Экономические основы формирования многоукладной системы социальной защиты в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Якушев, Лев Пантелеймонович

ВВЕДЕНИЕ.

I. Общая часть. Многоукладность системы социальной защиты в странах с рыночной экономикой и экономические основы для ее формирования в России.

ГЛАВА 1 ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ.

1.1 Социальная сфера, социальная политика и социальные институты.

1.2 Социальная защита - развивающийся социальный институт.

1.3 Виды и организационно-правовые формы социальной защиты.

ГЛАВА 2 ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОЙ

ЗАЩИТЫ.

2.1 Политические факторы.

2.2 Экономические факторы.

2.3 Идеологические факторы.

2.4 Факторы имманентной логики совершенствования института социальной защиты.

ГЛАВА 3 РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИИ И ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ЕГО ХАРАКТЕР.

3.1 Пред советский период.

3.2 Советский период.

3.3 Дифференциация страховых взносов.

3.4 Теория советского социального обеспечения.

3.5 Развитие системы социальной защиты в России в пост советский период и пути ее адаптации к условиям социально-ориентированной рыночной экономики.

ГЛАВА 4 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МНОГОУКЛАДНОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ.

4.1 Социальная защита в свете отаошений обществешгого воспроизводства.

4.2 Источники и методы формирования средств социальной защиты.

4.3 Зависимость методов формирования средств социальной защиты от характера социальных рисков и распределительной политики общества.

Часть И. Вопросы реформирования пенсионной системы в Российской

Федерации.

ГЛАВА 5 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В СССР.

5.1 Основные нормы пенсионного законодательства в СССР до принятия в 1990 г. закона "О государственных пенсиях в СССР".

5.2 Определение сущности пенсий как базового понятия для проблемы реформирования пенсионного обеспечения СССР.

5.3 Утрата трудоспособности и ее влияние на пенсионные нормы.

5.4 Содержание понятия "трудовой вклад" в применении к пенсионному обеспечению.

ГЛАВА 6 ПРОБЛЕМЫ АДЕКВАТНОГО ОТРАЖЕНИЯ ТРУДОВОГО ВКЛАДА В НОРМАХ ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СССР.

6.1 Трудовой стаж и заработок как элементы трудового вклада и их отражение в пенсии.

6.2 Необходимость минимальных и ограничения максимальных пенсий

6.3 Специфика связи с трудовым вкладом размеров пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца.

6.4 Нормы, регулирующие выплату пенсий работающим пенсионерам.

6.5 Корректировка размеров пенсий.

6.6 Совершенствование пенсионного законодательства в СССР в 1989-1990 годах.

ГЛАВА 7 КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

7.1. Основные причины, обусловливающие необходимость пенсионной реформы, цели и принципы реформы.

7.2. Построение пенсионной системы.

7.3. Специальные проблемы.

7.4. Стратегия пенсионной реформы.

ГЛАВА 8 КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОСНОВЕ НАКОПИТЕЛЬНЫХ ПРИНЦИПОВ.

8.1 Концепция перехода к накопительным принципам финансирования пенсий в Российской Федерации.

8.2. Программа пенсионной реформы в Российской Федерации.

8.3. Место накопительных принципов финансирования пенсий в организации пенсионного обеспечения.

8.4. Основные проблемы и предложения по реформированию российской пенсионной системы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические основы формирования многоукладной системы социальной защиты в России"

Актуальность темы. Отход России от плановой экономики, начавшийся с осуществления крупномасштабных реформ в экономический сфере, включавших либерализацию экономики и внешнеэкономической деятельности, частичную приватизацию и ликвидацию системы централизованного планирования и управления, привел к кардинальным переменам в жизни российского общества. Эти перемены, с одной стороны, создали условия для роста экономической активности населения и, с другой стороны, вызвали падение уровня производства в ряде отраслей, существенное снижение уровня жизни значительной части населения, реальной заработной платы, пенсий и пособий, рост безработицы, снижение качества социального обслуживания нетрудоспособных и появление массовой бедности.

В сложившихся экономических условиях предпринимаются разнообразные меры, направленные на смягчение отрицательных последствий резкого падения уровня жизни и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения. Законотворческая деятельность социально-экономической направленности проводится, однако, недостаточно эффективно из-за сохранения устойчивых стереотипов в сознании людей, включая законодателей, касающихся способов регулирования социально-экономических отношений в условиях плановой экономики, отсутствия опыта регулирования этих проблем в условиях рыночной экономики, а также отсутствия ясного представления о характере требующихся изменений в системе социально-экономических отношений, обеспечивающих переход к социально-ориентированной рыночной экономике, необходимость которых стала очевидной для всех. Для подготовки кардинальных реформ в социальной сфере предпринимаются активные попьгпси разработки концептуальных основ ее реформирования.

Вопрос о необходимости проведения кардинальных реформ социальной сферы поставлен в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 19962000 годов, утвержденной Правительством РФ 26 февраля 1997 г.

Задачи формирования в России социально ориентированной рыночной экономики настоятельно требуют разработки теоретических основ организации системы социальной защиты населения, которая являлась бы встроенным внутренним механизмом рыночной экономию!, позволяющим эффективно решать возникающие социальные проблемы,

Степень разработанности проблемы. В странах с рыночной экономикой системный подход к вопросам социальной защиты населения исповедуется достаточно долго. Официальный отсчет времени в этом отношении ведется с принятия в 1935 г. в

США закона о социальной защите, которым в США были введены пенсионное страхование и страхование по безработице, а также федеральные субсидии штатам для оказания социальной помощи нуждающимся гражданам. Принятие этого закона обусловливалось необходимостью расширения платежеспособного спроса населения и явилось первым официальным признанием в капиталистическом мире экономической роли социальной защиты. Использование мер социальной защиты для достижения различных экономических целей началось, однако, намного раньше. Уже первые законы об обязательном страховании работников, принятые в Германии в 80-е годы XIX века, позволяли одновременно осуществлять накопление капитала с целью увеличения инвестиций в экономику. Различные меры социальной защиты использовались также для улучшения условий воспроизводства рабочей силы и регулирования масштабов занятости населения.

Социальная защита как одна из комплексных целевых систем рыночной экономики, дифференцированных по отдельным видам и организационно-правовым формам, сложилась в период после второй мировой войны и с тех пор является объектом пристального внимания ученых и практиков. Исследование проблем социальной защиты занимает важное место в работе Международной организации труда, Экономического и Социального Совета ООН, Совета Европы, Европейского Союза, международных финансовых учреждений, таких как Международный Валютный Фонд и Международный Банк Реконструкции и Развития. Исключительно вопросами социальной защиты занимается Международная Ассоциация Социального Обеспечения. В изучение проблем социальной защиты вовлечена многочисленная армия специалистов, работающих в различных национальных органах государственного управления и учреждениях социальной защиты, организациях работодателей и профессиональных союзах всех стран.

Пристальное внимание к проблемам социальной защиты в течение длительного времени многочисленных ученых и практиков в странах с рыночной экономикой породило огромную массу исследований, посвященных социальной защите как комплексной целевой системе и способствовало взвешенному развитию систем социальной защиты в этих странах, основанному на учете взаимосвязей и взаимозависимостей, существующих как между отдельными элементами самой системы социальной защиты, так между различными социальными и экономическими явлениями. И хотя национальные системы социальной защиты во всех странах с рыночной экономикой еще далеки от совершенства, их развитие определяется достаточно высоким уровнем профессионализма специалистов, занимающихся формированием политики в данной сфере, и осуществляется в соответствии с внутренней логикой совершенствования таких систем, обусловленной более глубоким пониманием роли социальной защиты в жизни общества.

Системы социальной защиты в странах с плановой экономикой и, в частности, в России развивались, однако, по другим законам и при переходе этих стран к рыночной экономике оказались в исключительно трудном положении. Эти системы, хотя и использовались иногда для достижения некоторых экономических целей, таких как закрепление трудящихся на рабочих местах с неблагоприятными, вредными и опасными для здоровья и жизни людей условиями труда, сокращения текучести рабочей силы и стимулирования занятости лиц с ограниченной трудоспособностью, регулирования доходов населения, однако, оказались абсолютно непригодными для выполнения экономических функций, требующихся в рыночной экономике. Более того, в условиях рыночной экономики они оказались не в состоянии должным образом обеспечивать свои социальные функции и, наконец, стали камнем преткновения в политической жизни общества переходного периода, являясь непреодолимым препятствием для безболезненного проведения более глубоких социально-экономических реформ.

В России в настоящее время отсутствует общепринятое понятие системы социальной защиты в том смысле, в каком оно используется в странах с рыночной экономикой. Термин "социальная защита" используется достаточно произвольно, исходя из субъективного понимания содержания понятия, которое характеризуется данным термином. В последние годы, однако, "система социальной защиты" становится объектом пристального внимания ученых. Социальная защита как система рассматривается в работах Егорова Е.В, Кадомцевой С.В., Ракитского Б.В., Слезингера Г.Э., Центра уровня жизни и социальной защищенности и рынка труда Академии труда и социальных отношений. Анализ работ, посвященных исследованию этой проблемы, показывает, что в российской научной литературе, несмотря на значительные расхождения отдельных ученых в отношении содержании понятия "система социальной защиты", идет процесс сближения позиций. Расширительное толкование содержания данного понятия постепенно уступает место более узким подходам в определении его содержания, основанным на содержании понятия "социальное обеспечение" и на учете новых организационно-правовых форм защиты от основных социальных рисков.

Термин "социальная защита" вошел в российский обиход относительно недавно с началом перехода России от плановой экономики к рыночным отношениям, в определенной степени заменив собой термин "социальное обеспечение", который для многих ассоциировался с "собесом" и связанным с ним низким уровнем пенсий, пособий, социального обслуживания.

Следует, однако, отметить, что и сам термин "социальное обеспечение" в СССР не имел устоявшегося содержания и применялся для определения двух различных понятий. Термин "социальное обеспечение в широком смысле" использовался для определения проводимой или поддерживаемой государством совокупности определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности. Термин "социальное обеспечение в узком смысле" охватывал обеспечение престарелых и нетрудоспособных, осуществляемое государственными органами социального обеспечения за счет прямых отчислений из государственного бюджета.

Термин социальное обеспечение неадекватно характеризует понятие социальная защита в его международном контексте, поскольку термин "социальная защита" служит для определения родового понятия, охватывая различные ее виды и организационно-правовые формы, а российский термин "социальное обеспечение", охватывающий все виды социальной защиты, в международном контексте в большей степени характеризует одну из организационно-правовых форм социальной защиты и не может использоваться для определения такого родового понятия, каким является понятие "социальная защита" в рыночной экономике.

С начала 90-х годов термин «социальная защита» стал применяться в России для определения совокупности социально-экономических отношений, связанных с выплатой пенсий и пособий, с осуществлением социального обслуживания населения. В таком значении он использовался в названии ликвидированного Министерства социальной защиты населения и продолжает использоваться в названиях региональных органов (министерства, комитеты, управления социальной защиты населения). В европейских языках данный термин является синонимом для определения понятия Social Security во всем его объеме.

Вопрос о необходимости такого родового понятия ставился еще в 20-е годы З.Тетенборн и Л.Забелиным. В качестве терминов для определения такого понятия обсуждались термины социальное обеспечение и социальное страхование. Поскольку, однако, термин "социальное страхование" в большей степени характеризовал специфическую организационно-правовую форму борьбы с необеспеченностью населения, позже он стал использоваться для определения видового понятия, характеризующего особую организационно-правовую форму борьбы с необеспеченностью. Вместе с тем в советской специальной литературе еще в 70-80-е годы термин социальное страхование в учебниках и монографиях Высшей школы профдвижения использовался для определения родового понятия, связанного с обеспечением нуждающихся граждан.

Отсутствие общепринятого термина для родового понятия, смешение родового и видовых понятий, раскрывающих содержание и сущность системы социальной защиты страны и показывающих степень ее развитости и возможные направления совершенствования, говорят о чрезвычайно слабой научной разработанности данной проблемы в России. Это ведет к переоценке значимости одних организационно-правовых форм социальной защиты, таких как социальное страхование, и полному игнорированию или недооценке роли и места других ее организационно-правовых форм, таких как социальная помощь, социальное обеспечение или различные организационно-правовые формы частного характера.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является социальная защита в России как комплексная целевая система. Предметом исследования являются факторы, обусловливающие современное состояние и определяющие направления ее развития и совершенствования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений, касающихся основных направлений реформирования системы социальной защиты в России для ее адаптации к условиям рыночных отношений и превращения в одну из систем, обеспечивающих социальную ориентированность рыночной экономики.

Для достижения поставленной цели исследования требуется решить следующие научно-практические задачи:

1. показать, что социальная защита может осуществляться в различных организационно-правовых формах, роль и место которых в общих национальных системах социальной защиты обусловливается характером их исторического развития;

2. раскрыть факторы, влияющие на характер развития систем социальной защиты в различных странах;

3. показать, что система социальной защиты в России в советский период сложилась как одноукладная система социального обеспечения и в значительной степени сохраняется таковой в наши дни;

4. обосновать необходимость развития многоукладной системы социальной защиты в России;

5. раскрыть экономические основы формирования многоукладной системы социальной защиты.

Теоретической и методологической основой исследования являются принципы системности и эволюции. Развитие социальной защиты в отдельных странах осуществляется в рамках системы координат, заданной господствующей политической доктриной. Господствующие политические доктрины, однако, претерпевают эволюционные изменения, а необходимость решения практических задач способствует эволюции систем социальной защиты вопреки господствующей политической доктрине, что ускоряет эволюцию самих политических доктрин, их конвергенцию. Поэтому развитие систем социальной защиты на современном этапе все в большей степени определяется фактором внутренней логики их совершенствования.

Эмпирической базой исследования являются основные характеристики национальных систем социальной защиты в их историческом развитии. Работа основана на изучении российской системы социальной защиты и систем социальной защиты всех зарубежных стран, в которых имеются сущностные различия. Научная новизна исследования состоит в следующем.

• Раскрыто содержание понятия «многоукладная система социальной защиты» как совокупность ее видов и организационно-правовых форм.

• Систематизированы существующие в международной практике организационно-правовые формы социальной защиты (социальное страхование, адресная социальная помощь, прямое государственное обеспечение, принудительное накопление средств, различные частные формы социальной защиты), раскрыты их основные положения, достоинства и недостатки.

• Вскрыты и систематизированы факторы, оказывавшие или оказывающие влияние на характер развития национальных систем социальной защиты (политические, экономические, идеологические факторы и факторы внутренней логики развития института социальной защиты).

• Показаны различия организационной структуры национальных систем социальной защиты, обусловливаемые характером их исторического развития и, в первую очередь, идеологическими факторами.

• Отмечена возрастающая на современном этапе роль фактора внутренней логики развития института социальной защиты в реформировании национальных систем социальной защиты.

• Проведен анализа исторического развития системы социальной защиты в России и сделан вывод о том, что в советский период была создана всеобъемлющая одноукладная система социального обеспечения, развитие которой было детерминировано отношениями собственности. Правом собственности в полном объеме обладало только государство, которое определяло распределительную политику в стране исходя из его собственных приоритетов. В то же время право собственности граждан имело ограниченный характер.

• Проанализированы принципы установления в СССР дифференцированных тарифов взносов по системе государственного социального страхования на различных этапах его развития и показано, что тарифная политика в этой области не имела ничего общего с общепринятыми в мировой практике принципами социального страхования.

• Показано, что переход России к рыночным отношениям и возникновение реальных отношений собственности во всем их многообразии потребовали не только создания многоукладной системы социальной защиты, но и введения новых понятий для определения такой системы в целом и отдельных ее составляющих. В частности, предложено использовать термин «социальная защита» в качестве родового понятия для замены использовавшегося в этих целях термина «социальное обеспечение в широком смысле». Термин «социальное обеспечение» предложено использовать в качестве понятия, определяющего одну из организационно-правовых форм социальной защиты.

• Показано, что различные организационно-правовые формы в отдельных видах социальной защиты могут играть разную роль и занимать разное место. Для определения роли и места отдельных организационно-правовых форм социальной защиты в осуществлении различных видов социальной защиты рассмотрены экономические основания, которые могут служить в качестве критериев для их осуществления в рамках общенациональных систем, в рамках ответственности работодателей или за счет самих граждан. В качестве таких оснований предложено использовать возникающие в связи с отдельными видами социальной защиты зависимости в процессе общественного воспроизводства на его стадиях производства, распределения, обмена и потребления, а также зависимости, связанные с интересами государства в целом, работодателей и работников.

• Раскрыты многочисленные проблемы, возникшие в области пенсионного обеспечения в СССР в середине 80-х годов и требовавшие кардинального реформирования пенсионной системы. Показано, что большинство из возникших в те годы проблем продолжают оставаться актуальными в наши дни.

• Проанализировано понятие «трудовой вклад», раскрыто его содержание в применении к пенсионному обеспечению и показано, что усиление связи размеров пенсий с прошлым трудовым вкладом пенсионеров имеет определенные ограничения, связанные с необходимостью обеспечения прожиточного минимума пенсионеров вне зависимости от их прошлого трудового вклада.

• Для решения проблемы усиления размеров пенсий с прошлым трудовым вкладом было введено понятие двойственной сущности пенсий (алиментарной и трудовой), предложен соответствующий порядок исчисления размеров пенсий, отражающий двойственную сущность пенсий, проанализированы нормы действовавшего пенсионного законодательства на их соответствие этому теоретическому положению.

• На основе сформулированных в свое время предложений по реформированию пенсионной системы в СССР с учетом изменений социально-экономической системы в России подготовлен проект концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации и создания многоукладной пенсионной системы, который был взят за основу при подготовке Концепции пенсионной реформы, одобренной Правительством Российской Федерации в 1995 г.

• Проанализированы предложения по реформированию российской пенсионной системы на основе перехода от распределительных к накопительным принципам финансирования пенсий, показана их научная несостоятельность и социальная неприемлемость.

• Проанализирована Программа пенсионной реформы, одобренная Правительством Российской Федерации в мае 1998 г., показан ее временный компромиссный характер как уступка сторонникам перехода к накопительным принципам финансирования пенсий в части, касающейся введения действительно накопительной составляющей, отмечены положительные моменты связанные с введением условно-накопительной составляющей и демографического фактора, обеспечивающих большую зависимость размеров пенсий от личного участия работников в финансировании пенсионной системы.

• В кратком виде сформулированы предложения по реформированию российской пенсионной системы, охватывающие широкий спектр вопросов, касающихся необходимости системного подхода в решении пенсионных проблем, расширения финансовой базы пенсионного обеспечения и изменения порядка исчисления размеров пенсий с целью усиления заинтересованности работников и работодателей в уплате взносов на пенсионное обеспечение.

Практическая значимость исследования. Исследование направлено на теоретическую разработку вопросов, имеющих практическое значение для осуществления реформы системы социальной защиты в России.

В этой связи выводы, касающиеся многоукладное™ современных систем социальной защиты с точки зрения использования различных организационно-правовых форм для осуществления отдельных видов социальной защиты, имеют важное практическое значение для определения основных и дополнительных организационно-правовых форм, которые будут использоваться при осуществлении различных видов социальной защиты в России.

Важное практическое значение также имеет положение о том, что развитие систем социальной защиты обусловливается степенью учета многочисленных факторов и их приоритетностью. Признание научного положения о том, что приоритетным фактором развития систем социальной защиты является фактор внутренней логики совершенствования системы социальной защиты, основанной на глубоком изучении истории развития систем социальной защиты в нашей стране и за рубежом и предвидении последствий применения различных форм, методов и отдельных норм социальной защиты, должно способствовать преодолению дилетантства и развитию профессионализма в решении вопросов социальной защиты.

Важное практическое значение имеет научный вывод о том, что системы социальной защиты и, в частности, пенсионные системы, финансирование которых осуществляется в накопительно-распределительной и распределительной формах, свое время еще не отжили и не требуют замены системами, финансируемыми в чисто накопительных формах. Эти системы, прежде всего, требуют укрепления отношений эквивалентности в вопросах, касающихся обязательств по финансированию и прав на получение пенсий и пособий.

Практическую значимость может также иметь используемое в странах с рыночной экономикой и иногда оспаривавшееся в советской специальной литературе рассматриваемое в диссертации научное положение политической экономии о том, что источником доходов систем социальной защиты, финансируемых за счет взносов, является необходимый труд работников. Признание этого положения позволило бы относить взносы, выплачиваемые работодателями в системы социальной защиты частного характера, на себестоимость и способствовало развитию таких систем.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационное исследование является плодом многолетней теоретической и практической работы автора в сфере социальной защиты населения, и отдельные выводы апробировались в подготовленной диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук на тему "Экономическая сущность социального обеспечения при капитализме", в издаваемых НИИ труда справочниках "Социальное обеспечение в зарубежных странах", в многочисленных статьях, обобщающих результаты научных исследований, проводимых автором по проблемам социальной защиты в СССР и зарубежных странах в Международном бюро труда и НИИ труда в 1969-1989 годы. Выводы диссертационного исследования апробировались также в работе при подготовке проектов различных правительственных концептуальных документов, в которой автор принимал активное участие, определяемое его служебным положением в Госкомтруде СССР и Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации в период 1990-1996 годов. Среди таких документов можно особо выделить подготовленные при участии автора проект концепции реформы системы социального обеспечения в СССР, концепцию закона об обеспечении инвалидов в СССР, на основании которой был принят соответствующий закон СССР; проект концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством РФ в 1995 г.

Результаты диссертационного исследования использовались при подготовке авторских курсов лекций по предметам "Социальная защита" и «Пенсионное обеспечение», читаемым в Государственном университете управления для студентов по специальности менеджмент в социальной сфере, и учебного пособия «Социальная защита».

Структура диссертации. Логика исследования определила структуру диссертации, которая состоит из введения, общей и специальной частей (по 4 главе в каждой части), заключения и списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика труда", Якушев, Лев Пантелеймонович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Целью диссертационной работы является разработка предложений, касающихся основных направлений реформирования системы социальной защиты в России для ее адаптации к условиям рыночных отношений и превращения в одну из систем, обеспечивающих социальную ориентированность рыночной экономики в России. Для достижения этой цели в работе проведен историко-экономический анализ развития систем социальной защиты в странах с рыночной экономикой и в России. Проведенный анализ позволил сформулировать выводы и предложения в отношении путей дальнейшего реформирования системы социальной защиты в России в целом и системы пенсионного обеспечения как одной из ее важнейших составляющих.

В диссертации показано, что в странах с рыночной экономикой системы социальной защиты имеют многоукладную структуру, составляющую совокупность случаев, в которых применяются меры социальной защиты, и ее организационно-правовых форм. Меры социальной защиты применяются в тех случаях, когда человек лишается средств существования в результате утраты трудоспособности, смерти кормильца, возможности трудиться, а также в случае, когда доход от трудовой деятельности не дает возможности покрыть необходимые расходы по удовлетворению насущных потребностей работника и членов его семьи. К таким случаям относятся болезнь, материнство, старость, инвалидность, потеря кормильца, недостаточность доходов от трудовой деятельности для удовлетворения минимальных потребностей работника и членов его семьи. Кроме того, эти меры применяются при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях, составляющих особый вид социальной защиты, обусловленный его причиной и имеющий в связи с этим свою специфику финансирования.

Социальная защита в странах с рыночной экономикой осуществляется в различных организационно-правовых формах, таких как социальное страхование, адресная социальная помощь, прямое государственное обеспечение, принудительное накопление средств, различные частные формы социальной защиты. При этом отдельные организационно-правовые формы в общей системе социальной защиты в разных странах могут занимать разное место. Существующая организационная структура национальных систем социальной защиты стран обусловливается характером их исторического развития и определяется политическими, экономическими и идеологическими факторами, а также факторами, с одной стороны, консервативного характера института социальной защиты и, с другой стороны, факторами внутренней логики его развития, которые оказывали или оказывают влияние на характер их развития.

В СССР была создана всеобъемлющая одноукладная система социального обеспечения, охватывающая все случаи, в которых используются меры социальной защиты в странах с рыночной экономикой. Развитие одноукладной системы социального обеспечения было детерминировано отношениями собственности. Правом собственности в полном объеме обладало только государство, которое определяло распределительную политику в стране исходя из его собственных приоритетов. Поскольку в СССР право собственности граждан имело ограниченный характер, то не было экономических оснований для развития других организационно-правовых форм социальной защиты. Переход России к рыночным отношениям и возникновение реальных отношений собственности во всем их многообразии неизбежно привели к появлению экономических оснований для развития многоукладной системы социальной защиты и развитию в стране других организационно-правовых форм социальной защиты. Для определения всей совокупности отношений в рамках такой многоукладной системы потребовалось введение соответствующего родового понятия. Видовыми понятиями, характеризующими отдельные организационно-правовые формы социальной защиты в России, могут быть обязательное социальное страхование работников в отношении различных страховых случаев, адресная социальная помощь нуждающимся гражданам, государственное социальное обеспечение, осуществляемое в отношении отдельных категорий 1раждан или в отношении минимального уровня обеспечения в отдельных видах социальной защиты, а также различные организационно-правовые формы социальной защиты частного характера.

Возникновение экономических оснований для развития многоукладной системы социальной защиты в России при отсутствии ясного понимания роли и места отдельных организационно-правовых форм в общей системе социальной защиты и необходимости их взаимодействия обусловливает стихийный хаотический характер развития многоукладной системы социальной защиты в России.

Для преодоления стихийности и хаотичности развития этой системы требуется четкое представление о роли, которую играют отдельные организационно-правовые формы в осуществлении отдельных видов социальной защиты, и, соответственно, места, которое должны занимать различные формы социальной защиты в организации отдельных ее видов. В диссертации исследованы экономические основы формирования многоукладной системы социальной защиты в России и показано, что социальная защита по своей сущности является предметом экономики труда в отношении лиц, которые "еще, временно или постоянно" не могут участвовать в трудовых процессах и нуждаются в поддержке со стороны общества. Она осуществляется за счет труда экономически активного населения, и вопросы ее организации являются, в конечном итоге, вопросами рационального использования необходимого продукта, создаваемого экономически активным населением.

Система социального обеспечения в России формировалась как система обобществления средств в рамках всей страны и их перераспределения в пользу менее обеспеченных категорий граждан. Вместе с тем источником средств системы социальной защиты и, в первую очередь, ее подсистем, финансирование которых осуществляется в организационно-правовых формах, основанных на взносах работников и работодателей, является "социализированная заработная плата" или часть необходимого продукта работников. Поэтому использование таких систем в целях перераспределения средств в пользу менее обеспеченных категорий граждан не всегда является экономически обоснованным, и их дальнейшее развитие должно идти по пути укрепления эквивалентности отношений, касающихся обязательств по финансированию и прав на пенсии и пособия. Концепция бесплатности и безэквивалентности денежных выплат и услуг по социальному обеспечению находится в противоречии с необходимостью использования рыночных механизмов при осуществлении отдельных видов социальной защиты.

Помимо обеспечения социальной справедливости в вопросах образования и расходования средств социальная защита должна способствовать решению других экономических проблем и, в частности, не должна дестимулировать экономическую активность работников и служить препятствием для свободного передвижения рабочей силы.

Национальные системы социальной защиты в странах с рыночной экономикой формировались в течение длительного времени для решения практических задач под влиянием различных факторов и несут на себе отпечаток политических доктрин, опосредовавших их историческое развитие. Организационная структура систем социальной защиты стран с плановой, социально ориентированной и либеральной рыночной экономикой имеет большие различия.

Признание данного факта имеет важное значение для определения дальнейших путей развития российской системы социальной защиты, которые в значительной степени должны обусловливаться ориентацией России на создание социально ориентированной рыночной экономики.

Такая политическая ориентации России предполагает развитие адекватных ей институтов социальной защиты. В России развитие этих институтов зависит от пенсионное обеспечение полностью обусловливается конкретными производственными процессами и является их следствием. Поэтому данные виды обеспечения должны осуществляться исключительно в рамках такой организационно-правовой формы социальной защиты частного характера, какой является ответственность работодателей за ущерб, причиненный жизни и здоровью занятых у них работников. Страхование такой ответственности в принципе должно осуществляться в обязательном порядке каждым работодателем индивидуально, а величина тарифов должна зависеть от частоты и тяжести несчастных случаев на производстве и численности рабочих мест, дающих право на льготное пенсионное обеспечение. Страхование ответственности работодателей должно включать финансовую ответственность за медицинское обслуживание и пенсионное обеспечение работников, пострадавших в связи с несчастными случаями на производстве.

В то же время пенсии по старости, а также пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца в связи с общим заболеванием, пособия по беременности и родам, некоторые виды пособий на детей не обусловливается конкретными производственными процессами. Наибольшее влияние эти выплаты оказывают на процесс общественного воспроизводства в его стадиях распределения и потребления на уровне всего общества. Поэтому данные виды обеспечения в принципиальном плане не могут быть возложены только на работодателей, и в их финансировании должны участвовать все заинтересованные стороны: государство в лице его федеральных и региональных органов, работодатели и работники в той мере, в какой эти виды обеспечения затрагивают их интересы.

В предоставлении пенсионного обеспечения, прежде всего, заинтересованы сами работники и их работодатели, поскольку наличие пенсионного обеспечения позволяет безболезненно решать вопросы, связанные с необходимостью прекращения трудовой деятельности работников, их высвобождения из производства и замены новыми работниками. В этом отношении интересы работников и работодателей совпадают с интересами общества в целом, выразителем которых является государственная власть. Обязательное пенсионное страхование всех занятых в общественном производстве работников путем предварительной уплаты взносов на эти цели работниками и работодателями позволяет гарантировать усредненный уровень пенсионного обеспечения всем лицам, которые были заняты в общественном производстве на протяжении всего трудоспособного периода их жизненного цикла.

Обязательное пенсионное страхование не позволяет, однако, эффективно решать проблемы пенсионного обеспечения лиц, которые не были заняты в общественном производстве вообще или были заняты в нем непродолжительное время, а также проблемы, связанные с региональными различиями в стоимости жизни. Для решения этих проблем федеральным и региональным органам государственной власти необходимо предпринимать соответствующие меры и выделять на эти цели необходимые средства.

Пенсионное обеспечение может также оказывать влияние на производственные процессы, повышая заинтересованность работников в труде на конкретных предприятиях. Это, в свою очередь, создает заинтересованность работодателей в создании на своих предприятиях дополнительных пенсионных систем, повышающих уровень пенсионного обеспечения работников таких предприятий. Кроме того, сами работники могут быть не удовлетворены уровнем пенсионного обеспечения по системе обязательного пенсионного страхования при отсутствии на предприятии дополнительной пенсионной системы или при субъективной оценке совокупного уровня пенсионного обеспечения по обязательному пенсионному страхованию и дополнительному пенсионному обеспечению от предприятия как недостаточного. В этом случае они могут осуществлять личное пенсионное страхование в страховых компаниях.

Таким образом, в области пенсионного обеспечения есть все экономические основания для создания и развития многоукладной пенсионной системы, в которой каждый ее уклад базируется на отношениях собственности, обусловливается интересами отдельных собственников и финансируется за счет их собственных средств. В России уже заложены институциональные основы для развития многоукладной пенсионной системы. Вместе с тем до сих пор еще не определено, какое место каждый уклад должен занимать в общей структуре пенсионной системы и, в первую очередь, место обязательного пенсионного страхования, который в значительной степени определяет возможности развития других укладов.

Возможности создания и развития многоукладной организации других видов социальной защиты, также как пенсионного обеспечения, обусловливаются наличием соответствующих экономических оснований, определяемых их ролью в процессе общественного воспроизводства и интересами работников, работодателей и общества в целом.

Предоставление медицинской помощи и обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности, например, позволяет значительной части работников в кратчайшие сроки возвращаться на производство и снимать с работодателя многочисленные проблемы, связанные с временным отсутствием работников. Кроме того, сами условия производства нередко могут быть причиной временной нетрудоспособности работников, и на эти условия работодатели имеют возможность оказывать влияние. Поскольку временная нетрудоспособность работников может быть следствием условий производства, а работодатели заинтересованы в ограничении случаев временной нетрудоспособности и сокращении ее продолжительности, то в интересах общества в целом представляется целесообразным возложить частичную ответственность за осуществление этих видов обеспечения непосредственно на работодателей. Поэтому, предоставление медицинской помощи и пособий по временной нетрудоспособности в принципе было бы целесообразно осуществлять частично в рамках системы обязательного страхования работников в отношении заболеваний длительной продолжительности и частично в рамках прямой ответственности работодателей в отношении краткосрочных заболеваний. Сами работники, кроме того, заинтересованы в повышении уровня материального обеспечения и качества медицинской помощи и могли бы осуществлять добровольное страхование с целью повышения размеров пособий по временной нетрудоспособности и получения медицинских услуг, выходящих за рамки их перечня по программе обязательного медицинского страхования. Таким образом, для многоукладной организации обеспечения по временной нетрудоспособности имеются достаточно веские экономические основания. Вместе с тем, если в организации пенсионного обеспечения проблема многоукладное™ решена не только теоретически, но и заложены институциональные основы многоукладной системы, то в организации обеспечения по временной нетрудоспособности вопрос о создании многоукладной системы даже не ставится. Такое положение в значительной степени связано с тем, что пенсионное обеспечение занимает наибольший удельный вес в общей системе социальной защиты и на проблемах реформирования в первую очередь пенсионной системы сконцентрированы основные усилия научных и практических работников.

В диссертационном исследовании особое внимание уделено вопросам реформирования российской пенсионной системы. В работе отмечается, что эти проблемы в нашей стране являются актуальными на протяжении последних полутора десятилетий и современные проблемы в этой области в значительной степени вытекают из прошлого. Проведенный автором анализ концептуальных вопросов реформирования пенсионной системы, обсуждавшихся в СССР в 80-х годах, показывает, что многие современные проблемы пенсионного обеспечения, такие как необходимость предоставления в рамках единой пенсионной системы минимального уровня пенсионного обеспечения и усиления связи размеров пенсий с трудовым вкладом; изменения порядка ограничения максимальных размеров пенсий; изменения порядка увеличения размеров пенсий в связи с ростом заработной платы и более поздним выходом на пенсию, появились еще в 80-е годы. В то время автором было введено понятие двойственной сущности пенсий как основания для изменения порядка исчисления размеров пенсий путем введения в него двух элементов: части пенсии в размере, зависящем от степени утраты трудоспособности и способности к самообслуживанию, и части пенсии, зависящей от величины прошлого трудового вклада пенсионера. Автором, кроме того, предлагалось: ограничивать максимальные размеры пенсий путем ограничения размера учитываемой заработной платы; использовать при исчислении пенсий индивидуальные коэффициенты пенсионеров, учитывающих соотношение средней индивидуальной и средней по стране заработной платы; ввести надбавки за работу после достижения пенсионного возраста. Многие предложения были частично реализованы в процессе осуществлявшихся в эти годы реформ и, в том числе, в самые последние годы. Некоторые из таких предложений представляют интерес и в наши дни.

В диссертационном исследовании показывается, что произошедшие в начале 90-х годов изменения сущности социально-экономической системы, связанные с переходом от плановой к рыночной экономике, потребовали принципиальных изменений всей организации пенсионного обеспечения России. В разработке концепции пенсионной реформы автор принимал самое активное участие. Им был разработан проект концепции, который был принят за основу при дальнейшей доработке Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством России в августе 1995 г. В работе дается сравнение официального текста Концепции и, подготовленного автором проекта, и показывается, что в целях достижения общественного согласия по вопросам пенсионной реформы некоторые предложения, содержащиеся в проекте, были исключены (в частности, предложения о повышении пенсионного возраста, об изменении порядка регулирования межгосударственных пенсионных отношений со странами - бывшими республиками СССР) и включены некоторые другие вопросы.

Последующий анализ событий показывает, что, хотя в Концепции были вскрыты основные проблемы российской пенсионной системы и предложены пути их решения с учетом опыта организации пенсионного обеспечения в странах с рыночной экономикой, Россия была далека от практической реализации содержащихся в Концепции предложений. В работе делается вывод, что они оказались чрезвычайно радикальными для левых и недостаточно радикальными для правых, которые после выборов 1996 г. решили осуществить пенсионную реформу на основе новой концепции в соответствии с рекомендациями по данному вопросу Всемирного банка.

В диссертации проанализированы концептуальные подходы к реформированию российской пенсионной системы на основе перехода от распределительных к накопительным принципам финансирования пенсий. Первый подход предусматривал проведение пенсионной реформы в России по чилийскому варианту, который с 1994 года широко рекламировался Всемирным банком. В диссертации показано, что концепция перехода к накопительным принципам финансирования пенсий, претендовавшая на новую парадигму пенсионных отношений, строилась на ложных посылках, утверждавших, что при современных демографических тенденциях нельзя обеспечить долгосрочную устойчивость пенсионных систем, финансируемых по распределительному принципу, и что большинство стран с рыночной экономикой осуществляют пенсионные реформы по чилийскому варианту. В работе вскрыты негативные социальные последствия реформирования российской пенсионной системы по данному сценарию; показано, что пенсионное страхование с использованием текущих взносов на выплату пенсий остается основной организационно-правовой формой пенсионного обеспечения в странах с развитой рыночной экономикой; отмечены основные направления реформирования систем пенсионного страхования в таких странах; и дан анализ генезиса развития принципа социального страхования в направлении укрепления эквивалентности размеров пенсий и уплаченных взносов.

Научная несостоятельность предложений, направленных на реформирование российской пенсионной системы по чилийскому варианту, вскрытая российскими специалистами, включая автора данной работы, привела к тому, что эти предложения, в конечном итоге, не были одобрены Правительством Российской Федерации. Тогда сторонники перехода к накопительным принципам финансирования пенсий предложили другой сценарий реформирования российской пенсионной системы, который Всемирный банк стал широко пропагандировать после того, как в мире развернулась массовая критика чилийского варианта как модели для реформирования пенсионных систем в странах с переходной экономикой. В соответствии с новым сценарием перехода к накопительным принципам финансирования пенсий была разработана Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, которая была одобрена Правительством РФ в мае 1998 г.

Анализ этой Программы показал, что ее фактические цели, состоящие в осуществлении широкомасштабного накопления средств для инвестиций в экономику, коренным образом отличаются от целей Концепции 1995 г. Осуществление Программы приведет к значительному снижению уровня пенсионного обеспечения и, в первую очередь, пенсионного обеспечения женщин. В работе отмечается, что принятие Программы проводилось без должного демократического обсуждения и является лишь временной уступкой сторонникам накопительных принципов финансирования пенсий. В работе делается вывод о том, что Программа не может быть практически реализована и должна быть пересмотрена. В работе отмечается, однако, что переход к принципам условного накопления и порядок исчисления размера пенсии с учетом возраста выхода на пенсию каждого пенсионера, предложенные в Программе, идут в русле мировых тенденций и должны быть учтены при разработке нового пенсионного законодательства.

В работе дана оценка современного состояния концептуальной проработки пенсионной реформы и ее практической реализации в России. Автором выделено девять основных проблем, которые должны быть решены в ходе пенсионной реформы, и даны предложения по их решению.

Первой проблемой является необходимость выбора сценария развития пенсионной системы. В государственных пенсионных системах отдельных стран имеются существенные различия, которые, в первую очередь, обусловливаются двумя разными основными целями, изначально поставленными перед ними: обеспечение прожиточного минимума для пенсионеров, и сохранение утраченного дохода в связи с утратой способности к труду. Это обусловливает различия в доле, которую занимают отдельные уклады пенсионной системы в ее общей структуре. Существующая пенсионная система в России не имеет четко очерченных целей. Поэтому постоянно предпринимаются безуспешные попытки одновременного решения двух задач. Реформирование российской пенсионной системы может осуществляться по трем сценариям путем: укрепления страховых принципов в существующей государственной пенсионной системе; их ослабления и введения пенсий в твердых минимальных размерах; и сохранение двух целевого характера пенсионной системы с постепенным улучшением инструментария, предназначенного для достижения каждой цели. В работе делается вывод, что третий сценарий является наиболее приемлемым

Второй проблемой является необходимость видения пенсионного обеспечения как целостной системы социально-экономических отношений, в которой отдельные ее элементы находятся в тесной взаимосвязи между собой и с общими вопросами социально-экономического развития страны. Поскольку пенсионная система может развиваться по разным сценариям, в работе делается вывод о необходимости пакетной разработки пенсионного законодательства по всем укладам пенсионной системы в соответствии с избранным сценарием, а также необходимости укрепления институциональных структур, занимающихся проработкой пенсионных вопросов на системном уровне и постоянным отслеживанием характера развития пенсионного обеспечения в стране.

Третьей проблемой является необходимость принятия принципиального решения по вопросам использования накопительных и распределительных принципов финансирования пенсий,, для чего предлагается пересмотреть Программу пенсионной реформы и исключить из не положения, касающиеся введения в государственную пенсионную систему накопительных принципов.

Четвертая проблема связана с вопросами минимального пенсионного обеспечения. Эта проблема в России достаточно успешно решается в рамках действующей государственной пенсионной системы. Вместе с тем, для достижения этой цели используется несовершенный инструментарий. Совершенствование такого инструментария должно состоять в установлении части пенсии в твердом размере, приближенном к прожиточному минимуму пенсионера с учетом региональных различий в стоимости жизни и в постепенном переводе финансирования этой части государственной пенсии за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Пятая проблема связана с необходимостью расширения финансовой базы пенсионного обеспечения в связи с сокращением доли заработной платы в общих доходах населения. Для ее решения автором предложено: увеличение доли федерального и регионального бюджетов в общих расходах на пенсионное обеспечение; внутреннее перераспределение тарифа взносов на пенсионное страхование, увеличивающее долю работников; усиление мотивации работников и работодателей в уплате пенсионных взносов посредством усиления зависимости размеров страховой части пенсии от суммы уплаченных страховых пенсионных взносов; увеличение заработной платы работников и, в первую очередь, минимальной заработной платы как финансовой базы пенсионного обеспечения; совершенствование учета занятости и доходов населения и ограничение, таким образом, сферы деятельности теневого сектора экономики; разработка новых принципов предоставления и финансирования пенсионного обеспечения для лиц, занятых в неформальном секторе экономики.

Шестая проблема связана с реформированием льготного пенсионного обеспечения. В работе отмечается, что предложения, касающиеся предоставления льготного пенсионного обеспечения на основе критериев оценки профессиональных рисков, являются крайне сложными, и вопросы реформирования льготного пенсионного обеспечения должны решаться в рамках добровольных профессиональных пенсионных систем. Пенсионное обеспечение работников предприятий в связи с их более ранней утратой трудоспособности в принципе должно осуществляться в форме переходных пенсий, которые выплачиваются в период до возникновения права на пенсию на общих основаниях. При реформировании льготного пенсионного обеспечения в переходный период в работе предлагается делать различие между предприятиями, перешедшими на новый порядок предоставления льготного пенсионного обеспечения и остающимися в рамках действующего законодательства. Для предприятий, перешедших На новый порядок, в работе, кроме того, предлагается проводить различие между работниками, которые только начинают свою деятельность и уже занятыми на рабочих местах, дающих право на льготное пенсионное обеспечение. Последние должны иметь возможность выбора одного из двух вариантов: продолжать работу на предприятии до достижения предусмотренного нового пенсионного возраста, получать льготные пенсии по новым правилам и конвертировать разницу в объеме приобретенных пенсионных прав в дополнительное пенсионное обеспечение от предприятия или по достижении действующего льготного пенсионного возраста оставить работу на предприятии и получать льготную пенсию по нормам действующего законодательства. Предприятиям, перешедшим в добровольном порядке на новый порядок, предлагается предоставить льготы в объеме, сопоставимом в денежном выражении с расходами на выплату текущих льготных пенсий, выплачиваемых их работникам. Для предприятий, не перешедших на новые условия предоставления льготных пенсий, следовало бы ввести отчисления на эти цели, сопоставимые с расходами на выплату льготных пенсий их работникам по нормам действующего законодательства.

Седьмая проблема связана с необходимостью изменения условий и норм предоставления пенсионного обеспечения по государственной пенсионной системе с целью обеспечения ее финансовой стабильности на долгосрочную перспективу. Для ее решения необходимо: определить на перспективу долю ВВП, которая должна быть использована на пенсионное обеспечение, и ее распределение между различными компонентами пенсионной системы; привести условия и нормы действующего пенсионного законодательства в соответствие с имеющимися финансовыми возможностями системы с учетом перспектив ее развития по избранному сценарию.

Восьмой проблемой является определение необходимых законодательных и нормативных актов и последовательности их подготовки и введения в действие. В работе показывается, что хотя первоначальный План подготовки законодательных и нормативных актов для реализации Программы пенсионной реформы в октябре 1999 г. был пересмотрен, корректировка Программы пенсионной реформы потребует, очередного уточнения уже однажды пересмотренного Плана, который может строиться только на основании четкого представления о сценарии, по которому будет осуществляться пенсионная реформа.

Девятая проблема касается условий, необходимых для реализации пенсионной реформы. Одним из важнейших условий является достижение согласия между основными политическими силами по вопросам необходимости и путей проведения реформы. В работе также отмечается, что реформирование пенсионной системы не требует выхода экономики из кризиса. Изменение основных принципов пенсионного обеспечения легче всего осуществлять именно в условиях кризиса. Такие изменения хотя и не окажут заметного влияния на уровень пенсионного обеспечения на начальном этапе проведения реформы, но создадут предпосылки для его постепенного повышения по мере преодоления экономического кризиса и будут даже способствовать его преодолению.

Анализ состояния концептуальной проработки вопросов пенсионной реформы и ее практической реализации показал, что в Правительстве РФ в настоящее время, несмотря на существование двух отличающихся по своим целям концептуальных документов, по основным концептуальным вопросам реформирования российской пенсионной системы имеется достаточная ясность. Результатом обсуждения в России в 1994-1999 гг. концептуальных вопросов пенсионной реформы явилось достижение общественного согласия о необходимости развития в стране многоукладной пенсионной системы. Более того, в стране в эти годы были заложены институциональные основы развития многоукладной пенсионной системы.

В феврале 1998 г. вступил в силу Федеральный закон "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", принятый Государственной Думой в июле 1997 г.

Данным законом была предпринята серьезная попытка реформирования действующей государственной пенсионной системы в направлении укрепления в ней страховых принципов. Параллельно велась постоянная работа по увеличению минимальных размеров пенсий, назначенных в соответствии с основным законом, путем увеличения федеральной компенсационной выплаты пенсионерам с низкими размерами пенсий.

Кроме того, в некоторых регионах были введены региональные надбавки к пенсиям, направленные на повышение минимальных размеров пенсий. t

В мае 1998 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах", создавший правовую основу деятельности негосударственных пенсионных фондов в России и поставивший задачи создания нормативной базы для развития различных институтов, составляющих необходимую инфраструктуру для их функционирования.

Наряду с совершенствованием пенсионного законодательства в соответствии с имеющимися концептуальными наработками реформирования пенсионной системы Государственной Думой были приняты некоторые законодательные акты, не укладывающиеся в рамки таких концептуальных наработок. Развитие пенсионного обеспечения определялось противостоянием правительственным мерам со стороны не только законодательных, но и судебных органов. В этой связи основные усилия работников Минтруда России и ПФР были сосредоточены на разработке предложений по текущему повышению минимальных размеров пенсий, подготовке критических замечаний по популистским законопроектам и заключений, касающихся необоснованности обращений пенсионеров в судебные инстанции разных уровней.

Проведение пенсионной реформы требует не только разработки соответствующей целостной концепции, но и законодательного закрепления основных ее положений. В октябре 1999 года Правительством РФ был рассмотрен проект Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации", и распоряжением Правительства РФ от 26 октября 1999 года было принято решение внести его в Государственную Думу. В работе дан анализ этого законопроекта в свете существующих концептуальных разработок вопросов пенсионной реформы и показывается, что процесс обсуждения и определения путей дальнейшего развития российской пенсионной системы в основном завершается, и начинается новый этап разработки пенсионного законодательства, регулирующего вопросы предоставления пенсионного обеспечения в рамках отдельных ее составных частей. Законопроект во многих отношениях соответствует излагавшимся ранее подходам к реформированию российской пенсионной системы. В нем, прежде всего, нашла отражение необходимость пакетной разработки пенсионного законодательства, предполагающей предварительное принятие решения в отношении сценария развития российской пенсионной системы. Законопроектом предусматривается развитие общей пенсионной системы как трех укладной, основанной на сочетании государственных и частных форм организации пенсионного обеспечения. Каждый уклад имеет свои цели и задачи: государственное пенсионное обеспечение - гарантирование прожиточного минимума пенсионеров, государственное пенсионное страхование - возмещение утраченного заработка работников и дополнительное пенсионное страхование и обеспечение, осуществляемое в рамках пенсионных программ работодателей и личного пенсионного страхования граждан - предоставление дополнительного пенсионного обеспечения сверх уровня, предусматриваемого в рамках первых двух укладов.

Вопросы финансирования пенсионного обеспечения в законопроекте также в основном решаются в русле последних концептуальных наработок. Образование средств на выплату пенсий по государственному пенсионному страхованию предусматривается осуществлять на основе сочетания распределительных и накопительных способов финансирования пенсий. При этом распределительный способ, или текущее использование собираемых взносов на выплату пенсий является основным, а накопительный способ имеет вспомогательное значение и используется только в части временно свободных средств. Образование средств на выплату пенсий по дополнительному пенсионному страхованию и обеспечению предлагается осуществлять на основе сочетания накопительных и распределительных способов их финансирования.

Законопроектом предусматривается, что обеспечение прожиточного минимума пенсионеров и возмещение утраченного заработка должны решаться в рамках одной системы. Свидетельством этому является положение законопроекта об единстве государственного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения.

В то же время законопроектом предусматривается осуществлять финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспечению исключительно за счет федерального бюджета. В законопроекте остался нерешенным вопрос, касающийся уровня пенсионного обеспечения, который должно гарантировать государственное пенсионное страхование, а также совокупного уровня гарантий, к которому государство должно стремиться в рамках государственного пенсионного страхования и дополнительного пенсионного страхования и обеспечения. Решение данного вопроса уже на первоначальном этапе реформирования пенсионной системы представляется чрезвычайно важным, поскольку оно предопределяет соотношение различных укладов в общей пенсионной системе, размеры страховых тарифов по государственному пенсионному страхованию, объемы расходов на государственное пенсионное обеспечение, а также ограничения в отношении налоговых льгот по дополнительному пенсионному страхованию и обеспечению.

В целом же законопроект не противоречит последним концептуальным разработкам в отношении характера дальнейшего развития российской пенсионной системы и может явиться хорошей основой для законодательного закрепления концептуальных основ пенсионной реформы в России.

В работе показывается, что многие имеющиеся концептуальные разработки могут быть использованы при подготовке законопроектов, предназначенных для регулирования пенсионных отношений в рамках от отдельных укладов пенсионной системы.