Эффективность финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эффективность финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации"

На правах рукописи ББК: 65.26162

К 64

Конова Александра Сергеевна

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ВНЕШНИМИ ЗАИМСТВОВАНИЯМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007 год

003175502

Работа выполнена на кафедре «Финансы» в ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент

Вавилов Юрий Яковлевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Дадашев Алихан Заграбович

кандидат экономических наук, доцент Зуева Ирина Анатольевна

Ведущая организация Московская академия экономики и права

Защита состоится « _ 200^-г в-^/-00 часов на заседании

диссертационного совета Д 505 001.02 ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» по адресу 125468, г Москва, Ленинградский проспект, д 49, аудитория 306

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» по адресу 125468, г Москва, Ленинградский проспект, д 49, комн. 203

Автореферат разослан «$_» О/с/П^р^ 2009; г

Ученый секретарь

диссертационного совета Б Б Рубцов

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время Российская Федерация продолжает привлекать государственные внешние заимствования с целью погашения долговых обязательств, а также финансирования инвестиционной деятельности Важная роль в привлеченных заимствованиях в последнее десятилетие отводилась кредитам и займам, привлекаемым от международных финансовых организаций, в том числе займам Международного банка реконструкции и развития

Одной из основных задач государства является осуществление всестороннего контроля за этими средствами и наилучшем их использовании Для развития экономики необходимы не столько значительные средства, сколько эффективное их использование, поскольку только оно позволяет достичь нужного эффекта.

Кроме этого, привлечение значительных средств на возвратной и платной основе требует своевременного их погашения и надлежащего обслуживания В связи с этим существенно возрастает роль контроля за обоснованностью привлечения и эффективным использованием кредитов и займов, предоставляемых, в частности, международными финансовыми организациями, иностранными государствами, компаниями, банками и т п Только действенный государственный финансовый контроль в данной области позволит повысить эффективность непосредственно привлеченных средств путем отслеживания на каждом этапе, планирования, оценки обоснованности привлечения, использования заимствований, оценки продуктивности использования средств

В связи с этим необходимо решение комплекса вопросов, связанных с совершенствованием государственного финансового контроля В частности, требуется создание и внедрение процедур оценки эффективности проектов,

совершенствование организации государственного финансового контроля за внешними заимствованиями

Все эти вопросы обусловили актуальность выбранной темы диссертации. Степень разработанности проблемы. Проблемы привлечения государственных внешних заимствований и формирования государственного долга рассматривались в работах Алехина Б И, Андрианова В Д, Андриясовой Я Н, Вавилова А П, Вавилова Ю Я, Дмитриева В , Златкис Б И, Илларионова А Н, Ковалишина Е А., Красса М С, Саркисянца А Г, Соснина А Е, Хейфеца Б А, Шохина А Н

Вопросам государственного финансового контроля посвятили свои исследования Бесхмельницын М И, Болдырев Ю Ю, Бурцев В В , Воронин Ю.М, Иванова М А, Кокурин Д И, Погосян Н Д, Родионова В М, Степашин С В , Шевлоков В 3 Шлейников В И, Шохин С.О

В работах вышеуказанных авторов главным образом раскрываются фундаментальные проблемы в области государственного долга и в сфере государственного финансового контроля, а также решены отдельные практические вопросы такие, как вопросы учета займов Международного банка реконструкции и развития, организации государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации

Вместе с тем, в настоящее время в России отсутствуют комплексные методологические разработки в части исследования механизма проведения и оценки государственного контроля за эффективностью внешних заимствований, в частности отсутствует методика оценки эффективности контроля за внешними заимствованиями До сих пор не выработано единого и общепризнанного подхода к оценке эффективности государственного финансового контроля, отсутствует в нормативных и правовых актах определение эффективности финансового контроля, что требует уточнения понятийного аппарата в области финансового контроля за внешними заимствованиями, а также разработка мер по повышению

эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

Цели и задачи исследования. Целью исследования является решение научной задачи формирования методологии оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями

В связи с этим в диссертации поставлены следующие задачи

- уточнить содержание понятие «эффективность финансового контроля» с учетом специфики внешних заимствований,

- разработать критерии эффективности государственного контроля за внешними заимствованиями,

- дать оценку действующей в Российской Федерации нормативно-правовой базы и сформулировать предложения с целью обеспечения эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями,

- пр оанализировать недостатки действующей системы государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, причины, обуславливающие их,

- выработать мероприятия, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями,

- разработать методику оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями

Объектом исследования является государственный финансовый контроль за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

Предмет исследования - организационно-правовой механизм и методология контроля за государственными внешними заимствованиями

Методологические основы и теоретическая база исследования.

Методологической основой исследования послужили системный, сравнительный и логический анализ, методы обобщения, индукции и дедукции Анализ фактических данных проведен с помощью статистических методов группировки, выборки, сравнения и обобщения

Все выводы и предложения автора теоретически обоснованы. Теоретической базой стали положения и выводы научных трудов отечественных экономистов, публикаций по теме диссертации в периодических изданиях, энциклопедических словарей, монографий, учебников по теме исследования,

Работа выполнена в соответствии с п 2 5, п 2 8 Паспорта специальности 08 00 10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, другие подзаконные нормативные акты, иные нормативные и правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль и государственные внешние заимствования

Исследование построено на базе информационно-статистических материалов Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального центра проектного финансирования В исследовании использованы данные официальных серверов Счетной палаты Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального центра проектного финансирования, Группы организаций Всемирного банка

Научная новизна исследования заключается в разработке комплекса теоретико-методологических положений по оценке эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Новыми являются следующие положения

- дополнен понятийный аппарат по исследуемой проблеме, в частности, сформулировано уточненное с учетом специфики внешних заимствований определение эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, позволяющее охарактеризовать эффективность финансового контроля с точки зрения особенностей внешних заимствований,

- разработаны критерии оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями в зависимости от форм контроля (предварительной, текущей и последующей),

- установлена зависимость между обоснованностью привлечения заимствований и эффективностью контроля на предварительном этапе контроля,

- разработан механизм организации государственного финансового контроля за займами Международного банка реконструкции и развития и взаимодействия организаций - участников проектов и государственных органов, в том числе и контролирующих, на базе информационных ресурсов,

- разработаны и научно обоснованы предложения по совершенствованию эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, в частности, усовершенствован перечень обязательных документов на получение займов от Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития с учетом анализа и обобщения недостатков действующих проектов, предложено проводить до привлечения займа обязательную экспертизу проекта и аудиторскую проверку либо оценку финансового состояния конечного пользователя займа - организации, получающей и/или участвующей в реализации проекта, закрепить законодательно унифицированный порядок оценки проектов и заемщиков Обоснована необходимость при принятии решения о привлечении займа определить значимость проекта для государства, региона, далее рассмотреть проектную

документацию, в обязательном порядке - технико-экономическое обоснование, провести оценку кредитоспособности и платежеспособности заемщика

Практическая значимость работы заключается в том, что основные теоретические положения и предложенные в исследовании мероприятия по повышению эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации и по проведению оценки эффективности контроля ориентированы на широкое практическое использование в процессе контроля за государственными внешними заимствованиями

Результаты исследования в части определения критериев эффективности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями могут быть использованы при проведении Счетной палатой Российской Федерации и другими контролирующими органами ревизий, тематических проверок, аудита эффективности государственных внешних заимствований

В целях повышения эффективности контроля за обоснованностью привлечения займов от международных финансовых организаций и его оценке предложены и обоснованы рекомендации по обязательному пакету документов для целей рассмотрения заявок на получение займов от Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития

Предложенная методика оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями и модели ее реализации с учетом использования соответствующих информационных ресурсов может быть применена любым участником реализации проекта, контролирующими органами

Апробация и внедрение результатов исследования. Научное исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, проводимых в соответствии

с Комплексной темой «Пути развития финансово-экономического сектора России»

Результаты исследования и его основные положения докладывались и получили положительную оценку на конференции «Национальные проекты как стратегические инструменты социально-экономического развития России», проходившей 22 ноября 2006 года в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации

Выводы и рекомендации диссертации по вопросам оценки эффективности контроля за обоснованностью привлечению займов от международных финансовых организаций используются в практической деятельности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, что подтверждено соответствующей справкой о внедрении

Теоретические положения диссертации используются в преподавании дисциплин «Финансы» и «Государственный финансовый контроль» на кафедре «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации

Публикации. Основные положения диссертационной работы отражены в четырех публикациях общим объемом 2 3 п л (в том числе авторский объем - 1 7 п л), в том числе две статьи опубликованы в журнале Перечня ВАК

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений Структура диссертации обусловлена логическим развитием выбранной темы исследования

Наименование глав Наименование параграфов Количество таблиц, схем,рисунков

Введение

Глава 1 Теоретические основы финансового контроля за государственными внешними заимствованиями 1 1 Содержание и особенности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями 7

1 2 Понятие и критерии эффективности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями

Глава 2 Анализ состояния финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации 2 1 Анализ нормативно-правовой базы финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации 3

2 2 Организация финансового контроля за обоснованностью привлечения займов МБРР

2 3 Оценка эффективности финансового контроля за целевым использованием займов МБРР

Глава 3 Основные направления повышения эффективности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации 3 1 Совершенствование организационно-правовых основ финансового контроля за внешними заимствованиями Российской Федерации

3 2 Оптимизация методики финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

3 3 Методические подходы к моделированию организации финансового контроля за внешними заимствованиями Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Приложения 8

II ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации рассмотрены следующие группы проблем

Первая группа проблем связана с изучением специфики государственных внешних заимствований и особенностей проведения государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, а также с исследованием теоретических основ государственного финансового контроля,

включая вопросы оценки его эффективности посредством критериев эффективности контроля

На основе проведенного анализа сформулированы особенности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Данные специфические черты вытекают из особенностей объекта контроля - государственных внешних заимствований, этим объясняется особое значение и важность государственного финансового контроля за внешними заимствованиями России Особенности государственного финансового контроля за внешними заимствованиями раскрываются посредством

-обеспечения эффективности и обоснованности привлекаемых заимствований,

-осуществления проверок соблюдения финансового законодательства субъектами финансовых отношений,

-обеспечения контроля проводимой государством финансовой политике в различных областях, на финансирование которых привлекаются государственные внешние заимствования,

-выявление резервов использования финансовых ресурсов во всех сферах производства и распределения и направление высвободившихся средств на финансирование наиболее приоритетных проектов либо определение необходимости в привлечении внешних заимствований с учетом расчета временной стоимости денег и проведения системного анализа В результате проведенного анализа доказано, что роль и значение форм контроля должны определяться с учетом принципа приоритетности Предварительному контроль должна быть присвоена наивысшая приоритетность с рангом 1 по трехбалльной шкале, оперативному, или текущему, - 2, последующему - 3 По результатам анализа установлено, что в отношении государственного финансового контроля за внешним заимствованиями следует

сместить акценты на проведение предварительного контроля за привлечением внешних ресурсов В таком случае целью последующего контроля будет являться оценка проведенных мероприятий с точки зрения их эффективности

Оценка эффективности дает возможность рассматривать качественную определенность как отдельных мероприятий государственного финансового контроля, так и отдельных контролирующих органов в их взаимосвязи, позволяет установить их качественное различие

Однако до сих пор не выработано каких-либо единых правил оценки эффективности, поскольку само ее понятие имеет разные трактовки Эффективность должна оцениваться по итогам проведения конкретного контрольного мероприятия, поскольку именно тогда может быть получен иной результат в отличие от простого подсчета транзакционных издержек или выявленных финансовых потерь Наш подход в отношении данного вопроса выражается в следующем

Исходя из проведенного анализа разных взглядов на определение понятий эффективности и эффективности государственного финансового контроля, определено, что под эффективностью следует понимать соотношение, характеризующее тем, насколько привлеченные средства использованы так, чтобы с наименьшими затратами достичь наилучшего результата При наименьшем количестве использованных ресурсов должен быть достигнут именно наилучший результат, а не запланированный

Кроме того, понятие эффективность государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями имеет двоякое толкование, эффективность использования заемных средств и эффективность непосредственно контроля В данной работе рассматриваются лишь вопросы эффективности контроля как такового

По итогам проведения исследования сформулированы и обоснованы критерии эффективности финансового контроля за государственными внешними

заимствованиями исходя из форм контроля предварительного, текущего (оперативного) и последующего контроля

Обосновано, что эффективность контроля необходимо рассматривать комплексно, используя при этом системный подход Предложено при рассмотрении вопросов в области государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями руководствоваться триадой эффективности (рис 1) Данный подход (без каких-либо корректировок) может быть рассмотрен только применительно к государственному финансовому контролю за государственными внешними заимствованиями В рамках данной работы перед нами не стояло задачи дать универсальное понятие эффективности финансового контроля, вместе с тем адаптация данной триады эффективности к другим предметам контроля возможна

Рис. 1. Триада эффективности.

В зависимости от составных элементов триады эффективности различаются критерии эффективности

Критериями эффективности следует считать обобщенные совокупности показателей, отражающих различные стороны деятельности объекта контроля

Разработана таблица эффективности, позволяющая сопоставить определенные критерии эффективности, которые являются таковыми для целей нашего анализа, и триаду эффективности Кроме того, также представлена расшифровка (характеристика) данных критериев, в частности определен понятийный аппарат (таблица 1)

Триада эффективности Критерии эффективности

1 Эффективность контроля за привлечением государственных внешних заимствований - Законность - Обоснованность - Целесообразность - Результативность

2 Эффективность контроля за использованием привлеченных государственных внешних заимствований - в процессе использования - по итогам использования - Обоснованность - Результативность - Целевое использование - Экономность - Продуктивность

3 Эффективность контрольного мероприятия - эффективность для общества, для субъектов хозяйствования и субъектов власти - эффективность деятельности органа ГФК (организационный аспект) - Действенность - Экономность - Продуктивность

Таблица 1. Таблица эффективности.

Таблица построена по следующему принципу а) контроль можно считать эффективным, если государственные внешние заимствования эффективно привлечены и/или эффективно используются, б) сама организация и осуществление конкретных контрольных мероприятий эффективны, если отвечают параметрам, указанным в таблице эффективности

При определении критериев эффективности исходным моментом является специфика государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Сформулированы характеристики каждого из критериев

По итогам исследования разработана следующая классификация показателей эффективности, что позволить сопоставлять их и анализировать в статике и в динамике

абсолютные показатели эффективности, которые характеризуют степень достижения поставленных целей или запланированных результатов в натуральных и стоимостных показателях,

- качественные показатели эффективности, которые отражают качество работы объекта или системы управления при использовании тех или иных ресурсов,

- относительные показатели, которые показывают «цену» результативности с точки зрения финансовых затрат на единицу продукции или услуг,

- динамические показатели, которые показывают динамику как абсолютных, так и относительных показателей во времени

Установлено, что оценку эффективности контроля должен производить орган внешнего государственного финансового контроля, а именно Счетная палата Российской Федерации, после проведения каждого контрольного мероприятия

Предлагаемые методические основы определения эффективности государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля за государственными внешними заимствованиями как управленческого действия (функции), так и деятельности органа финансового контроля Кроме того, они дают возможность сквозной оценки, то есть приемлемы на различных уровнях управления органа финансового контроля (от инспектора

до Счетной палаты Российской Федерации в целом) и в разных областях, а также количественно определимы, что позволяет оценивать деятельность органа финансового контроля по конкретным контрольным мероприятиям в динамике

Вторая группа проблем посвящена анализу и оценке действующей нормативно-правовой базы и разработке рекомендаций в целях ее совершенствования На основании проведенного анализа нормативно-правовой базы, регулирующей с 1992 года вопросы привлечения, использования и контроля за государственными внешними заимствованиями, формирования и обслуживания государственного внешнего долга, были сделаны следующие основные выводы

1 В настоящее время отсутствует единый документ, регулирующий вопросы организации и осуществления государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации,

2 Принятые нормативные и правовые акты выполняются не в полном объеме,

3 Оперативный контроль за соответствием заключаемых контрактов решениям Правительства Российской Федерации практически не осуществляется,

4 Контроль за эффективным использованием закупаемых в счет иностранных кредитов оборудования и услуг осуществляется слабо и носит выборочный характер,

5 Практически в каждом рассмотренном нами нормативно-правовом акте отсутствует комплексной подход к регулированию вопросов,

6 Выборочно урегулированы некоторые вопросы осуществления контроля за привлечением и использованием государственных внешних заимствований

Пробелы в законодательном регулировании вопросов государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями могут быть решены следующими тремя путями

- путем формирования единой системы государственного финансового контроля и при вступлении в силу единого нормативно-правового документа, регулирующего отношения, возникающие по поводу организации и осуществления государственного финансового контроля в целом и государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями в частности,

- путем формирования единой системы управления государственным долгом, например, на уровне утверждения единой концепции управления государственным долгом, и при вступлении в силу единого нормативно-правового документа, регулирующего отношения, возникающие по поводу формирования, обслуживания государственного долга Российской Федерации и т п , а также контроля за государственными внешними заимствованиями как обязательная часть данного нормативно-правового акта,

- внесение поправок в действующие нормативное и правовые акты, регулирующие порядок привлечения и использования государственных внешних заимствований и тп, а также разработка методических документов по организации и осуществлению контроля за привлечением и использование государственных внешних заимствований

Исследование действующего механизма осуществления государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями проведено на примере займов Международного банка реконструкции и развития (далее - МБРР)

По итогам анализа и обобщения выявлено, что существующий механизм заимствования у международных финансовых организаций, в частности, у МБРР содержит ряд недостатков, которые приводят к негативным последствиям

- привлечение займов без прединвестиционного обоснования по проекту,

- факт возмещения неправомерных (неразрешенных) расходов за счет займов,

- осуществление расходов на подготовку (консультационные услуги) и их финансирование после момента вступления соглашения о предоставлении займа в силу,

- низкие темпы освоения займов,

- плохое освоение займов и как следствие аннулирование заимствованных средств,

- сумма оплаты консультационных услуг значительна во всех осуществляемых расходах по проекту,

- сроки реализации проектов МБРР не исполняются Третья группа проблем посвящена определению путей

совершенствования государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями

В превентивных целях доказано, что необходимо предусмотреть обязательную оценку эффективности проектов МБРР, которые впоследствии будут включены в программу государственных внешних заимствований на очередной финансовый год Оценка обоснованности привлечения конкретного займа МБРР должна проводиться в обязательном порядке, что является во многом залогом эффективности использования привлеченных средств Однако, одной оценки обоснованности недостаточно

В работе обосновано, что должна проводиться комплексная оценка эффективности по критериям, разработанным в процессе исследования При этом

16

для достижения целей оптимизации контроля за привлечением заимствований необходимо выработать систему мероприятий, позволяющих отслеживать процесс представления заявки и других документов, их рассмотрения, принятия решений, расчет необходимых показателей Данную систему мероприятий и методику проведения оценки эффективности контроля возможно определить и закрепить в методических материалах по оценке эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

Целесообразно возложить обязанности по обязательному проведению такого контроля за обоснованностью привлечения конкретного займа МБРР на Министерство финансов Российской Федерации и на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации как на ведомства, которые принимают и рассматривают заявки претендентов За Счетной палатой Российской Федерации оставить функции по обязательному внешнему контролю за привлечением государственных внешних заимствований Российской Федерации, за формированием государственного внешнего долга Российской Федерации Представляется целесообразным возложить на Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации рассматривать в обязательном порядке результаты проведенных Счетной палатой Российской Федерации экспертиз и выполнять соответствующие указания

Для усиления контроля в рамках привлечения займов МБРР доказано, что необходимо проводить оценку эффективности проектов и дополнительную экспертизу проектов, которые будут финансироваться за счет займов МБРР Также следует распространить данные процедуры на проекты, финансируемые за счет займов Европейского банка реконструкции и развития

В диссертации обоснована необходимость разработки методики оценки эффективности проектов (положения об оценке) Основной целью оценки

является определение эффекта от реализации проекта для российской экономики Подходы к формированию методики состоят в следующем

На этапе подготовки к оценке инициирование проведения оценки осуществляется Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации путем направления в адрес Федерального центра проектного финансирования (ФЦПФ) поручения с указанием провести оценку соответствующего проекта Для координации работы по подготовке проведения оценки проекта создается межведомственная рабочая группа в составе представителей Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, ФЦПФ и курирующего проект министерства ФЦПФ готовит проект технического задания для консультационной фирмы (исполнителя) на проведение финансовой, бюджетной и экономической оценки проекта и согласует его с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и курирующем проект министерством Для выполнения работ по согласованному и одобренному названными сторонами техническому заданию ФЦПФ организует тендер Для оценки полученных предложений создается тендерная комиссия из представителей Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, ФЦПФ и курирующего проект министерства

По результатам работы тендерной комиссии определяется исполнитель, который будет проводить оценку эффективности реализации проекта Тендерная комиссия сообщает о своем решении победителю конкурса и направляет соответствующие письменные уведомления тем претендентам, чьи предложения ею отклонены

ФЦПФ в течение одного месяца подписывает с победителем тендера контракт на проведение оценки эффективности При этом участники реализации

проекта должны представить в обязательном порядке аудиторское заключение во избежание ситуаций, когда один из получателей средств являлся банкротом К сожалению, такие ситуации на практике были в течение последних пяти - шести лет реализации проектов

В рамках проведения оценки исполнитель в течение одного месяца с момента подписания контракта совместно с представителями группы реализации проекта (ГРП) разрабатывает подробную методику проведения оценки с учетом специфики и особенностей конкретного проекта, уточняет набор оцениваемых показателей и составляет подробный план проведения оценки Подготовленные исполнителем методика и план проведения оценки представляются на рассмотрение в межведомственную группу, которая оценивает их и дает свои рекомендации и предложения После одобрения межведомственной группой методики и плана проведения оценки исполнитель в сотрудничестве с представителями группы реализации проекта (ГРП) приступает к непосредственной оценке проекта, которая длится не более 6-ти месяцев

Во время проведения оценки исполнитель ежемесячно представляет в межведомственную группу отчеты о проделанной работе По завершении оценки исполнитель представляет в межведомственную группу итоговый отчет о результатах проведенной оценки

Данное положение (методика) может быть успешно реализовано при внедрении модели, которая позволяла бы для повышения эффективности управления подготовкой портфеля проектов осуществлять мониторинг подготовки проектов в режиме он-лайн, а также на этапе реализации проектов Инновационное развитие экономики в настоящее время позволяет все больше и больше использовать новейшие информационные технологии при моделировании бизнес- процессов В частности, такие подходы можно использовать и при моделировании бизнес-процессов в точки зрения организации эффективного

государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, например, при привлечении займов МБРР

По итогам проведенного исследования обосновано, что целесообразно организовать комплексный контроль со стороны всех заинтересованных министерств, ведомств, участников и представителей на основе баз данных с разграничением полномочий по заполнению и проверке информации в базах данных в установленные сроки, а также с формированием обязательных контрольных отчетов

Такая система должна работать следующим образом На каждую заявку создается база данных по проекту При этом под проектом для целей данного раздела принимается как потенциальный инвестиционный проект, так и действующий, то есть одобренный и включенный в Программу государственных внешних заимствований на соответствующий год

Первоначальные данные о проекте вносятся в базу данных на основе представленной заявки федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - претенденты) на получение займов от МБРР Это делает Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации в базу данных по проекту вносится заявка в качестве прикрепленного файла и документы, предоставленные в заявке Перечень таких документов должен быть определен Постановлением Правительства Российской Федерации

В результате проведения анализа представляемых документов при рассмотрении заявок сформулированы рекомендации по перечню документов, обязательных к представлению для целей повышения качества контроля за обоснованностью привлечения займов

После внесения в базу данных по проекту обязательных документов начинается их рассмотрение и независимая экспертиза проекта Устанавливаются сроки выполнения данных процедур и назначаются ответственные лица за

выполнение данных процедур Сроки и ответственные лица должны быть установлены в базе После проведения данных процедур комментарии ответственных лиц должны быть зафиксированы в базе База состоит из разделов привлечение займа, использование займа, эффективность контроля Каждый раздел разделен на секции, имеющие разное назначение Например, в одной секции находится информация, присланная претендентом для рассмотрения, а именно заявка и прилагаемые к ней документы, в другой - находятся, например, комментарии специалиста Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, который готовит заключение на данную заявку Каждая секция заполняется одним ответственным лицом При этом база может состоять либо из двух разделов либо из трех в зависимости от того, был ли привлечен заем или нет

На этапе привлечения каждый из участников процедуры рассмотрения должен включить свои комментарии и расчеты, в случае если должностные обязанности данного ответственного лица предусматривают обязанность провести такие расчеты

После внесения всей информации ответственным лицом данное лицо помечает данную секцию как закрытую для редактирования Ни одно ответственное лицо не может внести свои комментарии в секцию другого ответственного лица, таким образом может обеспечиваться независимость мнения и разграничение полномочий в рамках процедуры рассмотрения проекта В числе ответственных лиц должны обязательно быть представители Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, ФЦПФ, Счетной палаты Российской Федерации При этом представляется крайне важным, чтобы в одной из секций в обязательном порядке проводилась экспертиза проекта с точки зрения его соответствия программе социально-экономического развития и т п

Все представители контролирующих органов должны также заполнять последний раздел «Эффективность контроля» Среди показателей данного раздела должны быть следующие

-затраченное время на просмотр, анализ документов, написание комментариев,

-дополнительные расходы

После того, как все ответственные лица по разделу «Привлечение займа» закрыли свои секции в установленном согласно действующему законодательству порядке принимается решение о включении данного проекта или о невключении его в Программу государственных внешних заимствований на соответствующий год

На этапе использования займа для всех участников реализации проекта должны быть обеспечены рабочие места с доступом к базе данных по проекту. Участники на местах, осуществляющее расходы для целей реализации проекта, обязаны заполнить заявку в базе данных на несение таких расходов (например, на приобретение оборудования) Лицо, ответственное за принятие решения в отношении соответствия данных расходов плану осуществления расходов как по срокам, так и по назначению, утверждает заявку в базе данных Участник видит в базе данных, что заявка утверждена и приобретает оборудование Таким образом, осуществляется предварительный и текущий контроль за использованием средств займов и реализацией проекта в целом с учетом соблюдения сроков реализации проектов

Преимуществом таких баз данных является то, что базы обновляются в режиме он-лайн, поскольку взаимосвязаны с сетью Интернет Поэтому такая модель не создает временных и бюрократических трудностей с осуществлением расходов и одновременно проводится предварительный и текущий контроль. Установление сроков рассмотрения заявок и принятия по ним решений должно

быть определено в «порядке работы» данной модели и согласовано со всеми участниками

Кроме того, представляется целесообразным ввести систему отчетов затрачиваемого на контроль времени Это должно выглядеть следующим образом ежедневно по окончании рабочего дня специалисты Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, ФЦПФ заполняют отчеты о потраченном рабочем времени, в котором указывается в разрезе проектов затраченное на контроль и иные мероприятия по проекту время Эта система позволит подсчитывать и сравнивать временные затраты на контроль, которые будут, в частности, характеризовать трудоемкость

Преимущество такого подхода с использованием баз данных состоит также в том, что для осуществления текущего контроля не требуется выезжать на объект и анализировать там состояние реализации проекта Следовательно, в определенной степени это означает экономию средств, затрачиваемых на контроль При этом степень защиты информации должна быть достаточно высока Еще одним преимуществом является то, что каждый представитель, участник, министерство, ведомство обладает полной информацией, находящейся в свободной доступе для вовлеченных в реализацию проекта.

Такая база может быть успешно использована на любой стадии реализации проекта, а также содержать обычные для Счетной палаты Российской Федерации результаты последующего контроля Этим обеспечивается наиболее важное для целей повышения эффективности контроля - прозрачность привлечения и использования заимствований

III ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

1 Конова А С Критерии эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями России // Финансы и кредит -2007 -№4(244)

2 Вавилов Ю Я Конова А С Аудит эффективности государственных внешних заимствований Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2005 - №18 (138)

3 Иванова М А Конова А.С Вопросы финансового контроля в системе управления государственным долгом // Финансы и кредит - 2004 -№18(156)

4 Вавилов Ю.Я Конова А С. Эффективность финансового контроля за внешними заимствованиями России // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях - 2003 - №24 (96)

Подписано в печать 08 10 2007 г Исполнено 08 10 2007 г Печать трафаретная

Заказ № 835 Тираж 120 экз

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш, 36 (495) 975-78-56 \vw\v аШогеГега! ги

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Конова, Александра Сергеевна

Введение

1. Теоретические основы финансового контроля за государственными внешними заимствованиями

1.1. Содержание и особенности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями

1.2. Понятие и критерии эффективности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями

2. Анализ состояния финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

2.1. Анализ нормативно-правовой базы финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

2.2. Организация финансового контроля за обоснованностью привлечения займов МБРР

2.3. Оценка эффективности финансового контроля за целевым использованием займов МБРР

3. Основные направления повышения эффективности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

3.1. Совершенствование организационно-правовых основ финансового контроля за внешними заимствованиями Российской Федерации

3.2. Оптимизация методики финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

3.3. Методические подходы к моделированию организации финансового контроля за внешними заимствованиями Российской Федерации Заключение

Диссертация: введение по экономике, на тему "Эффективность финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В настоящее время Российская Федерация продолжает привлекать государственные внешние заимствования с целью погашения долговых обязательств, а также финансирования инвестиционной деятельности. Важная роль в привлеченных заимствованиях в последнее десятилетие отводилась кредитам и займам, привлекаемым от международных финансовых организаций, в том числе займам Международного банка реконструкции и развития.

Одной из основных задач государства является осуществление всестороннего контроля за этими средствами и наилучшем их использовании. Для развития экономики необходимы не столько значительные средства, сколько эффективное их использование, поскольку только оно позволяет достичь нужного эффекта.

Кроме этого, привлечение значительных средств на возвратной и платной основе требует своевременного их погашения и надлежащего обслуживания. В связи с этим существенно возрастает роль контроля за обоснованностью привлечения и эффективным использованием кредитов и займов, предоставляемых, в частности, международными финансовыми организациями, иностранными государствами, компаниями, банками и т.п. Только действенный государственный финансовый контроль в данной области позволит повысить эффективность непосредственно привлеченных средств путем отслеживания на каждом этапе: планирования, оценки обоснованности привлечения, использования заимствований, оценки продуктивности использования средств.

В связи с этим необходимо решение комплекса вопросов, связанных с совершенствованием государственного финансового контроля. В частности, требуется создание и внедрение процедур оценки эффективности проектов, f совершенствование организации государственного финансового контроля за внешними заимствованиями.

Все эти вопросы обусловили актуальность выбранной темы диссертации. В данной работе рассмотрены вопросы эффективности в части государственного финансового контроля, анализ организации финансового контроля проведен на примере займов Международного банка реконструкции и развития.

Степень разработанности проблемы. Проблемы привлечения государственных внешних заимствований и формирования государственного долга рассматривались в работах Алехина Б.И., Андрианова В.Д., Андриясовой Я.Н., Вавилова А.П., Вавилова Ю.Я., Дмитриева В., Златкис Б.И., Илларионова А. Н., Ковалишина Е.А., Красса М.С., Саркисянца А.Г., Соснина А.Е., Хейфеца Б. А., Шохина А.Н.

Вопросам государственного финансового контроля посвятили свои исследования Бесхмельницын М.И., Болдырев Ю.Ю., Бурцев В.В., Воронин Ю.М., Иванова М.А., Кокурин Д.И., Погосян Н.Д., Родионова В.М., Степашин С.В., Шевлоков В.З. Шлейников В.И., Шохин С.О.

В работах вышеуказанных авторов главным образом раскрываются фундаментальные проблемы в области государственного долга и в сфере государственного финансового контроля, а также решены отдельные практические вопросы такие, как вопросы учета займов Международного банка реконструкции и развития, организации государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации.

Вместе с тем, в настоящее время в России отсутствуют комплексные методологические разработки в части исследования механизма проведения и оценки государственного контроля за эффективностью внешних заимствований, в частности отсутствует методика оценки эффективности контроля за внешними заимствованиями. До сих пор не выработано единого и общепризнанного подхода к оценке эффективности государственного финансового контроля, отсутствует в нормативных и правовых актах определение эффективности финансового контроля, что требует уточнения понятийного аппарата в области финансового контроля за внешними заимствованиями, а также разработка мер по повышению эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является решение научной задачи формирования методологии оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями.

В связи с этим в диссертации поставлены следующие задачи:

- уточнить содержание понятие «эффективность финансового контроля» с учетом специфики внешних заимствований,

- разработать критерии эффективности государственного контроля за внешними заимствованиями,

- дать оценку действующей в Российской Федерации нормативно-правовой базы и сформулировать предложения с целью обеспечения эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, проанализировать недостатки действующей системы государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, причины, обуславливающие их, выработать мероприятия, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями,

- разработать методику оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями.

Объектом исследования является государственный финансовый контроль за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации.

Предмет исследования - организационно-правовой механизм и методология контроля за государственными внешними заимствованиями.

Методологические основы и теоретическая база исследования.

Методологической основой исследования послужили системный, сравнительный и логический анализ, методы обобщения, индукции и дедукции. Анализ фактических данных проведен с помощью статистических методов: группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Все выводы и предложения автора теоретически обоснованы. Теоретической базой стали положения и выводы научных трудов отечественных экономистов, публикаций по теме диссертации в периодических изданиях, энциклопедических словарей, монографий, учебников по теме исследования,

Работа выполнена в соответствии с п. 2.5, п. 2.8 Паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, другие подзаконные нормативные акты, иные нормативные и правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль и государственные внешние заимствования.

Исследование построено на базе информационно-статистических материалов Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального центра проектного финансирования. В исследовании использованы данные официальных серверов Счетной палаты Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального центра проектного финансирования, Группы организаций Всемирного банка.

Научная новизна исследования заключается в разработке комплекса теоретико-методологических положений по оценке эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями. Новыми являются следующие положения:

- дополнен понятийный аппарат по исследуемой проблеме, в частности, сформулировано уточненное с учетом специфики внешних заимствований определение эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, позволяющее охарактеризовать эффективность финансового контроля с точки зрения особенностей внешних заимствований,

- разработаны критерии оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями в зависимости от форм контроля (предварительной, текущей и последующей),

- установлена зависимость между обоснованностью привлечения заимствований и эффективностью контроля на предварительном этапе контроля,

- разработан механизм организации государственного финансового контроля за займами Международного банка реконструкции и развития и взаимодействия организаций - участников проектов и государственных органов, в том числе и контролирующих, на базе информационных ресурсов, разработаны и научно обоснованы предложения по совершенствованию эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, в частности, усовершенствован перечень обязательных документов на получение займов от Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития с учетом анализа и обобщения недостатков действующих проектов, предложено проводить до привлечения займа обязательную экспертизу проекта и аудиторскую проверку либо оценку финансового состояния конечного пользователя займа - организации, получающей и/или участвующей в реализации проекта, закрепить законодательно унифицированный порядок оценки проектов и заемщиков. Обоснована необходимость при принятии решения о привлечении займа определить значимость проекта для государства, региона и на местном уровне, далее рассмотреть проектную документацию, в обязательном порядке - технико-экономическое обоснование, провести оценку кредитоспособности и платежеспособности заемщика.

Практическая значимость работы заключается в том, что основные теоретические положения и предложенные в исследовании мероприятия по повышению эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации и по проведению оценки эффективности контроля ориентированы на широкое практическое использование в процессе контроля за государственными внешними заимствованиями.

Результаты исследования в части определения критериев эффективности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями могут быть использованы при проведении Счетной палатой Российской Федерации и другими контролирующими органами ревизий, тематических проверок, аудита эффективности государственных внешних заимствований.

В целях повышения эффективности контроля за обоснованностью привлечения займов от международных финансовых организаций и его оценке предложены и обоснованы рекомендации по обязательному пакету документов для целей рассмотрения заявок на получение займов от Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития.

Предложенная методика оценки эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями и модели ее реализации с учетом использования соответствующих информационных ресурсов может быть применена любым участником реализации проекта, контролирующими органами.

Апробация и внедрение результатов исследования. Научное исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, проводимых в соответствии с Комплексной темой: «Пути развития финансово-экономического сектора России».

Результаты исследования и его основные положения докладывались и получили положительную оценку на конференции «Национальные проекты как стратегические инструменты социально-экономического развития России», проходившей 22 ноября 2006 года в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Выводы и рекомендации диссертации по вопросам оценки эффективности контроля за обоснованностью привлечению займов от международных финансовых организаций используются в практической деятельности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, что подтверждено соответствующей справкой о внедрении.

Теоретические положения диссертации используются в преподавании дисциплин «Финансы» и «Государственный финансовый контроль» на кафедре «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Публикации. Основные положения диссертационной работы отражены в четырех публикациях общим объемом 2.3 п.л. (в том числе авторский объем - 1.7 п.л.), в том числе две статьи опубликованы в журнале Перечня ВАК.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Конова, Александра Сергеевна

Заключение

- Проведенное в диссертации теоретическое и эмпирическое исследование комплекса вопросов по эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации позволяет нам прийти к следующим основным выводам:

1. В настоящее время в России отсутствуют комплексные методологические разработки в части исследования механизма проведения и оценки государственного контроля за эффективностью внешних заимствований, в частности отсутствует методика оценки эффективности контроля за внешними заимствованиями. До сих пор не выработано единого и общепризнанного подхода к оценке эффективности государственного финансового контроля, отсутствует в нормативных и правовых актах определение эффективности финансового контроля, что требует уточнения понятийного аппарата в области финансового контроля за внешними заимствованиями, а также разработка мер по повышению эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации.

2. На основе проведенного анализа сформулированы особенности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями. Данные специфические черты вытекают из особенностей объекта контроля - государственных внешних заимствований, этим объясняется особое значение и важность государственного финансового контроля за внешними заимствованиями России. Особенности государственного финансового контроля за внешними заимствованиями раскрываются посредством:

• обеспечения эффективности и обоснованности привлекаемых заимствований,

• осуществления проверок соблюдения финансового законодательства субъектами финансовых отношений,

• обеспечения контроля проводимой государством финансовой политике в различных областях, на финансирование которых привлекаются государственные внешние заимствования,

• выявления резервов использования финансовых ресурсов во всех сферах производства и распределения и направление высвободившихся средств на финансирование наиболее приоритетных проектов либо определение необходимости в привлечении внешних заимствований с учетом расчета временной стоимости денег и проведения системного анализа.

3. В результате проведенного анализа доказано, что роль и значение форм контроля должны определяться с учетом принципа приоритетности. Предварительному контроль должна быть присвоена наивысшая приоритетность с рангом 1 по трехбалльной шкале, оперативному, или текущему, - 2, последующему - 3. По результатам анализа установлено, что в отношении государственного финансового контроля за внешним заимствованиями следует сместить акценты на проведение предварительного контроля за привлечением внешних ресурсов. В таком случае целью последующего контроля будет являться оценка проведенных мероприятий с точки зрения их эффективности.

4. Исходя из проведенного анализа разных взглядов на определение понятий эффективности и эффективности государственного финансового контроля, определено, что под эффективностью следует понимать соотношение, характеризующее тем, насколько привлеченные средства использованы так, чтобы с наименьшими затратами достичь наилучшего результата. При наименьшем количестве использованных ресурсов должен быть достигнут именно наилучший результат, а не запланированный. В связи с этим, по нашему мнению, под эффективность государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями понимаются соотношения и показатели, характеризующие, насколько-привлеченные средства использованы таким образом, чтобы с наименьшими затратами

• достичь наилучшего результата, комплекс которых позволяет определить, что государственные внешние заимствования эффективно привлечены и/или эффективно используются и контрольное мероприятие (и деятельность органа государственного финансового контроля) являются эффективными

5. По итогам проведения исследования сформулированы и обоснованы критерии эффективности финансового контроля за государственными внешними заимствованиями исходя из форм контроля: предварительного, текущего (оперативного) и последующего контроля. Обосновано, что эффективность контроля необходимо рассматривать комплексно, используя при этом системный подход. Предложено при рассмотрении вопросов в области государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями руководствоваться триадой эффективности. В зависимости от составных элементов триады эффективности различаются критерии эффективности.

6. Разработана таблица эффективности, позволяющая сопоставить определенные критерии эффективности, которые являются таковыми дня целей нашего анализа, и триаду эффективности. Кроме того, также представлена расшифровка (характеристика) данных критериев, в частности определен понятийный аппарат. При определении критериев эффективности исходным моментом является специфика государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями. Сформулированы характеристики каждого из критериев.

7. По итогам исследования разработана следующая классификация показателей эффективности, что позволить сопоставлять их и анализировать в статике и в динамике:

• абсолютные показатели эффективности, которые характеризуют степень достижения поставленных целей или запланированных результатов в натуральных и стоимостных показателях,

• качественные показатели эффективности, которые отражают качество работы объекта или системы управления при использовании тех или иных ресурсов,

• относительные показатели, которые показывают «цену» результативности с точки зрения финансовых затрат на единицу продукции или услуг,

• динамические показатели, которые показывают динамику как абсолютных, так и относительных показателей во времени.

8. На основании проведенного анализа нормативно-правовой базы, регулирующей с 1992 года вопросы привлечения, использования и контроля за государственными внешними заимствованиями, формирования и обслуживания государственного внешнего долга, были сделаны следующие основные выводы: В настоящее время отсутствует единый документ, регулирующий вопросы организации и осуществления государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями Российской Федерации;

1. Принятые нормативные и правовые акты выполняются не в полном объеме;

2. Оперативный контроль за соответствием заключаемых контрактов решениям Правительства Российской Федерации практически не осуществляется;

3. Контроль за эффективным использованием закупаемых в счет иностранных кредитов оборудования и услуг осуществляется слабо и носит выборочный характер;

4. Практически в каждом рассмотренном нами нормативно-правовом акте отсутствует комплексной подход к регулированию вопросов;

- — 5. Выборочно урегулированы некоторые вопросы осуществления контроля за привлечением и использованием государственных внешних заимствований.

9. Пробелы в законодательном регулировании вопросов государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями могут быть решены следующими тремя путями:

• путем формирования единой системы государственного финансового контроля и при вступлении в силу единого нормативно-правового документа, регулирующего отношения, возникающие по поводу организации и осуществления государственного финансового контроля в целом и государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями в частности;

• путем формирования единой системы управления государственным долгом, например, на уровне утверждения единой концепции управления государственным долгом, и при вступлении в силу единого нормативно-правового документа, регулирующего отношения, возникающие по поводу формирования, обслуживания государственного долга Российской Федерации и т.п., а также контроля за государственными внешними заимствованиями как обязательная часть данного нормативно-правового акта;

• внесение поправок в действующие нормативное и правовые акты, регулирующие порядок привлечения и использования государственных внешних заимствований и т.п, а также разработка методических документов по организации и осуществлению контроля за привлечением и использование государственных внешних заимствований.

10. Исследование действующего механизма осуществления государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями проведено на примере займов Международного банка реконструкции и развития. По итогам анализа и обобщения выявлено, что существующий механизм заимствования у международных финансовых организаций, в частности, у Международного банка реконструкции и развития содержит ряд недостатков, которые приводят к негативным последствиям:

• привлечение займов без прединвестиционнош обоснования по проекту;

• факт возмещения неправомерных (неразрешенных) расходов за счет займов;

• осуществление расходов на подготовку (консультационные услуги) и их финансирование после момента вступления соглашения о предоставлении займа в силу;

• низкие темпы освоения займов;

• плохое освоение займов и как следствие аннулирование заимствованных средств;

• сумма оплаты консультационных услуг значительна во всех осуществляемых расходах по проекту;

• сроки реализации проектов Международного банка реконструкции и развития не исполняются.

11. В превентивных целях доказано, что необходимо предусмотреть обязательную оценку эффективности проектов Международного банка реконструкции и развития, которые впоследствии будут включены в программу государственных внешних заимствований на очередной финансовый год. Оценка обоснованности привлечения конкретного займа Международного банка реконструкции и развития должна проводиться в обязательном порядке, что является во многом залогом эффективности использования привлеченных средств.

12. В работе обосновано, что должна проводиться комплексная оценка эффективности по критериям, разработанным в процессе исследования. При этом для достижения целей оптимизации контроля за привлечением заимствований необходимо выработать систему мероприятий, позволяющих отслеживать процесс представления заявки и других документов, их рассмотрения, принятия решений, расчет необходимых показателей.

13.Разработаны и научно обоснованы предложения по совершенствованию эффективности государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями, в частности, усовершенствован перечень обязательных документов на получение займов от Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития с учетом анализа и обобщения недостатков действующих проектов, предложено проводить до привлечения займа обязательную экспертизу проекта и аудиторскую проверку либо оценку финансового состояния конечного пользователя займа - организации, получающей и/или участвующей в реализации проекта, закрепить законодательно унифицированный порядок оценки проектов и заемщиков. Обоснована необходимость при принятии решения о привлечении займа определить значимость проекта для государства, региона, далее рассмотреть проектную документацию, в обязательном порядке - технико-экономическое обоснование, провести оценку кредитоспособности и платежеспособности заемщика.

14. Разработан механизм организации государственного финансового контроля за займами Международного банка реконструкции и развития и взаимодействия организаций - участников проектов и государственных органов, в том числе и контролирующих, на базе информационных ресурсов.