Экономические критерии разграничения полномочий между федеральным и региональными уровнями государственного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономические критерии разграничения полномочий между федеральным и региональными уровнями государственного управления"

РГ6 ОД

На правах рукописи

ЗУЛЬКАРНАЕВ ШГБДОР УЗБЕКОВИЧ

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ КРИТЕРИИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ . ПОЛНОМОЧИИ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (на примере управления услугаш образования)

Специальность: 08.00.04. - Региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

УФА - 1995

Диссертация выложена в Институте экономики и социологии Уфимского научного центра РАН.

Научные руководители: доктор экояомических наук,

профессор Гизагуллин Х.Н., кавдидат экономических наук, доцент Марданов Р.Х.

• *

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Зиннуров У.Г., кандидат экономических наук, доцент Маликов Р.И.

Ведущая организация - Институт экономики Уральского отделения РАН (г.Екатеринбург)

заседании диссертационного совета к сщ.73.01 в Институте экономики и социологии Уфимского научного центра РАН го адресу: 450054, Уфа, пр.Октября, 71.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уфимского научного центра РАН.

Автореферат разослан " £ ■■ яэз] ъ 1995 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

Защита состоится

часов на

кандидат экономических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы определяется тем, что одним из наиболее вакных направлений проводимых в нашей стране реформ является реформа вертикальной организации государственного управления, что существенно меняет обьем и состав полномочий региональных (субъекты Российской Федерации) и местных органов власти. Эти изменения вызывают острые противоречия между различными уровнями государственного управления в силу задействованное™ в них сложного переплетения политических, экономических, этнических, социальных факторов, стремительно изменяющихся во времени. Очевидно, требуются методические подходы, которые позволяли бы решать эту проблему, связанную с большим количеством экономических последствий, оценка степени эффективности которых часто не учитывается при принятии реформационных решений в этой сфере. Между тем, оптимальное распределение полномочий между федеральными и региональными органами власти, региональными и местными органами власти, позволило бы наиболее полно реализовать потенциал регионов и наиболее эффективно согласовать их развитие с общегосударственным. Тем самым часто возникает проблема экономического обоснования решений по отнесению отдельных полномочий на тот или тогой уровень государственного управления. Одна из причин этого заключается в том, что в силу сложившихся традиций, в советской экономической науке не получили развитие подходы, которые могли бы использоваться при распределении полномочий между различными уровнями государственного управления. Меаду тем, проблемы определения эффективного круга полномочий, относимых на федеральный, региональный, местный уровни государственного управления, на наш взгляд, могут быть предметом экономических исследований. Тем самым разработка методик, оценки экономически целесообразного разграничения полномочий является актуальной в научном плане, а приложение их. к определению круга полномочий, относимых к Республике Башкортостан (РБ) - актуальной задачей региональной науки и практики.

Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационной работы, а также основные цели и задачи исследования.

Цель работы состоит в разработке экономических подходов к разграничению полномочий между различными уровнями государства.

Для выполнения поставленной цели необходимо было решить

следующие задачи:

- проанализировать закономерности распределения полномочий между государственными органами с точки зрения иерархических систем;

- проанализировать процесс разграничения полномочий в РФ;

- сформулировать экономические критерии перераспределения полномочий между уровнями государства;

- апробировать разработанный инструментарий анализа на примере предоставления конкретных общественных услуг;

- на основе предложенного инструментария провести анализ распределения полномочий в сфере управления высшим и средним специальным образованием между РФ и РБ и выработать рекомендации в этой области.

Обьект исследования - полномочия .государственных органов в сфере управления высшим и средним специальным образованием.

Предмет исследования - выработка экономических критериев разграничения полномочий между различными уровнями государственного управления.

Методологической и теоретической основой работы послужили труды советских (периода СССР) и зарубежных авторов, среди которых можно назвать Гранберга А.Г., Раяцкаса P.JI., Гизатуллина Х.Н., Изарда У, Колосова В.А., Некрасова H.H.., Пробста А.Е., Чичканова В.П., Минакира П.А., Капелошникова Р.И., Мшвениерадзе В.В., Сапожникова А.Д., Воротилина Е.А., Коуза Р., Маршалла А., Веделя A.A., Хаймана Д.Н., Гурнея Б., а также конституции РФ и РБ,-других стран мира, современные законодательные акты РФ и РБ, аналитические материалы по современной экономической политике- РФ и РБ. Исследование базируется на использовании современной микроэкономической теории, теории внешних эффектов, экономической теории прав собственности, государственно-правовых теорий: естественного права, теории общественного договора, теории насильственного возникновения государства; а также теории сложных систем. В качестве источников использовались данные Государственных комитетов РБ и РФ по статистике, материалы периодической печати, а также компьютерные методы обработки данных.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

I. Предложены экономические критерии оценки оптимального уровня централизации предоставления общественных услуг с использованием предельных показателей издержек централизации и эконо-

мии на масштабе.

2. Предложена методика анализа иерархических систем с учетом. экономических выгод и издержек различных вариантов структуры.

3. На основе предложенного в диссертации аппарата проведен анализ сферы управления услугами высшего образования. Разработаны рекомендации по экономически целесообразному разграничению полномочий между органами государственно I управления Р$ и РБ в этой сфере.

Практическая ценность работы заключается в следующем:

1. Проведенный экономический анализ распределения полномочий в сфере управления высшим и средним специальным образованием между уровнями государственного управления Российской Федерации и Республики Башкортостан позволяет более обоснованно подойти к процессу перераспределения отдельных функций управления в этой сфере мезду федеральным и региональным уровнями государственного управления:

-контроль за выполнением учебными заведениями государственного стандарта минимального уровня образовательных услуг высших и средних специальных учебных заведений;

-управление обьемом образовательных услуг, предоставляемых населению;

-управление средним региональным качеством образовательных услуг.

2. Предложенный метод анализа может быть использован в процессе распределения полномочий между уровнями государства в различных сферах.

3. Выработанные в диссертации предложения нашли применение при разработке отдельных направлений государственного строительства в Республике Башкортостан (письмо Администрации Президента Республики Башкортостан .№969-А от 17.10.1995), а также применяются при разработке методических материалов для учебного процесса (справка Башгосуниверситета .>6935 от 13.10.95).

Апробация и внедрение. По теме диссертации опубликованы 4 работы общим обьемом 2.1 печ.л.

Структура диссертации включает список сокращений, введение, три главы, семь параграфов, заключение, список литературы и приложения, а также включает 26 рисунков и 6 таблиц. Список литературы насчитывает-151 наименование.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе диссертации "Методологические вопросы разграничения полномочий между федеральным и региональными уровнями государственного управления" разрабатывается методика- оценки экономически эффективного разграничения полномочий между уровнями государства на основе экономически обоснованных критериев.

В разработке методологического инструментария мы опирались на экономическую теорию прав собственности, экономическую теорию федерализма, теорию внешних, эффектов, микроэкономическую теорию. В диссертации проводится аналогия меаду фирмой и государством, и исходя из нее дается общее обоснование их существования. Признаком схожести фирмы и государства является то, что они обе есть организованные структуры в стихии рыночных отношений. Сделки в рыночной стихии сопровождаются трансакционными издержками, и, как убедительно показал Р.Коуз, целесообразность существования фирмы и административных структур объясняется экономией на тран-сакционных издержках. Увеличение масштаба вовлечения независимых экономических субьекгов в централизованную систему управления позволяет увеличить и размеры экономии. Очевидные сферы такой экономии - это оборона, космические исследования. Каждый шаг централизации управления в этих областях дает дополнительную экономию, которую мы здесь называем "предельной экономией на масштабе" (ПЭ). В диссертации показано, что при сохранении качества предоставляемых услуг, с ростом централизации предельная экономия масштаба падает. Анализ изменения экономических показателей, проведенный в диссертации, показывает, что при росте централизации децентрализованных элементов какой-либо системы существуют и издержки. Эти издержки связаны с появлением дополнительных органов управления, дополнительным информационным обменом в- системе, информационной перегрузкой узлов управления и связанными с этим задержками управляющих воздействий и искажением информации. В диссертации показано, что с ростом централизации ведущей тенденцией является рост предельных издержек (ПИ), хотя на отдельных этапах они могут оставаться постоянными или даже падать. Так или иначе характер динамики изменения предельных издержек централизации будет отличаться от характера динамики предельной экономии масштаба. Отсюда мы делаем вывод, что оптимальным уровнем централизации какой-либо сферы услуг являет-

ся уровень, определяемый точкой пересечения фуннций ГО и ПИ. Тем самым в диссертации предложен аппарат анализа оптимального уровня централизации с точки зрения современной микроэкономической теории. При применении предложенного инструментария важна корректная интерпретация предельных издержек централизации и предельной экономии на масштабе. Это сложный и трудоемкий процесс, требующий досконального знания предмета приложения аппарата анализа. Такая интерпретация должна проводиться для как можно более узких сфер предоставления общественных услуг, т.к. для каждой сферы существует, согласно предложенному инструментарию, свой оптимальный уровень централизации.

Далее в диссертации рассматривается проблема эффективного распределения прав управления с точки зрения теории внешних эффектов. Согласно этой теории, при полной спецификации прав собственности, нулевых трансакционных издержках и отвлечении от 'эффекта дохода, размещение ресурсов будет неизменным при различных системах распределения прав собственности. Если контрагенты сделки учитывают изменение уровня своего дохода, то эффективность различных систем распределения прав собственности будет различной для общества. Именно этот случай рассматривается' в диссертации применительно к -распределению прав управления между различными уровнями власти. Анализ проводится в отношении трехуровневой модели государства: центральный орган власти (ЦОВ) -региональный орган власти (РОВ) - индивидуум. Индивидуум включен в эту модель в качестве самостоятельного этажа государственного управления, исходя из представления, что каждый взрослый человек является субъектом управления, осуществляющим это управление в отношении себя как объекта. В качестве предметов обмена в этой модели мы предлагаем рассматривать права управления и услуги. Наждому уровню государственного управления приписываются экономические показатели: полезность услуг (Пц, Цр, Цц), затраты на выполнение услуг (Зц, Зр, зи), чистая полезность услуг (П^, П^ П^ пР, пР, пР, П^, Пр, П^), налоги, выплачиваемые верхнему уровню власти за предоставленные услуги (Нц, Нр). Здесь в двух-индексных показателях верхний индекс указывает уровень власти, который предоставляет услуги, нижний индекс - тот, который получает полезность от обладания первым правами управления. Также учитываются трансакционные издержи: - между ЦОВ и РОВ, - между ЦОВ и индивидом, - между РОВ и .индивидом. В этих

обозначениях чистая полезность, которую получает индивидуум, предоставляя услуги сам себе, будет 11^=1^-3^ Если услугу предоставляет ЦОВ, то индивидуум получает услуги с полезностью Цц я платит налоги Нц, в результате чего получает чистую полезность п£= Цц-Нц. Тем сашм формализуются условия целесообразности с точки зрения общества принадлежности прав управления тому или иному уровню управления. Если то конкретное право управ-

ления должно принадлежать индивидууму, если - то ЦОВ. Од-

нако, как показано в диссертации, фактическое распределение прав управления зависит от первоначального его распределения и уровня трансакционных издержек. Условием передачи права управления от ЦОВ к индивидууму является Ци_3и>Нц~3ц+3щ1- В диссертации выведены условия передачи прав управления с одного уровня управления на другой. Эти условия мы применяем при анализе распределения прав управления в трех вариантах модели. В первом варианте модели, под названием "идеальный", рассматривается наиболее эффективное, с точки зрения общества, распределение прав управления между органами власти. Во второй модели все права исходно приписываются индивидуумам, затем изучается передача прав РОВ и ЦОВ. Эта модель носит название "снизу-вверх" (СНВВ). В третьей модели все права управления изначально приписываются ЦОВ, затем.рассматривается их перемещение РОВ и индивидууму. Эта модель, носит ' название "сверху-вниз" (СВВН). Сопоставительный анализ грех моделей показал, что "с точки зрения максимизации полезности, получаемой обществом в целом и прежде всего индивидом, наиболее близка к идеальной модель СНВВ. В ,работе, делается вывод о целесообразности применения в поиске оптимального уровня централизации методолбгического приема построения централизованной системы из полностью децентрализованной.

Вторая глава "Современная структура распределения полномочий между уровнями государства в Российской Федерации" посвящена анализу хода перераспределения полномочий мезду различными уровнями государственного управления, а также анализу региональных аспектов политики экономических реформ в РФ. Проведенный анализ показал тесную взаимосвязь двух направлений процесса реформирования посттоталитарных обществ: первое - это развитие рыночных отноиений в экономике, второе направление - реформирование структуры государства, адаптация его к требованиям современного уровня цивилизации. Процесс перехода к либеральному, демократичес-

8

кому государству в условиях России означает перераспределение полномочий в соответствии с моделью СВВН. Экономическая и реформаторская политика федерального' центра показывает недостатки этой модели развития событий. Одна из отличительных черт модели СЕВН - тяготение к единообразию управляющих решений, вытекающее из стремления минимизировать затраты на выполнение функций управления. Между тем Россия - это огромная территория, за счет чего степень неоднородности в плане межрегиональных различий значительно выпе, чем' у любой другой страны мира. Фактическая неоднородность экономического и культурного пространства России естественно вызывает неодинаковую эффективность тех или иных реформаторских решений. Причем некоторые реформы могут входить в столь острый конфликт о местными реалиями, что вызывать торможение или даже отторжение тех или иных элементов правительственной политики; Для снижения недостатков характерной для РФ модели СВВН, необходимо максимальное приближение ее к идеальной модели. Такое приближение может быть осуществлено на луга коррекции внутренних интересов властных органов в сторону некоторых общесистемных интересов. Такой задаче, по мнении автора, соответствует категория "государственные региональные интересы", которая наиболее удачно формулирует общегосударственный интерес как интерес государства в максимальном учете особенностей региона, в создании условий для реализации регионами своего внутреннего потенциала. Настоятельная необходимость дифференциации государственной политики сообразно различиям регионов между собой может быть осуществлено на двух путях. Первый путь предполагает наличие уже в самих федеральных экономических доктринах дифференцированного подхода к различным регионам, т.е. максимизация эффективности управления в рамках модели СВВН. Второй путь означает разделение полномочий между центральным (федеральным) уровнем государства и региональным уровнем государственного управления. При его осуществлении необходимо обоснование на основе экономической теории, следование .которой будет означать распределение полномочий согласно идеальной модели. По нашему мнению', региональная политика РФ должна использовать оба эти пути.

Далее в диссертации рассматривается процесс перераспределения властных полномочий мевду федеральным уровнем и республикой Башкортостан. В качестве исследуемого материала привлечены Федеративный договор и приложение к нему от Башкортостана, констату-

ц1ш РФ и РБ, договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий меаду органами государственной вла-. ста Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" и их проекте, а также конституции и конституционные акты зарубежных стран (США, ФРГ, Италия). Проведенный анализ этих документов показал, что основные противоречия и даже борьбу между федеральным центром и регионами вызывает сфера государственных рычагов воздействия на экономику (бюджетная, налоговая, кредитная, ценовая, таможенная политика) и разделение госсобственности. По мнению автора, это связано с закономерностями развития событий по моделям СНВВ.и СВВН - стремлением каждого уровня государственного управления к максимизации объема принадлежащих ему функций управления.

В диссертации проводится сопоставление с распределением полномочий в зарубежных федеративных и нефедеративных государствах. Отмечается, что регионы даже формально- нефедеративных государств обладают значительно большим объемом полномочий, чем союзные республики бывшего СССР. На примере областей Италии, статусы которых определены отдельными Конституционными Актами страны, показано, что демократически устроенное общество допускает различное разграничение полномочий отдельных регионов с центральными органами. Ретроспективный анализ распределения полномочий между федеральным уровнем и уровнем итатов США показал, что здесь имеет место динамический процесс. Ценгрализационная тенденция/характерная для США с 30-х годов, сменилась в 70-х годах децентрализационной, проявившейся в так называемой политике "нового федерализма". Последняя была вызвана как желанием федеральных властей повысить- эффективность государственного управления, так и требованиями штатов определенного увеличения полномочий в условиях новой экономической ситуации в стране. В диссертации также изучена проблема соотношения интеграции с централизацией, и децентрализацией. Анализ европейского опыта позволил заключить, что интеграция соседних регионов разных . стран происходит благодаря мевдународной самостоятельности этих регионов, полученной в ходе децентрализации государственной власти этих стран. Вместе с тем интеграция отдельных стран, как самостоятельных целостностей, происходит за счет передачи ими части своих прав общеевропейским центральным органам. Тем самым в диссертации показано, что децентрализация и интеграция в принципе

Ю

непротиворечивы, последняя определяется сложной диалектикой цен-трализационшх и децентрализационных процессов. Интеграция в Европе развивается по модели СНВВ, каждый новый шаг централизации осуществляется на основе тщательного сопоставления соотношения ПИ и ИЗ. Тем самым мы наблюдаем динамический способ перераспределения полномочий между государственными органами различных уровней: централизованная система в известной мере децентрализуется, самостоятельные ■ элементы объединяются согласно общности своих интересов в новые централизованные системы (динамическая смена моделей СВВН —> СНВВ). Анализ зарубежных процессов распределения полномочий позволяет сделать заключение о закономерном характере перераспределительных процессов мезду центральными и региональными органами государственного управления, в том числе по инициативе регионов. Примером последнего является договор между РФ и РБ, в системном плане укладывающийся в модель СВВН, характерную для РФ. Анализ договора показывает по мнению автора, что позиции сторон во многом сблизились, вместе с тем целый ряд вопросов решен в весьма общем плане и требуют уточнения. Решению этой проблемы применительно к сфере образования с точки зрения идеальной модели посвящена следувдая глава.

Третья глава "Анализ эффективности разграничения полномочий между уровнями управления Российской Федерации и Республики Башкортостан в сфере образования" посвящена анализу роли государственных органов в предоставлении услуг образования и проблеме распределения полномочий между федеральным и региональным уровнем государственного управления высшим и средним специалышм образованием применительно к Республике Башкортостан. Проведанный анализ показал, что сфера управления образованием в России' излишне централизована и основная тенденция, наблюдаемая в стране - децентрализация этой сферы. Здесь возникает опасность падения объема и качества предоставляемых услуг образования ниже требований научно-технического прогресса, возможность которой показана в диссертации на примере развитых государств, для которых характерна высокая децентрализация этой сферы, приближающаяся к полной самостоятельности учебных заведений в вопросах финансов, кадров, учебных программ. Анализ зарубежного опыта позволяет сделать вывод, что для США, ФРГ, Англии, Франции характерна тенденция к централизации сферы образования и движущей силой этой централизации выступает стремление к стандартизации

минимального уровня образовательных услуг. Тем самым в диссертации ставится задача определения оптимального уровня централизации функции контроля за минимальным качеством образовательных услуг, решение которой означало бы шаг на пути разграничения полномочий в этой сфере. В работе предлагается решать эту проблему на основе предложенного инструментария предельного анализа.

Этот метод иллюстрируется и подтверждается на хорошо известной сфере услуг начального образования. Для этой сферы в диссертации получены табличные функции предельных издержек централизации обучения детей в одном классе и предельной, экономии от масштаба. Пересечение этих .функций определяет оптимальный уровень централизации обучения учеников в одном помещении одним учителем - это 15 человек.

Рис.1.Оптимальный уровень централизации обучения детей в одном классе.

Также построены табличные функции предельных издержек централизации начального обучения в одном здании и предельной экономии на масштабе. Пересечение этих функций определяет оптимальный уровень централизации начального обучения в одном здании - это 240-255 человек для г.Уфц.

пэ, пк ••■'..

100 240 255 число учеников

Рис. 2 Оптимальный уровень централизации обучения: детей в одной школе. '

о со

а ^о

►d с»

О О

g g

о а

0 ta

•из а>

1 1

о а>

» -

со Д •

►3 ю

CD О

ь Й

tr1 О CS

«<!

О 05

¡а И

•< _

ч s

►ö

ф

«

о g

и

►tí о

о о

ч

я

о

20

2 I—

О

О га з-

1 5

1 О

регионы РФ £кач, обр,) республики СССР (кам. обр?.}

РЬ Скам. обр.) регионы (=>ср (инТбл. уроьень}

качество образовательных услуг (баллы на одного студента) -,-,-,-,-,-,-,-,-г

О 0.6 1.2 2.4 3.0 3.6 4.2 4.8 5.4

интеллектуальный индекс (количество авторских свидетельств на 10000 человек населения)

Рис.4. Распределение частот по качеству образовательных услуг и по интеллектуальному индексу.

Высокое совпадение полученных результатов с устоявшейся и обоснованной другими методами практикой подтверждает работоспособность предложенного инструментария.

Далее в диссертации рассматривается проблема распределения полномочий между государственными органами РФ и РБ в сфере предоставления услуг высшего • и среднего специального образования. Для этого привлекается обширный статистический материал по качеству услуг высшего образования в вузах РБ и по регионам РФ, уровня услуг высшего образования по регионам РФ, по странам бывшего СССР и по странам мира. Качественные показатели услуг высшего образования оценены в диссертации по весовой формуле, исходя из численности докторов и кандидатов наук, работающих в вузах. За уровень предоставления образовательных услуг принято число студентов, приходящихся на 10000 человек населения определенной территории. На основе анализа этих.данных, в диссертации подтверждается вывод о стандартизирующей роли государственного управления в сфере образования. Анализ распределения частот обьектов трех систем различной степени централизации по уровню предоставляемых услуг высшего образования (рис.3) позволяет сделать следующие выводы: а) при полной децентрализации в этой сфере, что характерно для мирового сообщества в целом, уровень образовательных услуг имеет высокую дисперсию и охватывает практически нулевой уровень предоставления этих услуг; б) наличие централизации в этой сфере уменьшает дисперсию распределения и устанавливает нижнюю границу уровня услуг; в) повышение уровня централизации ведет к уменьшению дисперсии и повышению нижней границы уровня предоставляемых образовательных услуг.-Последние два вывода^подтвервдаются гистограммами распределения вузов РБ, регионов РФ и республик СССР по качеству образовательных услуг (рис.4). Здесь же приведена гистограмма распределения регионов ГО по количеству выданных авторских свидетельств на изобретения. Этот показатель рассматривается как косвенная оценка интеллектуального уровня регионов, а, следовательно, уровня спроса и предложения объема и качества образовательных услуг в регионе, которое сложилось бы в отсутствии контроля за стандартом минимальных требований к объему и качеству образовательных услуг. Мы оцениваем экономию ресурсов, которые получает общество за счет централизации, через потери, которые были бы в условиях отсутствия централизованного контроля за минимальным уровнем предоставления

услуг образования. Этот методологический прием позволяет оценить ПЭ для различных шагов централизации., ГШ централизации получены в диссертации через оценку затрат на содержание органов управления . Сопоставление ПЭ и ПИ шагов централизации го трем функциям управления позволяет разграничить полномочия в этой сфере между федеральными органами власти и субъектами федерации.

Проведенные в диссертации исследования позволяют сделать следующие теоретические вывода и практические рекомендации: I,. Проведенный анализ хода экономических реформ позволил сделать вывод, что в политике экономических реформ федерального уровня власти слабо представлен региональный аспект. Региональная политика- федеральных властей должна включать в развернутом виде два направления: а) территориальную дифференциацию политики экономических реформ; б) четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суб-ьектов федерации.

2. Проведенный с точки зрения теории внешних эффектов анализ иерархических систем управления позволил сделать вывод, что одной из причин экономической целесообразности существования региональных органов государственного управления является экономия на трансаквдонных издержках.

3. Предложенные методы оценки экономически целесообразного уровня централизации показали свою корректность на известной и устоявшейся сфере предоставления услуг начального образования. Это позволяет рекомендовать его для применения в других областях в связи с проблемой разграничения полномоч1{й.

4. Сравнительный анализ трех моделей распределения полномочий между уровнями государственного управления показал, что с целью максимизации совокупной полезности, получаемой обществом от реализации общественных благ, методически корректно изучение оптимального уровня централизации при динамике системы от децентрализованного состояния к централизованному.

5. Сравнительный анализ отечественной и зарубежных систем управления образованием позволил сделать вывод, что в случае преимущественно децентрализованного предоставления образовательных услуг, что, характерно для стран Запада, существует возможность снижения качества и средяерегионального объема предоставляемых образовательных услуг ниже допустимых пределов. Экономические выгода централизационного процесса управления образованием в

16

Существующая система управления

MB И ССО РФ

контроль стандарта минимального качества образовательных услуг учебных заведений управление региональным качеством обр. услуг управление обьемом образоват. услуг

функция 1 функция И Функция а

3000

ВУЗ 1

ТЕХ 1

_

ВУЗ 507

ТЕХ 2500

Рекомендуемая система управления

«

MB И ССО РФ

управление региональным качеством обр. услуг- управлешю обьемом образоват. услуг

Функция 2 Функция 3

\ ill 1 1 '

1

Региональное управление

контроль стандарта' мин. кач-ва обр. услуг Функция 1

1

35

ВУЗ 1

ТЕХ

Региональное управление

контроль стандарта мин. кач-ва обр. услуг Функция 1

1

35

ВУЗ

ВУЗ 507

Рис. 5. Системы управления сферой высшего и среднего специального образования РФ.

этих странах связаны с необходимостью стандартизации минимальных требований к уровню образовательных услуг. Анализ также показал, что в РФ для увеличения эффективности, система управления образовательными услугами -нуждается в определенной децентрализации в пользу регионального уровня управления.

6. Система управления сферой высшего и среднего специального образования, включающая региональный уровень управления, является более -эффективной по сравнению с существующей ныне системой. Исходя из этого, в работе обосновывается создание в республике Башкортостан министерства (комитета) высшего и среднего специального образования. Основной эффект такой структуры связан с увеличением оперативности управления.

7. В соответствии с проведенным анализом, к федеральному уровню государственного управления, по нашему мнению, целесообразно отнести функцию управления средаерегиональным качеством услуг образования, а также функцию управления объемом предоставляемых образовательных услуг в регионе (уровня образовательных'услуг) (рис.5). Непосредственный контроль за соблюдением стандарта минимального качества образовательных услуг учебными заведениями целесообразно осуществлять на уровне государственных органов субъектов федерации. Расчетный ежегодный экономический эффект от контроля за минимальным уровнем образовательных услуг в Башкортостане равен 9-10 млрд. рублей в ценах 1995 года.

По теме диссертации опубликованн следующие работы:

1. Регион в условиях децентрализации государственного управления. //Проблемы региональной экономики в условиях йерехода к рынку. - Уфа, 1993. - 0,7 п.л.

2. К проблеме определения границы экономической самостоятельности республик РФ. //Экономика и управление, №3. - Уфа, 1995. - "0,6 п.л.

3. К проблеме разграничения полномочий мевду федеральными и региональными органами государственного управления. Тез.доклада на Всероссийской научно-практической конференции "Экономическая реформа в России: проблемы, дискуссии, пуги развития". 4^ Екатеринбург, 1995. - 0,05 п.л., в соавторстве.

4. Проблемы распределения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти: Препринт. /РАН, Уфимский научный центр, Институт экономики и социологии. - Уфа, 1995. - 0.8 п.л., в соавторстве.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зулькарнаев, Ильдар Узбекович

Список сснфащений.

Введение

Глава I. Методологические вопросы разграничения полномочий между федеральным и региональными уровнями государственного управления.

1.1. Экономические критерии оцределения оптимального уровня централизации функций государственного управления.

1.2. Влияние внешних эффектов на эффективность общественных услуг при управлении их предоставлением различными уровнями государства.

Глава 2. Современная структура распределения полномочий между уровнями государства в Российской Федерации.

2.1. Региональные аспекты политики экономических реформ в Российской Федерации.

2.2. Анализ распределения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти на примере взаимодействия меаду государственными органами Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Глава 3. Анализ эффективности разграничения полномочий между уровнями управления Российской Федерации и Республики Башкортостан в сфере образования.

3.1. Распределение функций управления в сфере образования Российской Федерации и за рубежом (сравнительный анализ).

3.2. Определение оптимального уровня централизации функций управления народным образованием.

3.3. Анализ эффективности распределения полномочий в сфере управления высшим образованием.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические критерии разграничения полномочий между федеральным и региональными уровнями государственного управления"

Актуальность темы определяется тем, что одним из наиболее важных направлений проводимых в нашей стране реформ является реформа вертикальной организации государственного управления, что существенно меняет объем и состав полномочий региональных (субь-екты Российской Федерации) и местных органов власти. Эти изменения вызывают острые противоречия между различными уровнями государственного управления в силу задействованности в них сложного переплетения политических, экономических, этнических, социальных факторов, стремительно изменяющихся во времени. Очевидно, требуются методические подходы, которые позволяли бы решать эту проблему, связанную с большим количеством экономических последствий, оценка степени эффективности которых часто не учитывается при принятии реформационных решений в этой сфере. Между тем, оптимальное распределение полномочий между федеральными и региональными органами власти, региональными и местными органами власти, позволило бы наиболее полно реализовать потенциал регионов и наиболее эффективно согласовать их развитие с общегосударственным. Тем самым часто возникает проблема экономического обоснования решений по отнесению отдельных полномочий на тот или иной уровень государственного управления. Одна из причин этого заключается в том, что в силу сложившихся традиций, в советской экономической науке не получили развитие подходы, которые могли бы использоваться при распределении .полномочий между различными уровнями государственного управления. Между тем, проблемы определения эффективного круга полномочий, относимых на федеральный, региональный, местный уровни государственного управления, на наш взгляд, могут быть предметом экономических исследований. Тем самым разработка методик оценки экономически целесообразного разграничения полномочий является актуальной в научном плане, а приложение их к определению круга полномочий, относимых к Республике Башкортостан (РБ) - актуальной задачей региональной науки и практики.

Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационной работы, а также основные цели и задачи исследования.

Цель работы состоит в разработке экономических подходов к разграничению полномочий между различными уровнями государства.

Для выполнения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

- проанализировать закономерности распределения полномочий меаду государственными органами с точки зрения иерархических систем;

- проанализировать процесс разграничения полномочий в РФ;

- сформулировать экономические критерии перераспределения полномочий между уровнями государства;

- апробировать разработанный инструментарий анализа на примере предоставления конкретных общественных услуг;

- на основе предложенного инструментария провести анализ распределения полномочий в сфере управления высшим и средним специальным образованием между РФ и РБ и выработать рекомендации в той области.

Обьект исследования - полномочия государственных органов в сфере управления высшим и средним специальным образованием.

Предмет исследования - выработка экономических критериев разграничения полномочий между различными уровнями государственного управления.

Методологической и теоретической основой работы послужили труды советских (периода СССР) и зарубежных авторов, среди которых можно назвать Гранберга А.Г., Раяцкаса Р.Л., Гизатуллина Х.Н., Изарда У, Колосова В.А., Некрасова Н.Н., Пробста А.Е., Чич-канова В.П., Минакира П.А., Капелюшникова Р.И., Мшвениерадзе -В.В., Сапожникова А.Д., Воротилина Е.А., Коуза Р., Маршалла А., Be деля А. А., Хаймана Д.Н., Гурнея Б., а также конституции РФ, РБ и других стран мира, современные законодательные акты РФ и РБ, аналитические материалы по современной экономической политике РФ и РБ. Исследование базируется на использовании современной микроэкономической теории, теории внешних эффектов, экономической теории прав собственности, государственно-правовых теорий: естественного права, теории общественного договора, теории насильственного возникновения государства; а также теории сложных систем. В качестве источников использовались данные Государственных комитетов РБ и РФ по статистике, материалы периодической печати, а также компьютерные методы обработки данных.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. Предложены экономические критерии оценки оптимального уровня централизации предоставления общественных услуг с использованием предельных показателей издержек централизации и экономии масштаба.

2. Предложена методика анализа иерарархических систем с учетом экономических выгод и издержек различных вариантов структуры.

3. На основе предложенного в диссертации аппарата проведен анализ сферы управления услугами высшего образования. Разработаны рекомендации по экономически целесообразному разграничению полномочий между органами государственного управления РФ и РБ в этой сфере.

Практическая ценность работы заключается в следующем:

1. Проведенный экономический анализ распределения полномочий в сфере управления высшим и средним специальным образованием между уровнями государственного управления Российской Федерации и Республики Башкортостан позволяет более обоснованно подойти к процессу перераспределения отдельных функций управления в этой сфере между федеральным и региональным уровнями государственного управления:

-контроль за выполнением учебными заведениями государственного стандарта минимального уровня образовательных услуг высших и средних специальных учебных заведений;

-управление обьемом образовательных услуг, предоставляемых населению;

-управление средним региональным качеством образовательных услуг.

2. Предложенный метод анализа может быть использован в процессе распределения полномочий между уровнями государства в различных сферах.

3. Выработанные в диссертации предложения учитывались в процессе разграничения полномочий в сфере управления высшим и средним профессиональным образованием между государственными органами РФ и РБ.

Апробация и реализация диссертационной работы. Основные теоретические положения диссертации и результаты исследования изложены в автореферате диссертации, 4 опубликованных работах общим обьемом 2,1 п.л., апробированы на заседаниях секции Ученого совета Института экономики и социологии Уфимского научного центра РАН.

Теоретическая часть диссертационной работы нашла применение в разработке методических материалов, применяющихся в учебном процессе на экономическом факультете Башкирского государственного университета. Практические рекомендации, обоснованные в диссертации, применялись Аппаратом Президента Республики Башкортостан при разработке отдельных направлений государственного строительства (письмо Администрации Президента Республики Башкортостан Л069-А от 17.10.1995).

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения и списка сокращений. В первой главе, состоящей из двух параграфов, рассматриваются методологические вопросы разграничения властных полномочий мевду различными уровнями государственного управления, предлагается методика оценки оптимального уровня централизации функций государственного управления. Во второй главе, состоящей из двух параграфов, анализируется процесс разграничения полномочий между уровнями государственного управления РФ и РБ, исследуется региональный аспект экономической политики федерального уровня управления, обосновываются необходимые коррективы. В третьей главе, состоящей из трех параграфов, анализируется отечественный и зарубежный опыт управления сферой образования, апробируется предложенный в диссертации аппарат анализа оптимального уровня централизации. Разрабатываются предложения по отнесению отдельных функций управления к компетенции РФ и РБ.

Диссертация: заключение по теме "Региональная экономика", Зулькарнаев, Ильдар Узбекович

148 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенные в диссертации исследования позволили сделать следующие практические выводы и рекомендации:

1. Проведенный анализ хода экономических реформ позволил сделать вывод, что в политике экономических реформ федерального уровня власти слабо представлен региональный аспект. Региональная политика федеральных властей должна включать в развернутом виде два направления: а) территориальную дифференциацию политики экономических реформ; б) четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субьектов федерации.

2. Процесс разграничения полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан носит в целом эволюционный характер. В сравнении с другими субьектами федерации складывающийся в настоящий исторический период характер взаимоотношений федеративного уровня государственного управления РФ с органами государственной власти РБ больше вписывается в схему ассимметричной федерации. Процесс политического разграничения полномочий тормозится недостаточным развитием экономических методов теоретического решения этой проблемы.

3. Изучение проблемы разграничения полномочий между различными уровнями государственного управления с точки зрения теории иерархических систем, позволило свести ее к задаче поиска оптимального уровня централизации отдельных функций государственного управления. В качестве метода решения этой задачи предложен аппарат предельного анализа, в соответствии с которым в экономической системе выделяются предельные издержки централизации и предельная экономия на масштабе.

4. Изучение экономических основ возникновения государства с точки зрения теории трансакционных издержек, экономической теории собственности, позволило выявить экономическое обоснование целесообразности существования региональных органов государственного управления. Последние, являясь частным случаем административной системы, подавляя в определенной сфере рыночные отношения, осуществляют экономию на трансакционных издержках.

5. Предложенные методы оценки экономически целесообразного уровня централизации показали свою корректность на известной и устоявшейся сфере предоставления услуг начального образования. Высокая степень совпадения полученных результатов с устоявшейся практикой, обоснованной другими методами, позволяет рекомендовать метод предельного анализа для применения в других областях в связи с проблемой разграничения полномочий.

6. Проблема экономического взаимодействия различных органов власти была изучена на основе теории внешних эффектов, теории трансакционных издержек, экономической теории собственности, правовых теорий: теории естественного права, теории договорного происхождения государства, теории насильственного происхождения государства.

В ходе исследования была построена трехуровневая модель государства, состоящая из центрального органа власти, регионального органа власти и индивидуума, как органа власти, осуществляющего управление самостоятельно в отношении себя. Исходя из основных правовых теорий на основе основной модели были построены три ее варианта: идеальная модель, модель "сверху-вниз" и модель "снизу-вверх" .

Сравнительный анализ трех моделей распределения полномочий между уровнями государственного управления показал, что с целью максимизации совокупной полезности, получаемой обществом от реализации общественных благ, методически корректно изучение оптимального уровня централизации при динамике системы от децентрализованного состояния к централизованному.

7. Изучение интеграционных процессов в Европе позволило выявить в них наряду с обычно выделяемыми централизационными тенденциями также децентрализационные. Проведенный анализ позволил выделить в интеграционных процессах в Европе две плоскости развития: а) централизация отдельных государственных функций на наднациональном, общеевропейском уровне; б) централизация управления соседних регионов различных государств благодаря международной самостоятельности этих регионов, полученной в ходе децентрализации государственной власти этих стран.

Тем самым показано, что в принципе, децентрализация и интеграция непротиворечивы, последняя определяется сложной диалектикой централизационных и децентрализационных процессов, когда каждая функция государственного управления занимает свой оптимальный уровень централизации, перемещаясь на наднациональный или субнациональный уровни.

8. Проведенный сравнительный анализ отечественной и зарубежных систем управления образованием позволил сделать вывод, что в случае преимущественно децентрализованного предоставления образовательных услуг, что характерно для стран Запада, существует возможность снижения качества и внутрирегионального обьема предоставляемых образовательных услуг ниже допустимых пределов. Экономические выгоды централизационного процесса управления образованием в этих странах связаны с необходимостью стандартизации минимальных требований к уровню образовательных услуг. Анализ также показал, что в РФ для увеличения эффективности, система управления образовательными услугами нуждается в определенной децентрализации в пользу регионального уровня управления.

9. На основе проведенного с привлечением статистических данных изучения влияния централизации на уровень и качество предоставляемых услуг образования были сделаны следующие выводы: а) при полной децентрализации в этой сфере, что характерно для мирового сообщества в целом, уровень образовательных услуг имеет высокую дисперсию и охватывает практически нулевой уровень предоставления этих услуг; б) наличие централизации в этой сфере уменьшает дисперсию распределения и устанавливает нижнюю границу уровня услуг; в) повышение уровня централизации ведет к уменьшению дисперсии и повышению нижней границы уровня предоставляемых образовательных услуг. г) среди факторов, определяющих уровень спроса и предложения качества и обьема образовательных услуг, находятся уровень доходов населения и интеллектуальный уровень населения.

10. Система управления сферой высшего и среднего специального образования, включающая региональный уровень управления, является более эффективной по сравнению с существующей ныне системой. Исходя из этого в работе обосновывается создание в республике Башкортостан министерства (комитета) высшего и среднего специального образования. Основной эффект такой структуры связан с увеличением оперативности управления.

11. В соответствии с проведенным анализом к федеральному уровню государственного управления, по нашему мнению, целесообразно отнести функцию разработки государственного стандарта минимального качества услуг образования и контроля его регионального уровня, а также функцию управления объема предоставляемых образовательных услуг в регионе. Непосредственный контроль за соблюдением стандарта минимального качества образовательных услуг учебными заведениями, целесообразно осуществлять на уровне государственных органов субъектов федерации. Расчетный ежегодный экономический эффект от контроля за минимальным уровнем образовательных услуг в Башкотостане составляет около 9-10 млрд. рублей в ценах 1995 года.