Экономические основы государственно-частного партнерства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономические основы государственно-частного партнерства"

На правах рукописи

Каданя (Кеслер) Анна Ярославовна

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Специальность 08.00.01 (01)- Экономическая теория (общая экономическая теория)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москна - 2007

003159058

Работа выполнена на кафедре экономической теории факультета государственного управлении Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Сажина Муча Аркадьевна Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Стерли ко в Федор Федорович

кандидат экономических наук, доцент Киселева Татьяна Юрьевна Ведущая организация Государственный университет управления

Зашита состоится « 2007 т. Виа заседании

диссертационного совета Д 501.001.12 факультета Государственного управления МГУ им. М. LÍ. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-Й корпус туманит-арных факультетов, аудиторий ¿ 'УS

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки 1-го корпуса гуманитарных факультетов МГУ им М. В. Ломоносова.

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета Д 501.001.12, Профессор Волков Ф.М.

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования В современной России проводятся рыночные реформы. Определены основные приоритеты социально-экономической политики государства на ближайшие десятилетия Главные усилия сегодня сегодня направлены на сферы, которые определяют качество жизни граждан Реализуются национальные проекты в области образования, здоравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства Иными словами, развитие страны на современном этапе направлено на сглаживание накопившихся диспропорций в социальной сфере

Финансовые обязательства годуарства в развитии социально-экономических сфер растут, ибо эти отрасли являются капиталоёмкими и низкоприбыльньми, а государственный бюджет не в силах самостоятельно обеспечивать поддержку этих отраслей

В этой ситуации разумно привлекать средства из частного сектора Такой симбиоз может быть полезен для обеих сторон Бизнесу удобно, что государство оплачивает вложения инвестора в рассрочку В этом случае возвраг инвестиций осуществляется за счет налоговых поступлений государства с учётом оговоренного ранее процента К тому же, инвестор может вернуть свои средства за счет взимания платы потребителей той или иной услуги И, наконец, можно совместить оба способа возврата денег - частично из госбюджета, частично за счет оплаты потребителями услуг Такое взаимодействие частного и государственного капиталов носит название государственно-частное партнёрство

В современных российских условиях государство начало разрабатывать эффективные схемы взаимодействия государственного и частного капиталов, пытаясь адаптировать многообразный опыт Запада к российским особенностям и реалиям

Важнейшая проблема государственно-частных партнерств связана с перераспределением правомочий собственности, возникающим в процессе перерастания административно-властных отношений государства и бизнеса в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон Более того, некоторые формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т е рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности Однако, в отличие от стандартной полномасштабной приватизации в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими процессами, а также некоторые правомочия собственности В строгом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства

Поэтому отношения собственности как экономическая основа партнерства государства и частного капитала определяют его содержание, формы и механизм функционирования

В России в силу того, что имущественные и правовые отношения еще не обрели четкую законодательную базу, вопрос регулирования правомочий собственности стоит крайне остро А отдельные исследования государственно-частных партнерств, возникающие хаотично, не уделяли должного внимания этой проблеме Между тем, этот вопрос требует системного подхода и разработай Существует настоятельная необходимость теоретического исследования, с разработкой глубинных проблем государственно-частных партнерств, моделирования экономических институтов, создания законодательного базиса таким образом, чтобы работа всех его участников была скоординирована и носила последовательный характер, нацеленный на результат Пока нельзя сказать, что в современной России все организовано именно так

Сложность процесса становления механизма государственно-частных партнерств в России связана не в последнюю очередь с бедностью понятийно-категориального аппарата по этой теме До сих пор не сложилось единого определения, а соответственно и понимания сути государственно-частных партнерств В связи с этим, можно говорить лишь о некоторых подходах к определению данного института экономических отношений возникающих в той или иной стране

В связи с этим исследование природы и механизма государственно-частного партнёрства, определение его роли в решении социальных проблем является весьма актуальным как в теоретическом, так и в практическом отношении

Степень разработанности проблемы. Проблемы государственно-частных партнерств теоретически недостаточно исследованные в экономической науке, регулирование же государственно-частных партнерств носит, как правило, прецедентный характер Полноценного исследования, имеющего целью упорядочить полученный ранее опыт, в экономической литературе не проводилось Однако такая задача является первостепенной при разработке государственных национальных проектов, связанных с государственно-частными партнерствами В научной литературе можно встретить разрозненные теоретические исследования отдельных проблем государственно-частного партнерства В разных научных течениях имеются разработки вопросов собственности, регулирования государством частных экономических отношений, контроля государством частно! о сектора Однако рассмотрение таких вопросов, как соединение двух форм собственности с целью финансирования определенных социально значимых проектов, различие интересов в таких партнерствах, возможные пути урегулирования конфликтов этих интересов комплексно не изучались

Современные западные экономисты в силу более долгого, чем в России, периода существования подобной проблематики сумели достаточно детально изложить основные черты и принципы государственно-частных партнерств, хотя исследовались большей частью практические вопросы, а выводы были узконаправленными, как правило, они не давали возможности применить накопленные знания для предотвращения схожих проблем в будущем

Их исследования в большинстве своем являются статьями, опубликованными по данной тематике в разное, время Среди западных ученых, разрабатывавших тему государственно-частных партнёрств можно назвать Ашауэра, Галлахер, Эдвардса и других В отечественной лиетратуре впервые государственно-частные партнёрства исследовались В И Лениным, затем к вопросам ГЧП вернулись современные экономисты И П Фаминский, И И Столяров, М А Сажина, С П Макаров

Актуальность, теоретическая и практическая значимость многих недостаточно разработанных проблем государственно-частного партнерства обусловили выбор темы исследования, предопределили его цель и задачи

Цель диссертационного исследования Целью диссертационного исследования является раскрытие природы государственно-частных партнёрств и механизмов их функционирования, выявление особенностей и перспектив развития государственно-частных партнёрств в России, выработка предложений по повышению роли государственно-частных партнёрств в решении социально-экономических задач

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач О Показать историю развития государственно-частных партнёрств, 5> Раскрыть цели и содержание государственно-частных партнёрств, О Проанализировать основные направления, в которых государственно-частные партнёрства могут решигь первостепенные социальные задачи, и в которых они могут быть наиболее эффективным инструментом экономического воздействия государства, О Рассмотреть инструменты основных участников государственно-частных партнёрств и

методы функционирования государственно-частных партнёрств, О Выявить институциональные основы государственно-частных партнёрств, О Определить принципы оценки результативности государственно-частных партнёрств, О Показать особенности становления государственно-частных партнёрств в России, Оценить наиболее перспективные сферы влияния государственно-частных партнёрств на решение существующих социально-экономических задач, О Разработать предложения к повышению эффективности механизма государственно-частных партнёрства в реализации социально-экономических задач

Объектом исследования являются государственно-частные партнерства как инструмент решения социально-экономических задач

Предмет исследования - отношения государства и частного сектора, складывающиеся с целью финансирования отдельных областей социально-экономической жизни общества

Теоретическая и методологическая основы диссертационного исследования Методологическую основу исследования составляет комплексный подход и диалектические

принципы, позволившие выявить сущностные характеристики исследуемых процессов, формы их проявления, выделить присущие им противоречия и определить тенденции их развития Исследование проводилось с использованием системного и структурно-уровневого подхода, методов логического, сравнительного и статистического анализа

Теоретической основой диссертационной являются труды отечественных и зарубежных ученых в области государственно-частных партнерств, научные публикации в специализированных на экономических аспектах современной жизни журналах, аналитические отчеты государственных, общественных экономических институтов и международных экономических организаций Были изучены и обобщены законодательные и норма гавно-правовые документы по регулированию имущественных отношений

Эмпирическую базу исследования составили материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли, доклады и материалы «круглых столов» конференций по проблемам государственно-частных партнерств, законодательные и нормативно-правовые акты РФ и других стран, материалы периодической печати Были использованы также материалы конференции, в которой участвовал автор, посвященной финансовым и правовым механизмам государственно-частного партнерства в России (Москва, июль 2007 года)

Научная новизна исследования заключается в неразработанности проблемы государственно-частных партнерств

Наиболее важными результатами диссертационного исследования, обладающими научной новизной, являются

I Конкретизация экономического содержания государственно-частного партнере гва как нахождение компромисса интересов между участниками, выражающееся в привлечении иностранных инвестиций в реальный сектор экономики, экономическом развитии регионов и облегчении выхода на мировые рынки капиталов

II Показаны особенности собственности в наиболее распространенных в России формах государственно-частных партнерств

• В концессиях - собственником является юсудароло, чю снижаеч заинтересованность частного капитала в рациональном использовании инвестиционных ресурсов,

• В смешанных предприятиях - права собственности государственного и частного капитала равны, что снижает привлекательность этой формы для частного капитала

Сделан вывод, что для государства наиболее привлекательна концессионная

форма, которая закрепляет собственность за государством

III Выявлены новые формы государственно-частных партнерств, распространённые в развитых странах, отличающиеся друг от flpyia распределением правомочий собственности между участниками, например

• Схема S&L (продажа и пользование объектом на базе лизинга),

• Схема BOOR (строительство, владение, оперативное управление, уничтожение объекта),

• Схема DBFOM (проектирование, строительство, финансирование, оперативное управление, стратегическое управление) и другие

Сделан вывод, что разные формы государственно-частных партнерств отражают разную степень собственности и управления объектом государственно-частного соглашения - от закрепленности всех правомочий собствености за одним из партнеров до переуступки правомочий соственности одних участников другим на определенный срок и на определенных условиях

IV Определены особенности становления государственно-частных партнерств в России, препятствующие их развитию

• Сохранение черт советского государственного монополизма в политике регулирования проектов,

• Несовершенство законодательной базы,

• Коррупция, пренятствующаяй прозрачному тендерному выбору поставщиков услуг для государства,

• Недостаточное использовании некоммерческих организаций в государственно-частных партнфствах

VI Даны рекомендации по совершенствованию условий и механизмов взаимодействия государственного и частного бизнеса в реализации социально-экономических задач

• Налоговые льготы для государственно-частных партнерств и диверсификация предложений для частного бизнеса,

• Разработка новых форм государстувенно-частных партнерств (например, схема «Проектирование и конструирование» объекта частным сектором) и создание вертикально-интегрированной системы управления государственно-частными партнерствами, позволяющей сократить трансакционные издержки и эффективно распределять ресурсы,

• Развитие региональных проектов и переход от единичных концессионных проектов к межотраслевым,

• Создание институциональной, правовой и организационной среды государственно-частных партнерств и формирование финансово-экономических институтов, а также

7

профессиональная подготовка управленческого звена государственно-частных партнёрств

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в развитии теоретического базиса государственно-частных партнёрств и выявлении особенностей этого экономического явления в современной России

Материалы диссертации могут быть полезны при разработке государственной политики в области регулирования государственно-частных партнёрств, выработки концепции реформирования существующей системы взаимодействия государственного и частного секторов, совершенствовании законодательных документов, регламентирующих такое взаимодействие

Результаты исследования могуг быть использованы в преподавании курса экономической теории, а также при чтении спецкурсов по дисциплинам, затрагивающим взаимодействие частного и государственного капиталов, имущественные отношения между ними

Апробация диссертационного исследования Основные положения диссертации были изложены на научных конференциях, на «Ломоносовских чтениях», использованы при проведении семинарских занятий на факультете Государственного управления

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

В современном мире неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и структур государства Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от и зрелости и национальных особенностей рыночных отношений При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран складывается совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства, обычно называемое партнерством и выходящее за рамки как хорошо известных дирижизма и патернализма со стороны государства, так и простого использования властными структурами возможностей предпринимателей для реализации общественно значимых целей Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления

Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между государством и частным бизнесом имеется в так называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных отраслях) Именно в этих отраслях исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в государственной собственности Кстати, качественное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики Но с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства Накопленный к настоящему времени арсенал этих форм позволяет при безусловном сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору Главным образом имеются в виду такие функции, как строительство, эксплуатация, содержание и управление в сфере производственной и социальной инфраструктуры Таким образом, в традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги (private goods), создающие условия и предпосылки эффективного функционирования инфраструктурных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов

В данной работе раскрывается содержание государственно-частного партнерства (ГЧП) с точки зрения его жизнеспособности как инструмента решения социально-экономических задач, показаны примеры использования этого инструмента в других странах, на основании чего автор делает выводы о целесообразности использования его и в России

История развития Государственно-частных партнёрств. Выбор цели и задач исследования обусловил, прежде всего, необходимость раскрыть природу и содержание государственно-частных партнёрств как экономической категории Такой подход необходим для более глубокого понимания роли государственно-частных партнёрств как объективного и важного механизма решения социально-экономических задач

Для наиболее полного анализа содержания государственно-частных партнёрств в диссертации исследована история возникновения государственно-частных партнёрств Государственно-частные партнерства - явление хорошо изученное на Западе Во Франции примеры подобных партнёрств известны уже 450 лет, можно найти примеры и более ранние В России же опыта использования подобного механизма было немного С середины XIX века и до революции 1917 в России активно использовались концессионные соглашения - один из

способов подобного сотрудничества, используемый по сей день - для привлечения иностранных и отечественных инвесторов После революции эта практика была прекращена После Гражданской войны, однако, необходимость развития и восстановления страны подвигла власти к смягчению политики в этой сфере Так появился русский госкапитализм в форме концессий, аренды и смешанных обществ В 90-е гг в период развитие российской экономики сопровождалось организацией совместных предприятий, которых к 1991 году было зарегистрировано уже более 2500, а привлеченный ими иностранный капитал превышал 3 млрд долларов

Содержание и цели Государственно-частных партнерств. В широком смысле, государственно-частное партнерство - это метод предоставления государственных услуг, который объединяет частный и государственный сектор на долгосрочной контрактной основе, закрепляя за каждой стороной определённые обязательства

Государственно-частное партнерство - это соглашение о взаимных выгодах Стоимостная эффективность ГЧП, так же как и при потреблении в привычным понимании, есть результат проектирования финансовой структуры, вкупе со «спущенными сверху» системой управления и финансированием Все это является следствием системы вознаграждения, основанной на дальнейшей оплате предоставляемых услуг, и снижении рисков

Суть такого социально-политического явления как государственно-частное партнерство сложно объяснить одним лишь определением вне социального контекста Здесь необходимо выделить два главных вопроса исследования

а) понимание государственно-частного партнерства (определение, типология, формы, характерные признаки подобного рода партнерств),

б) создание государственно-частного партнерства (принципы создания и этапы этого процесса)

Прежде всего, необходимо признать, что единого определения, а соответственно и понимания государственно-частного партнерства в тех странах, где оно зародилось и развивается достаточно успешно, до сих пор не сложилось В связи с этим можно говорить лишь о тех или иных подходах к определению данного института общественных отношений, не забывая, разумеется, о тех условиях объективной действительности, в которых данное явление возникает в той или иной стране

Можно сказать, государственно-частные партнёрства - это финансирование частным сектором государственной инфраструктуры Однако это неоднозначное определение Ведь финансирование - это только один из элементов Ключевым в ГЧП является то, что государственный сектор не покупает объект, он получает доступ к источнику определенной услуга на особых условиях и на определенные сроки Эта черта является ключевой для

определения жизнеспособности или нежизнеспособности транзакции, в зависимости от того, представляет ли она в конечном итоге экономическую выгоду

Основной целью возникновения государственно-частного партнёрства является финансирования капиталоёмких или малоприбыльных отраслей экономики Особенности Государственно-частных партнерств по сравнению с другими механизмами финансирования состоят в том, что партнеры преследуют различные цели, решают свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом Проекты ГЧП зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг Однако интересы государства и бизнеса могут не просто не совпадать, но и быть противоречивыми, поэтому заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие эти интересы и цели проектов

Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т п Участие предпринимательского сектора в совмесгных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в тч с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками На рынке труда как правило повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии

На стороне государства в проектах ГЧП - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов Так,

11

по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг

Формы и отраслевое использование Государственно-частных паргнерств Форма государственно-частного партнерства — правовое основание реализации конкретной модели государственно-частного партнерства Существует несколько основных форм государственно-частных партнёрств - контракты, аренда, концессия, соглашение о разделе продукции и совместные предприятия

Контракты - это административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, тк помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга имеет своей особенностью передачу частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества

Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающая все большее распространение Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение

п

определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении

Соглашения о разделе продукции Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении Соглашения о разделе продукции применяются главным образом в сфере поисков, разведки и добычи минерального сырья и проведения других связанных с этим работ В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса

Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон В акционерных обществах в качестве акционеров могут выступать органы государства и частные инвесторы Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются как правило долей в акционерном капитале Риски сторон распределяются в зависимости от величины доли в акционерном капитале Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем, например, в концессиях Принципиально важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон партнерства означает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к его увеличению (и соответственно не означает увеличения основных фондов и числа рабочих мест)

Во всем разнообразии форм партнерства мера конкретного участия государства и частного бизнеса, а также условия их сочетания могут существенно различаться Так, частный компонент в партнерстаах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще всего контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, контракты технической помощи, контракты на управление), когда права собсгвенносги жестко разделены К

партнерствам о разделенными правами собственности относятся соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения В случае концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного к частному партнеру (обычно правомочий пользования, владения и управления) Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии (совместное предприятие) предполагает более высокий уровень интеграции государственного и частного капитала в реализации партнерских отношений для достижения социально и экономически значимых целей В рамках каждой из этих институциональных альтернатив государственно-частного партнерства и множества специфических вариантов распределения правомочий между государственным и частным секторами создается возможность использовать эффективные системы стимулов, соответствующие концентрации прав собственности

Понимание специфики форм государственно-частного партнерства требует, таким образом, ясности по двум группам проблем Во-первых, необходимо уяснить, в чем специфика именно государственно-частного партнерства в рамках всей системы отношений бизнеса и власти Во-вторых, следует оценить, как в процессе передачи тех или иных правомочий от государства частному бизнесу изменяется система отношений собственности, прежде всего в смысле установления различий между партнерством и приватизацией

Модели государственно-частных партнёрств - это конкретный проект ГЧП, возникший в результате законной и прозрачной процедуры отбора соответствующих участников ГЧП со стороны частного бизнеса для решения конкретных задач экономической политики государства Модели существуют в следующих видах

• Государственный сектор предоставляет землю, собственность или мощности, которые он контролирует, частному лицу (при условии оплаты или без нее) обычно на основании соглашения,

• Частный сектор возводит, предоставляет или ремонтирует объект,

• Государственный сектор делегирует задачи по обслуживанию объекта,

• Частный сектор предоставляет определенные услуги, используя государственные мощности в течение оговоренного периода времени (обычно четко определяются стандарты управления и ценообразования),

• Частный инвестор обязуется передать объект государству (при условии оплаты или без нее) при окончании действия соглашения

Ниже приводится список основных моделей ГЧП, размещенных по возрастанию автономности частного сектора, начиная с модели полного государственного контроля и

заканчивая максимально широко автономизирукяцей частный сектор В последнем случае объект передается ему в собственность полностью

4 Государственное обеспечение общественными благами, 4 Контракты на предоставлению услуг, 4 Аутсорсинг,

4 Проектирование и конструирование (Design & Construct, D&C), 4 Продажа и пользование на базе лизинга (Sale & Leaseback, S&L), 4 Оперативное управление и поддержание в надлежащем состоянии (Operate&Mamtain, О&М),

4 Оперативное управление, поддержание и стратегическое управление (Operate, Maintain & Manage, О&М&М),

4 Строительство, передача государству, оперативное управление (Build, Transfer, Operate, ВТО),

4 Строительство, оперативное управление, передача государству (Build, Operate, Transfer, ВОТ),

4 Строительство, пользование на базе лизинга, передача государству (Build, Lease, Transfer, BLT),

4 Строительство, пользование на базе лизинга, передача, поддержка (Build, Lease, Transfer, Maintain, BLTM),

4 Строительство, владение, оперативное управление, уничтожение (Build, Own, Operate, Remove, BOOR),

4 Строительство, владение, оперативное управление, передача (Build, Own, Operate, Transfer, BOOT),

4 Пользование через лизинг, обновление, оперативное управление, передача (Lease, Renovate, Operate, Transfer, LROT),

4 Проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Build, Finance, Operate, DBFO),

4 Проектирование, конструирование, стратегическое управление, финансирование (Design, Construct, Manage, Finance, DCMF),

4 Проектирование, строительство, финансирование, оперативное управление, стратегическое управление (Design, Build, Finance, Operate, Manage, DBFOM), 4 Строительство, владение, оперативное управление (Build, Own, Operate, BOO), 4 Франшиза, 4 Концессия,

4 Совместное предприятие,

4 Партнерство с дополнительными правами (Regeneration Partnership),

4 Полная приватизация (Outright Privatization) Из перечисленных моделей видно, как повышается степень фактического участия частного предпринимательства в совместных государственно-частных проектах в зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию Крайние варианты представляют собой простые контрактные отношения (контракты на работы и услуги) с полным сохранением каждым партнером всех правомочий собственности, с одной стороны, и полную приватизацию, те передачу навсегда прав собственности от государства частному предпринимателю, с другой А между этими полюсами расположено множество возможных вариантов и форм государственно-часгных партнерских отношений, базирующихся на различной степени переуступки тех или иных правомочий собственника от государства частному предпринимателю на срок и на условиях, предусмотренных соответствующим партнерским соглашением

Схема S&L работает за счет налоговых послаблений инвестору, другие формы - коих множество - отражают различного рода модели на основе лизинга, франчайзинга (или краткосрочной концессии) или комбинации других финансируемых частным сектором аспектов существования объекта (проектирование, обновление, конструирование, оперативное управление, стратегическое управление, поддержка) Кроме модели BOO, когда объект находится в собственности частного сектора без ограничения во времени (то есть частный владелец действительно владелец, хоть и виртуально), остальные схемы подразумевают, что владение, оперативное управление и управление активами (стратегическое) остаются за государством

На основании этого можно сделать вывод, что взаимодействие между государством и рынком носит долговременный характер Обычно роли между государством и частным бизнесом четко разграничены, государство действует на одном поле, частный сектор - на другом Партнерство смешивает эти поля в одно и заставляет обоих игроков существовать в кардинально иной среде, в которой действуют и другие правила Здесь влияние оказывается и макроэкономически, и на микроуровне Обоим игрокам приходится приспосабливаться к более сложным условиям функционирования, у поиску компромиссов не только с внешней средой, но и внутри самого партнерства

Риски участников Государственно-частных партнерств. Риски в контексте Различные цели государственного и частного капиталов неразрывно связаны с рисками частного и государственного секторов Таким образом, государственно-частное партнёрство таит в себе внутренний конфликт, который усугубляется негативными воздействиями окружающей для партнёрства экономической и политической среды Помимо желания государства получить преимущество в контроле за ведением такого проекта (а его ресурсная мощь априори значительнее, чем у частного сектора), существуют внутренние противоречия во

16

взгляде на распределение ресурсов (что обычно остается за частным сектором) К тому же проектная группа (стороны партнерства) вынуждены бороться с реалиями рынка, регулирующего спрос на предоставляемую услугу, бороться с высококонкурентной средой и сталкиваться с колебаниями макроэкономических показателей Можно сказать, что Государственно-частное партнёрство - это высокорисковый проект Можно выделить несколько основных рисков, которым подвластны обе стороны партнёрства Ш Технические риски, связанные с инженерией и проектированием объекта, И Конструкционные риски, связанные с ошибками в технике конструкторства,

превышением бюджета или сроков строительства, И Риски, связанные с оперативным управлением - высокой стоимостью этого управления

или дороговизной действий, направленных на поддержание объекта, 0 Риски доходности - зависят от множества факторов (так как здесь уже поле деятельность

рыночных механизмов), И Финансовые риски, растущие из-за выбора неверного пути финансирования и

управления финансами, И Форс-мажорные обстоятельства,

И Политические/регулятивные риски - связанные с изменениями в государственном планировании, законодательстве или просто мешающие ГЧП политические проявления, 0 Риски окружающей среды,

0 Риск провала проекта в целом (комбинация из нескольких рисков) Для контроля над степенью рисковости того или иного этапа реализации проекта необходимо на регулярной основе следить за ключевыми характеристиками состояния предприятия -объекта государственно-частного партнёрства Здесь важной задачей является оценка конкурентоспособности предприятия

Первая задача, которая возникает у предприятия, функционирующего в условиях рынка, это обеспечение платежеспособности Задача решается принятием экстренных мер по реализации уже произведённой продукции, проведением ряда маркетинговых мероприятий анализа рынка, ассортимента, ценовой политики, методов продвижения

По достижении платежеспособности возникает естественная задача достижения прибыльности деятельности На этом этапе маркетинговые меры необходимо дополнить мерами экономическими (анализ затрат на производство, анализ себестоимости и ценообразования) и организационно-технологическими (анализ эффективности производства, технологичности и т п )

После решения насущных текущих задач возникают задачи другого уровня Первой ключевой характеристикой на втором уровне является стратегия управления Менеджмент компании после решения текущих задач должен сосредоточить свое внимание на более

долгосрочных целях и задачах Возникает задача понимания того, какой должна быть компания в средне- и долгосрочном будущем Для ее решения разрабатываются стратегическая концепция, стратегия предприятия и, на основе SWOT-анализа и бизнес-планов, стратегии для каждого подразделения

Следующей важной задачей для менеджмента предприятия является структурирование и соответствующая этой проблеме характеристика — адаптивность системы управления Под адаптивностью системы управления предприятием понимается соответствие организационной структуры, методов, принципов и механизмов управления предприятием целям, функциям и стратегиям предприятия и его подразделений Система управления должна способствовать реализации стратегической концепции компании

Другой актуальной проблемой для предприятия становится обеспечение финансовой и управленческой прозрачности Эта ключевая характеристика подразумевает наличие у предприятия финансовой структуры (выделение так называемых центров финансового учета и ответственности), финансовой и учетной политики, соответствующей международным принципам и стандартам учета (GAAP, IAS) Обеспечение финансовой и управленческой прозрачности достигается также своевременным и правильным использованием таких инструментов, как финансовый анализ, бюджетирование (финансовое планирование, прогнозирование и принятие решений на основе составления планов (бюджетов)), менеджмент привлечения заемных средств, менеджмент размещения свободных средств, управление портфелем инвестиций, антикризисное управление, лизинг, факторинг, страхование и другие задачи

Результативность Государственно-частного партнерства рассматривается с точки зрения каждого из партнёров Если для частного сектора достаточно применить стандартные методы оценки результативности, применимые к любой фирме, то для государства задача стоит сложнее Задачи, которые государство старается решить с помощью государственно-частных партнерств, не могут быть просчитаны только количественным способом В конечном итоге все подобные проекты нацелены на решение стратегических государственных задач, на снижение остроты социальных противоречий Грамотных механизмов оценки результативности в решении подобного рода не существует Однако можно с уверенностью предположить, что четкое планирование таких проектов и максимальная оценка рисков для них значительно повышают шанс на достижение поставленных целей обеими сторонами

Значительный потенциал повышения эффективности проектов государственно-частного партнерства (в частности, концессий и государственных контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников Процедура отбора претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем Так, государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок, особенно в случае проведения торгов за концессию Для

оценки содержащейся в заявках информации необходимо привлекать независимых компетентных консультантов и экспертов (организации и физические лица) Конкурсы и торги должны быть открытыми с возможно большим количеством участников При этом государство обязано исключать монопольное, а нередко и коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов Предпочтения при отборе претендентов зависят от основной цели государства как публичной власти Если целью является сокращение государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии (например, предложение самой высокой цены за концессию или, напротив, самый низкий уровень необходимых субсидий) Если главньм требованием к проекту партнерства является улучшение обслуживания населения, то в качестве основных критериев могут выступать показатели качества производимых работ и возможно более низкие тарифы за услуги В число важных для государства критериев отбора могут включаться показатели безопасности, охраны окружающей среды

Особенности становления Государственно-частных партнерств в России России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т е того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью Этот срез отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права А между тем именно государство и органы местного самоуправления призваны защищать общественные интересы в таких социально уязвимых сферах, как социальная и экономическая инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство и т п, где имеют наибольшее распространение проекты государственно-частных партнёрств

В России имеется огромный, мало используемый пока потенциал государственно-частного партнерства в ряде капиталоемких отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве, в сфере мелкого и среднего бизнеса Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов государственно-частного партнерства вполне может быть использовано при решении ряда важных задач современной экономической политики Разнообразные формы партнерства обеспечат эффективные решения в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства

Новые направления для государственно-частных партнерств в России Несмотря на то, что во всем мире страны начали использование государственно-частных партнёрств в

19

сферах, жизненно важных для государства, в России нашего времени путь становления таких форм взаимодействия частного и государственного секторов начался со сфер, менее связанных с уровнем жизни общества или связанными с ним косвенно Во-первых, это сфера логистики

Сейчас для России очень важна мировая тенденция изменения структуры мультимодальной транспортировки, которая заключается в росте потребности в контейнерных перевозках Важность контейнерного транспорта возрастает в связи с острой необходимостью снижения доли автомобильных перевозок Проблемы, связанные с малой степенью использования интермодального транспорта в товарных перевозках, характерны не только для России, но и для других стран Средней и Восточной Европы, в которых наблюдается стагнация или уменьшение числа таких перевозок При этом не всегда в программах развития транспортного комплекса подчеркивается связь интермодального транспорта с логистическими центрами Сохранение такого положения дел в интермодальном транспорте в России является дополнительной проблемой, тормозящей инвестиции в логистические центры, особенно в Центральном, Поволжском, Уральском и Южном Федеральном округе

Сочетание логистических технологий консолидации грузопотоков и соответствующей транспортно-логистической системы позволит торговым сетям снизить потребительские цены не только в центре России, но и в регионах Чтобы в полной мере использовать мультипликативный эффект от интеграции логистических технологий, государству и бизнесу уже сегодня пора сформулировать требования к логистическому оператору интермодальных перевозок

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Минтрансом, указывает "Доля транспортных затрат в себестоимости продукции в России составляет 15-20% против 7-8% в странах с развитой рыночной экономикой Наряду с такими объективными факторами, как большие расстояния перевозки и сложные природные условия, это связано с недостаточным уровнем развития системы товародвижения" В стратегии отмечается, что перспективным направлением для привлечения негосударственных средств признано государственно-частное партнерство В 2006 году Правительство России одобрило 10 проектов, претендующих на получение государственной поддержки

В июле этого года Правительство одобрило подпрограмму «Развитие экспорта транспортных услуг России», входящую в программу модернизации транспортной системы России до 2010 года В рамках «экспортной» программы будет проведено обоснование инвестиций в транспортно-логистические проекты, что позволит в дальнейшем получить финансирование Чтобы оценивать проекты и развивать государственно-частное партнерство, министерством создан экспертный совет по развитию государственно-частного партнерства, в который вошли эксперты, представляющие различные бизнес-ассоциации и союзы

20

Во-вторых, важные изменения в развитии государственно-частных партнерств в России произошли в области культуры

В нашей стране в недалёком прошлом началась реализация такого проекта в Санкт-Петербурге Власти и бизнес, несмотря на несовершенство нашей системы регулирования подобными экономическими схемами, взяли на себя роль партнёров в решении остро стоящих культурных проблем, которые давно уже требовали решения Такой проект был непростым в силу того, что даже в мировой практике финансирование культуры не имеет достаточного опыта Если проекты в сфере дорожного строительства лидируют, то проекты финансирование по системе Государственно-частных партнерств в сфере культуры имеют точечный характер Причины здесь в следующем частный инвестор всегда будет ожидать возврата инвестиций, соответственно, дохода. Как правило, размеры инвестиций значительны, иначе бюджеты могли бы справиться самостоятельно В сфере дорожного строительства проекты легче просчитываются, строительные риски невелики и не возникает социальных проблем Для проектов, связанных с реконструкцией памятников культуры, все перечисленные выше аспекты гораздо сложнее Как просчитать экономическую сторону проекта для памятника культуры, как воспримет этот проект общественность, если завтра вместо открытого и доступного памятника культуры появится прекрасно реконструированное, но недоступное для большинства людей учреждение культуры - вот основные вопросы, которые задает себе частный инвестор Однако финансирование объектов культурного наследия как форма инвестирования может при определенных условиях быть очень привлекательным для частных инвесторов Вопрос о приватизации памятников остается открытым, тем не менее российское законодательство дает инвесторам широкие возможности Например в Санкт-Петербурге сложилось благоприятное для инвесторов законодательство Закон Санкт-Петербурга «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга для строительства и реконструкции» делает возможным реализацию в Санкт-Петербурге инвестиционных проектов по принципу государственно-частного партнерства Нормативная база позволяет правительству города предоставлять объекты недвижимости для реализации стратегических инвестиционных проектов и снижать суммы денежных средств, перечисляемых в бюджет по инвестиционным условиям

Мировой опыт показывает, что наиболее эффективный путь для сохранения памятников - это включение исторического наследия в планы городского развития При этом, с учетом приоритета культурной ценности, признаются принцип экономической выгоды при пользовании памятником и принцип окупаемости капиталовложений в реставрацию Вне зависимости от того, станет ли в ближайшее время реальностью приватизация памятников, инвесторы получат весьма широкие возможности использования объектов культурного наследия на принципах ГЧП на основе Закона о концессионных соглашениях, который уже

21

вступил в силу Закон предусматривает, что продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера, если концессионным соглашением не установлено иное Другие механизмы возврата средств инвестору не связаны непосредственно с Законом о концессионных соглашениях и могут быть весьма разнообразны Они более подробно обоснованы в бизнес-планах соответствующих проектов Закон о концессионных соглашениях предусматривает также плату, которую инвестор вносит государству в период использования объекта Эта плата может осуществляться в форме твердых платежей, или в виде доли от доходов, или в виде передачи имущества, или в виде сочетания этих форм Подробности устанавливаются в концессионном соглашении Для государства важно также, что по закону изменение целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения не допускается Для концессионера важно, что земельный участок, необходимый для обусловленной деятельности, предоставляется ему в аренду на весь срок действия концессионного соглашения Получив в концессию памятник архитектуры и вложив средства в реконструкцию, инвестор вправе пользоваться и управлять этим объектом в течение длительного срока и таким образом сможет извлекать доход из умелой эксплуатации, особенно при удачном местоположении и эксклюзивных характеристиках объекта

Перспективы развитая государственна-частных партнерств в России. В сегодняшней России необходимо использовать, на наш взгляд, государственно-частные партнерства в сфере жилищно-коммунальных хозяйств как в сфере наиболее значимой с точки зрения остроты социальных проблем

Богатый опыт западных стран в сфере Государственно-частных партнерств должен быть не просто скопирован и применен к нашим реалиям Нельзя забывать, сколько лет шли к взвешенным и эффективным схемам страны с развитой демократической экономикой Наши первые шаги должны быть аккуратными Необходимо создать аналитическую группу при правительстве для того, чтобы она могла сопоставить полученные от запада знания, теперешние макроэкономические реалии и внутреннюю экономическую (и не только) среду в нашей стране России необходимо начинать разрабатывать и законодательно подкреплять именно те схемы, которые будут максимально адаптированными именно к отечественным экономическим особенностям Важно также сделать барьеры для входа в это партнёрство для бизнеса таковыми, чтобы не отталкивать его от участия в жизни общества, а стимулировать его желание инвестировать средства Возможно, это надо сделать будет финансирование пока только краткосрочных - в масштабах государственно-частных партнёрств - проектов, чтобы было более очевидным бизнес-планирование и была чётче видна прибыль в перспективе

В диссертационной работе выявлены основные задачи и разработаны предложения для становления Государственно-частных партнерств в России, а также сделаны выводы о том, что

Во-первых, партнерства, имеющие определенные отличия от традиционных экономических отношений, создают новые модели финансирования, отношений собственности и методов управления Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т п Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в тч с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками На рынке труда как правило повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии Государство в свою очередь может не участвовать собственным капиталом в проекте, но выступать в роли гаранта экономической стабильности

Во-вторых, в настоящее время в России управление государственно-частными партнёрствами имеет черты советского государственного монополизма Государство любыми способами старается сохранить за собой ключевые права по отношению к объекту государственно-частного партнерства, в то время как единственным способом привлечения инвестиций в малоприбыльные секторы экономики являются различного рода льготы и обеспечение благоприятной экономической среды, а также политика невмешательства в управление объектом со стороны частного сектора

В-третьих, необходимой краткосрочной целью развтия Государственно-частных партнерств в России является создание государством макисмально комфортных условий для привлечения инвестиций частного сектора

Важный момент регулирования Государственно-частных партнерств - экономическая прозрачность всех этапов реализации таких проектов Бизнесмены должны быть уверены, что государство будет не диктатором, а партнером, честно выполняющим свои обязательства Риск использования такого партнерства с государством в качестве способа давления на конкурентов в своем бизнесе также должен быть сведен к нулю Думается, что только открытые государственные тендеры могут быть единственным приемлемым инструментом

Государственно-часгные партнёрства - достаточно прогрессивная форма работы, сводящая на нет критику и лоббистские усилия радикальных политических сил, одна часть которых считает, что надо все приватизировать, другая - отдать государству В случае же государственно-частных партнерств создается некий компромисс Хотя нельзя забывать, что во всех аспектах использования государственно-частных партнерств важно грамотное правовое регулирование проблемы

В случае внедрения государственно-частных партнерств в России важно проявить деликатность к неготовности нашего рынка к кардинальным шагам Возможно, нужно стимулировать создание органа на подобие Частной финансовой инициативы, где инвестором государственной инфраструктуры будет не один игрок частного бизнеса, а совокупность долей частных партнеров нескольких компаний Это будет страховать каждого участника от потенциальных рисков

Основные идеи диссертационного исследования отражены в следующих публикациях-

1) «Партнерство между государственными и частными структурами» , Экономические науки, 2007, №7 0,5 п л

2)«Партнерство государственного и частного капиталов », Материалы научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов», Москва, МГУ им М В Ломоносова, 2005,0,5 п л

3) «Государственное регулирование сотрудничества государственного и частного капиталов», Актуальные проблемы теории и практики управления, Материалы V научно-практической конференции студентов и аспирантов, Москва, Университетский гуманитарный лицей, 2005,0,5 п л

4) «Управление государственно-частного партнёрства капиталов», Государственное управление в XXI веке традиции и инновации, материалы 4 ежегодной конференция Факультета государственного урпавления МГУ им М В Ломоносова, Москва, 2006 г, 0,5 п л

5) «Государственно-частные партнерства финансирование в области культуры Опыт Санкт-Петербурга», Теория и практика управления новые подходы, Москва, Университетский гуманитарный лицей, 2007, выпуск 9,0,5 п л

6) «Конкурентоспособность фирмы в условиях новых информационных технологий», Актуальные проблемы теории и практики управления, Москва, Университетский гуманитарный ицей, 2004, 0,5 п л

Отпечатано в копицентре «СТ ПРИНТ» Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус www stprmt ru e-mail zakaz@stpnnt ru тел 939-33-38 Тираж 70 экз Подписано в печать 12 09 2007 г

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кеслер, Анна Ярославовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ПРИРОДА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА.

1.1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ.

1.2. ЦЕЛИ И СОДЕЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ.

1.3. ФОРМЫ И ОТРАСЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ.

ГЛАВА II. МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ.

2.1.МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ.

2.2. РИСКИ СТОРОН ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ.

2.3. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА

ГЛАВА III. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ В РОССИИ

3.1. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ

ПАРТНЁРСТВ В РОССИИ.

3.2 НОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЁРСТВ В РОССИИ.

3.3 ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В РОССИИ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические основы государственно-частного партнерства"

Актуальность темы исследования. В современной России проводятся рыночные реформы. Определены основные приоритеты социально-экономической политики государства, на ближайшие десятилетия. Главные усилия сегодня направлены на сферы, которые определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства. Иными словами, развитие страны на современном этапе направлено на сглаживание накопившихся диспропорций в социальной сфере.

Финансовые обязательства государства в развитии социально-экономических сфер растут, ибо эти отрасли являются капиталоёмкими и низкоприбыльными, а государственный бюджет не в силах самостоятельно обеспечивать поддержку этих отраслей.

В этой ситуации разумно привлекать средства из частного сектора. Такой симбиоз может быть полезен для обеих сторон. Бизнесу удобно, что государство оплачивает вложения инвестора в рассрочку. В этом случае возврат инвестиций осуществляется за счёт налоговых поступлений государства с учётом оговорённого ранее процента. К тому же, инвестор может вернуть свои средства за счёт взимания платы потребителей той или иной услуги. И, наконец, можно совместить оба способа возврата денег - частично из госбюджета, частично за счёт оплаты потребителями услуг. Такое взаимодействие частного и государственного капиталов носит название государственно-частное партнёрство.

В современных российских условиях государство начало разрабатывать эффективные схемы взаимодействия государственного и частного капиталов, пытаясь адаптировать многообразный опыт Запада к российским особенностям и реалиям.

Важнейшая проблема государственно-частных партнёрств связана с перераспределением правомочий собственности, возникающим в процессе перерастания административно-властных отношений государства и бизнеса в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т.е. рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности. Однако, в отличие от стандартной полномасштабной приватизации в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими процессами, а также некоторые правомочия собственности. В строгом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства.

Поэтому отношения собственности как экономическая основа партнёрства государства и частного капитала определяют его содержание, формы и механизм функционирования.

В России в силу того, что имущественные и правовые отношения ещё не обрели чёткую законодательную базу, вопрос регулирования правомочий собственности стоит крайне остро. А отдельные исследования государственно-частных партнёрств, возникающие хаотично, не уделяли должного внимания этой проблеме. Между тем, этот вопрос требует системного подхода и разработки. Существует настоятельная необходимость теоретического исследования, с разработкой глубинных проблем государственно-частных партнёрств, моделирования экономических институтов, создания законодательного базиса таким образом, чтобы работа всех его участников была скоординирована и носила последовательный характер, нацеленный на результат. Пока нельзя сказать, что в современной России всё организовано именно так.

Сложность процесса становления механизма государственно-частных партнёрств в России связана не в последнюю очередь с бедностью понятийно-категориального аппарата по этой теме. До сих пор не сложилось единого определения, а соответственно и понимания сути государственно-частных партнёрств. В связи с этим, можно говорить лишь о некоторых подходах к определению данного института экономических отношений возникающих в той или иной стране.

В связи с этим исследование природы и механизма государственно-частного партнёрства, определение его роли в решении социальных проблем является весьма актуальным как в теоретическом, так и в практическом отношении.

Степень разработанности проблемы. Проблемы государственно-частных партнёрств теоретически недостаточно исследованные в экономической науке, регулирование же государственно-частных партнёрств носит, как правило, прецедентный характер. Полноценного исследования, имеющего целью упорядочить полученный ранее опыт, в экономической литературе не проводилось. Однако такая задача является первостепенной при разработке государственных национальных проектов, связанных с государственно-частными партнёрствами. В научной литературе можно встретить разрозненные теоретические исследования, отдельных проблем государственно-частного партнёрства. В разных научных течениях имеются разработки вопросов собственности, регулирования государством частных экономических отношений, контроля государством частного сектора. Однако рассмотрение таких вопросов, как соединение двух форм собственности с целью финансирования определенных социально значимых проектов, различие интересов в таких партнёрствах, возможные пути урегулирования конфликтов этих интересов комплексно не изучались.

Современные западные экономисты в силу более долгого, чем в России, периода существования подобной проблематики сумели достаточно детально изложить основные черты и принципы государственно-частных партнёрств, хотя исследовались большей частью практические вопросы, а выводы были узконаправленными, как правило, они не давали возможности применить накопленные знания для предотвращения схожих проблем в будущем. Их исследования в большинстве своём являются статьями, опубликованными по данной тематике в разное время. Среди западных учёных, разрабатывавших тему государственно-частных партнёрств можно назвать Ашауэра, Галлахера,

Эдвардса и других. В отечественной литературе впервые государственно-частные партнёрства исследовались В. И. Лениным, затем к вопросам ГЧП вернулись современные экономисты И.П. Фаминский, И.И.Столяров, М.А. Сажина, С.П. Макаров.

Актуальность, теоретическая и практическая значимость многих недостаточно разработанных проблем государственно-частного партнёрства обусловили выбор темы исследования, предопределили его цель и задачи.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие природы государственно-частных партнёрств и механизмов их функционирования, выявление особенностей и перспектив развития государственно-частных партнёрств в России; выработка предложений по повышению роли государственно-частных партнёрств в решении социально-экономических задач.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

О Показать историю развития государственно-частных партнёрств;

О Раскрыть цели и содержание государственно-частных партнёрств;

О Проанализировать основные направления, в которых государственно-частные партнёрства могут решить первостепенные социальные задачи, и в которых они могут быть наиболее эффективным инструментом экономического воздействия государства;

О Рассмотреть инструменты основных участников государственно-частных партнёрств и методы функционирования государственно-частных партнёрств;

О Выявить институциональные основы государственно-частных партнёрств;

О Определить принципы оценки результативности государственно-частных партнёрств;

О Показать особенности становления государственно-частных партнёрств в России; Оценить наиболее перспективные сферы влияния государственно-частных партнёрств на решение существующих социально-экономических задач;

О Разработать предложения к повышению эффективности механизма государственно-частных партнёрства в реализации социально-экономических задач

Объектом исследования являются государственно-частные партнёрства как инструмент решения социально-экономических задач.

Предмет исследования - отношения государства и частного сектора, складывающиеся с целью финансирования отдельных областей социально-экономической жизни общества.

Теоретическая и методологическая основы диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляет комплексный подход и диалектические принципы, позволившие выявить сущностные характеристики исследуемых процессов, формы их проявления, выделить присущие им противоречия и определить тенденции их развития. Исследование проводилось с использованием системного и структурно-уровневого подхода, методов логического, сравнительного и статистического анализа.

Теоретической основой диссертационной являются труды отечественных и зарубежных учёных в области государственно-частных партнёрств; научные публикации в специализированных на экономических аспектах современной жизни журналах, аналитические отчёты государственных, общественных экономических институтов и международных экономических организаций. Были изучены и обобщены законодательные и нормативно-правовые документы по регулированию имущественных отношений.

Эмпирическую базу исследования составили материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли, доклады и материалы «круглых столов» конференций по проблемам государственно-частных партнёрств, законодательные и нормативно-правовые акты РФ и других стран, материалы периодической печати. Были использованы также материалы конференции, в которой участвовал автор, посвященной финансовым и правовым механизмам государственно-частного партнёрства в России (Москва, июль 2007 года).

Научная новизна исследования заключается в неразработанности проблемы государственно-частных партнёрств.

Наиболее важными результатами диссертационного исследования, обладающими научной новизной, являются:

I. Конкретизировано экономического содержание государственно-частного партнёрства как нахождение компромисса интересов между участниками, выражающееся в привлечении иностранных инвестиций в реальный сектор экономики, экономическом развитии регионов и облегчении выхода на мировые рынки капиталов.

II. Показаны особенности собственности в наиболее распространённых в России формах государственно-частных партнёрств:

• В концессиях - собственником является государство, что снижает заинтересованность частного капитала в рациональном использовании инвестиционных ресурсов;

• В смешанных предприятиях - права собственности государственного и частного капитала равны, что снижает привлекательность этой формы для частного капитала.

Сделан вывод, что для государства наиболее привлекательна концессионная форма, которая закрепляет собственность за государством.

III. Выявлены новые формы государственно-частных партнёрств, распространённые в развитых странах, отличающиеся друг от друга распределением правомочий собственности между участниками, например:

• Схема S&L (продажа и пользование объектом на базе лизинга);

• Схема BOOR (строительство, владение, оперативное управление, уничтожение объекта);

• Схема DBFOM (проектирование, строительство, финансирование, оперативное управление, стратегическое управление) и другие.

Сделан вывод, что разные формы государственно-частных партнёрств отражают разную степень собственности и управления объектом государственно-частного соглашения - от закреплённости всех правомочий собственности за одним из партнёров до переуступки правомочий собственности одних участников другим на определённый срок и на определённых условиях. IV. Определены особенности становления государственно-частных партнёрств в России, препятствующие развитию государственно-частных партнёрств:

• Сохранение черт советского государственного монополизма в политике регулирования проектов;

• Несовершенство законодательной базы;

• Коррупция, препятствующая прозрачному тендерному выбору поставщиков услуг для государства;

• Недостаточное использовании некоммерческих организаций в государственно-частных партнёрствах.

VI. Даны рекомендации по совершенствованию условий и механизмов взаимодействия государственного и частного бизнеса в реализации социально-экономических задач:

• Налоговые льготы для государственно-частных партнёрств и диверсификация предложений для частного бизнеса;

• Разработка новых форм государственно-частных партнёрств (например, схема «Проектирование и конструирование» объекта частным сектором) и создание вертикально-интегрированной системы управления государственно-частными партнёрствами, позволяющей сократить трансакционные издержки и эффективно распределять ресурсы;

• Развитие региональных проектов и переход от единичных концессионных проектов к межотраслевым;;

• Создание институциональной, правовой и организационной среды государственно-частных партнёрств и формирование финансово-экономических институтов, а также профессиональная подготовка управленческого звена государственно-частных партнёрств.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в развитии теоретического базиса государственно-частных партнёрств и выявлении особенностей этого экономического явления в современной России.

Материалы диссертации могут быть полезны при разработке государственной политики в области регулирования государственно-частных партнёрств, выработки концепции реформирования существующей системы взаимодействия государственного и частного секторов, совершенствовании законодательных документов, регламентирующих такое взаимодействие.

Результаты исследования могут быть использованы в преподавании курса экономической теории, а также при чтении спецкурсов по дисциплинам, затрагивающим взаимодействие частного и государственного капиталов, имущественные отношения между ними.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения диссертации были изложены на научных конференциях, на «Ломоносовских чтениях», использованы при проведении семинарских занятий на факультете Государственного управления.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографии.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Кеслер, Анна Ярославовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В диссертационной работе выявлены основные задачи и разработаны предложения для становления Государственно-частных партнёрств в России, а также сделаны выводы о том, что:

Во-первых, партнёрства, имеющие определённые отличия от традиционных экономических отношений, создают новые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п.

Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда как правило повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии. Государство в свою очередь может не участвовать собственным капиталом в проекте, но выступать в роли гаранта экономической стабильности.

Во-вторых, в настоящее время в России управление государственно-частными партнёрствами имеет черты советского государственного монополизма. Государство любыми способами старается сохранить за собой ключевые права по отношению к объекту государственно-частного партнёрства, в то время как единственным способом привлечения инвестиций в малоприбыльные секторы экономики являются различного рода льготы и обеспечение благоприятной экономической среды, а также политика невмешательства в управление объектом со стороны частного сектора.

В-третьих, необходимой краткосрочной целью развития Государственно-частных партнёрств в России является создание государством максимально комфортных условий для привлечения инвестиций частного сектора.

Важный момент регулирования Государственно-частных партнёрств -экономическая прозрачность всех этапов реализации таких проектов. Бизнесмены должны быть уверены, что государство будет не диктатором, а партнёром, честно выполняющим свои обязательства. Риск использования такого партнёрства с государством в качестве способа давления на конкурентов в своём бизнесе также должен быть сведён к нулю. Думается, что только открытые государственные тендеры могут быть единственным приемлемым инструментом.

Государственно-частные партнёрства - достаточно прогрессивная форма работы, сводящая на нет критику и лоббистские усилия радикальных политических сил, одна часть которых считает, что надо все приватизировать, другая - отдать государству. В случае же государственно-частных партнёрств создаётся некий компромисс. Хотя нельзя забывать, что во всех аспектах использования государственно-частных партнёрств важно грамотное правовое регулирование проблемы.

В случае внедрения государственно-частных партнёрств в России важно проявить деликатность к неготовности нашего рынка к кардинальным шагам. Возможно, нужно стимулировать создание органа на подобие Частной финансовой инициативы, где инвестором государственной инфраструктуры будет не один игрок частного бизнеса, а совокупность долей частных партнёров нескольких компаний. Это будет страховать каждого участника от потенциальных рисков.