Совершенствование механизма управления государственным внешним долгом Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма управления государственным внешним долгом Российской Федерации"

На правах рукописи

003453937

Канкулов Муаед Хажмусович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2008

003453937

Работа выполнена на кафедре «Налоги и налогообложение» Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ).

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент,

Шамхалов Ферид Имирасланович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Паскачев Асламбек Боклуевич;

кандидат экономических наук, доцент Тультаев Алексей Кадырбекович

Ведущая организация: Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации (РАГС)

Защита диссертации состоится 11 декабря 2008 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.151.03 в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики по адресу: 119501, Москва, ул. Нежинская, 7.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке университета.

Автореферат разослан 10 ноября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент ¿^

Е.А. Грачева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблема внешней задолженности является одной из наиболее острых и актуальных проблем современного мирового хозяйства. Возникновение этого явления уходит вглубь истории развития мировых хозяйственных связей, но именно на нынешнем этапе мировое хозяйство приобрело достаточно выраженный характер долговой экономики, и лидирующее место в этом процессе занимают «локомотивы» мировой экономической системы (как, например, США, Япония, Германия).

Причины, обусловившие использование заемных средств правительствами всех стран, заключаются в значительно меньших негативных последствиях для национальных экономик по сравнению с монетарными приемами балансирования государственных доходов и расходов (например, дополнительной денежной эмиссией), а также в более благоприятных внутриполитических последствиях по сравнению с практикой повышения налогов.

По степени влияния на финансово-экономическое положение стран-заемщиков внешний долг является сложным и противоречивым понятием. Внешние заимствования способствуют привлечению в страну дополнительных финансовых ресурсов, открывают доступ к достижениям в научно-технической сфере и современному управленческому опыту. Значительные размеры внешней задолженности стран неоднократно становились причиной обострения межстрановых отношений.

Однако вряд ли можно считать исчерпывающими попытки поисков причин долгового развития мировой экономической системы исключительно в несбалансированности финансовой сферы, в серии срывов и просчетов, допущенных в отдельных странах и регионах. Более продуктивным выявление причин такого глобального явления как международная задолженность представляется в исследовании глубинных изменений в системе функционирования мирового хозяйства, в характере эволюции рыночной экономики в целом," особенно в контексте происходящих в мире процессов глобализации, в том числе и глобализации мирового кредитно-финансового рынка. Болезненность «долговых взаимоотношений» во многом связана с присущей глобальному экономическому порядку трансграничностыо и мобильностью мирового спекулятивного капитала, вектор активности которого всегда направлен в сторону капиталодефицитных стран. Впрочем, какой бы

подход ни превалировал в объяснении причин международной задолженности, бесспорным можно считать следующее: задолженность трансформировалась из валютно-финансовой в многомерную проблему, которая в той или иной степени затрагивает интересы практически всех государств (как должников, так и кредиторов), и дальнейшее вовлечение национальных экономик в мировую экономическую систему будет усугублять данную проблему и требовать совместных поисков ее решения.

Во многих странах решение задач в этой сфере заключено в рамки отдельного направления государственной политики, именуемого управлением внешним долгом.

Основная цель управления государственным долгом заключается в обеспечении удовлетворения потребностей правительства в финансировании и выполнении его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне -и долгосрочной перспективе при разумной степени риска. Эффективная система управления внешним долгом, действующая во многих зарубежных странах, обеспечивает оперативное привлечение необходимого объема заимствований для удовлетворения финансовых потребностей; позволяет им экономить существенные финансовые ресурсы путем оптимизации структуры долга и графиков обслуживания долга; минимизирует риски, накладываемые заимствованиями в иностранной валюте. Несомненно, данный опыт заслуживает самого глубокого и всестороннего анализа.

Наличие значительного по объему внешнего долга является также одной из актуальных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики в частности. В 1990-х гг. Россия неоднократно сталкивалась со сложностями в обслуживании суверенного внешнего долга, были проведены несколько раундов переговоров по реструктуризации различных категорий задолженности. После финансового кризиса 1998г. Россия была вынуждена пересмотреть стратегию по осуществлению государственных внешних заимствований, и стала придерживаться политики ограничения роста внешнего долга.

В результате, благодаря жесткой кредитной политике, проводимой нашей страной в начале 2000-х гг., и высоким ценам на энергоресурсы, установившимся в этот период, к середине первого десятилетия XXI века

удалось несколько снизить остроту проблемы государственного внешнего долга России.

В то же время структура внешнего долга России по-прежнему не является оптимальной для целей его эффективного управления. Только 35% обязательств по состоянию на начало 2006г. приходилось на рыночные инструменты. Процентная ставка по российским внешним обязательствам также остается достаточно высокой в пределах 7-13%, в несколько раз превышая аналогичный показатель в развитых странах.

Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах, достигших наибольшего прогресса в облегчении долгового бремени, используется тактика активного управления долгом, которая предполагает непрерывное приспособление его параметров к складывающейся ситуации на мировых рынках. В то же время, в нашей стране до сих пор не разработана эффективная система управления внешним долгом, а использование для этих целей современных инструментов мирового финансового рынка весьма ограниченно.

Постановка и научное обоснование проблемы реформирования системы управления внешним долгом РФ, разработка рекомендаций по её совершенствованию представляется важным разделом финансовой науки, имеющим очевидную возрастающую практическую ценность.

Степень научной разработанности темы. Проблема внешнего долга зарубежных стран и России неоднократно становилась предметом глубокого исследования как российских, так и зарубежных аналитиков. Очевидно, что свою роль в этом сыграло осознание необходимости предотвращения возникновения долговых и финансовых кризисов, вследствие накопленных значительных объемов внешнего долга во всем мире, а также деятельность международных финансовых организаций, прежде всего Всемирного банка и Международного валютного фонда.

При работе над диссертацией использованы фундаментальные труды, разработки отечественных и зарубежных экономистов, в том числе Л.И. Абалкина, М.И. Боголепова, А.Вагнера, К. Дицеля, Е. Домара, Дж. Кейнса, К. Маркса, П.П. Мигулина, Фр. Небениуса, А. Пасвольского, П. Роузенстейн-Родана, А. Смита, Р. Харрода, А.П. Вавилова, Ю.А. Данилова, Е.А. Звоновой, JI.3. Зевина, Е.Г. Ищенко, Е.А. Ковалишина, JI.H. Красавиной, П. Кругмана, B.C. Кузнецова, В.И. Кушлина, H.H. Ливенцева, Л.Н Лыковой, О.Н. Мисько, А.Д. Некипелова, В.В. Перской, Портного М.А, Г.П. Рыбалко, Д.В. Смыслова,

Дж. Сороса, Дж. Стиглида, В.А. Тепермана, Г.Ю. Трофимова, Л.Н. Федякиной, В.Н. Шенаева, Б.А. Хейфеца, Е.Г. Ясина и др.

В исследованиях российских и зарубежных авторах освящены многочисленные проблемы исследования процесса внешнего заимствования на отдельных этапах исторического развития, изложены теоретические взгляды на понятие "государственное внешнее заимствование", предложены методы оценки контрольных мероприятий.

Вместе с тем в этих источниках не представлена целостная концепция совершенствования системы управления государственным внешним долгом.

Цели и задачи работы. Цель диссертационного исследования заключается в выявлении основных тенденций в сфере суверенных внешних заимствований и на этой основе совершенствовании методологических основ системы управления внешним государственным долгом.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: -исследовать теоретические основы развития категории государственных внешних заимствований и обосновать принципы их государственного регулирования с целью обеспечения экономической безопасности и создания условий для устойчивого экономического развития;

-определить количественные и качественные характеристики, свойственные текущему состоянию мирового внешнего долга;

— проанализировать международную практику национальной политики государственных внешних заимствований отдельных стран в части реализации их внешнеэкономической стратегии экономического развития в условиях либерализации национальных валютных и финансовых рынков;

-изучить проблемы современного механизма межгосударственного регулирования государственных внешних заимствований отдельных стран и России и выработать рекомендации по повышению экономической результативности в интересах Российской Федерации;

-проанализировать современный инструментарий регулирования государственных внешних заимствований России и внести предложения по его совершенствованию с целью интенсификации взаимодействия и обеспечения его транспарентности;

-разработать основные направления совершенствования управления государственным внешним долгом Российской Федерации;

-раскрыть сущность, значимость, формы финансового контроля за государственным внешним долгом, оценить эффективность контрольных мероприятий.

Объектом исследования является система суверенных внешних заимствований за рубежом и в России.

Предметом исследования служат принципы, методы и инструменты, используемые для управления государственным внешним долгом.

Методология исследования и его теоретическая основа. Теоретической основой исследования явились труды зарубежных и отечественных ученых в области экономической теории, теории финансов, проблем управления внутренними и внешними долгами государства, а также теории экономической эффективности и информатизации управленческих и экономических процессов.

Общей методологической основой исследования послужили принципы диалектической логики, единства логического и исторического. В процессе исследования применялись общенаучные методы познания, такие как анализ и синтез, системность, аналогии, а также специальные: сравнение, группировки, классификации, обобщение, интерпретации.

Источниками фактических материалов диссертации стали статистические данные Министерства финансов РФ, Центрального Банка РФ, Внешэкономбанка, бюллетени Счетной палаты РФ, стенографические отчеты заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, протоколы конференций, семинаров, круглых столов по долговой проблематике, проводимых под эгидой Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, статистические сборники МВФ и Всемирного Банка.

Область исследования соответствует подпункту Паспорта специальности ВАК РФ 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит": 2.8. Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления внутренним и внешним долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования.

Научная новизна исследования заключается в разработке методологических основ совершенствования системы управления государственным внешним долгом РФ и обоснование концептуальных положений по основным направлениям её совершенствования.

Наиболее существенные результаты, полученные автором, обладающие признаками научной новизны и выносимые на защиту:

1. Разработана классификация государственных внешних заимствований по типу обстоятельств, которая включает три разнородных группы: объективные обстоятельства, возникающие под действием закономерностей развития рыночного хозяйства и системных факторов периодического действия (финансирование экономических программ, государственное предпринимательство, социальная политика и циклические колебания в экономическом развитии, трансформационные процессы); субъективные обстоятельства, состав которых зависит от проводимой государством политики (военные действия, мероприятия, обеспечивающие политическую стабильность, мероприятия по ликвидации диспропорций в платежном балансе и т.д.); случайные обстоятельства, действие которых определяется природным фактором. Установлено, что тип обстоятельств оказывает определяющее влияние на систему управления государственным внешним долгом и на выработку рекомендаций по совершенствованию управления системой. Они предопределяют реализацию социально-экономических функций системой управления государственным внешним долгом.

2. Обосновано понятие и дано авторское определение системы управления государственным внешним долгом как системы привлечения государством необходимых внешних финансовых ресурсов и использования единого комплекса взаимосвязанных бюджетных, финансовых, учетных, организационных, контрольных и других процедур, направленных на эффективное регулирование объема и структуры государственного внешнего долга и снижения влияния долговых обязательств на темпы социально-экономического развития национального хозяйства. Выявлены функции системы (дискретная, контрациклическая, заместительная) и формы государственных внешних заимствований (по виду, источнику средств, условиям заимствования и механизмам размещения, срокам привлечения, виду валюты кредитов и займов, направлению финансирования, целевой принадлежности), что позволило разработать комплекс мероприятий, обеспечивающих построение эффективной системы финансового контроля за государственным внешним долгом Российской Федерации.

3. На основе ретроспективного анализа этапов возникновения и оформления государственного внешнего долга, систематизированы и исследованы причины кредитной активности РФ, выявлены пути "трансформации текущей государственной задолженности и доказано, что государственное регулирование внешних заимствований РФ следует осуществлять по трем направлениям:

• определение стратегии в области привлечения внешних займов и кредитов в зависимости от условий и источников заимствования;

• выбор соответствующего механизма управления долговыми обязательствами;

• повышение эффективности использования внешних заимствований.

4. Доказано, что оценку структуры государственного внешнего долга целесообразно производить, основываясь на разработанной в исследовании классификации, в основу которой положен признак категории кредиторов. По данному признаку внешний долг РФ объединен в 8 групп, для каждой из которых разработан механизм и специальные процедуры погашения задолженности, что позволяет повысить эффективность государственного регулирования объема и структуры внешних заимствований.

Аргументирована авторская позиция о целесообразности разработки на федеральном уровне и согласовании с субфедеральными образованиями комплексной стратегии регулирования внешних заимствований с учетом национальных особенностей развития РФ и мировой конъюнктуры, что позволяет обеспечить сбалансированное привлечение необходимых финансовых ресурсов для решения задач, определить оптимальные направления управления долговыми обязательствами, повысить эффективность использования полученных средств.

5. Обоснованы и сформулированы концептуальные положения по совершенствованию системы управления государственным внешним долгом на основе системы эффективного мониторинга за:

• макроэкономической ситуацией в стране и тенденциями развития национального валютного и финансового рынков;

• ходом либерализации регулирования валютных операций с национальной валютой в целом, и механизмом регулирования валютного курса национальной денежной единицы (рубля) в частности;

• процессом регулирования движения денежных потоков капитала через национальные границы, в том числе объемом и структурой потока прямых и портфельных инвестиций в страну;

• объемом золотовалютных резервов страны, формирующих ликвидные активы государства;

• в целом за состоянием платежного баланса страны и др.

Это позволит государству предпринимать необходимые меры для урегулирования возможных диспропорций в функционировании национальной системы хозяйствования и своевременно корректировать политику формирования финансовых ресурсов.

Практическая значимость результатов исследования состоит в разработке:

1) технологии принятия решений по государственным внешним заимствованиям, включающей три элемента (построение реалистических прогнозов основных макроэкономических показателей, внедрение системы непрерывного мониторинга, организации учета и отчетности по государственным внешним заимствованиям), которая необходима для успешной реализации национальной политики государственных внешних заимствований;

2) методики оценки эффективности финансового контроля позволяющей оценить эффективность каждого контрольного мероприятия внешнего заимствования на стадии привлечения ресурсов, на стадии их использования, а также результативность организации процесса контроля;

3) выводов и рекомендаций, способных содействовать созданию эффективной системы управления внешней задолженностью РФ с целью снятия чрезмерной нагрузки на российский бюджет и высвобождения финансовых средств для решения актуальных экономических и социальных задач страны.

Апробация результатов исследования.

В течение 2005-2007гг. автором проводилась работа, направленная на исследование проблемы, выработку решений и апробацию методик в практической деятельности.

Отдельные результаты диссертационного исследования рассматривались в ходе проведения «Круглых столов» по долговой тематике при участии представителей Минфина России, Банка России, представителей

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в ходе подготовки автором аналитических материалов по вопросам государственного долга для рассмотрения на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации и рассмотрения на заседаниях Комитета ИНТОСАИ по государственному долгу.

Результаты исследования, рассмотренные автором в ходе подготовки аналитической записки по вопросу формирования и использования отдельных показателей состояния государственного внешнего долга и показателей, характеризующих долговую устойчивость рассмотрены и утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 28 сентября 2007 года. По решению Коллегии Счетной палаты материалы были направлены в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в 3 опубликованных работах общим объемом более 22 п.л. (в том числе одна специальная в журналах, рекомендуемых ВАК РФ).

Структура и логика диссертационного исследования. Логика исследования определяет структуру работы, которая состоит из: введения; трех глав; шести параграфов; заключения; списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность диссертационного исследования, степень научной разработанности проблемы, сформулированы цель, задачи, определены объект и предмет исследования, изложены основные теоретико-методологические подходы, представлена научная новизна работы и отражена значимость прикладных разработок автора для практической деятельности.

В процессе исследования соискателем были поставлены и решены несколько групп задач, что обеспечило достижение основной цели диссертации.

Первая группа задач связана с обоснованием теоретических исследований государственного внешнего долга. Соискателем критически анализируются теоретические подходы различных ученых к проблемам формирования системы управления внешним государственным долгом, историческим подходам государств к проблеме заимствования и выявленной тенденции усиления их государственного регулирования.

Автором дается обоснование причинно-следственных связей и конкретных исторических предпосылок, побуждающих государство осуществлять внешние займы. Анализ причин возникновения потребности государств в иностранных кредитах и займах позволил дать объективную оценку реализации социально-экономических функций, которые свойственны государственным внешним заимствованиям.

Разнокачественность обстоятельств по характеру возникновения и продолжительности действия потребовали построения классификации государственных внешних заимствований по типологическому признаку, объединив их в три разнородные группы (схема 1):

- объективные обстоятельства;

- субъективные обстоятельства;

- случайные обстоятельства.

Схема 1

Классификация государственных внешних заимствований по типу причин — обстоятельств

— Причины государственных внешних заимствований

Объективные обстоятельства

-►

(постоянные и периодически действующие причины)

Финансирование экономического развития; государственное предпринимательство, активная социальная политика государства, циклические колебания в экономическом развитии государства; трансформация модели экономического развития

Субъективные обстоятельства (условно-счучайные причины)

Военные действия; политическая стабильность государства; ликвидация диспропорций в платежном балансе государства экономического развития

Случайные обстоятельства (природно-климатические причины) стихийные бедствия (землетрясение, наводнения)

В первую группу вошли обстоятельства, обусловленные действием постоянных причин, определяющих закономерности развития системы рыночного хозяйства. Эти обстоятельства могут действовать как основная тенденция (финансирование экономических программ, государственное

предпринимательство, активная социальная политика государства) или как периодическая компонента (циклические колебания в экономическом развитии государства, трансформация модели экономического развития и т.д.)

Вторую группу составляют обстоятельства, вызванные действием субъективного фактора - политикой государства: экономической, фискальной, политической, социальной и т.д.

Третья группа обстоятельств отличается непрогнозируемым характером и определяется природно-климатическими условиям.

Причинно-следственные обстоятельства и предпосылки возникновения потребности государства в иностранных займах предопределили реализацию определенных социально-экономических функций, которые свойственны государственным внешним заимствованиям.

Система управления государственным внешним долгом — это система привлечения государством необходимых внешних финансовых ресурсов, и использования единого комплекса взаимосвязанных бюджетных, финансовых, учетных, организационных, контрольных и других процедур, направленных на эффективное регулирование объёма и структуры государственного долга и снижения влияния долговых обязательств на темпы социально-экономического развития национального развития.

Система управления государственным внешним долгом, как важнейший компонент финансовой системы государства присущи следующие функции:

- «дискретная», или «периодическая», функция государственных внешних заимствований, воздействующая на мотивацию государства обращаться к внешним заемным средствам в целях покрытия дополнительных (чрезвычайных) бюджетных расходов, вызванных форс-мажорными обстоятельствами и определенными причинами;

«контрциклическая», или «антициклическая», функция государственных внешних заимствований, критерием реализации которой выступает активизация спроса государства на внешние заемные ресурсы для поддержания бюджетной системы страны, как правило, в периоды депрессионных кризисных ожиданий и под воздействием колебаний конъюнктуры в глобальной мировой экономике;

- «заместительная» функция заключается в субституции налоговых поступлений посредством увеличения объемов государственных внешних

заимствований с целью финансирования бюджетного дефицита, что оказывает сглаживающий эффект на деловую активность в стране.

Государственные внешние заимствования, являясь составной частью системы заимствований в целом, оказывают разностороннее влияние на экономическое развитие государства. Анализ различных подходов к определению форм рассматриваемой экономической категории, позволил автору обозначить классификацию форм государственных внешних заимствований в зависимости от критериев субъектности и целевого назначения привлекаемых заимствований Стабл. 1).

Дифференциация форм заимствований по различным критериям, причинно-следственные обстоятельства и предпосылки возникновения заимствований и исследование их функциональной принадлежности позволили диссертанту выявить макроэкономические факторы, играющие существенную роль в реализации национальной политики государственных внешних заимствований.

Таблица 1

Классификация форм государственных внешних заимствований

Дифференциация по видам заемщика

Внешние заимствования органов государственной власти Внецпте заимствования региональных (муниципальных) органов власти

Дифференциация государственных внешних заимствований по источникам привлечения

Двусторонние (многосторонние) межправительственные (межгосударственные) займы Кредиты международных финансовых институтов Займы иностранных частных инвесторов Заимствования на мировом рынке ссудного капитала

Структура внешних заемных средств в долговом портфеле по видам государственных заимствований

Внешние кредиты и займы в иностранной валюте Заимствования, осуществленные путем эмиссии государственных ценных бумаг

Дифференциация государственных внешних заимствований по срокам привлечения

Краткосрочные/среднесрочные (в том числе займы МВФ, иностранных коммерческих банков) Долгосрочные (в том числе кредиты МБРР и займы, оформленные в государсгвешгые ценные бумаги - облигационные займы

В зависимости от целевой направленности государственных внешних заимствований

Бюджетозамещающие займы, формирующие дополнительные государственные финансовые ресурсы Коммерческие (торговые) кредиты Инвестиционные заемные средства

Среди основных факторов, по мнению автора, целесообразно выделить следующие:

- уровень политического риска страны;

- динамику валютного курса национальной денежной единицы страны;

- степень открытости национальной экономики;

- уровень развития инфраструктуры.

Анализ деятельности государств в области регулирования процесса государственных внешних заимствований был проведен в сочетании с изучением структурных элементов государственной экономической политики, в том числе сферы бюджетного, денежно-кредитного и валютного регулирования экономического развития национальных хозяйственных систем. Исследование показало, что регулирование государственных внешних заимствований страны во многом взаимозависимо от избираемых направлений реализации политики в области бюджетного планирования, денежно-кредитного и валютного контроля как составных частей государственной экономической политики в целом.

Комплекс причин возникновения государственных внешних заимствований, макроэкономические факторы, играющие наибольшую роль в осуществлении заимствований, формы привлечения внешних займов и международных кредитов, а также их функциональное назначение обусловливают разработку и реализацию национальной политики государственных внешних заимствований, которая определяет специфику направлений и средств регулирования данных заимствований для:

обеспечения макроэкономической стабильности и ограничения воздействия возможных внешних негативных факторов;

содействия экономическому росту страны и повышения уровня жизни населения.

Начало 1990-х гг. ознаменовалось быстрым ростом внешнего долга России. Отчасти это было обусловлено отсутствием продуманной стратегии экономического и политического реформирования России. Действительно, в условиях практического отсутствия в стране в этот период системы управления государственным внешним долгом принимавшиеся решения зачастую носили хаотический характер и были обусловлены необходимостью преодоления возникших проблем начального этапа экономических реформ.

Правительство рассчитывало с помощью внешних заимствований добиться финансовой стабилизации, сбалансированного бюджета, создать предпосылки для последующего экономического роста. Не последняя роль в этом отношении отводилась заимствованиям международных финансовых организаций.

Став членом Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) в 1991г., а также МВФ и Международного банка реконструкции и развития (МБРР) в 1992г., Россия открыла для себя возможность для привлечения ресурсов из этих источников. Заимствования у международных финансовых организаций осуществлялись в основном в форме финансовых займов, предназначенных для финансирования дефицита бюджета, и целевых (инвестиционных) кредитов.

МБРР предоставлял России средства на поддержание бюджета под согласованные программы структурных реформ как в рамках всей экономики, так и ее отдельных секторов (стабилизационные и секторальные стабилизационные займы), а также для финансирования инвестиционных проектов, на гуманитарные цели, развитие государственных и общественных институтов (инвестиционные займы). С 1992 по 2002 гг. Россия подписала с МБРР соглашений на общую сумму 8,96 млрд. долл., привлеченных для финансирования 41 проектов.

ЕБРР выделял финансовые ресурсы только под реализацию конкретных инвестиционных проектов, причем основную часть кредитных ресурсов он инвестировал в частный сектор. Портфельное соотношение по вложениям в государственный и частный сектор экономики России составило на конец 2002г. соответственно 22% и 78%, а всего с 1991 по 2002 гг. ЕБРР предоставил нашей стране займов на 4,817 млн. евро (5,673 млн. долл.).

Средства МВФ выделялись в рамках согласованных экономических программ стабилизации экономики. Россия получила доступ практически ко всем существовавшим программам Фонда, за исключением программ помощи беднейшим странам.

Сделав ставку на выпуск ГКО и ОФЗ, Россия повторила неудачный опыт Мексики с выпуском краткосрочных валютных инструментов, так называемых «тесобон», в первой половине 1990-х гг. Эти краткосрочные долларовые бумаги, выпускавшиеся для удержания «горячих денег», во многом определили начало финансового кризиса в Мексике в 1994-1995 гг.

К сожалению, российское правительство не сделало из этого соответствующих выводов. Доходность по ГКО/ОФЗ постоянно росла, достигнув к концу июля 1998г. 200-250%, что отражало падение доверия со стороны инвесторов.

Внешний долг Российской Федерации в зависимости от категории кредиторов можно классифицировать на следующие 8 групп:

1. Долг Парижскому клубу кредиторов;

2. Долг Лондонскому клубу кредиторов;

3. Долг международным финансовым организациям (МФО);

4. Долг нерезидентам по государственным ценным бумагам;

5. Задолженность перед странами - не членами Парижского клуба и бывшими социалистическими республиками;

6. Задолженность по коммерческим поставкам;

7. Внешний долг субъектов Российской Федерации;

8. Косвенные обязательства Российской Федерации и ее уполномоченных органов.

Несмотря на то, что косвенные обязательства не относятся непосредственно к суверенным обязательствам страны, их объемы учитываются при оценке общей кредитоспособности страны.

Вторая группа задач связана с разработкой и совершенствованием механизма управления государственным внешним долгом Российской Федерации.

Государственное регулирование внешних заимствований России целесообразно осуществлять по следующим основным направлениям:

- во-первых, определение стратегии в области привлечения внешних займов и кредитов в зависимости от условий и источников заимствования;

- во-вторых, выбор оптимального механизма управления долговыми обязательствами, формирующими внешний долг страны;

- в-третьих, повышение эффективности использования внешних заимствований.

Проводимые в течение последних лет реформы в российской экономике и сложившаяся мировая экономическая конъюнктура способствовали созданию благоприятных условий для современного экономического развития страны.

Это обусловило формирование тенденции к смещению приоритетов в области государственных заимствований.

Институциональная структура управления госдолгом в России не подвергалась с начала 1990-х гг. серьезному реформированию. Как и во многих других странах с переходной экономикой, не была обеспечена прозрачность системы управления государственным долгом.

Существенным недостатком управления государственным долгом нашей страны до сих пор является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового поля остаются порядок применения операций реструктуризации, применение различных конверсионных схем и ряд других операций.

Опыт зарубежных стран показывает, что процесс обслуживания, регулирования и реструктуризации внешнего долга становится наиболее эффективен, когда он сосредоточен в одном финансовом институте.

Государственное регулирование внешних заимствований в части обеспечения эффективности их использования на современном этапе должно осуществляться по следующим направлениям:

- контроль и ведение регулярной отчетности за использованием привлеченных ресурсов;

- анализа ожидаемых результатов и выявление эффективности использования внешних финансовых ресурсов;

- выбор альтернативного варианта финансирования государственных проектов в зависимости от первоочередного значения;

- оценка эффективности использования заемных средств по уже реализуемым проектам;

- повышение эффективности сотрудничества с европейскими финансово-экономическими организациями.

Для России важное значение имеет дальнейшее повышение эффективности сотрудничества с европейскими финансово-экономическими организациями; особенно в части усиления влияния России на программы (ТАСИС и др.) на этапах отбора проектов, а также формирования и реализации программы с целью направления их содержания первоочередным приоритетам страны.

На основании выявленных тенденций в области государственного регулирования внешних заимствований России автором сделаны следующие выводы.

Комплексно проработанная на федеральном уровне и согласованная вместе с субфедеральными образованиями стратегия регулирования внешних заимствований с учетом внутренней специфики развития страны и мировой конъюнктуры позволит создать условия: во-первых, для обеспечения сбалансированного привлечения необходимых финансовых ресурсов в целях решения долгосрочных экономических задач; во-вторых, для определения наиболее оптимальных направлений по управлению долговыми обязательствами, формирующими внешний долг страны; в-третьих, для повышения эффективности использования заимствованных средств.

Так как политика государства в области регулирования государственных внешних заимствований является встроенным инструментом в долгосрочной макроэкономической стратегии развития России, на этом основании необходимо формирование и проведение гибкой долговой политики, направленной на создание условий для обеспечения устойчивого долгосрочного экономического развития.

Механизм урегулирования задолженности различным кредиторам существенно различается, поэтому соискатель разработал рекомендации по каждой категории кредиторов.

Долг Лондонскому клубу. Анализируя историю взаимоотношений российского правительства с Лондонским клубом кредиторов, можно отметить, что переговорный процесс по урегулированию задолженности был значительно затянут по времени. На заключение соглашений о реструктуризации долга Лондонскому клубу большее значение оказала экономическая целесообразность этих шагов, а не политическое давление.

Перевод долга Лондонскому клубу в форму еврооблигаций фактически лишил Россию возможности дальнейших шагов по сокращению данной категории задолженности. Вследствие этого в будущем Россия будет вынуждена неукоснительно следовать графику погашения этого долга.

Долг Парижскому клубу. Ухудшение макроэкономических показателей и необходимость изыскания средств на покрытие бюджетных дефицитов основных стран-кредиторов способствовало подписанию Россией в мае 2005 г. соглашения с Парижским клубом о досрочном погашении части

долга в размере 15 млрд. долл. по номиналу, что позволило России сэкономить 2,25 млрд. долл. на процентных выплатах в 2006-2008 гг., а общая экономия до 2020г. составит около 6 млрд. долл. Поэтому Россия должна более активно участвовать в процессе управления внешним долгом. Использование таких механизмов в будущем позволит России более качественно управлять структурой своего долга.

Задолженность правительствам стран - не членам Парижского

клуба.

■ Наиболее приемлемым вариантом урегулирования оставшейся части задолженности России странам - не членам Парижского клуба в будущем должно стать выдвижение на переговорах требования о применении принципа сопоставимости условий сокращения долга.

Коммерческая задолженность. Несмотря на то, что процесс урегулирования коммерческой задолженности еще не завершен, острота проблем, связанных с неурегулированностью этой задолженности, постепенно снизилась ввиду того, что значительные доли задолженности перешли от первоначальных кредиторов к вторичным держателям коммерческих обязательств.

Вместе с тем необходимо уже в ближайшие годы завершить процесс выверки и реструктуризации задолженности внешнеторговых организаций. Улучшение отношений с частными кредиторами будет способствовать повышению долгового рейтинга России и активизации деятельности зарубежных компаний в нашей стране.

Долг перед международными финансовыми организациями. России необходимо вести планомерную работу по уменьшению влияния данной категории на общее состояние внешнего долга и продолжать политику осторожного предоставления суверенных гарантий. Целесообразно развивать новые формы сотрудничества, такие как частичные гарантии от политических рисков, использование региональных гарантий.

Внешний долг в форме суверенных российских еврооблигаций.

Неукоснительное выполнение обязательств по международным облигационным займам является одним из немногих положительных моментов в кредитной истории нашей страны. Кроме того, суммы обслуживания этой категории долга в ближайшие годы будут сравнительно меньше по сравнению с другими категориями долга.

Задолженность перед нерезидентами по облигациям внутреннего валютного облигационного займа (ОВВЗ). При оценке перспектив погашения долга по ОВВЗ целесообразнее всего избегать односторонних решений, в частности отказа от погашения ОВВЗ, выпущенных в советское время. Какие-либо решения по урегулированию данной категории задолженности имеет смысл применять только на основе рыночного подхода, предполагающего достижение добровольного соглашения кредиторов.

Исследование основных этапов сокращения внешнего долга бывшего СССР и России в период с 1992 по 2007 гг., позволяет сделать вывод, что для урегулирования различных категорий внешнего долга в нашей стране были фактически использованы следующие инструменты:

- кратко- и долгосрочные соглашения о реструктуризации;

- предоставление отсрочек по платежам;

- обмен долговых обязательств по процентам по номиналу на облигации с различными сроками погашения и различными формулами оплаты процентов (соглашение с Лондонским клубом);

переоформление долговых инструментов в российские регистрируемые векселя, выпускаемые в иностранной валюте с целью повышения ликвидности (соглашение с Лондонским клубом);

- досрочная выплата долга (соглашение с МВФ и Парижским клубом кредиторов);

- переоформление долга в различные выпуски еврооблигаций с различными сроками погашения;

- применение принципа «смешанного финансирования», включающего частично платежи наличными в валюте, а также товарные поставки.

Среди всех известных схем конверсии долга, наибольшее распространение получили различные операции со свопами. Данные операции заключаются в обмене будущими потоками платежей между двумя или более сторонами, что дает возможность участникам этих операций менять финансовые инструменты или характеристики обязательств (валюту, ставку, сроки погашения и т.д.). Теоретически из всей суммы государственного внешнего долга России различным операциям со свопами не подлежат только обязательства перед международными финансовыми организациями и по еврооблигациям.

Третья группа задач решает вопросы повышения эффективности управления государственным внешним долгом для обоснования основных направлений совершенствования системы управления, организации финансового контроля за государственным внешним долгом РФ.

Национальная политика государственных внешних заимствований России выступает в качестве исходного и системообразующего фактора, во многом предопределяющего качественные характеристики последующих мероприятий государства в области внешнеэкономического сотрудничества в валютно-финансовой сфере. Современное реформирование институциональной структуры мировой финансовой системы и изменение ключевых принципов межгосударственного регулирования мирового рынка ссудного капитала повышает значимость целенаправленного подхода к разработке концепции регулирования государственных внешних заимствований России, соответствующей целям государственной экономической политики и внешнеэкономическим приоритетам сотрудничества государства в сфере международных экономических отношений.

По мнению автора, необходимым условием реализации результативной национальной политики государственных внешних заимствований России выступает обеспечение эффективного мониторинга и оперативного управления за:

- макроэкономической ситуацией в стране в целом, и функционированием национального валютного и финансового рынков в частности;

- ходом либерализации регулирования валютных операций с национальной валютой в целом, и механизмом регулирования валютного курса национальной денежной единицы (рубля) в частности;

- процессом регулирования движения потоков капитала через национальные границы, в том числе объемом и структурой притока прямых и портфельных инвестиций в страну;

- объемом золотовалютных резервов страны, формирующих ликвидные активы государства;

- в целом за состоянием платежного баланса страны и др.

Обеспечение своевременного мониторинга обозначенных элементов

необходимо для того, чтобы государство могло предпринимать необходимые меры для урегулирования возможных диспропорций в функционировании

национальной экономической системе хозяйствования и своевременную корректировку финансовой политики, в том числе в области государственных финансов и формировании государственных финансовых ресурсов, одним из источников, образования которых могут быть государственные внешние заимствования.

На сегодняшний день в России актуальной также остается разработка и внедрение компьютеризированной национальной системы управления внешним долгом. К сожалению, в настоящее время можно говорить о фрагментарной компьютеризации системы управления долгом отдельных ведомств: Минфина, Внешэкономбанка, Центробанка.

Для успешного управления внешним долгом необходимо решить ряд задач финансового, экономического, политического и институционального характера. В связи с этим основными целями управления государственным долгом Российской Федерации в ближайшие годы автор видит в следующем (относится к совокупному долгу)-.

- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

- формирование единой стратегии обслуживания внутреннего и внешнего долга;

- отказ от бюджетозамещающих займов как неэффективного направления использования ресурсов;

- увеличение доли рыночных инструментов в структуре долга;

- обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме;

- минимизации стоимости обслуживания государственного долга;

- улучшение оперативного управления внешним долгом с сохранением за государством контролирующей функции;

- реформирование системы институтов управления внешним долгом на основе передового зарубежного опыта, но с сохранением специфики и особенностей нашей страны.

Упорядочение системы управления долгом наряду с мерами по стабилизации бюджета является необходимым условием для улучшения кредитного рейтинга страны и активного участия ее на международном финансовом рынке. Необходимо также отметить, что успешное реформирование системы управления внешним долгом будет способствовать

снижению долговой нагрузки на бюджет и позволит высвободить часть средств для решения социально-экономических задач, стоящих перед нашей страной.

Одной из основных задач государства является осуществление всестороннего контроля за этими средствами и наилучшем их использовании. Для развития экономики необходимы не столько значительные средства, сколько эффективное их использование, поскольку только оно позволяет достичь нужного эффекта.

Кроме этого, привлечение значительных средств на возвратной и платной основе требует своевременного их погашения и надлежащего обслуживания. В связи с этим существенно возрастает роль контроля за обоснованностью привлечения и эффективным использованием кредитов и займов, предоставляемых, в частности, международными финансовыми организациями, иностранными государствами, компаниями, банками и т.п. Только действенный государственный финансовый контроль в данной области позволит повысить эффективность непосредственно привлеченных средств путем отслеживания на каждом этапе: планирования, оценки обоснованности привлечения, использования заимствований, оценки продуктивности использования средств.

Государственный финансовый контроль за внешним долгом обладает специфическими чертами, которые вытекают из особенностей объекта контроля - государственных внешних заимствований, этим объясняется особое значение и важность государственного финансового контроля за внешними заимствованиями России. Особенности государственного финансового контроля за внешними заимствованиями раскрываются посредством:

-обеспечения эффективности и обоснованности привлекаемых заимствований;

-осуществления проверок соблюдения финансового законодательства субъектами финансовых отношений;

-обеспечения контроля проводимой государством финансовой политике в различных областях, на финансирование которых привлекаются государственные внешние заимствования;

-выявление резервов использования финансовых ресурсов во всех сферах производства и распределения и направление высвободившихся средств на финансирование наиболее приоритетных проектов либо определение

необходимости в привлечении внешних заимствований с учетом расчета временной стоимости денег и проведения системного анализа.

На наш взгляд, роль и значение форм контроля должны определяться с учетом принципа приоритетности. Предварительному контроль должна быть присвоена наивысшая приоритетность с рангом 1 по трехбалльной шкале, оперативному, или текущему, - 2, последующему — 3. По результатам анализа установлено, что в отношении государственного финансового контроля за внешним заимствованиями следует сместить акценты на проведение предварительного контроля за привлечением внешних ресурсов. В таком случае целью последующего контроля будет являться оценка проведенных мероприятий с точки зрения их эффективности.

Оценка эффективности дает возможность рассматривать качественную определенность как отдельных мероприятий государственного финансового контроля, так и отдельных контролирующих органов в их взаимосвязи, позволяет установить их качественное различие.

Пробелы в законодательном регулировании вопросов государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями могут быть решены следующими тремя путями:

путем формирования единой системы государственного финансового контроля и при вступлении в силу единого нормативно-правового документа, регулирующего отношения, возникающие по поводу организации и осуществления государственного финансового контроля в целом и государственного финансового контроля за государственными внешними заимствованиями в частности;

путем формирования единой системы управления государственным долгом, например, на уровне утверждения единой концепции управления государственным долгом, и при вступлении в силу единого нормативно-правового документа, регулирующего отношения, возникающие по поводу формирования, обслуживания государственного долга Российской Федерации и т.п., а также контроля за государственными внешними заимствованиями как обязательная часть данного нормативно- правового акта;

внесение поправок в действующие нормативное и правовые акты, регулирующие порядок привлечения и использования государственных внешних заимствований и т.п., а также разработка методических документов по

организации и осуществлению контроля за привлечением и использование государственных внешних заимствований.

В заключении автором сформулированы обобщённые выводы и предложения, разработанные в ходе проведённого диссертационного исследования в соответствии с его целью и задачами.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Канкулов М.Х. Государственные внешние заимствования и их экономическое содержание // Социальная политика и социальное партнерство. 2007. №8.1,0 п.л.

2. Канкулов М.Х. Отдельные вопросы организации контроля эффективности государственного внешнего долга Российской Федерации. -Черкесск: Принт, 2007. - 8,06 п.л.

3. Кабашкин В.А.; Канкулов М.Х.. Совершенствование контроля государственных долговых обязательств в Российской Федерации. - М.:. Известия, 2007. - 13 п.л.

Подписано к печати 05.11.08

Формат издания 60x84/16 Бум. офсетная №1 Печать офсетная

Печ.л. 1,6 Уч.-изд.л. 1,5 Тираж 100 экз.

Заказ № 7770

Типография издательства МЭСИ. 119501, Москва, Нежинская ул., 7