расходов, процессов и операций в его деятельности. Это необходимо осуществлять таким образом, чтобы предмет оценки разделялся на однородные составные части.

Цель оценки

Задача ^^^^Вр оценки 1 Е^^ВЕ Задача В^Я^^к 2 ^^Я^^^В Задача Я оценки 3 |

| Критерий оценки 1.1 1Еш|ШпщИ ЗдЯдДтВЯД 1 Критерий 1 оценки 3.1

Кри герии оценки 1.2 Я Критерий I оценки 2.2 \ 1] Критерий I оценки 3.2

Критерий оценки 1.... Я Критерий I оценки 2.... 1 Критерий I оценки 3...

Рис. 5. Процедура выбора критериев оценки эффективности бюджетных расходов

В диссертации раскрываются основные методические подходы к оценке различных сторон эффективности бюджетных расходов - экономичности, продуктивности и результативности.

В зависимости от отраслевой специфики экономичность бюджетных расходов может оцениваться на основе сравнения фактического объема бюджетных расходов с нормативным (плановым), объемом расходов за предшествующие периоды, объемом расходов аналогичных субъектов, сравнением фактических цен приобретаемых товаров, работ, услуг с рыночными (экономически обоснованными).

Для оценки продуктивности используются, в частности, критерии, характеризующие интенсивность использования основных фондов, производительность труда.

Комплексная оценка результативности расходов бюджета предполагает сравнение фактических показателей результатов деятельности анализируемого субъекта бюджетных расходов с запланированными, данными за предшествующие периоды, средними значениями по всей совокупности субъектов, а также анализ степени решения поставленных задач.

В диссертации обосновывается необходимость учета в ходе оценки эффективности бюджетных расходов не только объема использованных бюджетных средств, но и иных финансовых средств, направленных на достижение запланированных целей или решение поставленных задач, а также фактора несовпадения периода осуществления бюджетных расходов и времени получения от них соответствующих результатов.

В экономической литературе и практике отсутствуют общепринятые подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на государственные и муниципальные услуги. Многие имеющиеся отраслевые методики основаны на применении исключительно количественных показателей, не в полной мере учитывающих всю совокупность внутренних и внешних факторов.

По результатам анализа, обобщения и систематизации подходов, представленных в экономической литературе, автором разработана методика оценки эффективности бюджетных расходов на предоставление государственных и муниципальных услуг, включающая такие аспекты оценки как наличие правовой базы предоставления услуг, планирование деятельности, порядок информирования получателей услуг, объем, доступность и качество услуг; комфортность условий для получателей услуг, обеспеченность, стоимость и использование ресурсов, себестоимость услуг, надежность системы внутреннего контроля. В разрезе указанных аспектов приведены примеры соответствующих количественных и качественных критериев оценки.

4. Аудит эффективности использования государственных (муниципальных) средств как инструмент внешнего финансового контроля бюджетных расходов, надежности системы внутреннего контроля субъектов бюджетного планирования

Автор поддерживает позицию ученых и практиков, отмечающих необходимость четкого нормативного разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Объективная оценка эффективности бюджетных расходов возможна путем проведения аудита эффективности субъектом контроля, максимально независимым от объекта контроля, то есть органами внешнего государственного (муниципального) контроля. При этом деятельность органов внутреннего финансового контроля должна быть направлена преимущественно на осуществление контроля законности совершения операций с бюджетными средствами, правильности ведения бухгалтерского учета, поскольку их нахождение в структуре исполнительной власти в определенной степени ограничивает возможность объективно оценивать эффективность бюджетных расходов.

Обеспечению эффективности использования бюджетных средств будет способствовать не только более широкое внедрение в деятельность контрольно-счетных органов аудита эффективности, позволяющего дать комплексную оценку эффективности уже осуществленных бюджетных расходов (последующий финансовый контроль), но и стратегического аудита, нацеленного на предварительный контроль обоснованности и реализуемости как комплексных, так и отраслевых стратегий социально-экономического развития.

Одной из центральных проблем при проведении аудита эффективности является выбор критериев, которые служат основой для оценки эффективности бюджетных расходов. Между тем, содержание критериев оценки эффективности в экономической литературе не имеет четкого определения, существуют различные и неоднозначные трактовки данного понятия. Кроме того, актуальной проблемой является разработка методики их выбора и процедур применения для оценки эффективности в различных сферах использования бюджетных средств.

Автор придерживается позиции, согласно которой критерии оценки эффективности представляют собой стандарты («эталоны», нормативы) организации и результатов деятельности субъектов бюджетных расходов, на основе сравнения с которыми формируются заключения о степени эффективности расходования бюджетных средств.

В диссертации разработана методика проведения аудита эффективности с использованием специальной таблицы, в которой в концентрированном виде представлен алгоритм проведения аудита эффективности, включающий определение по каждой цели аудита совокупность количественных и качественных

критериев оценки, источников их выбора и получения аудиторских доказательств, а также методы сбора и анализа необходимых фактических данных. В качестве примера применения указанной методики в диссертации рассмотрены основные процедуры и методические подходы при проведении аудита эффективности использования государственных средств, направленных на поддержку среднего и малого предпринимательства, стимулирование инвестиционной активности и развитие инновационной деятельности в Республике Татарстан (табл. 1).

Таблица 1.

Пример алгоритма проведения аудита эффективности

Критерий оценки эффективности Источник выбора критериев Источник аудиторских доказательств Методы сбора и анализа данных

Цель 3 - Оценить уровень развития инновационного потенциала и инновационной деятельности в Республике Татарстан

Обеспечен ежегодный прирост доли инновационной продукции в составе ВРП - не менее 2% Программа социально-экономического развития Республики Татарстан Статистическая отчетность Анализ данных статистической отчетности с использованием графических методов

Достигнуты прогнозные значения доли инновационной продукции в общем объеме продукции, произведенными малыми предприятиями Государственный заказ на управление Результаты мониторинга индикаторов, установленных в составе государственного заказа на управление Запрос необходимых сведений,анализ с использование графических методов

В ходе указанного аудита эффективности оценивалось выполнение принятых стратегий, достижение плановых показателей целевых программ, меморандумов, степень решения основных отраслевых проблем, эффективность использования объектов государственной собственности, надежность систем внутреннего контроля за использованием бюджетных средств и исполнением программных мероприятий.

В целях оценки эффективности бюджетных расходов, выделенных в виде грантов на поддержку субъектов малого бизнеса, использовались, в частности, показатели социальной и экономической эффективности, срока окупаемости инвестиций, общей, социальной и экономической результативности проектов (табл. 2).

Таблица 2.

Показатели оценки эффективности бюджетных расходов, выделенных в виде грантов на поддержку субъектов малого бизнеса

Наименование показателя Порядок расчета показателя

Показатель социальной эффективности (П сэ) РМ факт П сэ --х 100, РМ план где РМ - количество созданных рабочих мест, в рамках реализации проекта, поддержанного путем выделения гранта

Показатель годовой экономической эффективности (П гзэ) ЕДНП Пгээ --х 100, £сг где ДНП - объем ежегодных дополнительных налоговых поступлений в бюджеты в рамках реализации проекта, поддержанного путем выделения грантов; СГ - сумма выделенного гранта

Показатель срока окупаемости инвестиций (П со) £СГ П со --х 100, £ЦНП

Показатель общей результативности проектов (Порп) КП пол.рез. П орп --х 100, КП где КП пол.рез. - количество проектов, по которым достигнуты плановые показатели; КП - общее количество проектов, поддержанных путем выделения грантов

Показатель социальной результативности проектов (П срп) КП пол.соц.рез. П срп --х 100, КП где КП пол.соц.рез. - количество проектов, по которым достигнуты плановые показатели по созданию дополнительных рабочих мест

Показатель экономической результативности проектов (П эрп) КП пол.эк.рез. П эрп=-х 100, КП где КП пол.эк.рез. - количество проектов, по которым достигнуты плановые показатели по дополнительным налоговым поступлениям в бюджеты

Счетной палатой Республики Татарстан в ходе проведенного аудита эффективности выявлены резервы повышения эффективности государственного управления в сфере поддержки предпринимательства и инновационной деятельности. По итогам указанного аудита подготовлено более 50 рекомендаций, которые были рассмотрены Правительством Республики Татарстан и последовательно реализуются.

В работе обосновывается, что одной из целей аудита эффективности должна быть оценка эффективности системы внутреннего контроля, в первую очередь, главных распорядителей бюджетных средств. Между тем, на сегодняшний день в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определено само понятие «система внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств» и,

соответственно, не разработано необходимое правовое и методическое обеспечение ее организации.

В диссертации дано авторское определение системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств, которую предлагается рассматривать как совокупность организационных мер, методик, процедур и иных мероприятий, осуществляемых руководством и работниками главного распорядителя бюджетных средств, подведомственных учреждений и организаций в целях обеспечения законности и эффективности ведения их финансово-хозяйственной деятельности.

Автором разработаны предложения по организации и функционированию системы внутреннего контроля главного распорядителя бЕоджетных средств, охватывающей такие аспекты управленческой деятельности, как правовое обеспечение, распределение обязанностей и ответственности, планирование, мониторинг, организация бухгалтерского учета, кадровой работы, контроль за использованием бюджетных средств, материальных и иных ценностей, а также методика оценки ее эффективности, включающая совокупность типовых критериев.

Список опубликованных работ по теме диссертации

Публикации в научных изданиях, рекомендованных ВАК России:

1.Валеев А.Р. О необходимости системного подхода к оценке эффективности бюджетных расходов // Экономический вестник Республики Татарстан, Казань, 2008, № 1, стр. 42^4 (0,3 п л.).

2. Валеев А.Р. Контроль за деятельностью государственных унитарных предприятий и акционерных обществ // Вестник АКСОР, Москва, 2008, № 3 (5), стр. 53-56 (0,4 п.л.).

3. Валеев А.Р. Поддержка малого и среднего бизнеса: эффективность использования государственных средств // Вестник АКСОР, Москва, 2011, № 3 (18), стр. 88-95 (0,8 п л.).

4. Валеев А.Р. Контроль за использованием на местном уровне бюджетных средств и муниципальной собственности // Вестник АКСОР, Москва, 2011, №4 (19), стр. 156-159 (0,4 п.л.).

5. Саунин А.Н., Валеев А.Р. Организация системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств // Экономический вестник Республики Татарстан, Казань, 2012, № 1, стр. 66-71 (0,3 п.л. в соавторстве).

Публикации в других научных изданиях:

1. Валеев А.Р. Разобраться с нарушениями поможет классификатор // Налоговые известия, Казань, 2006, № 4, стр. 5-7 (0,2 п л.).

2. Валеев А.Р. Оценка эффективности бюджетных расходов: подходы и проблемы // XII конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на тему: «Стратегическое развитие России и задачи контрольно-счетных органов Российской Федерации» / под ред.д.э.н., проф. Н.С. Столярова, 2008, стр. 112-114 (0,2 п.л.).

3. Валеев А.Р. О правовом аспекте понятия эффективности бюджетных расходов // Анализ проблем государственного финансового контроля в условиях мирового финансового кризиса: сб. науч. ст. / под ред. С.М. Шахрая, Т.В. Ярыгиной. - М.: ОАО «Воентехиниздат», 2009, стр. 77-85 (0,3 п.л ).

4. Валеев А.Р. Характерные нарушения в деятельности бюджетных учреждений // Бюджет, Москва, 2009. июнь, стр. 60-64 (0,4 пл.)

5. Валеев А.Р. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов при предоставлении государственных и муниципальных услуг / Повышение эффективности бюджетных расходов: проблемы и пути решения: сб. науч. ст. / Гос. науч. учреждение «Гос. науч.-исслед. ин-т систем анализа Счетной палаты Российской Федерации [под ред. С.М. Шахрая, Т.В. Ярыгиной, И.В. Левакина]. - М.: Воентехиниздат, 2010, стр. 121133 (0,5 п л.).

6. Валеев А.Р. Методические рекомендации по оценке эффективности использования межбюджетных трансфертов, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках реализации целевых программ и проектов / под ред. Е.И. Ивановой. — М.: НИИ СП, 2010. — 64 с. (2,8 п.л.).

7. Валеев А.Р. Методические подходы к оценке эффективности систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств // Государственный аудит. Право. Экономика, Москва, 2012, № 1, стр. 45-53 (0,6 п.л.).

Подписано к печати 30.07.2012. Формат 60x84 1/16.

Объем 1,5 п.л. Заказ № 3. Тираж 100 экз. Участок ризографической печати Издательства КФУ. 420012. Казань, ул. Бутлерова, 4.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Валеев, Азат Рустемович

Введение.

Глава I. Содержание эффективности бюджетных расходов.

1.1. О правовом аспекте характеристики эффективности бюджетных расходов.

1.2. Трактовки понятия эффективности бюджетных расходов в экономической литературе.

1.3. Содержание эффективности бюджетных расходов.

Глава II. Планирование результатов бюджетных расходов.

2.1. Методические подходы к планированию результатов бюджетных расходов.

2.2. Определение показателей результатов бюджетных расходов.

2.3. Российский опыт бюджетирования, ориентированного на результат.

Глава III. Контроль эффективности бюджетных расходов.

3.1. Система контроля эффективности бюджетных расходов.

3.2. Аудит эффективности как современный тип финансового контроля эффективности бюджетных расходов.

3.3. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Эффективность бюджетных расходов: планирование и контроль"

Актуальность темы исследования

Повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на решение задач социально-экономического развития страны, является одной из важнейших проблем, требующих научного обоснования и разработки соответствующего методического обеспечения. Эффективность бюджетных расходов является одним из ключевых факторов перехода экономики на инновационный путь развития, обеспечения конкурентоспособности и экономической безопасности страны в долгосрочной перспективе.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина на 2013-2015 годы отмечено, что «зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств»1.

Повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования обозначено как одно из приоритетных направлений в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2.

Правительством Российской Федерации утверждена специальная Программа по повышению эффективности бюджетных расходов, направленная на создание условий для совершенствования деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций,

1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации В.В. Путина от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 2013-2015 годах». иМ/.Ыгр-.//kremlm.ru/acts/15786 (дата обращения 07.07.2012).

2 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Раздел 2 «Долгосрочные приоритеты денежно-кредитной и бюджетной политики». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». достижения конечных целей социально-экономического развития3. Аналогичная программа принята и в Республике Татарстан4.

Между тем, в настоящее время значительная часть бюджетных расходов планируется без четкого согласования с ожидаемыми социально значимыми результатами и направлениями стратегического планирования. Формулировки целей и задач многих российских целевых бюджетных программ расплывчаты, а конкретные показатели, характеризующие достижение запланированных результатов, не установлены. Тем самым не обеспечивается в полной мере мотивация субъектов бюджетного планирования к повышению эффективности бюджетных расходов.

Как следствие, общий объем неэффективно использованных государственных средств, выявленный контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2011 году, составил 82 933 млн. рублей5.

Таким образом, существует насущная необходимость на основе расширения и углубления теоретических познаний проблем эффективности использования бюджетных средств разработать предложения по совершенствованию методических подходов к их планированию и контролю.

Степень научной разработанности проблемы

В зарубежной литературе проблемы эффективности функционирования государственного сектора, включая и бюджетную сферу, рассматриваются в работах Э. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р. Коуз, А. Маршалла, Д. Рикардо, Дж. Робинсона, П. Самуэльсона, А. Смита, Дж. Стиглица, Й. Шумпетера и других авторов.

В отечественной экономической науке значительный вклад в решение различных проблем эффективности развития производственной и

3 См.: Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р (с изменениями от 7 декабря 2011 года). Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

4 См.: Программа Республики Татарстан по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года, утвержденная постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 1 августа 2011 г. №617. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

Данные Отчета о работе Ассоциации контрольно-счетных органов России в 2011 году. С. 38. URL:http://www.ach-fci.ru/AKSOR/activity/Otcheti/libart3 (дата обращения 01.06.2012). непроизводственной сферы внесли такие ученые, как Л.И. Абалкин, Э.А. Вознесенский, К.Г. Гофман, Ю.А. Данилевский, В.П. Жданов, JI.B. Канторович, Е.А. Кочерин, В.Н. Лившиц, В.В. Новожилов, В.К. Сенчагов, Т.С. Хачатуров, Д.Г. Черник, Л.И. Якобсон и другие.

В современной экономической литературе имеется значительное количество публикаций по отдельным вопросам содержания, планирования, оценки и контроля эффективности использования бюджетных средств, которые рассматриваются в работах С.А. Агапцова, С.А. Ананенко, Т.В. Антиповой, А.Д. Артамонова, A.M. Балтиной, И.В. Барановой, A.B. Белова, С.П. Борисовой, Е.В. Боровиковой, В.В. Бурцева, М.В. Васильевой, С.А. Владимирова, Ю.М. Воронина, В.П. Горегляда, И.Г. Дахова, В.А. Двуреченских,

A.И. Демидова, Н.П. Ефимовой, Д.Ю. Завьялова, Е.И. Ивановой, B.C. Катренко, Е.Б. Коровкиной, Ю.В. Лудиновой, М.В. Мельник, И.В. Миркиной, Т.Г. Нестеренко, А.К. Осипова, В.Г. Панскова, Б.Г. Преображенского, С.Н. Рябухина, З.А. Салихова, А.Н. Саунина, С.В. Степашина, Н.С. Столярова,

B.Д. Чечеткина, М.Е. Чичелева, Ю.Г. Швецова, В.И. Шлейникова, С.О. Шохина, Н.И. Яшиной и других авторов.

Вместе с тем, в научной литературе недостаточно работ, посвященных комплексному анализу проблем эффективности бюджетных расходов в современных условиях. При этом существует неопределенность теоретико-понятийного аппарата, выражающаяся, в частности, в наличии различных трактовок категории «эффективность бюджетных расходов» и характеристик ее видов, содержания критериев и их применения для оценки эффективности использования бюджетных средств.

Это приводит к расплывчатости определений содержания эффективности в нормативных правовых актах различных субъектов Российской Федерации, оказывает негативное влияние на практику планирования бюджетных расходов, а также затрудняет разработку стандартов и методик, необходимых органам государственного и муниципального финансового контроля для осуществления контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, недостаточная разработанность указанных и других теоретических и методических проблем эффективности бюджетных расходов, решение которых необходимо для их планирования и контроля в рамках реализации целей социально-экономического развития государства, обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования, а также круг вопросов, требующих первоочередного изучения.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических подходов, а также практических рекомендаций по планированию и контролю эффективности бюджетных расходов.

Для достижения данной цели в процессе исследования поставлены следующие задачи:

1) уточнить и обосновать социально-экономическое содержание бюджетных расходов и их эффективности в условиях перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования;

2) выявить противоречия существующей системы планирования бюджетных расходов, обосновать объективную необходимость и предложить методику комплексного подхода к планированию результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, обеспечивающих реализацию конечных целей социально-экономического развития страны;

3) разработать основные элементы методики комплексной оценки эффективности бюджетных расходов и применения критериев оценки эффективности, в том числе в сфере государственных и муниципальных услуг;

4) разработать методические рекомендации по проведению органами внешнего финансового контроля аудита эффективности использования бюджетных средств, а также оценки системы внутреннего контроля субъектов бюджетного планирования.

Объектом исследования является система планирования, осуществления и контроля расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан).

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения в процессе планирования и контроля эффективности бюджетных расходов на уровне субъектов бюджетного планирования.

Область исследования

Исследование проведено по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках подпункта 1.1 «Методологические и организационные процессы формирования финансовой системы» пункта 1 «Финансовая система»; подпунктов 2.3 «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований», 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» и 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля» пункта 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы» части 1 «Финансы».

Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области финансов, финансового контроля, нормативные правовые акты Российской Федерации, отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по вопросам планирования, обеспечения и контроля эффективности бюджетных расходов.

В ходе диссертационного исследования использовался системный подход и методы исследования операций, сравнения и аналогии, обобщения и экспертных оценок, а также статистические и математические методы.

Информационно-аналитическую базу исследования составили Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы Российской Федерации, бюджетные послания Президента Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные акты, другие нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, данные органов государственной статистики, материалы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР), Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), Европейской организации региональных органов внешнего контроля (ЕВРОРАИ), Счетной палаты Российской Федерации, Счетной палаты Республики Татарстан, международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, семинаров и общероссийских экономических периодических изданий по исследуемой проблеме, информационные ресурсы сети Интернет, а также результаты обобщения и научной систематизации материалов, полученных автором в ходе осуществления контрольной и методической деятельности в Счетной палате Республики Татарстан.

Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических и методических аспектов планирования и контроля бюджетных расходов, направленных на решение практических задач повышения их эффективности.

Наиболее важные результаты, полученные лично соискателем, определяющие научную новизну исследования и выносимые на защиту, заключаются в следующем.

1. Уточнено понятие и раскрыто содержание эффективности бюджетных расходов, которое рассматривается как совокупность взаимосвязанных характеристик экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств, отражающих различные стороны общеэкономического определения эффективности как соотношения между результатами и затратами с учетом особенностей его проявления в бюджетной сфере.

2. Обосновано, что планирование бюджетных расходов должно основываться на учете совокупности факторов, оказывающих влияние на достижение запланированных целей и решение поставленных задач деятельности субъектов бюджетного планирования. Сформулированы и раскрыты основополагающие подходы к планированию бюджетных расходов, включающие требования, выполнение которых необходимо для обеспечения эффективности использования бюджетных средств. На основе проведенного анализа и обобщения разработана классификация показателей конечных результатов бюджетных расходов, включающая показатели экономического и социального эффекта.

3. Сформулированы и раскрыты основные элементы методики проведения комплексной оценки социально-экономической эффективности бюджетных расходов, предусматривающей декомпозицию сложной задачи оценки эффективности, выделение этапов движения бюджетных средств от их денежной формы до получения конечного социально-экономического эффекта, учет всех ресурсов, направляемых на решение поставленных задач, и рассмотрение альтернативных вариантов их решения, учет существующих стандартов, нормативов, разграничение содержательного, временного и пространственного аспекта бюджетных расходов и другие.

Разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг, которая включает примеры количественных и качественных критериев оценки, систематизированных в базовых блоках, характеризующих стандарты и регламенты предоставления услуг, систему внутреннего контроля за качеством оказания услуг, порядок информирования получателей услуг, объем, доступность и качество услуг, комфортность условий для получателей услуг, обеспеченность ресурсами, стоимость и использование ресурсов, себестоимость услуг.

4. На основе опыта проведения аудита эффективности использования государственных средств Счетной палатой Российской Федерации, контрольными органами Великобритании, Канады и Сингапура разработаны методические рекомендации по проведению аудита эффективности бюджетных расходов на основе систематизации количественных и качественных критериев оценки эффективности в разрезе целей аудита с указанием источников их выбора, получения аудиторских доказательств, методов сбора и анализа необходимой информации, которая апробирована в Счетной палате Республики Татарстан при проведении аудита эффективности использования государственных средств, направленных на поддержку среднего и малого предпринимательства, стимулирование инвестиционной активности и развитие инновационной деятельности, и других контрольных мероприятий.

Дано авторское определение содержания системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств, разработана типовая методика оценки ее эффективности в ходе проведения аудита эффективности, обобщены и систематизированы характерные недостатки системы внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные в диссертации выводы и предложения в отношении содержания, методических подходов к планированию и контролю эффективности бюджетных расходов могут быть использованы при: проведении дальнейших научных исследований, связанных с вопросами эффективности бюджетных расходов; совершенствовании нормативных правовых актов, методических документов в финансово-бюджетной сфере; планировании и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе при разработке целевых программ, инвестиционных проектов с участием государства, а также при внедрении в бюджетный процесс индикативного управлениями территориями; совершенствовании системы внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств; разработке стандартов деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля; проведении контрольно-счетными органами аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств и иных контрольных мероприятий; подготовке и повышении квалификации специалистов в области государственного управления и финансового контроля.

Апробация и внедрение результатов исследования

Основные положения диссертации апробированы автором в процессе: а) проведения Счетной палатой Республики Татарстан под руководством автора аудита эффективности использования государственных средств, направленных на поддержку среднего и малого предпринимательства, стимулирование инвестиционной активности и развитие инновационной деятельности, и других контрольных мероприятий; б) участия в качестве преподавателя при проведении практических и учебных семинаров, курсов повышения квалификации для работников финансово-бюджетной сферы по вопросам проведения аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств, оценки эффективности систем внутреннего контроля, характерных нарушений и недостатков в деятельности субъектов бюджетного планирования, организованных Академией государственного и муниципального управления при Президенте Республики Татарстан (Казань, 2007), Центром экономического образования (Казань, 2009), Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации совместно с его филиалом в Республике Башкортостан (Уфа, 2010), Центром государственного и муниципального контроля Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (Москва,

Т") А

2011), Казанским (Приволжским) федеральным университетом совместно с Департаментом по делам государственных служащих при Президенте Республики Татарстан (Казань, 2011-2012); Филиалами Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (Новосибирск, 2011) и Приволжском федеральном округе (Чебоксары, 2011-2012); в) выступления на международном семинаре «Опыт проведения аудита муниципальных органов власти стран - членов ЕВРОРАИ» (Ростов-на-Дону, 2011); д) докладов на 7-ми семинарах и заседаниях Совета контрольно-счетных органов Республики Татарстан в период 2006-2010 годы по проблемам методологического обеспечения проведения контрольных мероприятий, нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, методики проведения аудита эффективности и другим.

В процессе выполнения научно-исследовательских работ по заданию Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации при участии автора разработаны и внедрены в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации: «Методология оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов, выделяемых бюджетам муниципальных образований в рамках реализации целевых программ и проектов» (2009 год); «Методические рекомендации по оценке на региональном уровне эффективности систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств» (2011 год); «Методические рекомендации по аудиту эффективности расходования бюджетных средств, направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг» (2011 год).

Отдельные положения исследования учтены при разработке методических рекомендаций по проведению проверок в коммерческих организациях, одобренных и рекомендованных к применению Научнометодическим советом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации6.

Обобщенные и систематизированные недостатки систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств отражены в Заключении, одобренном Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан .

Публикации

По теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом 7,4 печатного листа (из них 0,3 п.л. в соавторстве), в том числе 5 статей в научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикации результатов диссертационных исследований на соискание степени кандидата наук.

6 См.: Методические рекомендации по проведению проверок в коммерческих организациях: получателях бюджетных средств, получателях государственных гарантий, организациях, использующих государственную собственность на правах аренды, государственных унитарных предприятиях, акционерных обществах с долей государства в уставных капиталах, утвержденные постановлением Коллегии Счетной палаты Республики Татарстан 29 мая 2007 года. URL:http://www.sprt.ru/index.php?page=/articles/6/41 (дата обращения 01.06.2012).

7 См.: Заключение по результатам анализа и систематизации нарушений и недостатков, выявляемых органами государственного финансового контроля, одобренное 24 января 2012 года Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан. Раздел 10 «Организация системы внутреннего контроля главного распорядителя бюджетных средств». иИЬ:ЬНр:/М\у\у.sprt.ru/files/zak2012.pdf (дата обращения 01.06.2012).

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Валеев, Азат Рустемович

Заключение

В рамках диссертационного исследования рассмотрены правовые аспекты характеристики эффективности бюджетных расходов, проведен анализ и обобщение основных трактовок данной категории в экономической литературе, раскрыто содержание эффективности бюджетных расходов.

Проведенный диссертантом анализ свидетельствует, что главная проблема существующей нормативной базы, регламентирующей использование бюджетных средств, заключается в отсутствии единой терминологии и общего понятийного аппарата, определяющего содержание и виды эффективности бюджетных расходов.

Отсутствие четкого определения понятия эффективности бюджетных расходов в бюджетном законодательстве вызывает у контрольно-счетных органов проблемы при оценке эффективности использования бюджетных средств. В условиях действующего законодательства весьма сложно с юридической точки зрения дать четкую квалификацию фактов выявленных недостатков в расходовании бюджетных средств и деятельности проверяемых объектов как неэффективное использование бюджетных средств.

Отсутствие единой и четкой правовой базы по вопросам эффективности бюджетных расходов во многом обусловлено недостаточным уровнем теоретической разработки данной проблемы, о чем свидетельствуют многочисленные и противоречивые определения понятия эффективности использования бюджетных средств в экономической литературе.

Отсутствие единых подходов к определению понятия эффективность бюджетных расходов приводит к еще большим расхождениям в определении производных от него понятий, таких как общественная, социальная, коммерческая, экономическая эффективность.

По-нашему мнению, определение эффективности использования бюджетных средств не может основываться исключительно на применении общеэкономической модели эффективности. Существует многообразие результатов бюджетных расходов и форм их проявления, которые невозможно использовать ни в соотношении, ни в разности затрат и результатов. Применительно к бюджетным расходам категория «эффективность» раскрывается через три их взаимосвязанные стороны, характеризующие эффективность - экономичность, продуктивность и результативность.

На сегодняшний день в бюджетном процессе всех уровней бюджетной системы Российской Федерации не нашли широкого применения механизмы планирования конечных результатов бюджетных расходов. Предоставление бюджетных средств, как правило, осуществляется на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет.

Планирование эффективности бюджетных расходов должно основываться на системном подходе, учитывающем все возможные факторы, которые оказывают влияние на решение поставленных задач.

Необходимо отметить, что до настоящего времени системы управления рисками в бюджетной сфере практически не применяются.

Требует совершенствования нормативное правовое и методическое обеспечение деятельности субъектов бюджетного планирования. На сегодняшний день не нашли широкого применения механизмы стимулирования бюджетополучателей к эффективному расходованию бюджетных средств.

Несмотря на провозглашенную реформу, на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют системные механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов, бюджетные средства во многих случаях планируются без четкой увязки с конечными результатами бюджетных расходов.

Попытки внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования во многих случаях остаются декларативными и не оказывают реального влияния на решение социальных проблем.

На уровне субъектов Российской Федерации отсутствует четкость, согласованность и единые подходы к порядку разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности использования бюджетных средств в рамках целевых программ и проектов.

Во многих случаях финансовое обеспечение реализации государственных функций разрознено не только по главным распорядителям бюджетных средств, но и по уровням бюджетной системы, что снижает ответственность участников бюджетного процесса за достижение общественно значимых результатов осуществления бюджетных расходов.

На сегодняшний день преобладает ведомственный подход к планированию бюджетных расходов, народнохозяйственный подход не нашел широкого применения. Во многих случаях планирование бюджетных расходов осуществляется путем корректировки (индексации) ассигнований прошлых периодов, при этом не разработаны критерии и процедуры определения наиболее приоритетных направлений инвестирования ограниченных бюджетных средств, требует совершенствования порядок предварительной экспертизы бюджетных инвестиций.

Планирование расходов бюджета на реализацию государственных функций в большинстве случаев осуществляется в условиях отсутствия законодательно определенных стандартов и нормативов затрат, что способствует возникновению коррупционных проявлений при распределении финансовых ресурсов.

Снижению коррупционных проявлений будет способствовать расширение состава открытой информации о планируемых и фактических результатах бюджетных расходов, организация системы мониторинга эффективности использования бюджетных средств с использованием современных информационных систем.

Диссертант полагает, что необходима разработка нормативного документа, содержащего четкую методику выбора обоснованной системы плановых показателей результатов бюджетных расходов, которая позволяла бы принимать аргументированные решения о выделении бюджетных средств на этапе их планирования, контролировать результаты уже израсходованных бюджетных средств, а также являлась бы основой для проведения объективной оценки эффективности их использования.

На сегодняшний день законодательно не решена проблема разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего финансового контроля в вопросах контроля эффективности бюджетных расходов, в результате чего имеет место дублирование в работе органов финансового контроля.

Необходимо создание действенной системы внутреннего контроля, на которую должна быть возложена основная нагрузка по проверке правильности ведения бухгалтерского учета, соблюдения требований законодательства субъектами бюджетного планирования. Это позволит освободить внешние органы государственного финансового контроля от проверок целевого характера расходования государственных средств и сосредоточиться на проведении аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств.

Формирование эффективной системы контроля за бюджетными расходами сдерживается отсутствием необходимого методического обеспечения.