Экономический механизм формирования и реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономический механизм формирования и реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта"

На правахрукописи

РОЖКОВ ПАВЕЛ АЛЕКСЕЕВИЧ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Санкт-Петербург 2004

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный консультант - доктор экономических наук, профессор

Тарасевич Леонид Степанович

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор

Жестянников Леонид Владильевич,

доктор экономических наук, профессор Попова Мария Ивановна,

доктор экономических наук, профессор Шопенко Дмитрий Васильевич

Ведущая организация - Московский государственный

Университет им. М.В.Ломоносова

Защита состоится 13 мая 2004 г. в_часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21, ауд._.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Автореферат разослан «_»_2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.И.Сигов

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Конец XX и

начало XXI века характеризуются усилением процессов глобализации. Эта общемировая тенденция повлияла на выбор стратегии развития экономики и социальной сферы России, признающей необходимость активизации человеческого фактора и таких его компонентов, как уровень образованности общества, состояние здоровья граждан и их активное долголетие. В свете происходящих в стране перемен переживают период трансформации все отрасли социальной сферы, в том числе, и физическая культура и спорт. Современная стратегия социальной политики государства нацелена на решение демографических проблем и предусматривает стабилизацию рождаемости и укрепление семьи, улучшение состояния здоровья населения, увеличение продолжительности жизни, снижение предотвратимой смертности граждан. Не менее.важ-ными являются задачи минимизации проявлений девиантного поведения людей, вовлечения их в организованные формы досуга, снижения негативных последствий повышения интенсивности производственных процессов, социализации и включения в трудовую деятельность лиц с ограниченными физическими возможностями.

Физическая культура и спорт, являясь одной из отраслей социальной сферы, выступают важным инструментом в реализации задач социальной политики государства. Вместе с тем, максимальному использованию потенциала физической культуры и спорта для повышения качества жизни россиян препятствуют такие факторы, как отсутствие системности в управлении; нечеткое определение приоритетов; недостаточный уровень бюджетного финансирования; отсутствие стимулирующих механизмов для частных структур, инвестирующих средства в развитие отрасли; правовая неоформленность взаимоотношений между государством и негосударственными субъектами хозяйственной деятельности. Потеря управляемости отраслью как целостной системой привела к снижению объема физкультурно-спортивных услуг, предоставляемых населению, что не способствовало оздоровлению нации.

Актуальность многих проблем обусловлена внутриотраслевыми характеристиками и особенностями развития физической культуры и спорта, несмотря на то, что значительное количество этих проблем являются типичными для экономики страны в целом, включая. такие смежные для физической культуры и спорта отрасли социальной сферы как образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение. Среди особенностей, влияющих на характер экономических отношений в области физической культуры и спорта, выделяются следующие: многообразие форм деятельности, структур управления, схем подчиненности и взаимодействия, обусловленных

та, спортивных и физкультурных достижений, типов и видов соревнований. Множественность спортивных мероприятий общероссийского и международного уровня также относится к их числу.

Значимость физической культуры и спорта для достижения целей социальной политики сформулирована в целой серии программных документов государственного уровня, признающих потенциал отрасли наименее затратным и наиболее эффективным средством форсированного морального и физического развития общества Вместе с тем, экономический блок общей концепции развития отрасли до настоящего времени четко не сформулирован, что затрудняет эффективное функционирование каждого из элементов системы. В этих условиях научное обоснование экономических и правовых основ развития физической культуры и спорта, исследование классических трудов по теории развития общественных отношений в целом и физической культуры и спорта в частности, является чрезвычайно актуальным.

В отечественной литературе эта проблема достаточно подробно освещена в работах С.В. Алексеева, П.А. Виноградова, С.Э. Воронина, Р.Г. Гостева, С.И. Гуськова, ВА Дудова, А.П. Душанина, В.В. Кузина, М.Е. Кутепова, С.Н. Петренко, И.И. Переверзина, С.С. Филиппова и других.

Осмысление роли и места физической культуры и спорта в развитии экономики и социальной сферы нашло в работах И.М. Быховской, М.Л. Вилен-ского, В.М. Выдрина, Д.Д. Донского, Л.И. Лубышевой, Ю.М. Николаева, В.И. Столярова, Г.Ф. Шитиковой; по проблемам спортивного маркетинга опубликованы исследования В.В. Алешина, Я.Р. Вилькина, Л.В. Жес-тянникова, М.Е. Кутепова, В.В. Кузина, С.И. Гуськова, И..И. Переверзина; спортивному менеджменту и управлению физической культурой и спортом посвящены работы В.И. Жолдака, М.Е. Кутепова, С.Г. Сейранова,

B.Н. Сиротина, О.Н. Степанова, И.И. Переверзина, С.С. Филиппова; о спортивной работе с инвалидами говорится в трудах М.М.Башкировой,

C.П.Евсеева. Политика развития детско-юношеского спорта разрабатывается А. А. Исаевым, А. Л. Зотовым, студенческого - В.И. .Григорьевым, Г. Гилеевым идр.

В работах российских ученых детально анализируются специфические особенности трансформации физической культуры и спорта под влиянием новых социально-экономических и политических условий. Среди ученых и практиков наиболее оживленно дискутируются вопросы разработки адекватной системы управления сферой физической культуры и спорта, создания новых механизмов финансирования, включая инвестиции частного капитала в инфраструктуру спорта, формирования эффективной законодательной базы, повышения роли общественных организаций в системе управления и многие другие.

Однако, затрагиваемые современными авторами проблемы и направления развития физической культуры и спорта и совершенствова-

ния системы управления ими не охватывают весь комплекс сложных организационно-правовых и финансово-экономических механизмов функционирования отрасли. До сих пор не нашли должного освещения многие вопросы, требующие теоретического осмысления. В частности, серьезного анализа требует система государственного регулирования деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения и, как следствие, обоснование новой структуры органов и механизмов государственного управления отраслью с учетом роли общественных организаций в управлении российским спортом.

Развивая существующие концепции и взгляды ученых и специалистов в области управления, автор полагает, что вопросы формирования государственной политики в области физической культуры и спорта представляют собой самостоятельную теоретическую и практическую проблему, значимость и специфичность которой подтверждает необходимость выделения ее в качестве одного из научных направлений теории управления.

Актуальность исследования обусловлена потребностью в выработке новой политики в области физической культуры и спорта, так как противоречия, между устаревшими организационными формами и методами управления в сфере физической культуры и спорта и новыми задачами в рамках экономической и административной реформы не позволяют комплексно решать сложные социально-экономические проблемы отрасли и предполагают необходимость проведения дополнительных разработок в данной области.

Актуальность темы определила цели, задачи и предмет исследования.

Цель и задачи исследования. Главной целью данного исследования является разработка методологии формирования и реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта в современных условиях и на среднесрочную перспективу для повышения уровня управляемости процессами развития отрасли и построения более совершенной модели взаимодействия различных субъектов физкультурно-спортивного движения.

Сложность, многоаспектность и стратегический характер заявленной цели предопределяют необходимость решения комплекса следующих задач:

• уточнить теоретические основы государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта и разработать механизм повышения управляемости отраслью для достижения с ее помощью социально-демографических, социально-политических и социально-экономических целей развития общества;

• на основе сравнительного анализа зарубежных и отечественных теорий управления и совокупности целей административной реформы и социально-экономической политики современной России сформулировать методологические принципы и направления развития физической культуры и спорта в условиях диверсификации регулирующего воздействия государства на социально-экономические процессы;

• проанализировать место и роль услуг физической культуры и спорта в социально-экономическом развитии общества и их влияние на социально-демографическую ситуацию в стране; рассмотреть реальное состояние физической культуры и спорта на основе анализа статистических показателей и мониторинга реального состояния отрасли;

• классифицировать субъекты физкультурно-спортивной деятельности на основе системы критериев и уточнить дефиниции, использующиеся в современной теории и практике управления отраслью;

• исследовать потенциал бюджетных технологий с целью решения задач макро- и микрорегулирования развития физической культуры и спорта и внести предложения по проецированию современных бюджетно-налоговых регуляторов на сферу физической культуры и спорта;.

• дифференцировать подходы и методы бюджетного финансирования государственного и негосударственного секторов физической культуры и спорта и внести предложения по совершенствованию финансового механизма отрасли;

• рассмотреть актуальные вопросы создания специальных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, развития предпринимательской деятельности для расширения спектра внебюджетных источников финансирования спортивных учреждений и приоритетных спортивных мероприятий;

• разработать комплекс предложений по совершенствованию нормативного правового, финансово-экономического и организационно-управленческого регулирования деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения с целью повышения качества предоставляемых услуг населению и развития спорта высших достижений;

• сформулировать концепцию управления физической культурой и спортом, учитывающую современные направления либерализации экономики и социальной сферы, расширение прав и ответственности всех субъектов физкультурно-спортивного движения за конечные результаты деятельности.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система физической культурой и спорта в условиях модернизации экономики и реформирования социальной сферы. Предметом исследования

- совокупность правовых, организационных и финансово-экономических механизмов управления для повышения эффективности функционирования физической культуры и спорта.

Методология исследования и материалы, на основе которых выполнена диссертация. Теоретической и методологической основой исследования являются современная экономическая теория, труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, посвященные вопросам управления и экономики физической культуры и спорта. В диссертационном исследовании использованы результаты практической деятельности автора, статистические данные и материалы мониторинга состояния отрасли, законодательные акты федерального и регионального уровней, другие официальные документы.

Обоснованность выводов диссертационного исследования обеспечивалась целостным подходом к решению поставленной проблемы, применением комплекса методов и методик, адекватных задачам исследования, результатами многочисленных наблюдений и обобщений значительных эмпирических материалов, обсуждением основных положений исследования на научных и практических конференциях.

Паучная новизна результатов исследования, выполненного автором, заключается в следующем:

1. Дано теоретическое обоснование и выдвинуты положения об отнесении услуг физической культуры и спорта к группе смешанных общественных благ и подробно аргументирована необходимость их бюджетного финансирования; впервые раскрыта роль физической культуры и спорта как составной части сферы услуг, комплексно решающей социально-демографические, социально-политические и социально-экономические задачи развития общества в целом и физического и эмоционального совершенствования каждого гражданина в отдельности.

2. В целях развития теории управления сформулирована и обоснована дефиниция «государственная политика в сфере физической культуры и спорта»; структурирован понятийный аппарат и разработана система базовых критериев классификации субъектов физкультурно-спортивной деятельности, позволяющая систематизировать их многообразие; предложено использовать в качестве опорного понятия авторское определение эффективности физической культуры и спорта как оценочной категории.

3. Обоснована необходимость при формировании новых механизмов управления отраслью учитывать критерии системности; сформулированы основные методологические принципы повышения уровня управляемости физической культурой и спортом как целостной системой; предложены ключевые направления совершенствования государствен-

ного регулирования процессов развития отрасли в условиях либерализации экономики и социальной сферы.

4. Обоснована необходимость построения и закрепления «мягкой» вертикали управления в сфере физической культуры и спорта, позволяющей устранить вертикальные и горизонтальные противоречия между федеральным, региональным и местным уровнями власти; между государственными и негосударственными субъектами управления, препятствующие развитию отрасли.

5. Сформулирована концепция управления физической культурой и спортом в Российской Федерации, основные положения которой предусматривают необходимость расширения взаимодействия разных субъектов физкультурно-спортивной деятельности (коммерческих и некоммерческих) с одновременным усилением государственного регулирования деятельности с целью повышения качества физкультурно-спортивных услуг населению и развития спорта высших достижений.

6. Разработаны механизмы правого регулирования отношений в. сфере физической культуры и спорта, предложен проект нового федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», принятие которого позволит устранить пробелы в действующем федеральном и региональном законодательстве.

7. Предложен новый экономический и правовой механизм передачи спортсменов высокого класса по вертикали с одного уровня подготовки на другой и по горизонтали из одного региона в другой, основанный на новом порядке контрактных отношений между разными субъектами, включенными в систему подготовки спортивных кадров. Данная контрактация предполагает использование многосторонних договоров, основанных на экономической заинтересованности спортсменов и тренеров в достижении максимальных результатов на каждом этапе подготовки.

8. Разработан и обоснован комплекс предложений по совершенствованию финансовых взаимоотношений между участниками физкультур-но-спортивного движения, который основан на идеях бюджетирования расходов по результатам исполнения государственного заказа и системе критериев для выбора потенциальных его исполнителей независимо от форм собственности.

9. Аргументирована необходимость создания региональных центров спортивной подготовки в целях консолидации финансовых, материальных и кадровых ресурсов федерального центра и субъектов Российской Федерации.

10. Внесены предложения по изменению бюджетной классификации расходов с целью выделения для физической культуры и спорта само-

стоятельного раздела с целью учета финансирования государственных и негосударственных субъектов физкультурно-спортивного движения. Предложено укрупнить экономические статьи расходов бюджета и объединить их в три блока: расходы по фонду оплаты труда, материальные и приравненные к ним затраты, фонд развития.

11. Обоснована целесообразность привлечения новых источников финансирования к решению приоритетных задач развития физической культуры и спорта, среди которых выделяются такие как целевые отчисления от проведения всероссийских лотерей, проводимых в режиме он-лайн; средства целевых бюджетных фондов и государственных внебюджетных фондов целевого назначения.

Практическая значимость. Научные положения работы имеют практическую значимость и могут быть использованы для формирования государственной политики в сфере физической культуры и спорта на федеральном, региональном и местном уровнях. Предлагаемые в работе механизмы регулирования деятельности государственных и негосударственных субъектов хозяйствования, предоставляющих физкуль-турно-спортивные услуги населению, учтены в проекте федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и при формировании функций новых органов управления отраслью. Разработки автора доведены до уровня конкретных методик, положений, рекомендаций, используемых в повседневной практике субъектов физ-культурно-спортивной деятельности.

Применение результатов диссертационного исследования будет способствовать повышению уровня управляемости в сфере физической культуры и спорта. Выводы и рекомендации автора могут быть использованы государственными органами исполнительной власти в практике управленческой деятельности.

Апробация результатов исследования.

Результаты исследования прошли научную и практическую апробацию, доложены и одобрены на многочисленных научно-практических конференциях и семинарах как в России, так и за рубежом. Среди них Всероссийская научно-практическая конференция «Совершенствование законодательства в сфере физической культуры и спорта», Москва, 2001 г.; Юбилейная научно-практическая конференция, посвященная 70-летию ВНИИФК «Физическая культура и спорт в условиях современных социально-экономических преобразований в России», Москва, 2003 г.; Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Здоровье и физическое воспитание детей и подростков», Москва, 2003 г.; Первый международный научный конгресс «Спорт и здоровье», Санкт-Петербург, 2003 г. и др.

Структура работы. Диссертация включает введение, пять глав, выводы, список литературы, содержит 2 рисунка и 23 таблицы, 3 приложения.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели, задачи, предмет и объект исследования, сформулирована научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе анализируются основные теоретические подходы к государственному регулированию социально-экономических процессов в Российской Федерации в условиях модернизации экономики и социальной сферы. Рассматриваются экономические показатели уровня и качества жизни населения России и определяется место физической культуры и спорта в реализации задач социальной политики государств в период радикальных экономических преобразований. Во второй главе исследуются организационно-экономические отношения в сфере физической культурой и спорта, подробно анализируются существующие концепции в предметной области, рассматриваются общественные цели функционирования отрасли по предоставлению профильных услуг населению. В третьей главе подробно рассматривается опыт законодательной деятельности, модели и механизмы управления и финансирования, используемые за рубежом, определяются возможности их применения в России. Четвертая глава посвящена разработке концепции управления отраслью в условиях экономической реформы. В ней сформулированы основные методологические принципы повышения управляемости физической культурой и спортом как целостной системой. Предложен комплекс нормативных правовых регуляторов деятельности субъектов хозяйствования в данной отрасли сферы услуг. В пятой главе предлагаются новые дифференцированные подходы к финансовому обеспечению государственного и негосударственного секторов физической культуры и спорта. В заключении изложены основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.

П. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Активизация потенциала физической культуры и спорта в значительной степени зависит от адекватной трансформации экономических отношений в отрасли, повышения уровня управляемости, соответствующего правового обеспечения. В комплексе решение задач развития обеспечивается прежде всего посредством государственного регулирования, которое во многом зависит от типа социальной политики и объявленных приоритетов.

В диссертации отмечается, что последовательность, взаимосвязь и взаимообусловленность государственных регулирующих мероприятий напрямую зависит от поставленных целей и задач развития экономики и социальной сферы в целом, поэтому система действий по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта должна включать в себя выбор научно-обоснованных целей развития, то есть определение направлений и приоритетов государственного вмешательства. Затем должно следовать определение принципов, характера и масштабов регулирования, от которых зависит общий механизм государственного воздействия. Он включает в себя набор форм, методов и инструментов регулирования. В свою очередь эффективность системы государственного регулирования зависит от разумного сочетания конкретных форм организации бюджетно-налоговых отношений, степени их унифицированности по отношению к разным экономическим условиям и экономическим партнерам системы физической культуры и спорта, в доступности их применения в хозяйственной практике. .

Социальная сфера с точки зрения значимости для общества предоставляемых ею услуг имеет ряд особенностей, которые накладывают соответствующие обязательства на всех субъектов деятельности, включая поставщиков, потребителей, государство как основного субъекта социальной политики. Государство в условиях рыночных отношений обязано в силу своей социальной функции обеспечить качество предоставляемых населению социальных услуг всеми субъектами экономической деятельности; оно призвано контролировать соблюдение профессиональной этики и стандартов обслуживания. Роль государства в координации деятельности отраслей социальной сферы обусловлена двумя причинами: обязанностью финансировать производство общественных благ и необходимостью обеспечить широкий доступ населения, прежде всего, социально уязвимых слоев к бесплатным услугам, гарантируемым всем членам общества.

Диссертант обосновывает, что четко выраженное превалирование позитивной направленности физической культуры и спорта на общественное благосостояние позволяет относить данные услуги к группе смешанных общественных благ. Часть услуг, которая конституционно гарантирована государством и подлежит бюджетному финансированию в пределах государственного заказа и государственных стандартов, целесообразно относить к чистым общественным благам. Услуги, оплачиваемые за счет внебюджетных источников, в том числе за счет личных средств населения, являются частными, поскольку государство не участвует в их оплате.

С позиций теории общественного блага физическая культура и спорт рассматриваются как специфический вид социальной деятельности, в процессе которой происходит удовлетворение физических и духовных потребностей населения посредством целенаправленных занятий физическими упражнениями, усвоения и применения соответствующих знаний и навыков, а также участия в спортивных мероприятиях в качестве зрителя. Одновременно продуктом отрасли являются физкультурно-спортивные услуги, которые могут быть отнесены к социальным. В соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению, являющимся составной частью Единой системы классификации и кодировки технико-экономической и социальной информации «услуги физической культуры и спорта» выделены в отдельную категорию услуг, оказываемых предприятиями и организациями различных организационно-правовых форм и использующими различные методы и формы обслуживания.

В соответствии с Классификатором услуг Всемирной торговой организации, в разделе «Развлечения, культурные и спортивные услуги» выделено 5 групп услуг в области спорта. Сущность физической культуры и спорта как отрасли сферы услуг может быть представлена тремя направлениями: как средство достижения конкретных социальных целей; как собственно деятельность; как результат деятельности.

Услуги физической культуры и спорта двойственны по своей природе. С одной стороны, в них можно выделить потребительское начало, а с другой - производственно-инвестиционное. Потребность населения в спортивно-зрелищных мероприятиях проявляется, прежде всего, в желании посмотреть игру любимых футбольных, хоккейных, баскетбольных и других видов спорта команд. Это пассивное участие играет важную роль в организации свободного времени населения.

Производственно-инвестиционная сторона выражается в том, что физическая культура и спорт выступают как важный фактор развития человеческого потенциала, и расходы общества и семьи на занятия рассматриваются как вложение в человеческий потенциал. По мере развития общества инвестиции в человеческий капитал, в физическое развитие принимают все большие масштабы.

Влияние физической культуры и спорта на потенциал общественного здоровья проявляется через: увеличение продолжительности жизни населения; улучшение трудоспособности экономически активного населения, сокращение потерь рабочего времени по болезни; повышение эффективности профилактических медицинских мероприятий; сокращение затрат на медицинские услуги.

Рассматривая многообразие и глубину данного социального института, автор выделяет три главные цели физической культуры и спорта в обществе, важные с точки зрения решения государственных приоритетов в области социальной политики, среди которых:

• социально-демографические цели, связанные с использованием потенциала массового спорта, спорта «для всех», а также физической культуры среди разных групп населения;

• социально-политические цели, связанные с созданием и удержанием высокого спортивного имиджа страны, достижения выдающихся результатов на международных соревнованиях разного уровня;

• социально-экономические цели, связанные с рассмотрением физической культуры и спорта как хозяйственной деятельности, в результате которой может быть получен чистый доход.

Социально-демографические цели. Воспроизводство населения -это не простое замещение его численности, а широкий процесс возобновления в качественной и количественной определенности, в богатстве всех физических и социальных свойств. Продление экономически активного периода человеческой жизни тесно связано с укреплением здоровья, предупреждением и ликвидацией травматизма (в том числе производственного), сокращением заболеваемости с временной утратой работоспособности, а также с общими вопросами улучшения условий труда и быта, проведения свободного времени. Важность использования потенциала физической культуры и спорта в стабилизации и улучшении демографических характеристик сегодня особенна актуальна.

Социально-политические цели физической культуры и спорта реализуются главным образом на уровне спорта высших достижений посредством создания и удержания высокого спортивного имиджа страны, достижения выдающихся результатов на международных соревнованиях разного уровня. Это позволяет решать задачи сплочения нации, формирования духа национальной гордости, реализовывать на мировой арене не только спортивные, но и социальные и экономические задачи. Спорт является той областью человеческой деятельности, которая позволяет «оттягивать» и гасить негативные импульсы и способствует решению международных вопросоз без насилия и применения силы. Вся история развития спорта говорит о его положительном влиянии на мировое сообщество, на создание духа взаимопонимания и согласия между народами.

Социально-экономические цели реализуется посредством как спорта высших достижений, спорта для всех, так и посредством профессионального спорта, нацеленного непосредственно на коммерческий эффект. Говоря о социально-экономических целях физической культуры и

спорта, автором подчеркиваются следующие направления их влияния на общество. Во-первых, физическая культура и спорт, являясь отраслью экономики страны, реализуют свои задачи через деятельность различных субъектов спортивной и физкультурной деятельности, решают и экономические задачи государства по формированию государственного бюджета по удовлетворению потребностей населения в соответствующих продуктах и услугах. Развитие экономических отношений и формирование рыночных условий хозяйствования стимулирует возникновение новых спортивных услуг как зрелищного, так и оздоровительно -рекреационного характера.

Во-вторых, социально-экономические цели физической культуры и спорта состоят в формировании гармонично развитой личности, что особенно важно в условиях резкой интенсификации производственных процессов, в условиях переноса центра тяжести на информационную составляющую при значительном сокращении физических нагрузок у многих категорий работников, возникновении эффекта гиподинамии, с одной стороны, и повседневной перенасыщенности и перегруженности информационного пространства человека, с другой стороны. Новые условия трудовой деятельности человека предполагают такую организацию его труда и отдыха, которая могла бы предохранить человека от отклонений в состоянии здоровья, детерминированных условиями современной жизни.

В-третьих, социально-экономическая цель физической культуры и спорта связана с такой важной задачей, как адаптация населения к негативным явлениям, возникающим в социально-трудовой сфере - общей и структурной безработице, потере социальных ориентиров, профессиональной дисквалификации и т.п. В этом контексте физическая культура и спорт не дают прямых экономических результатов, как в первом случае, но могут служить реальной базой для удержания трудовых ресурсов в работоспособном, с профессиональной и психологической точек зрения, состоянии. Таким образом, спорт формирует условия для экономического развития при восстановлении благоприятных условий на рынке труда.

В-четвертых, социально-экономические цели физической культуры и спорта реализуются через реабилитацию инвалидов как с чисто физической, так и с социально-психологической точек зрения. Ответственность за разработку и реализацию подобной концепции опять же ложится на государство как субъекта, несущего ответственность за реализацию задач социальной политики, в ряду которых одной из ключевых является социальная защита инвалидов.

В-пятых, говоря о социально-экономических целях физической культуры и спорта, следует учитывать их важную роль в развитии отдельных территорий. В рамках современной научной теории все активнее разрабатывается подход, основанный на рассмотрении различных отраслей услуг как основы формирования и развития того или иного территориального образования. Это обусловлено, в первую очередь, возрастанием значения сферы услуг в современном постиндустриальном обществе, высокими темпами сервизации экономики во всем мире, удовлетворением все большего спектра потребностей людей за счет не товаров, а услуг.

В актив физкультуры и спорта включено и косвенное влияние на экономику, которое проявляется в повышении престижа предприятия, учебного заведения, той или иной организации вследствие развития физической культуры и спорта в коллективе, в закреплении кадров, в создании благоприятных социально-психологических условий.

В рамках развития теории управления важными являются результаты анализа понятийного аппарата, и, в частности, существующих определений категории «физическая культура и спорт», государственной политики в сфере физической культуры и спорта, классификации субъектов деятельности в отрасли. Поскольку ряд дефиниций заслуживает определенной корректировки, так как не отражает реального состояния физической культуры и спорта в нашей стране, в диссертации предложен авторский подход к некоторым определениям и понятиям.

Изучение современных теоретических подходов и практики управления физической культурой и спортом дает основание говорить об отсутствии единой трактовки этого понятия среди исследователей, что связано как с предметной дифференциацией, так и со сложностью самого феномена физической культуры и спорта.

При рассмотрении понятийного аппарата мы опирались на определения, которые даны в нормативных правовых документах, регулирующих отношения в сфере физической культуры и спорта. В большинстве случаев использованы положения, сформулированные в проекте нового федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», разработанном при непосредственном участии автора, который во многом учитывает результаты его исследований, уточняет и развивает ряд дефиниций и положений. Так, по мнению автора, «физическая культура — составная часть общей культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях воспитания личности, развития физических и интеллектуальных способностей человека, совершенствования его двигательной активности и

формирования здорового образа жизни, адаптации к изменяющимся условиям существования посредством физического воспитания, физической подготовки, физического развития и спортивной деятельности»; «спорт - социально-культурная сфера деятельности человека и общества, сложившаяся в форме специальной практики подготовки человека к соревнованиям и соревновательной деятельности с целью достижения спортивных результатов. Указанная деятельность обеспечивается комплексом экономических, социальных, информационно -образовательных, научно-методических, медицинских, материально-технических и других условий».

Основываясь на фундаментальных трудах ученых-экономистов и собственном опыте работы на руководящих постах, в Госкомспорте РФ, автор представил в работе собственное видение системы формирования и реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации, отмечая, в первую очередь, важность экономического механизма в определении соотношения между рыночным и государственным регулированием. С точки зрения автора под государственной политикой в области физической культуры и спорта следует понимать комплекс мероприятий, осуществляемых государством и направленных на создание правовых, экономических и организационных условий, обеспечивающих удовлетворение потребностей различных категорий и групп населения в физкультурно-спортивной деятельности, в занятиях физической культурой и спортом, в здоровом образе жизни. С позиций управления государственная политика в сфере физической культуры и спорта представляет собой систему целей, задач и мероприятий, направленных на развитие в стране физической культуры, массового спорта и спорта высших достижений, реализуемых органами государственного управления и другими субъектами физкультурно-спортивного движения за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

Специфичность деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения обусловила рассмотрение вопросов эффективности их работы. В качестве опорного предложено использовать следующее определение эффективности: данная категория характеризует качественные и количественные показатели деятельности и соответствие этих показателей установленным критериям результативности, целям и задачам, сформулированным в программах развития либо в текущих планах субъектов хозяйствования спортивно-физкультурного профиля. Она находится в прямой зависимости от внешних и внутренних факторов, влияющих на степень достижения указанных результатов. К числу таких факторов, безусловно влияющих на успешность спорта высших

достижений, по мнению соискателя, следует отнести: личный потенциал каждого члена сборной команды; потенциал тренерских кадров; востребованность этого потенциала; исходящие от государства стимулы, нацеленные на достижение результата; адекватная система управления всем процессом и соответствующее финансовое обеспечение.

Система показателей развития физической культуры и спорта должна включать: общее количество занимающихся физической культурой и спортом в секциях, клубах и группах физкультурно-оздоровительной направленности; увеличение доли занимающихся физической культурой и спортом по отношению к общей численности населения; общее количество учреждений и спортивных организаций; данные о пропаганде здорового образа жизни среди детей, подростков и молодежи; данные о повышении уровня образованности населения в вопросах физической культуры.

В контексте формирования новых механизмов управления отраслью систематизированы и классифицированы основные субъекты физкуль-турно-спортивной деятельности, функционирующие в Российской Федерации. Это позволяет использовать дифференцированные подходы к оптимизации управления, распределению функций и компетенции разных субъектов физкультурно-спортивной деятельности как в области управления физической культурой и спортом, так и в области функциональных прав и обязанностей этих субъектов; к рационализации механизмов финансового обеспечения расходов отрасли по всем уровням бюджетной системы; к определению и фиксации в законодательстве возможных направлений диверсификации источников финансирования для разных субъектов с выделением приоритетных источников для разных групп. Поскольку отрасль представляет собой сложное структурное образование, характеризующееся совокупностью различных направлений деятельности, с точки зрения автора, основные компоненты развернутой классификации физкультурно-спортивной деятельности следует рассматривать по следующим критериям:

1. По основным направлениям деятельности различных субъектов в физической культуре и спорте.

2. По степени профессионализма физкультурно-спортивной деятельности.

3. По функциональному назначению.

4. По субъектам физкультурно-спортивного движения в Российской Федерации, в том числе, по субъектам, участвующим в управлении сферой физической культуры и спорта.

5. По целевой группе участников (потребителей).

Эти критерии позволяют более обоснованно подходить к определению границ бюджетного финансирования физической культуры и спорта и осуществлять системный анализ результатов деятельности. В частности, для упорядочения и систематизации видов спорта и спортивных дисциплин, культивируемых на территории Российской Федерации, под руководством автора было разработано и успешно применяется на практике Положение о Всероссийском реестре видов спорта. В нем приведены условия и критерии включения того или иного вида спорта в реестр и аккредитации федераций по данному виду спорта.

Систематизированный подход к анализу предмета исследования имеет не только методологическое значение для развития теории управления физической культурой и спортом, но и практическое, позволяющее более адекватно подходить к определению приоритетных целей государственного управления в данной отрасли, определить зоны ответственности разных субъектов деятельности за отдельные компоненты всей системы в целом. Эти вопросы рассматривались параллельно с анализом реформирования организационных структур управления физической культурой и спортом в России. В период поэтапной экономической реформы в стране происходили противоречивые, разнонаправленные процессы формирования новых структур управления физической культурой и спортом. Все происходившие изменения за период с 1918 г. по 2003 г. были нами разделены на пять этапов: 1918 - 1923 гг., 1924-1930 гг., 1931-1948 гг., 1949 - 1991 гг., 1992-2003 гг. Каждый этап характеризуется созданием соответствующего центрального (федерального) органа управления физической культурой и спортом, приданием ему новых функций (табл.).

Начиная с 1991 г. произошло «размывание» управленческой вертикали, что привело к ослаблению роли государственного органа управления, но развернутой и эффективной системы общественных органов управления также не было создано. Возникла объективная необходимость выработки новых, адекватных современному этапу функционирования отрасли, механизмов управления.

Таблица

Федеральные органы управления физической культурой и спортом в 1918 - 2002 гг._

№ Название федерального органа управления физической культурой и спортом Создание, дата регистрации

1. Центральный отдел всеобщего военного обучения при Реввоенсовете 07.05.1918 г.

2. Высший совет физической культуры при ВЦИК РСФСР 27.06.1923 г.

3. Всесоюзный совет физической культуры при ЦИК СССР 01.04.1930 г.

4. Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта при СНК СССР 21.06.1936 г.

5,- Главное управление по физической культуре и спорту Министерства здравоохранения СССР 15.03.1953 г.

6. Комитет по делам физической культуры и спорта при Совете Министров СССР 11.02. 1954 г.

7. Сою.» спортивных обществ и организаций СССР 17.10.1959 г.

8. Комитет по физической культуре и спорту при Совете Министров СССР 17.10.1968 г.

9. Государственный комитет СССР по физической культуре и спорту 10.04.1986 г.

10. Комитет по содействию Олимпийскому движению при Правительстве РСФР 28.11.1991 г.

11. Координационный совет по физической культуре и спорту при Правительстве РФ 01.06.1992 г.

12. Комитет РФ по физическому воспитанию и массовому спорту 30.09.1992 г.

13. Комитет РФ по физической культуре 27.11.1992 г.

14. Комитет РФ по делам молодежи, физической культуры и туризма 10 01.1994 г.

15. Комитет РФ по физической культуре и туризму 30 05.1994 г.

16. Государственный комитет РФ по физической культуре и туризму - 03.08.1994 г.

17. Российское агентство, по физической культуре и туризму. 25.05.1999 г.

18. Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму 08.06.1999 г.

19. Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму 10.06.2000 г.

20. Государственный комитет РФ по физической культуре и спорту 29.04.2002 г.

Автор доказывает, что на современном этапе система управления физической культурой и спортом не в полной мере соответствует системным критериям. В соответствии с теорией организации управления к числу системных свойств, в первую очередь, относится свойство целостности, то есть система должна состоять из элементов, а не отдельные компоненты складываться в единую систему. В нашем случае можно с уверенностью констатировать, что изначально система физической культуры и спорта складывалась в противоречии с этим принципом, поэтому и сегодня множество субъектов физкультурно-спортивного движения по роду выполняемых функций и форм собственности относятся к разным министерствам и ведомствам.

Второе значимое системное свойство - эмерджентность, способность системы выполнять заданную целевую функцию только системой в целом, а не отдельными ее звеньями. Действительно, каждый орган управления, будь он государственным или общественным, должен работать на результат, а не стремиться доказывать свою значимость любой ценой. В первую очередь это касается проблем взаимодействия Госкомспорта РФ и Олимпийского комитета России.

Еще одно свойство - синергитичность, когда эффективность функционирования системы определяется слаженностью действий ее элементов, их совместимостью друг с другом при достижении главной цели - оздоровление нации средствами физической культуры и спорта. Учитывая различия в конкретных задачах разных ведомств, в реальности зачастую превалируют ведомственные интересы, а методы достижения поставленных целей и задач не всегда согласуются между собой.

Любой системе присуща структурированность, что предполагает наличие определенной организационной структуры и взаимосвязанных компонентов, определяющих внутреннее строение системы управления. В нашем случае система управления имеет возможность оптимизации за счет ликвидации вертикальных и горизонтальных противоречий.

Пятым свойством системы является ее иерархичность, возможность рассматривать элементы системы в качестве отдельных подсистем. Такими подсистемами являются государственный и негосударственный сектор, спорт для всех и спорт высших достижений, детский спорт и студенческий спорт и т.д. Не вызызает сомнений тот факт, что системе должна быть присуща оптимальность сочетания централизованного и децентрализованного управления. Это свойство проявляется через формирование и разграничение функций федерального и региональных органов управления в сфере физической культуры и спорта и местных органов самоуправления.

Все эти критерии необходимо учитывать при формировании новых механизмов управления физической культурой и спортом, что и обосновано в данном исследовании.

При рассмотрении проблем управления в сфере физической культуры и спорта и путей их решения автор выделяет факторы, обуславливающие отраслевую специфику, которой нет в других социальных отраслях. В спорте системообразующим элементом является соревновательная деятельность. Участники этой деятельности соревнуются между собой и сами с собой, если речь идет о личных достижениях в тот или иной период времени. При этом всю спортивную деятельность условно можно разделить на такие этапы, как образовательный, тренировочный, соревновательный, восстановительный. На каждом из этапов возникают специфические проблемы управления и финансирования, при решении которых необходимо учитывать, что спорт высших достижений нашей страны является частью международного спортивного движения.

Сегодня международные организации, такие как Международный олимпийский комитет, Международный Паралимпийский комитет, международные федерации по видам спорта и другие определяют регламент участия национальных команд в международных соревнованиях. Именно, исходя из этого регламента должна строиться система управления спортом высших достижений в стране. Данные особенности управления обусловили особый характер и порядок функционально-деятельностных и финансово-бюджетных взаимоотношений государственных, региональных и местных органов управления с негосударственными и общественными организациями.

Важнейшая и принципиальная особенность системы управления проявляется в следующем. На федеральном уровне вопросы управления отраслью возложены на федеральный орган исполнительной власти РФ, при этом за общбественной организацией - Олимпийским комитетом России - законодательно закреплено право координации деятельности физкультурно-спортивных объединений в области олимпийского движения России, развития спорта высших достижений. На уровне субъектов РФ регулирование основной деятельности федераций и общественных объединений осуществляется на договорной основе государственными органами управления физической культурой и спортом, поскольку, как правило, эти федерации организационно и материально пока маломощны. Подобное явление мы относим в разряд организационно-правовых противоречий в функциях федеральной и региональной подсистем государственного управления, препятствующих качественной реализации возложенных на отрасль задач, в особенности, это касается спорта высших достижений.

Вполне очевидно, что для достижения определенных результатов государственному органу исполнительной власти необходимо всесторонне взаимодействовать как с Олимпийским комитетом России, так и с федерациями (ассоциациями, союзами) по видам спорта, которые играют значительную роль в развитии спорта высших достижений. В соответствии с законодательством, наряду с государственными органами власти, Олимпийский комитет России участвует в осуществлении мер по обеспечению подготовки и успешного выступления сборных команд России и представляет Российскую Федерацию на Олимпийских играх и спортивных соревнованиях, проходящих под патронажем Международного олимпийского комитета.

В то же время, федеральный и региональные органы исполнительной власти субъектов РФ зачастую не имеют реальных способов воздействия на те или иные процессы, протекающие в сборных командах страны или регионов по отдельным видам спорта. К примеру, прерогативой федераций по видам спорта является назначение главных тренеров и начальников команд, что приводит к утрате возможности выстраивания единой государственной политики по привлечению спонсорских средств, необходимых для подготовки сборных команд страны, налаживания системы контроля за их использованием, стимулирования спортсменов за их достижения на крупнейших соревнованиях.

Обращает на себя внимание еще одна особенность. За последние годы в отрасли произошли принципиальные изменения, связанные с развитием профессионализма, в частности, открылось множество профессиональных клубов, появились профессиональные спортсмены. Это, с одной стороны, позволило придать законный характер многим рыночным процессам, которые в той или иной степени и раньше протекали в отрасли; таким как выплата премиальных и стипендий спортсменам, выплата доходов клубам за участие в тех или иных мероприятиях. Эти процессы с уверенностью можно отнести к положительным тенденциям развития рынка, которые, в конечном счете, должны привести к цивилизованным рыночным отношениям в спорте.

С другой стороны, следует подчеркнуть, что рыночные процессы достаточно часто наносят серьезный ущерб физкультурно-спортивному движению. Профессионализация спорта высших достижений требует высокого уровня инфраструктуры, а многие спортивные сооружения и спортивные клубы оказались сегодня в подчинении у коммерческих структур, которые приобрели контрольные пакеты акций при создании на базе спортивных клубов акционерных обществ. На наш взгляд, современные формы взаимодействия частного бизнеса с клубами и отдельными спортсменами нельзя признать оптимальными. Коммерческие

структуры, вкладывая средства в опекаемые или принадлежащие им команды или в подготовку отдельных спортсменов к соревнованиям, не только устанавливают стратегию развития команд, но и осуществляют собственную кадровую политику, определяют состав спортсменов и тренеров в сборных командах. Здесь мы наблюдаем тенденцию к сужению влияния со стороны федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта на ту или иную сборную команду страны.

Отсутствие у федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта возможности контролировать деятельность федераций (ассоциаций, союзов) по видам спорта и невозможность осуществления нормальной ротации тренерских кадров сборных команд и руководителей федераций, неподотчетность этих руководителей государственным органам управления является на сегодняшний день весьма опасной тенденцией, которую необходимо в определенной степени корректировать. По мнению автора, количество проблем в значительной степени удастся сократить, если четко разграничить цели, задачи и направления работы государственной и общественной подсистем физической культуры и спорта.

В целом ситуация в области управления физической культурой и спортом в России в настоящее время характеризуется следующим.

Первое. Несмотря на свою неэффективность в России до сих пор сохранена разрозненная структура управления физической культурой и спортом, включающая два основные элемента: государственные и общественные органы управления, что, с одной стороны, определяется спецификой физической культуры и спорта как отрасли социальной сферы, а, с другой, традициями и историей развития этой отрасли в России на протяжении предшествовавших десятилетий. Появление федеральных округов, придание самостоятельности и большего объема полномочий муниципальным органам управления, диверсификация субъектов экономической деятельности в данной области все острее ставят проблему координации действий всех субъектов управления в рамках отраслевых и территориальных уровней управления. По мнению автора, в рамках концепции ответственности государства за производство социально значимых услуг следует сохранить государственный отраслевой орган исполнительной власти на федеральном уровне. Сохранение государственного органа управления должно сопровождаться регламентацией функциональных полномочий данного органа.

Второе. Недостаточна согласованность в проведении политики в области физической культуры и спорта между государственным органом управления, Олимпийским комитетом России и отдельными федера-

циями по видам спорта, что существенно понижает эффективность физ-культурно-спортивной деятельности в части реализации задач социальной политики. До сих пор не преодолен дисбаланс в компетенции государственного и общественного органов управления отраслью на федеральном уровне, что требует пересмотра полномочий между этими органами управления с закреплением за государственным органом на федеральном уровне функции по выработке стратегии развития отрасли.

Третье. На современном этапе еще недостаточной является согласованность действий всех организаций, принимающих участие в развитии физической культуры и спорта, но не включенных непосредственно в вертикаль отраслевого управления, а именно - органов образования, здравоохранения, культуры и других ведомств и организаций. До сих пор не выработана стратегия взаимодействия разных субъектов управления, деятельность которых нацелена на создание условий для полноценного физического и духовного развития личности.

Четвертое. Серьезными представляются упущения в деятельности Олимпийского комитета России, который в последнее время недостаточно эффективно представляет интересы России в рамках международного спортивного движения; является непрозрачной структурой с точки зрения финансовой деятельности (в части формирования и расходования средств, полученных из внебюджетных источников).

Низкий уровень управляемости и координации деятельности общественных организаций в области физкультурной и спортивной деятельности в стране в целом мешает осуществлению стратегического управления в этой сфере. В России общественные организации получают финансовую и иную поддержку со стороны государства, однако, несут слабую ответственность за результаты своей деятельности. Для современного состояния физкультуры и спорта представляется актуальным не столько передача части функций государственного регулирования общественным организациям, сколько, в известной степени, обратный процесс - возврат в государственное ведение части полномочий, де-факто присвоенных этими организациями.

Пятое. Место спортивных федераций по видам спорта в общей структуре управления отраслью физической культуры и спорта в стране представляется достаточно неопределенным. В настоящее время все спортивные федерации являются общественными организациями (негосударственными некоммерческими), в задачу которых входит развитие отдельного вида спорта. В то же время отсутствует процесс координации их деятельности, нет концепций развития отдельных видов спорта, что существенно снижает эффективность деятельности данных организаций. Спортивные федерации должны сконцентрировать свои усилия

на подготовке и продвижении концепций развития соответствующего вида спорта при поддержке органов государственного управления. Однако на сегодняшний день не все федерации готовы к такому сотрудничеству.

Автор предлагает концепцию повышения уровня управляемости физической культурой и спортом на основе построения более совершенной системы взаимодействия различных субъектов при усилении роли органов государственного управления, обосновывая построение «мягкой» вертикали управления, с одной стороны, усиливающей степень государственного регулирования, а, с другой, одновременно обеспечивающей расширение прав и обязанностей всех субъектов спортивной деятельности.

Диверсификация управленческих полномочий должна, по мнению автора, проходить как в рамках государственной вертикали: федерация -регион - муниципалитет, так и в направлении секторальной структуры экономики (субъектов экономической деятельности): общественный (государственная и муниципальная форма собственности) сектор - негосударственный некоммерческий сектор (общественные организации и фонды).

При включении общественных структур в вертикаль управления данные объединения и организации не должны подменять государственную систему управления физической культурой и спортом, а призваны способствовать эффективному использованию ресурсов, направляемых на развитие физической культуры и спорта в стране. При сложившейся в России ситуации в области управления физической культурой и спортом требуется усиление позиции государственного органа управления, действующего на федеральном уровне, что является основой достижения стратегических целей в области физической культуры и спорта. Важным условием создания целостной системы управления отраслью является четкое разграничение полномочий между государственными и общественными субъектами управления.

Для устранения внутриотраслевых диспропорций в системе государственного управления автор сосредоточил внимание не только на институциональных, но и функциональных вопросах, лежащих в русле административной реформы. Во-первых, это упорядочение функций, осуществляемых государственной властью и органами местного самоуправления; во-вторых, повышение эффективности механизмов реализации этих функций; в-третьих, совершенствование организации государственной службы.

Учитывая роль органов управления в достижении качественных отраслевых результатов деятельности, далее представлено авторское ви-

дение решения задач административной реформы в сфере физической культуры и спорта. Основная функциональная нагрузка в реализации задач физической культуры и массового спорта должна быть возложена на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Конкретная работа по реализации задач развития физической культуры и массового спорта должна стать прерогативой местных и муниципальных органов власти. Основные функции этих органов должны концентрироваться на создании условий для занятий физической культурой и спортом по месту жительства, в образовательных учреждениях, на производстве, среди разных возрастных групп населения.

Кроме того в систему должны быть включены и другие, негосударственные субъекты, реализующие ряд задач управления физической культурой и спортом. Ниже на рисунке 1 представлена схема взаимодействия различных субъектов управления, цель которой повышение результативности спорта высших достижений на основе консолидации финансовых ресурсов.

Успех функционирования системы в целом находится в прямой зависимости от согласованных действий органов управления как по вертикали (с вышестоящими органами управления по иерархии отраслевой структуры), так и по горизонтали (в пределах одного субъекта Российской Федерации между государственными и общественными структурами). Вполне очевидно, что ликвидация вертикальных противоречий требует более четкой регламентации ответственности разных уровней управления за конечный результат деятельности, расширения их самостоятельности в принятии решений, децентрализации части функций управления, делегирования полномочий вышестоящими органами нижестоящим. Реализация данных предложений позволит упорядочить процессы взаимодействия федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта с территориальными органами управления, подведомственными учреждениями и организациями, другими министерствами и ведомствами.

Что касается горизонтальных противоречий, то их устранение может быть обеспечено за счет более четкого разграничения целей, задач и направлений деятельности государственной и общественной подсистем физической культуры и спорта; ликвидации дублирующих функций органов управления; определения и закрепления конкретных функций в части развития физической культуры и спорта за ведомствами (образование, здравоохранение, МВД, оборона, культура и др.), косвенно влияющими на указанные процессы; передачи ряда регулирующих функций от органов исполнительной власти подведомственным либо негосударственным учреждениям и организациям физической культуры

Рис. 1. Взаимодействие Госкомспорта России, ОКР и федераций по видам спорта при финансировании спорта высших достижений

и спорта; создания условий для частных коммерческих структур и общественных организаций для расширения перечня предоставляемых услуг физической культуры и спорта.

Анализ спектра функций, возлагаемых на разные уровни управления позволил автору сформулировать и внести предложения по разграничению полномочий и функций управления между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.

Специфика физической культуры и спорта порождает серию проблем, связанных с ее отражением в законодательстве. Между тем, правовое обеспечение имеет первостепенное значение как для организации управления, так и для финансирования. Исходя из многогранности правовой проблематики, в работе выделено три типа законодательных актов, которые должны стать объектом лоббирования со стороны федеральных и региональных органов управления физической культурой и спортом.

Во-первых, это целая серия федеральных законов, которые имеют рамочный характер для всех отраслей экономики и социальной сферы, и самым непосредственным образом затрагивающие интересы развития физической культуры и спорта. К примеру, отмена в соответствии с Налоговым кодексом РФ налоговых льгот для субъектов хозяйствования, вкладывающих средства в отрасль, повлекла за собой существенное сокращение масштабов благотворительности в пользу физической культуры и спорта. Стратегическая задача заключается в том, чтобы активно участвовать в законотворческой деятельности, вносить соответствующие предложения о поправках в законы РФ, которые в той или иной степени влияют на развитие физкультурно-спортивного движения.

Во-вторых, с учетом требований сегодняшнего дня речь должна идти о значительной корректировке закона РФ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». К тому же он содержит значительное количество декларативных норм и не учитывает общность взглядов на роль физической культуры и спорта в достижении целей развития общества. Автор обосновывает тезис о том, что отраслевой закон должен быть законом прямого действия и директивно регулировать деятельность, связанную со спортом высших достижений и оказанием спортив-но-оздоровительныхуслуг.

За пределами правового регулирования остались вопросы, касающиеся спортивной реабилитации, спортивной медицины, спортивной науки и многие другие. При этом вне рамок данного закона остались вопросы стимулирования организаций, реализующих программы развития физической культуры и спорта среди детей, инвалидов, сирот.

Следует заметить, что новый законопроект, разработанный при участии автора, не носит затратного характера, не предусматривает моментального увеличения расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Он органично вписывается в установленный в настоящее время порядок разработки среднесрочных и краткосрочных программ Правительства Российской Федерации, прогнозов социально-экономического развития отраслей экономики на очередной год и соответственно бюджетного проектирования на всех уровнях.

В-третьих, не менее важную роль для совершенствования межотраслевых и межрегиональных интеграционных процессов выполняют федеральные целевые программы, утверждаемые федеральными законами. Они позволяют решить как локальные проблемы отдельных территорий или групп населения, так и проблемы физической культуры и спорта в целом.

Учитывая важность проблемы, автор подчеркивает, что в современных условиях характерной чертой организации управления является перенесение значительной части функций по развитию некоторых видов физкультурно-спортивной деятельности на уровень регионов и муниципальных образований.

Автором предлагается кардинальный вариант совершенствования системы взаимодействия со спортивными общественными организациями, реализация которого приведет к значительному повышению персональной ответственности руководителей федераций перед государством за развитие вида спорта, выступление сборных команд страны на Олимпийских играх, чемпионатах мира и Европы, рациональное использование выделяемых государственных финансовых и материальных ресурсов. Это в итоге означает придание всероссийским федерациям (союзам и ассоциациям) по различным видам спорта статуса государственно-общественных объединений.

Сегодня на федеральный орган исполнительной власти возложены функции по управлению спортом высших достижений по всей вертикали, включая сеть спортивных организаций и учреждений, в том числе Центров спортивной подготовки (ЦСП). При этом подготовка членов сборных команд России начинается в региональных центрах спортивной подготовки или в школах и училищах олимпийского резерва. В свою очередь, значительное количество таких учреждений не находится в непосредственном подчинении у федерального органа исполнительной власти или органов управления физической культурой и спортом регионов. В результате единая цепь управления процессом подготовки спортсменов оказывается разорванной.

Важной концептуальной задачей является совершенствование условий для межотраслевой консолидации финансовых ресурсов для организации работы по физическому развитию отдельных групп населения и созданию механизмов взаимоувязки этих ресурсов при решении вопросов формирования спортивной инфраструктуры, оплаты расходов по отдельным спортивным мероприятиям, подготовки кадров спортивного профиля, В качестве примера можно назвать финансирование мероприятий, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами, которые позволяют комплексно решать ту или иную проблему.

Стимулирующим фактором повышения эффективности подготовки спортсменов высокого класса является создание региональных центров спортивной подготовки (РЦСП), что дает значительный финансовый эффект за счет приближения мест проведения учебно-тренировочных сборов по тем видам спорта, которые культивируются в том или ином субъекте Российской Федерации, к местам проживания спортсменов и тренеров.

РЦСП могут работать в режиме постоянно действующего центра по организации и проведению учебно-тренировочных сборов с переменным составом спортсменов, зачисленных в установленном порядке в основной и резервный состав сборных команд России. При этом обязательными условиями создания РЦСП должно являться наличие в регионе материально-технической базы, отвечающей современным требованиям подготовки спортсменов основного и резервного составов сборных команд к крупнейшим всероссийским и международным соревнованиям, позволяющей обеспечить в полном объеме учебно-тренировочный процесс, восстановительные мероприятия, эффективный отдых и рациональное питание спортсменов; базы для углубленных медицинских обследований, проведения научных исследований; спортсменов, по возрасту и уровню подготовленности отвечающих требованиям, предъявленным к членам основного и резервного составов сборных команд; квалифицированного тренерско-преподавательского состава (не ниже первой квалификационной категории), способного организовать и качественно проводить учебно-тренировочный процесс в соответствии с современными достижениями науки и практики.

В этой связи актуальной является задача разработки экономического и правового механизма подготовки и передачи спортсменов высокого класса по вертикали (ДЮСШ —♦ СДЮШОР —* училище олимпийского резерва —» спортивные интернаты —» школа высшего спортивного мастерства спортивный клуб высшего учебного заведения региональный центр спортивной подготовки сборная команда субъекта Рос-

сийской Федерации —* сборная команда России) и по горизонтали (из одного субъекта Российской Федерации в другой субъект Российской Федерации и т. п.). Понимая всю значимость и практическую востребованность механизма такой передачи, автор убежден, что этот механизм должен быть основан на компенсации расходов за подготовку спортсменов и на системе стимулирования тренеров, специалистов и организаций, участвующих в подготовке спортсменов высокого класса на различных этапах.

В условиях рынка государственное регулирование отношений между сборными командами страны и клубами является крайне необходимым, так как в большей степени компенсационные процессы затрагивают интересы государственных учреждений спортивного профиля -ДЮСШ, СДЮШОР, УОР, ШВСМ. Эти учреждения должны быть экономически заинтересованы в подготовке и передаче спортсменов на более высокий уровень. Крайне важным является создание условий для развития системы контрактации деятельности в отрасли. В современных условиях именно такая система признается наиболее перспективной. Заключение контрактов со спортсменами должно сопровождаться включением в число сторон тех учреждений и организаций, которые непосредственно участвовали в его подготовке (ДЮСШ, СДЮШОР, УОР, ШВСМ), то есть контракт должен иметь многосторонний харак-т е р .

Для создания заинтересованности всех сторон, включенных в договорные отношения, в работе предлагается вариант контрактации, суть которого заключается в следующем: контракты со спортсменами, выступающими за сборную команду России, заключаются с федеральным органом исполнительной власти, имеющим гарантии государства; каждый вид спорта по согласованию с коммерческими структурами получит спонсора, который и будет осуществлять оплату контракта ежемесячно на личный счет спортсмена; если спортсмен проживает в России, то часть суммы контракта будет выдаваться для обеспечения его подготовки; спортсмены, проживающие вне территории России и имеющие рабочие контракты за рубежом, получат контрактные выплаты только после завершения контракта; тренерский совет федерации подает заявку в федеральный орган исполнительной власти на выплату вознаграждения спортсмену и указывает степень исполнения или неисполнения спортсменом условий контракта; федеральный орган исполнительной власти рассматривает документ, дает по нему письменное заключение и сообщает фирме-спонсору, какую часть суммы полагается выплатить спортсмену с его лицевого счета; при невыполнении контракта вознаграждение не выплачивается.

Проведенный анализ подтверждает убежденность автора в том, что решение отраслевых задач может быть успешным только при условии комплексного рассмотрения физической культуры, любительского спорта, спорта для всех и адаптивного спорта, спорта высших достижений, профессионального спорта как единого организма. Поэтому ключевыми направлениями совершенствования управления отраслью являются:

• ликвидация дублирующих функций и полномочий между разными органами государственной власти;

• переход от разрешительной системы передачи полномочий от федерального органа исполнительной власти региону к уведомительной;

• четкое разграничение прав и обязанностей всех субъектов физкуль-турно-спортивного движения в стране;

• отказ от ряда функций государственных органов управления и передача их другим субъектам физкультурно-спортивного движения при одновременном возврате в государственное ведение части полномочий, де-факто присвоенных себе общественными организациями.

Результативность этих и других задач во многом обеспечивается финансово-экономическим механизмом. В диссертации отмечается, что порядок мобилизации финансовых средств и их структура зависят от принадлежности субъекта физкультурно -спортивного движения к государственному либо негосударственному сектору. В свою очередь в каждом секторе имеется своя правовая и функциональная логика деятельности, основанная на вполне определенных принципах ресурсного обеспечения, вытекающих из природы организационно-правовой формы собственности.

В работе сформулирована концепция современной отечественной политики в области финансового обеспечения физической культуры и спорта, предусматривающая активную поддержку всех субъектов физ-культурно-спортивного движения и субъектов хозяйствования, вкладывающих средства в отрасль или обеспечивающих условия для повышения социальной роли физической культуры и спорта. При этом неоднократно подчеркивается, что концептуальные предложения в части новых гарантий должны быть законодательно закреплены, что позволит расширить спектр форм и методов финансового обеспечения рассматриваемой системы.

Помимо этого, в исследовании акцентировано внимание на видах физкультурно-спортивной деятельности, финансирование которых является государственной прерогативой. К ним относятся спорт высших достижений, включая подготовку спортсменов для сборных команд страны; физическая подготовка военнослужащих и кадров правоохра-

нительных органов; физическое воспитание в системе государственного образования; лечебная физкультура в системе государственного здравоохранения и санаторно-курортного обслуживания. Кроме того важной составляющей финансового механизма являются субъекты физкультур-но-спортивного движения России. Одни из них относятся к группе управляющих, другие - управляемых, третьи - условно независимых (при отсутствии финансовых взаимоотношений с органами управления физической культурой и спортом).

Особо подчеркнуто, что процессы взаимодействия содержательных и ресурсных элементов управления в каждом конкретном случае могут иметь свою специфику и зависят от множества факторов как правового, так и экономического характера.

Рассматривая бюджетно-налоговый аспект такого взаимодействия, автор делает следующие выводы. Перспективная нацеленность бюджетных расходов и их роль в развитии физической культуры и спорта подразумевают необходимость согласования идеологии и параметров бюджета со стратегическими целями и намерениями государства. Исходя из задач и конкретных целей государственной политики, сегодня за счет бюджетного финансирования могут поддерживаться конкретные субъекты физкультурного (физкультурно-спортивного) движения; отдельные физкультурно-спортивные мероприятия или события, которые осуществляются в стране; отдельные спортсмены достаточно высокого уровня; отдельные категории населения, которые с позиций социальной справедливости нуждаются в поддержке их участия в физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности.

Ретроспективный взгляд на показатели финансирования отрасли за счет федерального бюджета позволил констатировать, что объем ассигнований на физическую культуру и спорт за период с 1999 г. по 2003 г. возрос в 6,7 раз и составил в 2003 г. 4120, 6 млн руб. против 613, 2 млн руб. в 1999 г.

Для достижения наилучших результатов с наименьшими затратами автор предлагает руководствоваться определенными принципами, позволяющими оптимизировать функции управления и структуру финансовых ресурсов в зависимости от формы собственности субъектов физ-культурно-спортивного движения:

• Доступность. Этот принцип является важнейшим показателем достигнутого обществом понимания реальной возможности получить ту или иную услугу надлежащего качества на платной или бесплатной основе.

Государственная поддержка. Данная поддержка осуществляется в виде прямого финансирования деятельн ания, то

Ь'НС.1ИОТЕКА С.?»о«Нург 09 УУЛ «гг

есть долевого участия в расходах. Могут также применяться другие формы поддержки через систему налоговых льгот, арендных отношений, информационное обеспечение и т.п.

• Ориентация на решение приоритетных задач! Их содержание диктуется программными документами и целевыми установками в конкретный период времени.

• Соблюдение интересов всех участников спортивно-физкультурного процесса. Намеченные цели могут быть достигнуты только при комплексном учете этих интересов путем координации управляющих действий.

• Ответственность. Главными критериями дифференциации ответственности между государственными и негосударственными структурами должны стать степень профессионализма, уровень спортивных достижений, дифференциация физкультурно-спортивного движения по основным группам потребителей и участников.

• Социальная значимость функций. На государственные и муниципальные субъекты физкультурно-спортивного движения должны быть возложены функции по развитию физической культуры, спорта для всех, спорта высших достижений, а также поддержания и развития инфраструктуры спорта в социально-значимых областях деятельности.

• Конкурентность. Она предусматривает расширение возможностей коммерческих структур в выполнении государственного социального заказа.

В работе рассмотрена и оценена возможность и целесообразность применения отдельных бюджетно-налоговых регуляторов в сфере физической культуры и спорта, таких как бюджетные инвестиции; бюджетные кредиты; бюджетные гарантии; инвестиционные налоговые кредиты; налоговые льготы; субсидии и субвенции. На основе такого исследования сделан вывод, что адаптация и широкое использование на практике бюджетно-налоговых методов регулирования - одно из непременных условий развития отрасли. Бюджетное финансирование должно осуществляться в соответствии с приоритетами развития отдельных видов спорта (наиболее перспективных с точки зрения популярности среди населения и возможных результатов на международных спортивных соревнованиях) и приоритетов в рамках социальной политики государства.

Определение приоритетных целевых программ и проектов, финансирование которых идет из бюджетов разных уровней, должно осуществляться на основе использования результатов экспертизы важности и приоритетности этих проектов. Экспертные советы должны ранжировать предлагаемые/для экспертизы программы и проекты по степени

приоритетности в рамках Концепции развития физической культуры и спорта на период до 2005 г.

Важным направлением совершенствования финансового механизма является внедрение новых элементов в практику конкурсного распределения финансовых ресурсов из бюджетов разных уровней для развития физической культуры и спорта. В работе предлагается следующая принципиальная схема, предшествующая выделению средств. Орган государственного управления физической культурой и спортом соответствующего уровня формирует общую концепцию и приоритетные направления развития для системы физической культуры и спорта, находящейся в его ведении. Одновременно с этим субъекты физкультур-но-спортивного движения разрабатывают концепцию собственного развития и предоставляют программы и проекты для участия в конкурсном распределении финансовых ресурсов из соответствующих бюджетов. ;

Механизм принятия решений о финансировании должен включать в себя следующие этапы: разработку показателей, определяющих эффективность деятельности каждой группы субъектов физкультурно-спортивного движения; дифференциацию субъектов физкультурно-спортивного движения, участвующих в реализации приоритетных направлений деятельности в следующем бюджетном году, по формам собственности и видам деятельности; определение целей развития и конечных результатов деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения в приоритетных направлениях; ранжирование субъектов физ-культурно-спортивного движения по степени значимости предлагаемых направлений деятельности; принятие решений о выделении средств.

При этом предлагается система критериев для негосударственных структур - потенциальных производителей услуг при участии их в конкурсных процедурах на получение государственного задания на основе бюджетного финансирования:

1. Принадлежность получателей услуг к определенной социальной группе населения (к примеру, право на бесплатное обслуживание могло бы быть распространено на граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума; инвалидов; уволенных в запас военнослужащих; детей из многодетных семей и на другие социально уязвимые категории граждан).

2. Приоритетность предлагаемой услуги для развития физической культуры и спорта.

3. Наличие необходимых условий для осуществления физкультурно-оздоровительного процесса и обеспечения вариативных режимов занятий с учетом состояния здоровья и возраста контингента, обеспечение противопожарной охраны, санитарного состояния помещений, правил

безопасности.

4. Наличие программы выполнения заказа и подготовленных кадров для его реализации.

5. Более низкая цена услуги по сравнению с другими учреждениями аналогичного типа. В качестве одного из вариантов предлагается долевое участие бюджетных средств в финансировании расходов негосударственных структур - спортивных клубов без прохождения конкурсных процедур, пропорционально количеству занимающихся из числа социально-уязвимых групп, к примеру, в размере 30 % от общего объема их расходов.

Еще одним важным результатом исследования является вывод о том, что процесс трансформации отношений в области физической культуры и спорта должен сопровождаться внесением изменений в бюджетную классификацию расходов и выделением для физической культуры и спорта самостоятельного раздела для учета бюджетного финансирования. Сегодня профильные отраслевые расходы отражаются в разделе «Здравоохранение и физическая культура». Кроме того, мы считаем, что необходимо отказаться от постатейной детализации расходов государственных учреждений, ограничившись тремя крупными блоками расходов, как это было установлено в практике бюджетного планирования в конце 1980-х гг.: фонд оплаты труда, материальные и приравненные к ним затраты, фонд развития.

В рамках исследования прослеживаются особенности вовлечения государственного сектора физической культуры и спорта в рыночные условия хозяйствования. При этом анализируются проблемы и предлагаются пути их решения за счет расширения и совершенствования практики привлечения дополнительных бюджетных и внебюджетных источников финансирования. В первую очередь обосновывается необходимость создания внебюджетного фонда развития физической культуры и спорта по аналогии с целевыми фондами, созданными в ряде зарубежных государств.

Автор считает, что исходя из положений Бюджетного кодекса РФ,. другим, а, возможно, параллельным вариантом, могло бы быть создание на федеральном уровне и в каждом субъекте РФ целевых бюджетных фондов физической культуры и спорта, представляющих собой обособленную в составе бюджетов часть финансовых ресурсов. Кроме того, одним из методов решения проблемы могло бы стать принятие правовых норм, устойчиво стимулирующих работодателей направлять средства на сохранение и укрепление физического и психического здоровья трудящихся. Предприятия должны быть экономически заинтересованы в снижении уровня профессиональной и производственно обусловлен-

ной заболеваемости. Автор предлагает включить в механизм стимулирования предприятий различных форм собственности конкретные меры по созданию собственных спортивных центров, где могли бы решаться проблемы производственной физкультуры и досуга работников фирмы. В качестве основного звена такого механизма должно быть льготное налогообложение имущества, включение расходов в себестоимость продукции, выделение целевых кредитов на проектирование, строительство и оснащение таких центров под гарантии Правительства РФ или органов государственного управления субъекта РФ.

Еще один важный шаг - утверждение Правительством РФ нормативов минимальных затрат, которые работодатели в обязательном порядке должны расходовать на физическую культуру работников и повышение их общей культуры. Данные нормативы могут быть дифференцированы по регионам. Примерная доля расходов, по нашему мнению, может составлять до 1% от расходов на оплату труда персонала. Для управляемости процессом внебюджетного финансирования, в первую очередь, предлагается разработать государственную программу привлечения внебюджетных средств. Сегодня эти вопросы решаются крайне медленно и несинхронно.

Нет необходимости доказывать, что основой проведения в жизнь государственной политики в сфере физической культуры и спорта является материально-техническая база и ее основное звено - физкультурно-спортивные сооружения. Для выполнения поставленных задач автор концептуально обосновывает необходимость строительства и реконструкции 1000 легких физкультурно-спортивных комплексов, которые могут ускорить решение проблемы повышения доступности физкультурно-спортивных услуг для всех категорий населения, в первую очередь, детей, подростков, а также инвалидов и лиц с ограниченными возможностями. В работе доказывается, что наиболее быстрым и экономически эффективным способом возведения таких сооружений является долевое участие сторон в реализации проекта. Именно поэтому в качестве источника финансирования федеральной доли предлагается считать целевые отчисления от проведения всероссийских лотерей, проводимых, в частности, в режиме он-лайн, а за субъектами Российской Федерации предлагается закрепить право использования на эти цели средств собственных бюджетов или внебюджетных поступлений.

Таким образом, предложенный автором подход к исследованию экономических методов управления процессами развития физической культуры и спорта в условиях либерализации экономики и социальной сферы позволяет утверждать, что успех реализации государственной политики в рассматриваемой отрасли напрямую зависит от системности

в управлении, четкости в определении приоритетов, создания стимулирующих механизмов для частных инвесторов, адекватной правовой регламентации взаимоотношений между государством и негосударственными субъектами хозяйственной деятельности. Таковы необходимые элементы государственного регулирования, которые позволят повысить качество физкультурно-спортивных услуг и результативность спорта высших достижений.

Ш. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ

По материалам исследований издано более 70 публикаций общим объемом 196 п.л. (авторских - 182 п.л.). В том числе: 3 монографии, 4 учебника и научно-методических пособия.

Монографии, учебники и научно-практические издания

1. Рожков П. А. Совершенствование экономического механизма функционирования физической культуры и спорта. Монография. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003. - 16 п.л.

2. Башкирова М.М., Виноградов П.А., Круглое Д.А., Моченов В.П, Рожков П.А., Селезнев Л.Н., Сладкова НА, Царик А.В. О государственной поддержке развития физической культуры и спорта инвалидов в Российской Федерации. Монография- М.: Советский спорт, 2003. - 19,4 п.л. (авторских 2,3 п.л.).

3. Рожков П.А. Развитие физической культуры и спорта в современном мире: организационно-управленческие, финансовые и нормативно-правовые проблемы. Монография. - М.: Советский спорт, 2002. - 16,0 п.л.

4. Рожков П.А. Отраслевая структура и специфика расходов на физическую культуру и спорт // Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. Под ред. О.В.Врублевской, М.В.Романовского. - М.: Юрайт, 2003. - 0,7 п.л.

5. Рожков П.А Нормативное правовое обеспечение сферы физической культуры и спорта: Реализация стратегии реформирования отрасли на рубеже веков. Документы и материалы (1999-2002 годы) - М.: Советский спорт, 2002. 84,5 п.л. (автор- составитель).

6. Криворучко В.И., Криворучко Л.В., Нелюбин В.В., Рожков П.А., Тестов Е.В.Государственное регулирование санаторно-курортной сферы и туризма в условиях рыночной экономики. Научно-методическое пособие - Сочи, Сочинское полиграфпредприятие, 2001. - 2,5 п.л. (авторских 0,5 п.л.).

7. Рожков П.А. О некоторых концептуальных положениях организации физкультурно-спортивного движения в России. Метод, рекомендации. Министерство Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму. - М.: ВНИИФК, 2000. - 1,2 п.л.

Статьи в периодических научных изданиях, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук

8. Рожков П.А. Совершенствование механизмов финансового обеспечения физической культуры и спорта в Российской Федерации // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - 2003. -№ 4.-1,3 п.л.

9. Рожков П.А. Развитие физической культуры и спорта - приоритетное направление социальной политики государства // Теория и практика физической культуры. - 2002. - № 1. - 0,8 п.л.

10: Рожков П.А. От великой спортивной державы - к здоровой России // Теория и практика физической культуры. - 2001. - № 1. - 1,0 п.л.

11. Рожков П.А. Об основных направлениях и принципах перестройки физического воспитания населения // Теория и практика физической культуры. - 1989. - № 3. - 0,6 п.л.

12. Рожков П.А. За развитие движения «Спорт для всех» // Теория и практика физической культуры. - 1988. - № 2. - 0,8 п.л.

Статьи в других научных сборниках, научно-практических журналах и периодической печати

13. Рожков П.А., Круглое Д.А: Сравнительно-правовой анализ федерального и регионального законодательства в области физической культуры и спорта // Юбилейная научно-практическая конференция, посвященная 70-летию ВНИИФК «Физическая культура и спорт в условиях современных социально-экономических преобразований в России» -М.: ООО «М-Принт», 2003. - 0,6 п.л. (авторских 0,3 п.л.).

14. Рожков П.А. О разработке социально-экономических механизмов повышения эффективности физической культуры и спорта//Юбилей-ная научно-практическая конференция, посвященная 70-летию ВНИ-ИФК «Физическая культура и спорт в условиях современных социально-экономических преобразований в России» - М.: ООО «М-Принт», 2003. - 0,6 п.л.

15. Рожков П.А. Концептуальные основы государственной поддержки физической культуры и спорта // Первый международный научный конгресс «Спорт и здоровье» (материалы конгресса, том II) - Санкт-Петербург, 2003. - 0,4 п.л.

16. Рожков П.А. Физическая культура и спорт. // Новая Российская энциклопедия -М.: ООО «Издательство Энциклопедия», 0 0 0 «Издательский Дом ИНФРА-М», 2003. - 0,7 п.л.

17. Рожков П.А., Виноградов ПА, Моченов В.П., Окуньков Ю.В. Социологический анализ развития физической культуры (мониторинг) // За единую и здоровую Россию в XXI веке» - М.: Фонд имени М.Ю. Лермонтова, 2003. - 2,1 п.л. (авторских -0,5 п.л.).

18. Рожков П.А. Укрепление взаимодействия федерального центра и регионов - важнейшая часть стратегии развития физической культуры и спорта // Федеративные отношения и региональная социально - экономическая политика. - 2002. - № 5. - 1,0 п.л.

19. Рожков П.А. О реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта в 2001 году. - М: Советский спорт, 2002. -2,5п.л.

20. Рожков П.А. Роль физической культуры и спорта в формировании здорового образа жизни населения Российской Федерации. Федеральный справочник». - М : «Родина - ПРО», 2002. Вып. 10. - 1,0 п.л.

21. Рожков ПА. Концептуальные основы развития физической культуры и спорта в России на современном этапе // Физическая культура и спорт в Российской Федерации. - М, 2001. - 1,0 п.л.

22. Рожков ПА. Стратегия реформирования сферы физической культу. ры и спорта. Федеральный справочник. - М.: «Родина - ПРО», 2001.

Вып. 9. - 1,0 п.л.

23. Рожков П.А. Создание правовой базы развития физической культуры и спорта - стратегическая задача Госкомспорта России // Совершенствование законодательства в сфере физической культуры и спорта. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 28-30 мая 2001 года. - М., 2001. - 1,0 п.л.

24. Рожков П. А. Через физическую культуру к здоровой нации // Спорт и здоровье нации // Приложение к журналу «Адмиралтейство». - 2001. -№1.-1,0 п.л.

25. • Рожков П.А. Усиление государственной политики в сфере физической культуры и спорта // Спорт для всех. - 2000.- № 4.-0,5 п.л.

Кроме того выводы и предложения автора изложены в целом ряде докладов на научно-практических конференциях и семинарах

РОЖКОВ ПАВЕЛ АЛЕКСЕЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 7.04.04. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Псч. л. 2,5. Бум. л. 1,25. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 80 экз. Заказ 313.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

¿-7919

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Рожков, Павел Алексеевич

ОГЛАВЛЕНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;.

1.1. Основные направления модернизации экономики и социальной сферы России на среднесрочную перспективу.

1.2. Современное состояние социальной сферы в Российской Федерации.

1.3. Физическая культура и спорт в системе радикальных экономических преобразований

ГЛАВА 2. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА.

2.1. Организационные и экономические отношения в сфере физической культуры и спорта.

2.2. Современное состояние и тенденции развития физической культуры и спорта.

2.3. Общественные цели функционирования физической культуры и спорта.

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРОЙ И СПОРТОМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.

3.1. Анализ зарубежной практики правового обеспечения развития физической культуры и спорта.

3:2. Модели управления физической культурой и спортом за рубежом

3.3. Зарубежный опыт финансирования физической культуры и спорта

ГЛАВА 4. КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРОЙ И СПОРТОМ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ

4.1. Современные системы управления физической культурой и спортом в России.

4.2. Нормативное и правовое регулирование отрасли на федеральном и региональном уровнях

4.3. Формирование новой модели государственного управления для реализации целей и задач развития физической культуры и спорта в РФ

ГЛАВА 5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА.

5.1. роль федерального бюджета и бюджетов субъектов рф в реализации задач государственной значимости.

5.2. дифференциация подходов к финансированию государственного и негосударственного секторов физической культуры и спорта.

5.3. Развитие деятельности по привлечению внебюджетных источников финансирования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономический механизм формирования и реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта"

Актуальность темы диссертационного исследования. Конец XX и начало XXI века характеризуются усилением: процессов глобализации. Эта общемировая тенденция повлияла на выбор стратегии развития экономики и социальной сферы России, признающей необходимость активизации человеческого фактора и таких его компонентов, как уровень образованности общества, состояние здоровья граждан и их активное долголетие. В свете происходящих в стране перемен переживают период трансформации все отрасли социальной сферы, в том числе, и физическая культура и спорт. Современная стратегия социальной политики государства нацелена на решение демографических проблем и» предусматривает стабилизацию рождаемости и укрепление семьи, улучшение состояния: здоровья населения, увеличение продолжительности жизни, снижение предотвратимой смертности граждан. Не менее важными являются задачи минимизации» проявлений девиантного поведения людей, вовлечения их в организованные формы досуга, снижения' негативных последствий повышения интенсивности производственных процессов, социализации и включения в трудовую деятельность лиц с ограниченными физическими возможностями.

Физическая культура и спорт, являясь одной из отраслей социальной сферы, выступают важным инструментом в реализации задач социальной политики государства. Вместе с тем, максимальному использованию потенциала физической культуры и спорта для повышения качества жизни россиян препятствуют такие факторы, как отсутствие системности в управлении; нечеткое определение приоритетов; недостаточный уровень бюджетного финансирования; отсутствие стимулирующих механизмов для частных структур, инвестирующих средства в развитие отрасли; правовая неоформленность взаимоотношений между государством и негосударственными субъектами хозяйственной деятельности. Потеря управляемости отраслью как целостной системой привела к снижению объема физкультурно-спортивных услуг, предоставляемых населению, что не способствовало оздоровлению нации.

Актуальность многих проблем обусловлена внутриотраслевыми характеристиками и особенностями развития физической культуры и спорта, несмотря; на то, что значительное количество этих проблем являются типичными для экономики страны в целом, включая такие смежные для физической культуры и спорта отрасли социальной сферы как образование, здравоохранение, культура, социальное обеспечение. Среди особенностей, влияющих на характер экономических отношений в области физической культуры и спорта, выделяются. следующие: многообразие форм деятельности, структур управления, схем подчиненности и взаимодействия, обусловленных многообразием видов спорта, спортивных и физкультурных достижений, типов и видов г соревнований: Множественность спортивных мероприятий общероссийского и международного уровня также относится к их числу.

Значимость- физической культуры и спорта для достижения целей социальной политики сформулирована в целой < серии программных документов государственного уровня, признающих потенциал отрасли наименее затратным и наиболее эффективным средством форсированного морального и физического развития общества. Вместе с тем, экономический блок общей концепции развития отрасли до настоящего времени четко не сформулирован, что затрудняет эффективное функционирование каждого из элементов системы. В этих условиях научное обоснование экономических и правовых основ развития физической культуры и спорта, исследование классических трудов по теории развития общественных отношений в целом и физической культуры и спорта, в частности, является чрезвычайно актуальным.

В отечественной литературе эта проблема достаточно, подробно освещена в работах С.В. Алексеева, П.А. Виноградова, С.Э. Воронина, Р.Г. Гостева, С.И. Гусысова, В.А. Дудова, А.П. Душанина, В.В. Кузина, М.Е. Кутепова, С.Н. Петренко, И.И. Переверзина, С.С. Филиппова и других.

Осмысление роли и места физической культуры и спорта в развитии экономики и социальной сферы нашло 5 в работах И.М. Быховской, М.Я; Виленского, В.М. Выдрина, Д.Д. Донского, Л.И. Лубышевой, Ю.М. Николаева, В.И. Столярова, Г.Ф. Шитиковой; по проблемам спортивного маркетинга опубликованы исследования В.В. Алешина, Я.Р. Вилькина, Л.В. Жестянникова, М.Е. Кутепова, В.В. Кузина, С.И. Гуськова, И.И. Переверзина; спортивному менеджменту и управлению физической культурой и спортом посвящены работы В.И. Жолдака, М.Е. Кутепова, С.Г. Сейранова, В.Н. Сиротина, О.Н. Степанова, И.И. Переверзина, С.С. Филиппова; о спортивной работе с инвалидами говорится в трудах М.М.Башкировой, С.П.Евсеева. Политика развития детско-юношеского спорта разрабатывается А.А.Исаевым, А.П.Зотовым, студенческого - В.И.Григорьевым, Г.Гилеевым и др.

В работах российских ученых детально анализируются специфические особенности трансформации физической культуры и спорта под влиянием новых социально-экономических и политических условий. Среди. ученых и практиков наиболее оживленно дискутируются вопросы разработки адекватной системы управления сферой физической культуры и спорта, создания новых механизмов; финансирования, включая инвестиции частного капитала в инфраструктуру спорта, формирования эффективной законодательной базы, повышения роли общественных организаций в системе управления и многие другие.

Однако, затрагиваемые современными авторами проблемы и направления развития физической культуры и спорта и совершенствования системы управления ими не охватывают весь комплекс сложных организационно-правовых и финансово-экономических механизмов функционирования отрасли. До сих пор не нашли должного освещения многие вопросы, требующие теоретического осмысления; В частности, серьезного анализа требует система государственного регулирования деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения и, как следствие, обоснование новой структуры органов и механизмов государственного управления отраслью с учетом роли общественных организаций в управлении российским спортом.

Развивая существующие концепции и взгляды ученых и специалистов в области управления, автор полагает, что вопросы формирования государственной политики в области физической культуры и спорта представляют собой самостоятельную теоретическую и практическую проблему, значимость и специфичность которой подтверждает необходимость выделения ее в качестве одного из научных направлений теории управления.

Актуальность исследования обусловлена потребностью в выработке новой политики в области физической культуры и спорта, так как противоречия между устаревшими организационными формами и методами управления в сфере физической культуры и спорта и новыми задачами в рамках экономической и административной; реформы не позволяют комплексно решать сложные социально-экономические проблемы отрасли и предполагают необходимость проведения дополнительных разработок в данной области.

Актуальность темы определила цели, задачи и предмет исследования.

Цель и задачи исследования. Главной целью данного исследования является разработка методологии формирования и реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта в современных условиях и на среднесрочную перспективу для повышения! уровня управляемости процессами развития отрасли и построения более совершенной модели взаимодействия различных субъектов физкультурно-спортивного движения.

Сложность, многоаспектность и стратегический характер заявленной цели предопределяют необходимость решения комплекса следующих задач:

• уточнить теоретические основы государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта и разработать механизм повышения управляемости отраслью для достижения с ее помощью социальнодемографических, социально-политических и социально-экономических целей развития общества;

• на основе сравнительного анализа зарубежных и отечественных теорий управления и совокупности целей административной реформы и социально-экономической политики современной России сформулировать методологические принципы и направления развития физической культуры и спорта в условиях диверсификации регулирующего воздействия государства на социально-экономические процессы;

• проанализировать место и роль услуг физической культуры и спорта в социально-экономическом развитии общества и их влияние на социально-демографическую ситуацию в стране; рассмотреть реальное состояние физической культуры и спорта на основе анализа статистических показателей и мониторинга реального состояния отрасли;

• классифицировать субъекты физкультурно-спортивной деятельности на основе системы критериев и уточнить дефиниции, использующиеся в современной теории и практике управления отраслью;

• исследовать потенциал бюджетных технологий с целью решения задач макро- и микрорегулирования развития физической культуры и спорта и внести предложения по проецированию современных бюджетно-налоговых регуляторов на сферу физической культуры и спорта;.

• дифференцировать подходы и методы бюджетного финансирования государственного и негосударственного секторов физической культуры и спорта и внести предложения по совершенствованию финансового механизма отрасли;

• рассмотреть актуальные вопросы создания специальных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, развития предпринимательской деятельности для расширения спектра внебюджетных источников финансирования спортивных учреждений и приоритетных спортивных мероприятий;

• разработать комплекс предложений по совершенствованию нормативного правового, финансово-экономического и организационно-управленческого регулирования деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения с целью повышения качества предоставляемых услуг населению и развития спорта высших достижений;

• сформулировать концепцию управления физической культурой и спортом, учитывающую современные направления либерализации экономики и социальной сферы, расширение прав и ответственности всех субъектов; физкультурно-спортивного движения за конечные результаты деятельности.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система физической культурой и спорта в условиях модернизации экономики и реформирования социальной сферы. Предметом' исследования -совокупность правовых, организационных и финансово-экономических механизмов управления для повышения эффективности функционирования физической культуры и спорта.

Методология исследования и материалы, на основе которых выполнена диссертация. Теоретической и методологической основой исследования являются современная экономическая теория, труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, посвященные вопросам управления и экономики физической культуры и спорта. В диссертационном исследовании использованы результаты практической деятельности автора, статистические данные и материалы мониторинга состояния отрасли, законодательные акты федерального и регионального уровней, другие официальные документы.

Обоснованность выводов диссертационного исследования обеспечивалась целостным подходом к решению поставленной проблемы, применением комплекса методов и методик, адекватных задачам исследования, результатами многочисленных наблюдений и обобщений значительных эмпирических материалов, обсуждением основных положений исследования на научных и практических конференциях.

Научная новизна результатов исследования, выполненного автором, заключается в следующем:

1.Дано теоретическое обоснование и выдвинуты положения об отнесении услуг физической культуры и, спорта к группе смешанных общественных благ и подробно аргументирована необходимость их бюджетного финансирования; впервые раскрыта роль физической культуры и спорта как составной части сферы услуг, комплексно решающей социально-демографические, социально-политические и социально-экономические задачи развития общества в целом и физического и эмоционального совершенствования каждого гражданина в отдельности.

2. В целях развития теории управления»сформулирована и обоснована дефиниция «государственная политика в сфере физической культуры и спорта»; структурирован понятийный аппарат и разработана система базовых критериев классификации субъектов физкультурно-спортивной деятельности, позволяющая систематизировать их многообразие; предложено использовать в качестве опорного понятия авторское определение эффективности физической культуры и спорта как оценочной категории.

3. Обоснована необходимость при формировании новых механизмов управления отраслью учитывать критерии системности; сформулированы основные методологические принципы повышения уровня управляемости физической культурой и спортом как целостной системой; предложены ключевые направления совершенствования государственного регулирования процессов развития отрасли в условиях либерализации экономики и социальной сферы.

4. Обоснована необходимость построения и закрепления «мягкой» вертикали управления в сфере физической культуры и спорта, позволяющей устранить вертикальные и горизонтальные противоречия между федеральным, региональным и местным уровнями власти; между государственными и негосударственными субъектами управления, препятствующие развитию отрасли.

5. Сформулирована концепция управления физической культурой и спортом в Российской Федерации, основные положения которой предусматривают необходимость расширения взаимодействия разных субъектов физкультурно-спортивной деятельности (коммерческих и некоммерческих) с одновременным усилением государственного регулирования деятельности с целью повышения качества физкультурно-спортивных услуг населению и развития спорта высших достижений.

6. Разработаны механизмы правого регулирования отношений в сфере физической культуры и спорта, предложен проект нового; федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», принятие которого позволит устранить пробелы в действующем федеральном и региональном законодательстве.

7. Предложен новый экономический и правовой механизм передачи спортсменов высокого класса по вертикали с одного уровня подготовки на другой и по горизонтали из одного региона в другой, основанный на новом порядке контрактных отношений между разными субъектами, включенными в систему подготовки спортивных кадров. Данная контрактация предполагает использование многосторонних договоров, основанных на экономической заинтересованности спортсменов и тренеров в достижении максимальных результатов на каждом этапе подготовки.

8. Разработан и обоснован комплекс предложений по совершенствованию; финансовых взаимоотношений между участниками физкультурно-спортивного движения, который основан на идеях бюджетирования расходов по результатам исполнения государственного заказа и системе критериев для выбора потенциальных его исполнителей независимо от форм собственности.

9. Аргументирована необходимость создания региональных центров спортивной подготовки в целях консолидации финансовых, материальных и кадровых ресурсов федерального центра и субъектов Российской Федерации.

10. Внесены предложения по изменению бюджетной классификации расходов с целью выделения для физической культуры и спорта самостоятельного раздела с целью учета финансирования государственных и негосударственных субъектов физкультурно-спортивного движения. Предложено? укрупнить экономические статьи расходов бюджета и объединить их в три блока: расходы по фонду оплаты труда, материальные и приравненные к ним затраты, фонд развития.

11. Обоснована целесообразность привлечения новых источников финансирования к решению приоритетных задач развития физической культуры и спорта, среди которых выделяются такие как целевые отчисления от проведения всероссийских лотерей, проводимых в режиме он-лайн; средства целевых бюджетных фондов и государственных внебюджетных фондов целевого назначения.

Практическая значимость. Научные положения работы имеют практическую значимость, и могут быть использованы для формирования государственной политики в сфере физической культуры и спорта на федеральном, региональном и местном уровнях. Предлагаемые в работе механизмы регулирования деятельности государственных и негосударственных субъектов хозяйствования, предоставляющих физкультурно-спортивные услуги: населению, учтены в проекте федерального закона «О физической; культуре и спорте в Российской Федерации» и при формировании функций новых органов управления отраслью. Разработки автора доведены до уровня конкретных методик, положений, рекомендаций, используемых в повседневной практике субъектов физкультурно-спортивной деятельности. Применение результатов диссертационного исследования будет способствовать повышению уровня управляемости в сфере физической культуры и спорта. Выводы и рекомендации автора могут быть использованы государственными органами исполнительной власти в практике управленческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования прошли научную и практическую апробацию, доложены и одобрены на многочисленных научно-практических конференциях и семинарах как в России, так и за рубежом. Среди них Всероссийская научно-практическая конференция «Совершенствование законодательства в сфере физической культуры и спорта», Москва, 2001 г.; Юбилейная научно-практическая конференция, посвященная 70-летию ВНИИФК «Физическая культура и спорт в условиях современных социально-экономических преобразований в России», Москва, 2003 г.; Всероссийская научно-практическая конференция с международным; участием «Здоровье и физическое воспитание детей и подростков», Москва, 2003 г.; Первый международный научный конгресс «Спорт и здоровье», Санкт-Петербург, 2003 г. и др.

Структура работы. Диссертация включает введение, пять глав, выводы, список литературы, содержит 2 рисунка и 23 таблицы, 3 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Рожков, Павел Алексеевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Активизация потенциала физической культуры и спорта в значительной степени зависит от адекватной трансформации экономических отношений в отрасли, повышения уровня управляемости, соответствующего правового обеспечения. В комплексе решение задач развития обеспечивается посредством государственного регулирования, которое во многом зависит от типа социальной политики и объявленных приоритетов.

Взаимосвязь и взаимообусловленность государственных регулирующих мероприятий напрямую зависит от поставленных целей и задач развития экономики и социальной сферы в целом, поэтому система действий по разработке государственной; политики в области физической культуры и спорта должна включать в себя, выбор научно-обоснованных целей развития, то есть определение направлений; и приоритетов государственного вмешательства. Затем должно следовать определение принципов, характера и масштабов регулирования, от которых зависит: общий механизм государственного воздействия. Он включает в себя набор форм, методов и инструментов регулирования. В свою очередь эффективность системы государственного регулирования зависит от разумного сочетания конкретных форм организации бюджетно-налоговых отношений, степени их унифицированности по отношению к разным экономическим условиям и экономическим партнерам системы физической культуры и спорта, в доступности их применения в хозяйственной практике.

Социальная сфера с точки зрения значимости для; общества предоставляемых ею услуг имеет ряд особенностей, которые накладывают соответствующие обязательства на всех субъектов деятельности, включая поставщиков, потребителей, государство как основного субъекта социальной политики. Государство в условиях рыночных отношений обязано в силу своей социальной функции обеспечить качество предоставляемых населению услуг всеми субъектами экономической деятельности; оно призвано контролировать соблюдение профессиональной этики и стандартов обслуживания. Роль государства в координации деятельности отраслей социальной сферы обусловлена двумя причинами: обязанностью финансировать производство общественных благ и необходимостью обеспечить широкий доступ населения, прежде всего, социально уязвимых слоев к бесплатным услугам, гарантируемым всем членам общества.

Четко выраженное превалирование позитивной направленности физической культуры и спорта на общественное благосостояние позволяет относить данные услуги к группе смешанных общественных благ. Часть услуг, которая конституционно гарантирована государством и подлежит бюджетному финансированию в пределах государственного заказа и государственных стандартов, целесообразно относить к чистым? общественным благам. Услуги, оплачиваемые за счет внебюджетных источников, в том числе за счет личных средств населения, являются частными, поскольку государство не участвует в их оплате.

Услуги физической культуры и спорта двойственны по своей природе. С одной стороны, в них можно выделить потребительское начало, а с другой - производственно-инвестиционное. Потребность населения в спортивно-зрелищных мероприятиях проявляется, прежде всего, в желании посмотреть игру любимых футбольных, хоккейных, баскетбольных и других видов спорта команд. Это пассивное участие играет важную роль в организации свободного времени населения.

Производственно-инвестиционная сторона выражается! в том, что физическая культура и спорт выступают как важный фактор развития человеческого потенциала, и расходы общества и семьи на занятия рассматриваются как вложение в ¡человеческий потенциал. По мере развития общества инвестиции в человеческий капитал, в физическое развитие принимают все большие масштабы.

Рассматривая многообразие и глубину данного социального института, автор выделяет три главные цели физической культуры и спорта в обществе, важные с точки зрения решения государственных приоритетов в области социальной политики, среди которых: социально-демографические цели, связанные с использованием потенциала спорта массового, спорта «для всех», а также физической культуры среди разных групп населения; социально-политические цели, связанные с созданием и удержанием высокого спортивного имиджа страны, достижения выдающихся результатов; на международных соревнованиях разного уровня; социально-экономические цели, связанные с рассмотрением физической культуры и спорта как хозяйственной деятельности, в результате которой может быть получен чистый доход.

В; рамках развития теории управления важными являются результаты анализа понятийного аппарата, и, в частности, существующих определений категории «физическая культура и спорт», государственной политики в сфере физической культуры и спорта, классификации субъектов деятельности в- отрасли. Поскольку ряд дефиниций заслуживает определенной корректировки, так как не отражает реального состояния* физической культуры и спорта в нашей стране, в диссертации предложен авторский подход к ряду дефиниций.

Основываясь на фундаментальных трудах ученых-экономистов и собственном опыте работы на руководящих постах в Госкомспорте РФ, автор представил, в работе собственное видение системы формирования и реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта в Российской Федерации, отмечая, в первую очередь, важность экономического механизма в определении соотношения между рыночным и государственным регулированием. С точки зрения автора под государственной политикой в области физической, культуры и спорта следует понимать комплекс мероприятий, осуществляемых государством и направленных на создание правовых, экономических и организационных условий, обеспечивающих удовлетворение потребностей различных категорий и групп населения в, физкультурно-спортивной деятельности,. в занятиях физической культурой и спортом, в здоровом образе жизни. С позиций управления государственная политика в сфере физической культуры и спорта представляет собой систему целей, задач и мероприятий, направленных на развитие физической культуры, массового спорта и спорта высших достижений в стране, реализуемых органами государственного управления и другими? субъектами физкультурно-спортивного движения за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

Специфичность деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения обусловила рассмотрение вопросов эффективности их работы. В качестве опорного предложено использовать следующее определение эффективности: данная категория характеризует качественные и количественные показатели деятельности и соответствие этих показателей установленным критериям; результативности, целям и задачам, сформулированным в программах развития либо в текущих планах субъектов хозяйствования спортивно-физкультурного профиля. Она находится в прямой зависимости от внешних и внутренних факторов, влияющих на; степень достижения указанных результатов. К числу таких факторов, безусловно влияющих на успешность спорта: высших достижений, по мнению соискателя, следует отнести: личный потенциал каждого члена сборной команды; потенциал тренерских кадров; востребованность этого потенциала; исходящие от государства стимулы, нацеленные на достижение результата; адекватная система управления всем процессом и соответствующее финансовое обеспечение.

Система: показателей развития,физической; культуры и спорта в целом должна включать: общее количество занимающихся физической культурой и спортом в секциях, клубах и группах физкультурно-оздоровительной направленности; увеличение доли занимающихся физической культурой и спортом по отношению к общей численности населения; общее количество учреждений и спортивных организаций; данные о пропаганде здорового образа жизни среди детей, подростков и молодежи; данные о повышении уровня образованности населения в вопросах физической культуры.

В контексте формирования новых механизмов управления отраслью систематизированы и классифицированы основные субъекты физкультурно-спортивной деятельности, функционирующие в Российской Федерации. Это позволяет использовать дифференцированные подходы к оптимизации управления; распределению функций и компетенции разных субъектов физкультурно-спортивной деятельности как в области управления физической культурой и спортом, так и в области функциональных прав и обязанностей этих субъектов; рационализации механизмов финансового обеспечения расходов отрасли по всем уровням бюджетной системы; определению и фиксации в законодательстве возможных направлений диверсификации источников финансирования для разных субъектов с выделением приоритетных источников для разных групп.

При рассмотрении проблем управления в сфере физической культуры и спорта и путей их решения, автор выделяет факторы, обуславливающие отраслевую специфику, которой нет в других социальных отраслях. В спорте системообразующим элементом является соревновательная деятельность. Участники этой деятельности соревнуются между собой и сами с собой, если: речь идет о личных достижениях в тот или иной период времени. При этом всю спортивную деятельность условно можно разделить на такие этапы, как образовательный,, тренировочный, соревновательный, восстановительный. На каждом из этапов возникают специфические проблемы управления и финансирования, при решении которых необходимо учитывать, что спорт высших достижений нашей страны является частью международного спортивного движения.

Важнейшая и принципиальная особенность системы управления проявляется в следующем. На федеральном уровне вопросы управления отраслью возложены на федеральный орган исполнительной власти РФ, при этом за Олимпийским комитетом России законодательно закреплено право координации деятельности физкультурно-спортивных объединений в области олимпийского движения России, развития спорта высших достижений. На уровне субъектов РФ регулирование основной деятельности федераций и общественных объединений осуществляется на договорной основе государственными органами управления физической культурой и спортом, поскольку, как правило, эти федерации; организационно и материально пока маломощны. Подобное явление мы относим в разряд организационно-правовых противоречий в функциях федеральной и региональной подсистем государственного управления, препятствующих качественной реализации возложенных на отрасль задач, в особенности, это касается спорта высших достижений.

Вполне очевидно, что для достижения определенных результатов государственному органу исполнительной власти необходимо всесторонне взаимодействовать как с Олимпийским комитетом России, так и с федерациями (ассоциациями, союзами) по видам спорта, которые играют значительную роль в развитии спорта высших достижений. В соответствии с законодательством, наряду с государственными органами! власти, Олимпийский комитет России участвует в осуществлении мер по обеспечению подготовки и успешного выступления сборных команд России и представляет Российскую Федерацию на Олимпийских играх и спортивных соревнованиях, проходящих под патронажем' Международного олимпийского комитета.

В то же время, федеральный и региональные органы исполнительной власти субъектов РФ зачастую не имеют реальных способов воздействия на те или иные процессы, протекающие в сборных командах страны или регионов по отдельным видам спорта. К примеру, прерогативой федераций по видам спорта является назначение главных тренеров и начальников команд, что приводит к утрате возможности выстраивания единой государственной политики по привлечению спонсорских средств, необходимых для подготовки сборных команд страны, налаживания системы контроля за их использованием, стимулирования спортсменов за их достижения на крупнейших соревнованиях.

В целом ситуация в области управления физической культурой и спортом в России в настоящее время характеризуется следующим:

Первое. Несмотря на свою неэффективность в; России до сих пор сохранена разрозненная структура управления физической культурой и спортом, включающая два основные элемента: государственные и общественные органы управления, что, с одной стороны, определяется; спецификой физической культуры и спорта как отрасли социальной сферы, а, с другой, традициями и историей развития этой отрасли в России на протяжении предшествовавших десятилетий. Сохранение государственного органа управления должно сопровождаться регламентацией функциональных полномочий данного органа.

Второе. Недостаточна согласованность в проведении политики в области физической культуры и спорта между государственным органом управления, Олимпийским комитетом России и отдельными федерациями по видам спорта, что существенно понижает эффективность физкультурно-спортивнои деятельности в части реализации задач социальной политики.

Третье. На современном; этапе еще недостаточной является; согласованность действий всех организаций, принимающих участие в развитии физической культуры и спорта, но не включенных непосредственно в вертикаль отраслевого управления, а именно — органов образования, здравоохранения, культуры и других ведомств и организаций;

Четвертое. Серьезными представляются упущения в деятельности Олимпийского комитета России, который в последнее время недостаточно эффективно представляет интересы России в рамках международного спортивного движения, является непрозрачной структурой с точки зрения финансовой деятельности (в части формирования' и расходования средств, полученных из внебюджетных источников). Низкий уровень управляемости и координации деятельности общественных организаций в области физкультурной и спортивной деятельности в стране в целом мешает осуществлению стратегического управления в этой сфере.

Пятое. Место спортивных федераций по видам спорта в общей структуре управления отраслью физической культуры и спорта в стране представляется достаточно неопределенным. В настоящее время все спортивные федерации являются общественными организациями (негосударственными некоммерческими), в задачу которых входят развитие отдельного вида спорта. В то же время отсутствует процесс координации их деятельности, нет концепций развития отдельных видов спорта, что существенно снижает эффективность деятельности данных организаций.

Автор предлагает концепцию повышения уровня управляемости физической культурой и спортом на основе построения более совершенной системы взаимодействия: различных субъектов при усилении роли органов государственного управления, обосновывает построение мягкой вертикали управления, с одной стороны, усиливающей степень государственного регулирования, а, с другой, одновременно обеспечивающей расширение прав и обязанностей всех субъектов спортивной деятельности.

Диверсификация управленческих полномочий как в рамках государственной вертикали: федерация - регион - муниципалитет, так и в направлении секторальнойг структуры экономики (субъектов экономической деятельности): общественный (государственная и муниципальная форма собственности) сектор — негосударственный: некоммерческий сектор (общественные организации и фонды).

При включении общественных структур в вертикаль управления данные объединения и организации не должны подменять государственную систему управления физической культурой и спортом, а призваны способствовать эффективному использованию ресурсов, направляемых на развитие физической культуры и спорта в стране. При сложившейся в России ситуации в области управления физической культурой и спортом требуется усиление позиции государственного органа управления, действующего на федеральном уровне, что является основой достижения стратегических целей в области физической культуры и спорта. Важным условием создания целостной системы управления отраслью является четкое разграничение полномочий между государственными и общественными субъектами управления.

Для устранения внутриотраслевых диспропорций в системе государственного управления автор сосредоточил внимание не только на институциональных, но и функциональных вопросах, лежащих в русле административной реформы. Во-первых, это упорядочение функций, осуществляемых государственной властью и органами * местного самоуправления; во-вторых, повышение эффективности механизмов реализации этих функций; в-третьих, совершенствование организации государственной службы.

Учитывая роль органов управления в достижении качественных отраслевых результатов деятельности, далее представлено авторское видение решения задач административной реформы в. сфере физической культуры и спорта. Основная функциональная нагрузка в реализации задач физической культуры и любительского спорта должна быть, возложена на органы исполнительной власти субъектов; Российской Федерации. Конкретная работа по реализации задач развития физической культуры и любительского спорта должна стать прерогативой местных и муниципальных органов власти. Основные функции этих: органов должны концентрироваться на создании условий для занятий физической культурой и спортом по месту жительства, в образовательных учреждениях, на производстве, среди разных возрастных 1рупп населения.

Успех функционирования; системы в целом« находится в прямой зависимости от согласованных действий органов управления как по вертикали (с вышестоящими органами; управления по иерархи отраслевой структуры), так и по горизонтали (в пределах одного субъекта Российской Федерации между государственными и общественными структурами). Вполне очевидно, что ликвидация вертикальных противоречий требует более четкой регламентации ответственности разных уровней управления за конечный результат деятельности, расширения их самостоятельности в принятии, решений, децентрализации части функций управления, делегирования полномочий вышестоящими органами нижестоящим. Реализация данных предложений позволит упорядочить процессы взаимодействия федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта с территориальными органами управления, подведомственными учреждениями и организациями, другими министерствами и ведомствами.

Что касается горизонтальных противоречий • то их устранение может быть обеспечено за счет более четкого« разграничения целей, задач и направлений; деятельности государственной и общественной подсистем физической культуры и спорта; ликвидации дублирующих функций органов управления; определения и закрепления; конкретных функций в части развития физической культуры и спорта за ведомствами (образование, здравоохранение, МВД, оборона, культура и др.), косвенно влияющими на указанные процессы; передачи ряда регулирующих функций; от органов исполнительной власти подведомственным либо негосударственным учреждениям и организациям физической культуры и спорта; создания условий для частных коммерческих структур и общественных организаций для расширения перечня предоставляемых услуг физической культуры и спорта.

Анализ спектра функций, возлагаемых на разные уровни управления позволил автору сформулировать и внести предложения по разграничению полномочий и функций управления между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.

Предлагается кардинальный вариант совершенствования системы взаимодействия со спортивными общественными организациями, реализация которого приведет к значительному повышению персональной ответственности руководителей федераций перед государством за развитие вида спорта, выступление сборных команд страны на Олимпийских играх, чемпионатах мира и Европы, рациональное использование выделяемых государственных финансовых и материальных ресурсов. Это в итоге означает придание всероссийским федерациям (союзам и ассоциациям) по различным видам спорта статуса государственно-общественных объединений.

Сегодня на федеральный орган исполнительной власти возложены функции по управлению спортом высших достижений по всей вертикали, включая сеть спортивных организаций и учреждений, в том числе Центров спортивной подготовки (ЦСП). При этом подготовка членов сборных команд России начинается в региональных центрах спортивной подготовки или школах и училищах олимпийского резерва. В; свою очередь, значительное количество таких учреждений не находится в непосредственном подчинении у федерального органа исполнительной власти или органов управления физической культурой и спортом регионов. В результате единая цепь управления процессом подготовки спортсменов оказывается разорванной.

Важной концептуальной задачей является совершенствование условий для межотраслевой консолидации финансовых ресурсов для организации работы по физическому развитию отдельных групп населения и созданию механизмов взаимоувязки этих ресурсов при решении? вопросов формирования спортивной инфраструктуры, оплаты расходов по отдельным спортивным мероприятиям, подготовки кадров спортивного профиля. В качестве примера можно назвать финансирование мероприятий, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами; которые позволяют комплексно решать ту или иную проблему.

Стимулирующим фактором повышения эффективности подготовки спортсменов высокого класса является создание региональных центров спортивной подготовки, что даст значительный финансовый эффект за счет приближения мест проведения учебно-тренировочных сборов по тем видам спорта, которые культивируются в том или ином субъекте Российской Федерации к местам проживания спортсменов и тренеров;

Порядок мобилизации финансовых средств и их структура зависят от принадлежности субъекта физкультурно-спортивного движения к государственному либо негосударственному сектору. В свою очередь в каждом секторе имеется своя правовая и функциональная логика деятельности, основанная на вполне определенных принципах ресурсного обеспечения, вытекающих из природы организационно-правовой формы собственности.

Предлагается концепция современной отечественной политики в области финансового обеспечения физической) культуры и, спорта, предусматривающая активную поддержку всех субъектов физкультурно-спортивного движения и субъектов хозяйствования, вкладывающих средства в отрасль или обеспечивающих условия для повышения социальной роли физической культуры и спорта. При этом неоднократно подчеркивается, что концептуальные предложения в части новых гарантий должны быть законодательно закреплены, что позволит расширить спектр форм и методов финансового обеспечения рассматриваемой системы.

Помимо этого, в исследовании акцентировано внимание на видах физкультурно-спортивной деятельности, финансирование которых является государственной прерогативой: К ним относятся спорт высших достижений,, включая подготовку спортсменов для сборных команд страны; физическая подготовка военнослужащих и кадров правоохранительных органов; физическое воспитание в системе государственного образования; лечебная физкультура в системе государственного здравоохранения и санаторно-курортного обслуживания. Кроме того важной составляющей финансового механизма являются субъекты физкультурно-спортивного движения России. Одни из них относятся к группе управляющих, другие - управляемых, третьи — условно независимых (при отсутствии финансовых взаимоотношений с органами управления физической культурой и спортом).

Рассматривая бюджетно-налоговый аспект такого взаимодействия, автор делает следующие выводы. Перспективная нацеленность бюджетных расходов и их роль в развитии физической культуры и спорта подразумевают необходимость согласования идеологии; и параметров бюджета со стратегическими целями! и намерениями государства. Исходя из задач и~ конкретных целей государственной политики, сегодня за счет бюджетного финансирования могут поддерживаться:: конкретные субъекты физкультурного; (физкультурно-спортивного) движения; отдельные физкультурно-спортивные мероприятия или события, которые осуществляются в стране;: отдельные спортсмены; достаточно высокого уровня; отдельные, категории населения, которые нуждаются с позиций социальной справедливости в поддержке их участия в физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности.

Для достижения наилучших: результатов? с наименьшими затратами; автор предлагает руководствоваться определенными принципами, позволяющими; оптимизировать функции управления и структуру финансовых ресурсов в зависимости от формы собственности субъектов физкультурно-спортивного движения. Среди этих принципов названы: доступность, государственная поддержка, ориентация на решение приоритетных задач, соблюдение интересов всех участников спортивно-физкультурного процесса, ответственность, социальная значимость функций, конкурентность.

На основе исследования сделан вывод, что: адаптация и; широкое использование на практике бюджетно-налоговых методов регулирования -одно из непременных условий развития отрасли. Бюджетное финансирование должно осуществляться в соответствии с приоритетами развития отдельных видов спорта (наиболее перспективных с точки зрения популярности среди населения и возможных результатов на международных спортивных соревнованиях) и приоритетов в рамках социальной политики государства.

Определение приоритетных целевых программ и проектов, финансирование которых идет из бюджетов разных уровней, должно осуществляться на основе использования результатов экспертизы важности и приоритетности этих проектов. Экспертные советы должны ранжировать предлагаемые для экспертизы программы и проекты по степени приоритетности в рамках Концепции развития физической культуры и спорта на период до 2005 г.

Важным направлением совершенствования финансового механизма является внедрение новых элементов в практику конкурсного распределения финансовых ресурсов из бюджетов разных уровней для развития физической культуры и спорта. В работе предлагается следующая принципиальная схема; предшествующая выделению средств. Орган государственного управления физической культурой и спортом соответствующего уровня формирует общую концепцию и приоритетные направления развития для системы физической культуры и спорта, находящейся в его ведении. Одновременно с этим субъекты физкультурно-спортивного движения разрабатывают концепцию, собственного развития и предоставляют программы и проекты для участия в конкурсном; распределении финансовых ресурсов из соответствующих бюджетов.

Механизм принятия решений о, финансировании должен включать в себя следующие этапы: разработку показателей, определяющих эффективность деятельности каждой группы субъектов физкультурно-спортивного движения; дифференциацию субъектов физкультурно-спортивного движения, участвующих в реализации приоритетных направлений деятельности в следующем бюджетном году, по формам собственности и видам деятельности; определение целей развития и конечных результатов деятельности субъектов физкультурно-спортивного движения в приоритетных направлениях; ранжирование субъектов физкультурно-спортивного движения по степени значимости предлагаемых направлений деятельности; принятие решений о выделении средств.

Еще одним важным результатом исследования является вывод о том, что процесс трансформации отношений в области физической культуры и спорта должен сопровождаться внесением изменений в бюджетную классификацию расходов и выделением для физической культуры и спорта самостоятельного раздела для учета бюджетного финансирования.

В рамках исследования прослеживаются особенности; вовлечения государственного сектора физической культуры и спорта в рыночные условия хозяйствования. При этом анализируются проблемы и предлагаются пути их решения за счет расширения и совершенствования практики привлечения дополнительных бюджетных и внебюджетных источников финансирования. В первую очередь аргументируется необходимость создания внебюджетного фонда развития физической культуры и спорта,, по аналогии с целевыми фондами, созданными в ряде зарубежных государств.

Автор считает, что исходя из положений Бюджетного кодекса РФ; другим, а, возможно, параллельным вариантом, могло бы быть создание на федеральном уровне • и в: каждом субъекте РФ целевых бюджетных фондов физической культуры и спорта, представляющих собой обособленную в составе бюджетов часть финансовых ресурсов. Кроме того, одним из методов решения проблем могло бы. стать принятие правовых норм, устойчиво стимулирующих работодателей направлять средства на сохранение и укрепление физического и психического здоровья трудящихся. Предприятия должны быть экономически заинтересованы в снижении уровня профессиональной и производственно обусловленной заболеваемости. Автор предлагает включить в механизм стимулирования предприятий различных форм собственности по созданию собственных спортивных центров, где могли бы решаться проблемы производственной физкультуры и досуга работников фирмы. В качестве основного звена такого механизма должно быть льготное налогообложение имущества, включение расходов в себестоимость продукции, выделение целевых кредитов на проектирование, строительство и оснащение таких центров под гарантии Правительства РФ

П! t к исс или органов государственного управления субъекта РФ

Таким образом, предлагаемый автором подход к( й'сследований^ экономических методов управления процессами развития физической культуры и спорта в условиях либерализации экономики и социальной сферы позволяет утверждать, что успех реализации государственной политики в рассматриваемой отрасли напрямую зависит от системности в управлении, четкости в определении приоритетов, создания стимулирующих механизмов для частных инвесторов, адекватной правовой регламентации взаимоотношений между государством и негосударственными субъектами хозяйственной деятельности. Таковы необходимые элементы государственного регулирования, которые позволят повысить качество физкультурно-спортивных услуг и результативность спорта высших достижений.