Экономические основы местного самоуправления и их формирование в рыночных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономические основы местного самоуправления и их формирование в рыночных условиях"

На правахрукописи

ЛАХТИН Александр Николаевич

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ФОРМИРОВАНИЕ В РЫНОЧНЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность: 08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре экономических и финансовых дисциплин Московского гуманитарного университета

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Родин Сергей Григорьевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Суслов Иван Федорович

кандидат экономических наук Алексеева Зоя Сергеевна

Ведущая организация

Кафедра экономической теории и предпринимательства Российской академии наук

Защита состоится 26 мая 2004 г. в 14 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета К521.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1, корпус 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета.

Автореферат разослан апреля 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета / у^Е.И. Суслова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется насущными потребностями всесторонней организации местного территориального и производственного самоуправления населения.

Самоуправление - система отношений, характеризующих, прежде всего, национальные особенности, региональные и природные условия жизнедеятельности человека и его социально общественной организации. Человек и самоуправление - первичная «физиологическая», демографическая, хозяйственная и социально-политическая клеточка любого общества, его формирования, функционирования и развития. Не случайно, несмотря на национальную специфику жизнедеятельности общества, самоуправление стало одним из глобальных вопросов наряду с проблемами экологии, культуры, права, безопасности.

Этому служит и Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.

Проблема обеспечения народовластия в России стоит сейчас остро как никогда. Современная экономико-политическая ситуация в стране в настоящее время не способствует наделению простого человека-гражданина возможностями непосредственного управления территорией, на которой он проживает. Не решены вопросы о собственности местного самоуправления. Даже Конституция Российской Федерации имеет серьезные недоработки и противоречия, прежде всего, с позиций правового и материально-финансового обеспечения реального народовластия в стране в том смысле, что «власть, данная местным органам управления, - в соответствии с Хартией - должна...быть полной и исключительной». А для этого надо иметь адекватную правовую, институциональную, материально-финансовую и контрольно-организационную базу, не говоря уже о реальных механизмах ее задействования. Все это порождает риски, связанные с функционированием органов местного самоуправления, и, следовательно, необходимость в них разобраться и

"сотррк {

Данные вопросы вызывают активные дискуссии на всех уровнях нашего общества. В частности, широкий общественный резонанс вызвало принятие нового Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанного Президентом РФ В.В. Путиным 6 октября 2003 г., ряд положений которого совпадает с идеями, изложенными в данной работе. И одна из главных - разделение экономических основ самоуправления на две части - собственность и местный бюд-

жет1.

Степень научной разработанности проблемы, прежде всего, определяется тем, что в мировой экономической науке разработкой проблем собственности и управления, их соотношения на различных этапах развития человеческого общества занимались представители многих школ и направлений: А. Смит, Дж. Милль, А. Маршалл, И. Фишер, Дж. Кейнс, П. Самуэльсон и другие. Нельзя забывать при этом и роль трудовой теории стоимости, получившую свою завершенность в трудах К. Маркса. Отечественная экономическая теория также рассматривает проблемы собственности и управления. Наиболее существенное влияние на формирование теоретических результатов настоящей диссертационной работы оказали труды следующих экономистов: Белоусова Р., Еремина А., Игнатовского П., Минеева В., Покрытана А., Сергеева А., Смирнова Э. и многих других.

Что касается собственно проблем самоуправления, то интерес науки к ним неимоверно возрос с начала рыночных преобразований в России. Из числа наиболее активных разработчиков этой проблемы следует отметить Волкову А., Кузнецову А., Прокофьеву Ж., Прудникову М., Родина С, Стронгину М., Тетерина В., Чартаева М., Черкасова А. и других.

При оценке степени разработанности исследуемой проблемы просматривается двойственность: с одной стороны, и по собственности, и по управлению,

1 Федеральны й-законкОб общих- принципах ррганизации местного самоуправления в Российской Федерации»

и по самоуправлению сформулировано немало теоретических и отработано не меньшее количество практических и достаточно конструктивных рекомендаций по их использованию на макро- и микроуровнях, а с другой стороны, перед наукой постоянно возникают нерешенные задачи. Среди них наиболее острой проблемой применительно к России является трудно решаемое противоречие между экономической наукой и исторической практикой по организации самоуправления, выражаемое в постоянном отставании практики (законодательства) от теории развития самоуправления.

Все это и определило выбор темы диссертационного исследования и его актуальность.

Цели и задачи диссертационного исследования

Целью работы является комплексное исследование экономических основ формирования местного самоуправления в России, двух сторон данного процесса - собственности и финансовых основ.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

• изучить взгляды ученых-экономистов и представителей юридической науки (особенно в их современных трактовках) на проблему собственности и ее систему в различных исторических условиях;

• исследовать соотношение собственности и управления, а также собственности и самоуправления;

• выявить отличия в самоуправлении в разных странах (Англии и США, Европы и Японии и т.д.), увязав эту проблему с разными моделями как рыночной, так и нерыночной экономики;

• проследить роль общинной собственности в организации самоуправления в историческом плане, начиная с древнейших времен до настоящего времени;

• раскрыть взаимосвязь производственного самоуправления и различных форм собственности;

• показать взаимосвязь производственного и территориального самоуправления и выявить необходимость их единства;

з

• проанализировать процесс становления финансовой базы местного самоуправления в России, выявить основные причины, мешающие этому процессу;

• * сформулировать основные меры по уменьшению или преодолению финансовых рисков, возникающих при формировании финансовых основ самоуправления.

Объектом исследования является социально-экономическая система общества, в центре которой находятся проблемы собственности, управления и самоуправления, а также финансовые отношения.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие при территориальном и производственном самоуправлении.

Теоретическая и методологическая основа исследования

Теоретической основой исследования в диссертации являются труды классиков мировой экономической теории, современных ведущих ученых экономистов, включая и отечественных специалистов. Юридическую базу исследования составляют конституции целого ряда стран, в том числе и Конституция России, Европейская Хартия по самоуправлению, законодательные акты многих стран по самоуправлению.

Методологическую базу исследования образует диалектико-материалистический подход к развитию общественно-экономических формаций, форм собственности, рыночных и финансовых отношений, а также в работе используются: структурный и системный анализ, сравнительный макро- и микроэкономический анализ, факторный анализ, принцип историзма. При изучении некоторых практических материалов использовались методы экономико-статистической обработки конкретных фактов.

Научная новизна выводов и результатов, полученных лично автором в ходе исследования, состоит в системном, комплексном подходе к анализу и разработке концептуальных проблем собственности, управления и самоуправ-

ления, обеспечению единства производственного и территориального самоуправления, формированию финансовой базы органов самоуправления.

На защиту выносятся следующие научные результаты, содержащие элементы научной новизны.

1. Обосновывается необходимость изучения проблем местного самоуправления, в первую очередь, исходя из форм собственности. Система форм собственности всегда выступала и выступает экономической основой управления (государственного и регионального) и самоуправления. Самоуправление и собственность неотделимы друг от друга, самоуправление реально там, где собственность на решающие условия жизнедеятельности принадлежит населению данной территории или коллективу работников предприятия. Наиболее приемлемой и эффективной такой формой выступает совместная (коллективная) собственность.

2. Сформулированы основные различия двух моделей самоуправления, обусловленных существованием двух моделей рыночной экономики - англосаксонской и континентальной, их преимущества и недостатки. К их числу относятся различные цели функционирования органов местного самоуправления: для англосаксонской - это защита граждан от вмешательства государства в их личные дела, а для континентальной - обеспечение социальной защищенности граждан.

3. Доказывается, что производственное самоуправление наиболее эффективно, если оно опирается на совместную (коллективную) собственность как на свою экономическую основу. У коллективных предприятий по сравнению с аналогичными частными и государственными предприятиями более высокий уровень и темпы развития производства и доходности, на несколько порядков выше уровень личных доходов рабочих, а значит, выше их социальная обеспеченность.

4. Обосновывается необходимость единства производственного и территориального самоуправления, так как в этом случае создаются условия для обеспечения эффективности того и другого, решается проблема превращения

граждан в хозяев своей территории и работников предприятия, на котором они работают в хозяев этого предприятия.

5. Предлагаются меры по снижению или преодолению рисков при формировании финансовой базы самоуправления, среди которых создание действующей системы учета и контроля расходов органов местного самоуправления, а также расширение доходной базы местных бюджетов.

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что научные результаты, выводы и рекомендации проведенного исследования могут быть использованы официальными органами для совершенствования самой концепции самоуправления и российского законодательства по самоуправлению, при практической организации производственного и территориального самоуправления, для изменения отношений между органами местного самоуправления, с одной стороны, и государственными и региональными структурами власти - с другой.

Материалы работы, содержащие анализ самых различных аспектов формирования экономических основ самоуправления, будут полезны для практических работников, связанных с исследуемыми проблемами.

Результаты данного исследования могут быть использованы в преподавании курса экономической теории и других экономических дисциплин.

Апробация работы. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 4,5 п.л., выступлении автора на Третьей научной конференции аспирантов и докторантов в Московском гуманитарном университете в ноябре 2003 г.

II. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность избранной темы исследования, раскрыта степень ее разработанности в зарубежной и отечественной экономической литературе, обозначены цели, задачи, теоретические и методологические основы исследования, определены предмет и объект исследования, сформулирована теоретическая новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Отношения собственности как экономическая основа самоуправления» основное внимание уделено теоретическому анализу взаимосвязи собственности, управления и самоуправления.

Автором рассматривается вопрос о собственности как об объективно возникающей и воспроизводящейся системе экономических отношений. Ее конституциональным основанием выступают уровень и характер развития производительных сил.

Далее рассматриваются вопросы взаимосвязи собственности и системы производственных отношений. Производственные отношения - это объективные экономические связи и отношения, которые определяются характером присвоения личных и вещественных факторов производства, т.е. выступают как отношения собственности на средства производства и продукты труда. Таким образом, экономические отношения (общественно-производственные) между людьми представляют собой диктуемые самим процессом производства отношения собственности.

Диссертантом рассмотрены основные формы собственности и взгляды на них зарубежных и отечественных экономистов и сделан вывод о преимуществах обобществленных форм собственности над частными, так как многие виды хозяйственной деятельности, вызванные к жизни современной научно-технической революцией, оказались не под силу даже крупнейшим частным монополиям. Достаточно сослаться на внедрение в производство результатов исследований в области атомной энергии, осуществление космической про-

граммы, создание современных энергетических и транспортных систем и т.д. Общественные, по своей природе, современные производительные силы все более требуют управления в масштабе всего общества. Отсюда самой жизнью выдвигается необходимость высшей степени обобществления. Поэтому в настоящее время в странах с развитой рыночной экономикой принято делить все формы собственности на две большие группы - государственную и частную. К последней принято относить все формы кроме государственной. В рамках частной формы собственности можно выделить индивидуальную, акционерную, трудовую и другие формы.

При рассмотрении двух сторон собственности - экономической и юридической в диссертации отмечается, что соответствие между ними достигается лишь в условиях крупных исторических сдвигов - утверждении новой социально-экономической формации.

Анализируется проблема взаимосвязи собственности, управления и самоуправления, автором подчеркивается, что системы форм собственности всегда выступали и выступают экономической основой управления (государственного и регионального) и самоуправления. При этом в исторических ситуациях, когда система форм собственности (при определяющей роли одной из них) не сформировалась, то и управление на всех его уровнях характеризуется неопределенностью, причем неопределенностью в различной степени.

Особое место среди форм экономической реализации собственности занимают экономические интересы общества, его социальных слоев и групп, трудовых коллективов, отдельных работников. Преимущества, заложенные в коллективной собственности, реализуются тем полнее и успешнее, чем лучше обеспечивается синхронизация экономических интересов во всей сложной структуре, заложенные в каждом из видов этих интересов.

Самоуправление и собственность неотделимы друг от друга, самоуправление реально там, где собственность на решающие условия жизнедеятельно -сти принадлежит населению данной территории или коллективу работников предприятия. Наиболее приемлемой и эффективной такой формой выступает

совместная (коллективная) собственность.

Далее в диссертации рассматриваются проблемы самоуправления.

Местное самоуправление - это непременная составляющая современного конституционализма. Согласно ст. 12 Конституции 1993 г. «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление», и оно не может быть отвергнуто в процессе какого-либо конституционного переустройства хотя бы по формальным обстоятельствам: обязательствам России перед Советом Европы. Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, в частности, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.

Самое простое и наиболее общее определение местного самоуправления следующее: местное самоуправление есть форма территориальной организации граждан, имеющая своей целью решение вопросов местного значения.

Идеологическое и доктриналыюе обоснование местного самоуправления отражено как в международных, так и национальных документах. В частности, Европейская хартия местного самоуправления указывает, что под местным самоуправлением понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством не входят в систему органов государственной власти. Действующим законодательством произведено юридическое отграничение органов местного самоуправления от властных органов государства путем четкого определения их компетенции. Важно, что законом предусмотрены формы непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения.

Диссертант показывает, что местное самоуправление как основа российской системы народовластия обеспечивает защиту интересов граждан. В процессе жизнедеятельности каждый субъект общества, реализуя свои интересы, вступает в многочисленные социальные и экономические отношения. Призна-

ние основным субъектом местного самоуправления местного сообщества означает, что именно коллективность (общинность) и является основной характеристикой местного самоуправления. В этом плане очень важно, что местное самоуправление одновременно рассматривается и как механизм формирования гражданского общества в России, и как его неотъемлемая часть. Включение членов местного самоуправления в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

В диссертации показаны и проанализированы основные исторические этапы развития самоуправления - первобытное общество, в котором собственность на условия существования была общей, а производство - коллективным; рабовладение и феодализм - самоуправление было ликвидировано как форма-ционное явление, и сохранялось в локальных формах (религиозных, мелкоэтнических и т.д.); капиталистическая эпоха, в которой наиболее крупными выступают три периода: первоначальное накопление капитала, свободная (совершенная) конкуренция и современный период НТР и глобализации.

Автором рассматривается вопрос о раздвоении рыночной экономики, менеджмента и самоуправления. В основе этого процесса находилось выделение протестантства, обосновавшегося в Англии, что привело к формированию двух моделей рыночной экономики - англосаксонской и континентальной.

Такое разделение неизбежно отразилось и в самоуправлении, где также сформировались две основные модели - англосаксонская и континентальная.

В диссертации подробно освещаются причины разделения, особенности каждой из моделей, дается их сравнительная характеристика.

Во второй главе «Единство производственного и территориального самоуправления» автором на примере исторических и современных событий доказывается необходимость обеспечения единства производственного и территориального самоуправления.

В диссертации подтверждается тезис о том, что в историческом аспекте прочная взаимосвязь производственного и территориального самоуправления, зависимость структуры органов местного самоуправления от социальных целей и структуры производственного самоуправления очевидна. Формой такого единства первоначально являлась и является до сих пор община, существующая не одну тысячу лет, способная приспосабливаться и выживать в самых тяжелых социально-экономических условиях.

Принцип общинного самоуправления создал мощную дополнительную коллективную производительную силу, обеспечивал социальную сплоченность и доверие населения к своим органам «власти» (общему собранию), являлся основой безопасности государства, способом сопротивления попыткам местничества и подрыва целостности государства (например в Европе XII-XVII вв.).

Рассматривая историю местного самоуправления на Руси с древнейших времен, автор отмечает, что местное самоуправление существовало и развивалось как самодеятельность и взаимодействие людей на конкретной территории. Но как политико-правовой институт оно возникает с появлением государства. Анализ историко-нормативных источников показывает, что если общинное самоуправление в Древней Руси строилось по инициативе людей снизу, то уже в эпоху правления Ивана III государство пытается ввести эти инициативы в рамки нормативных установлений. Особенно эти тенденции усиливаются в XVII-XVIII вв. По сути местное самоуправление в XVIII веке приобретет черты государственного управления.

В дореволюционной России значительные признаки общинной организации были присущи земствам, которые занимались строительством дорог, ведением подворной повинности, устроением больниц, богоугодных заведений, сиротских домов и т.д.

Общинные принципы утверждались и при организации Советов в России. Советы же изначально возникли в качестве объединения рабочих, солдатских, крестьянских депутатов по отдельности, а потом и в союзе. Поэтому

и

Временное правительство и воспринимало их в качестве дополнения и поддержки привычного правления «первенствующих классов».

В диссертации доказывается положение о взаимозависимости территориального и производственного самоуправления. Данная проблема обостряется в периоды кризисов как путь улучшения жизни граждан и, следовательно, восстановления устойчивости и безопасности государства.

В современной России, говоря о производственном самоуправлении, в первую очередь, надо иметь в виду народные предприятия, которые можно рассматривать как третий сектор экономики после государственного и частного. Есть некоторые основания считать, что их развитие может стать одним из главных путей вывода страны из длительного экономического кризиса.

Во-первых, образование предприятий с собственностью работников уже стало в мировой практике устойчивой объективной тенденцией, охватило практически все промышленно развитые страны, а их развитие превратилось в мощный инструмент в конкурентной борьбе за экономическое лидерство. По некоторым оценкам, до 10% наемных работников капиталистических стран трудятся в компаниях, где большая часть акций принадлежит работающим там гражданам. В Японии 935 крупных фирм практикуют систему участия работников в капитале своих предприятий и управлении ими. В Китае 49% предприятий являются по существу народными. По эгидой ЕС образована Европейская федерация работников-собственников, объединяющая национальные ассоциации и союзы более чем 50 стран мира, и призванная дать мощный толчок развитию этого движения.

Во-вторых, народные предприятия, которые образовались в России в соответствии с Федеральным законом от 19.07.1998 г. №115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)», демонстрируют явные социально-экономические преимущества по сравнению с аналогичными частными (акционерными) и государственными предприятиями. У них более высокий уровень и темпы развития производства

и доходности, на несколько порядков выше уровень личных доходов рабочих, а значит, выше их социальная обеспеченность.

Надо сказать, что производственное самоуправление - это мощный рычаг и для разработки новейшей продукции, и для роста производительности труда, и для решения множества других проблем как для самих предприятий, так и для национальной экономики в целом. Этому сопутствует рост социальной стабильности в обществе и усиление контроля за использованием народных ресурсов страны и многое другое.

Поэтому вполне закономерно, что на протяжении последних двух-трех десятилетий во многих экономически развитых странах усиливается тенденция к вовлечению работников в отношения собственности, формированию ее различных коллективных форм, взамен ее грубых чистых образований, к участию персонала фирм в управлении и распределении доходов, а также и наряду с этим - к развитию системы территориального местного самоуправления.

Развитие рабочей собственности в странах Запада объясняется, прежде всего, характером современной экономики, технологической сложностью производства, возрастающей стоимостью средств производства и сокращением сроков их замены. В этих условиях ошибка работника невосполнима и на первое место в развитии производства вышло отношение к труду. Необходимо, чтобы доходы работников находились в зависимости от доходов предприятия, тогда появляется прямая заинтересованность в повышении производительности и сокращении затрат, а так как своевременное обновление технологий и есть одно из условий повышения производительности, то и в участии в инвестициях.

Поэтому столь устойчивую тенденцию в современной мировой экономике следует рассматривать как вполне закономерную. Становление трудовых коллективов как субъектов хозяйственной деятельности, субъектов права должно послужить началом структурирования общества и развития многостороннего участия населения (прежде всего, работающего) в местном самоуправлении. Организация обучения и воспитания работников на определенных

принципах взаимоотношений между всеми субъектами хозяйственной деятельности в организации, отрасли, на территории, между территориями и обществом в целом позволит в кратчайшие сроки изменить ситуацию в стране.

В современной России, можно сказать, уже давно делались попытки на основе производственного и территориального самоуправления создать модель, учитывающую баланс интересов, создающую среду для осознанного эффективного, производительного труда и экономного использования ресурсов. Однако созданию комплексной системы мешали, как и везде в мире, интересы кланов номенклатуры, чиновников и некоторых крупных хозяйственных управленцев.

Главной проблемой функционирования народных предприятий является реализация, использование коллективной собственности в интересах трудового коллектива, всех его членов. Как показывает опыт, общественная собственность на деле может быть использована в интересах властных структур, управленцев различных уровней хозяйствования. Так происходит в большинстве кооперативов: верхушка управленцев в обход трудового коллектива присваивает значительную долю общих доходов.

Диссертантом делается вывод - если совместная (коллективная) собственность выступает в качестве экономической основы как территориального, так и производственного самоуправления, то она может лежать и в основе их единства, ведущего к улучшению благосостояния каждого гражданина и расширению народовластия в обществе.

Многие западные специалисты коллективную форму собственности (выкуп предприятий работниками, участие их в приобретении акций) рассматривают как важный фактор усиления индивидуальных и групповых стимулов повышения эффективности производства, его конкурентоспособности, социального мира в обществе. В ряде стран государственная политика ориентирована на ускорение этих процессов. Например, в США, Англии и Франции существуют программы приобретения акций рабочими, предусматривающие финан-

сирование выкупа ими предприятий и рассчитанные на привлечение новых средств для развития производства.

Говоря о единстве производственного и территориального самоуправления, следует иметь в виду, что с научной точки зрения (да и с практической) речь идет о проблеме превращения граждан в хозяев своей территории и работников того предприятия, на котором они работают, в хозяев этого предприятия.

В третьей главе «Формирование финансовых основ самоуправления» исследуются бюджетные проблемы органов местного самоуправления, финансовые отношения местных органов власти с региональными и государственными структурами, проблемы налогообложения и минимизации рисков.

Диссертант показывает, что муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования, составляют в совокупности экономическую основу местного самоуправления и решающую роль при этом играет собственность, как в производстве, так и на территории.

Главным здесь является вопрос о финансовой базе местного самоуправления и финансовых гарантиях этой базы, так как именно отсутствие сбалансированности между теми полномочиями, которыми наделены органы местного самоуправления, и теми финансовыми ресурсами, которые им предоставляются, является сегодня самой большой проблемой местного самоуправления. У органов местного самоуправления отсутствует адекватная имущественная база, соответствующие активы для развития муниципальных образований.

Становление и развитие финансово-экономической базы местного самоуправления в России имеет давнюю историю.

Диссертантом рассмотрены вопросы формирования финансовых основ самоуправления в дореволюционной России, а также проанализированы ос-

новные современные законодательные акты, относящиеся к формированию финансовой базы местного самоуправления и его функционированию, как экономического субъекта, - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты.

Проведенный в диссертации анализ правовой базы позволяет установить полномочия местного самоуправления по определению состава, формированию и исполнению муниципального бюджета в рамках соответствующего бюджетного процесса.

При рассмотрении проблемы формирования доходной и расходной частей местных бюджетов, подчеркивается, что главная трудность в бюджетировании состоит в формировании его доходной части. Это в полной мере относится и к формированию финансовой базы местного самоуправления.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих налогов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

Большинство муниципальных образований имеет недостаточное количество финансовых ресурсов. Это объясняется как незначительными доходами, так и завышенными расходами. К таковым расходам, прежде всего, можно отнести делегированные расходы из вышестоящих бюджетов. Из всего довольно широкого спектра экономически возможных и юридически допустимых источников доходов наиболее существенную роль на практике играют три: доходы от налогов, поступающих в местный бюджет прямо или косвенно (через вышестоящий бюджет в виде дотаций, субсидий или субвенций); неналоговые доходы, наиболее значимыми источниками которых являются местные облигаци-

онные займы, связанные с коммерческим использованием муниципального имущества (аренда и приватизация); доходы от использования природно-ресурсного потенциала (в основном земли).

Наиболее подробно в диссертации рассмотрены вопросы формирования налоговых поступлений в бюджет муниципалитета. Три четверти доходов муниципальных бюджетов составляют следующие отчисления от федеральных налогов: подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль и акцизы. И лишь одну четверть - местные налоги. Налицо явная несбалансированность структуры доходов и расходов органов местного самоуправления, то есть расходы остаются, но доходы в любой момент могут быть сокращены вышестоящим бюджетом.

Изменить данную ситуацию можно при внимательном изучении и решении вопросов межбюджетных отношений на территории субъекта РФ и муниципалитета; по поиску дополнительных источников доходной части бюджета и оптимизации расходов муниципальных образований; повышения (изменения) статуса финансового органа муниципальных образований, придания ему роли финансового и инвестиционного стратегического органа, участвующего в принятии управленческих решений.

Нерешенность проблем местного самоуправления требует создания (как в теоретическом плане, так и в политико-юридическом разрезах) нового статуса органов местного самоуправления, которые гарантировали бы их эффективное функционирование. Необходимо формировать новый статус органов местного самоуправления; эта идея получила отражение в Федеральном законе №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.

Следующей проблемой рассматриваемой в третьей главе является проблема минимизации рисков, возникающих при формировании доходов органов местного самоуправления, и, особенно, при инвестировании средств в пользу муниципалитетов.

Финансовый риск - это обширная область риска, связанная с принятием общих финансовых решений, и поэтому включает кредитный риск и риск ликвидности, также как большинство других видов риска (процентный риск, валютный риск и т.д.). Основным видом риска, бесспорно, является кредитный.

Применительно к органам местного самоуправления в России основным фактором риска, отличающим их от других хозяйствующих субъектов, является отсутствие сколько-нибудь отлаженной системы учета и контроля расходования средств. Нормальной является картина, когда вышестоящий бюджет (к примеру, региональный) при формировании бюджета на следующий финансовый год, пытается выяснить у муниципалитета, сколько он потратил за год предшествующий. Ответ обычно такой - все, что дали, еще заняли на стороне, и все равно не хватило. Следующий вопрос - на что потратили, а вот и оказывается, что этой информации ни у кого нет. И реально посчитать будущие расходы муниципалитета и их структуру нельзя. В самом же органе самоуправления при получении средств в новом году сами не знают, как они потратят поступившие средства, и поэтому могут их истратить далеко не самым эффективным образом и в конце года опять будут изыскивать дополнительные субсидии у вышестоящего бюджета. И такая ситуация стандартна для российского самоуправления.

Конечно, во многом это связано с несбалансированностью структуры доходов органов местного самоуправления, но есть проблемы и в отсутствии четкой системы учета и контроля расходов.

С этим и связаны основные риски местного самоуправления.

В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это, в первую очередь, с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказы-

вается на народнохозяйственном развитии и уровне кредитного риска органов местного самоуправления.

Автором предлагаются основные принципы построения эффективной системы контроля местного самоуправления, что может привести к устойчивому поступательному развитию всей системы местного самоуправления и минимизации его кредитных рисков.

В заключении обобщаются основные результаты и формулируются следующие выводы диссертационного исследования.

• Проблемы самоуправления целесообразно рассматривать через призму отношений собственности, так как система форм собственности всегда выступала и выступает экономической основой управления (государственного и регионального) и самоуправления. Самоуправление и собственность неотделимы друг от друга, самоуправление реально там, где собственность на решающие условия жизнедеятельности принадлежит населению данной территории или коллективу работников предприятия. Наиболее приемлемой и эффективной такой формой выступает совместная (коллективная) собственность.

• Несмотря на то, что обе модели самоуправления (англосаксонская и континентальная) обладают рядом достоинств, для России предпочтительной является континентальная модель из-за ее большей социальной направленности и четкого контроля.

• Только единство территориального и производственного самоуправления может позволить отдельным членам общества и всему социуму в целом максимально использовать достоинства обеих систем, эффективно и экономно использовать имеющиеся ресурсы, предоставить равные права на реализацию своих возможностей всем труженикам и обеспечить их социальную защищенность.

• Достижение финансовой стабильности органов местного самоуправления возможно только при рациональном формировании их финансовой

базы, предоставлении им больших полномочий по формированию доходной части их бюджетов, а также минимизации их кредитных рисков путем создания четкой системы учета и контроля, в том числе с тесным участием государственных структур. Необходимо установление таких форм взаимодействия между государственной и местной властью, которые позволят им эффективно действовать и в интересах населения, и в целях обеспечения национальной безопасности государства.

Основные положения и выводы проведенного исследования нашли свое

отражение в следующих публикациях и выступлениях автора.

1 Лахтин А.Н. Экономические основы местного самоуправления (постановка проблемы) // Научные труды аспирантов и докторантов/ ФНПК МосГУ, М.: МосГУ, 2003, №23. С. 60-70, (0,8 п.л.).

2 Лахтин А.Н. Модели рыночной экономики, менеджмента, самоуправления // Экономика и финансы. М.: Тезарус, 2003. №22. С. 4-18, (1.7 п.л.).

3 Лахтин А.Н. Местное самоуправление - путь России. // Экономика и финансы. М.: Тезарус, 2003. №25. С. 4-12, (1 пл.).

4 Лахтин А.Н. Формирование финансовых основ местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления. М.: МЭПИ, 2003. №4. С. 37-44, (1 п.л.).

Издательство Московского гуманитарного университета. Печатно-множительное бюро. Подписано в печать 22 апреля 2004г. Объем 1,2 п.л. Тираж 100 экз. Зак. $41

111395, Москва, ул. Юности, 5/1, корп. 3.

Р-79 55

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лахтин, Александр Николаевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I ОТНОШЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§1. Понятие и система отношений собственности в современной науке.

§2. Собственность и самоуправление.

§3. Модели рыночной экономики и самоуправления.

ГЛАВА II ЕДИНСТВО ПРОИЗВОДСТВЕННОГО И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§1. Общинная собственность - исторически первая основа самоуправления

§2. Производственное самоуправление.

§3. Необходимость единства производственного и территориального самоуправления.

ГЛАВА III ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§1. Формирование финансовой базы местного самоуправления. Доходы и расходы местных бюджетов.

§2. Финансовые отношения между местными органами и государственными, а также региональными структурами власти. Проблемы налогообложения.

§3. Проблемы уменьшения или преодоления рисков при формировании финансовых основ местного самоуправления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические основы местного самоуправления и их формирование в рыночных условиях"

Актуальность темы исследования определяется насущными потребностями всесторонней организации местного территориального и производственного самоуправления населения.

Самоуправление - система отношений;, характеризующих, прежде всего, национальные особенности, региональные и природные условия жизнедеятельности человека и его социально общественной организации. Человек и самоуправление -первичная «физиологическая», демографическая, хозяйственная и социально-политическая клеточка любого общества, его формирования, функционирования и развития. Не случайно, несмотря на национальную специфику жизнедеятельности общества, самоуправление стало одним из глобальных вопросов наряду с проблемами экологии, культуры, права, безопасности.

Этому служит и Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.

Проблема обеспечения народовластия в России стоит сейчас остро как никогда. Современная экономико-политическая ситуация в стране в настоящее время не способствует наделению простого человека-гражданина возможностями непосредственного управления территорией, на которой он проживает. Не решены вопросы о собственности местного самоуправления. Даже Конституция Российской Федерации имеет серьезные недоработки и противоречия, прежде всего, с позиций правового и материально-финансового обеспечения реального народовластия в стране в том смысле, что «власть, данная местным органам управления, - в соответствии с Хартией - должна.быть полной и исключительной». А для этого надо иметь адекватную правовую, институциональную, материально-финансовую и контрольно-организационную базу, не говоря уже о реальных механизмах ее задействования. Все это порождает риски, связанные с функционированием органов местного самоуправления, и, следовательно, необходимость в них разобраться и найти пути их минимизации.

Данные вопросы вызывают активные дискуссии на всех уровнях нашего общества. В частности, широкий общественный резонанс вызвало принятие нового Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанного Президентом РФ В.В. Путиным 6 октября 2003 г., ряд положений которого совпадает с идеями, изложенными в данной работе. И одна из главных - разделение экономических основ самоуправления на две части - собственность и местный бюджет1.

Степень научной разработанности* проблемы, прежпе всего, определяется тем, что в мировой экономической науке разработкой проблем собственности и управления, их соотношения на различных этапах развития человеческого общества занимались представители многих школ и направлений: А. Смит, Дж. Милль, А. Маршалл, И. Фишер, Дж. Кейнс, П. Самуэльсон и другие. Нельзя забывать при этом и роль трудовой теории стоимости, получившую свою завершенность в трудах К. Маркса. Отечественная экономическая теория также рассматривает проблемы собственности и управления. Наиболее существенное влияние на формирование теоретических результатов настоящей диссертационной работы оказали труды следующих экономистов: Белоусова Р., Еремина А., Игнатовского П., Минеева В., Покрытана А., Сергеева А., Смирнова Э. и многих других.

Что касается собственно проблем самоуправления, то интерес науки к ним неимоверно возрос с начала рыночных преобразований в России. Из числа наиболее активных разработчиков этой проблемы следует отметить Волкову А., Кузнецову А., Прокофьеву Ж., Прудникову М., Родина С., Стронгину М., Тетерина В., Чартаева М., Черкасова А. и других.

При оценке степени разработанности исследуемой проблемы просматривается двойственность: с одной стороны, и по собственности, и по управлению, и по самоуправлению сформулировано немало теоретических и отработано не меньшее количество практических и достаточно конструктивных рекомендаций по их использованию на макро- и микроуровнях, а с другой стороны, перед наукой постоянно возникают нерешенные задачи. Среди них наиболее острой проблемой применительно к России является трудно решаемое противоречие между экономической наукой и исторической практикой по организации самоуправления, выражаемое в постоянном отставании практики (законодательства) от теории развития самоуправления.

Все это и определило выбор темы диссертационного исследования и его акту

1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ, ст. 49, п.1. альность.

Цели и задачи диссертационного исследования

Целью работы является комплексное исследование экономических основ формирования местного самоуправления в России, двух сторон данного процесса - собственности и финансовых основ.,

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

• изучить взгляды ученых-экономистов и представителей юридической науки (особенно в их современных трактовках) на проблему собственности и ее систему в различных исторических условиях;

• исследовать соотношение собственности и управления, а также собственности и самоуправления;

• выявить отличия в самоуправлении в разных странах (Англии и США, Европы и Японии и т.д.), увязав эту проблему с разными моделями как рыночной, так и нерыночной экономики;

• проследить роль общинной собственности в организации самоуправления в историческом плане, начиная с древнейших времен до настоящего времени;

• раскрыть взаимосвязь производственного самоуправления и различных форм собственности;

• показать взаимосвязь производственного и территориального самоуправления и выявить необходимость их единства;

• проанализировать процесс становления финансовой базы местного самоуправления в России, выявить основные причины, мешающие этому процессу;

• сформулировать основные меры по уменьшению или преодолению финансовых рисков, возникающих при формировании финансовых основ самоуправления.

Объектом исследования является социально-экономическая система общества, в центре которой находятся проблемы собственности, управления и самоуправления, а также финансовые отношения.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие при территориальном и производственном самоуправлении.

Теоретическая и методологическая основа исследования

Теоретической основой исследования в диссертации являются труды классиков мировой экономической: теории, современных ведущих ученых экономистов, включая и отечественных специалистов. Юридическую базу исследования составляют конституции целого ряда стран, в том числе и Конституция России, Европейская Хартия по самоуправлению, законодательные акты многих стран по самоуправлению.

Методологическую базу исследования образует диалектико-материалистический подход к развитию общественно-экономических формаций,

I . форм собственности, рыночных и финансовых отношений, а также в работе используются: структурный и системный анализ, сравнительный макро- и микроэкономический анализ, факторный анализ, принцип историзма. При изучении некоторых практических материалов использовались методы экономико-статистической обработки конкретных фактов.

Научная новизна выводов и результатов, полученных лично автором в ходе исследования, состоит в системном, комплексном подходе к анализу и разработке концептуальных проблем собственности, управления и самоуправления, обеспечению единства производственного и территориального самоуправления, формированию финансовой базы органов самоуправления.

На защиту выносятся следующие научные результаты, содержащие элементы научной новизны.

1. Обосновывается необходимость изучения проблем местного самоуправления, в первую очередь, исходя из форм собственности. Система форм собственности всегда выступала и выступает экономической основой управления (государственного и регионального) и самоуправления. Самоуправление и собственность неотделимы друг от друга, самоуправление реально там, где собственность на решающие условия жизнедеятельности принадлежит населению данной территории или коллективу работников предприятия. Наиболее приемлемой и эффективной такой формой выступает совместная (коллективная) собственность.

2. Сформулированы основные различия двух моделей самоуправления, обусловленных существованием двух моделей рыночной экономики - англосаксонской и континентальной, их преимущества и недостатки. К их числу относятся различные цели функционирования органов местного самоуправления: для англосаксонской -это защита граждан от вмешательства государства в их личные дела, а для континентальной - обеспечение социальной защищенности граждан.

3. Доказывается, что производственное самоуправление наиболее эффективно, если оно опирается на совместную (коллективную) собственность как на свою экономическую основу. У коллективных предприятий по сравнению с аналогичными частными и государственными предприятиями более высокий уровень и темпы развития производства и доходности, на несколько порядков выше уровень личных доходов рабочих, а значит, выше их социальная обеспеченность.

4. Обосновывается необходимость единства производственного и территориального самоуправления, так как в этом случае создаются условия для обеспечения эффективности того и другого, решается проблема превращения граждан в хозяев своей территории и работников предприятия, на котором они работают в хозяев этого предприятия.

5. Предлагаются меры по снижению или преодолению рисков при формировании финансовой базы самоуправления, среди которых создание действующей системы учета и контроля расходов органов местного самоуправления, а также расширение доходной базы местных бюджетов.

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что научные результаты, выводы и рекомендации проведенного исследования могут быть использованы официальными органами для совершенствования самой концепции самоуправления и российского законодательства по самоуправлению, при практической организации производственного и территориального самоуправления, для изменения отношений между органами местного самоуправления, с одной стороны, и государственными и региональными структурами власти - с другой.

Материалы работы, содержащие анализ самых различных аспектов формирования экономических основ самоуправления, будут полезны для практических работников, связанных с исследуемыми проблемами.

Результаты данного исследования могут быть использованы в преподавании курса экономической теории и других экономических дисциплин.

Апробация работы. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 4,5 п.л., выступлении автора на Третьей научной конференции аспирантов и докторантов в Московском гуманитарном университете в ноябре 2003г.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Лахтин, Александр Николаевич

Заключение

Научное изучение местного самоуправления целесообразно прежде всего с методологической точки зрения. Дать оценку современному состоянию любого объекта исследования невозможно без установления причин его происхождения и выделения основных этапов развития.

Однако и это не означает, что будут найдены однозначные, пригодные для-всех случаев решения. То, что могло давать и действительно давало неплохие результаты в одних исторических условиях, со временем стареет и начинает сдерживать рационализацию производства и экономический рост. Так, к примеру, в СССР решающие средства производства принадлежали государству, хотя одновременно и провозглашалось, что они принадлежат всему народу. И несмотря на то, что представительные органы власти формировались по принципу выборности (на всех уровнях), реального местного самоуправления не было: даже сельский совет был первичной структурой государственной власти. Что же касается производственного самоуправления, то оно также фактически отсутствовало на заводах и фабриках. Единственной сферой производственного самоуправления оставались лишь колхозы, коллектив которых владел собственностью на средства производства на правах владения, распоряжения и пользования, не обладая при этом полной собственностью на землю.

В результате перестройки появилось прямо противоположное направление -повсеместное внедрение частной собственности. Это создает и новые последствия для утверждения и развития как территориального так и производственного самоуправления.

Вывод следующий - самоуправление и собственность неотделимы друг от друга, самоуправление реально там, где собственность на решающие условия жизнедеятельности принадлежит населению данной территории или коллективу работников предприятия. Наиболее приемлемой и эффективной такой формой выступает совместная (коллективная) собственность.

Повышение роли местного самоуправления в обеспечении прав российских граждан в решающей степени зависит от правового регулирования деятельности органов самоуправления. В настоящее время отсутствует четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления. В законодательстве многие важные аспекты взаимоотношений властей сформулированы расплывчато, а то и вовсе не прописаны.

Вместе с территориальным самоуправлением должно развиваться и производственное.

Самоуправление тем полнее и эффективнее, чем больше членов трудового коллектива; участвуют в нем. Для- этого самоуправление необходимо строить по; принципу снизу-вверх - от первичной его ячейки (бригады, участка) до цеха и предприятия в целом. При этом уже в бригаде, что чрезвычайно важно, должны быть реализованы все основные черты самоуправления: бригада в той или иной мере должна, быть собственником, владеть средствами и продуктом своего труда, выбирать бригадира. Все члены бригады должны участвовать в управлении производством и распределением на своем уровне; коллективы бригад участвуют в выборах собрании трудового цеха, а через него - в выборах собрания трудового коллектива предприятия.

Самоуправление является неполным, усеченным и не может реализовать всех своих преимуществ, если оно опирается на территориальное. Более того, производственное самоуправление в ближайшей исторической перспективе будет все более и более становиться материальной основой территориального самоуправления.

Одна из наиболее острых проблем самоуправления - это проблема финансов. Если из бюджета органа самоуправления будут изыматься все деньги и передаваться на другие уровни, то у нас в России ничего не получится. Поэтому действительно правы те, которые предлагают строить всю систему управления страной, в том числе и всю бюджетную систему, не сверху вниз, а снизу вверх.

Итак, укрепление принципов территориального и производственного самоуправления находится в прямой связи со становлением демократического общества в современной России.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

• Проблемы самоуправления нужно рассматривать через призму отношений собственности, так как система форм собственности всегда выступала и выступает экономической основой управления (государственного и регионального) и самоуправления. Самоуправление и собственность неотделимы друг от друга, самоуправление реально там, где собственность на решающие условия жизнедеятельности принадлежит населению данной территории или коллективу работников предприятия. Наиболее приемлемой и эффективной такой формой выступает совместная (коллективная) собственность.

• Несмотря на то, что обе модели самоуправления (англосаксонская и континентальная) обладают рядом достоинств, для России предпочтительной является континентальная модель из-за ее большей социальной направленности и четкого контроля.

• Только единство территориального и производственного самоуправления может позволить отдельным членам общества и всему социуму в целом по максиму использовать достоинства обеих систем, эффективно и экономно использовать имеющиеся ресурсы, давать равные права на реализацию своих возможностей всем труженикам и обеспечить их социальную защищенность.

• Достижение финансовой стабильности органов местного самоуправления возможно только при правильном формировании их финансовой базы, предоставлении им больших полномочий по формированию доходной части их бюджетов, а также минимизации их кредитных рисков путем создания четкой системы учета и контроля, в том числе с тесным участием государственных структур. Необходимо установление таких форм взаимодействия между государственной и местной властью, которые позволят им эффективно действовать и в интересах населения, и в целях обеспечения национальной безопасности государства.