Экономико-правовые основы автономии школ в условиях европейской интеграции тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бочкарева, Татьяна Николаевна

Введение

Глава I. Теоретические основы автономии школы

§1. Автономия школы как общеевропейская тенденция в образовании: аспекты и их взаимодействие

§2. Особенности экономической автономии школы в условиях федерализма

Глава II. Реализация правовой и экономической автономии школы (на примере негосударственных школ ФРГ) «vo** Г".'"""

§1. Правовые гарантии экономиче^Ь^.^тономии негосу

Л \ |.,у .;■»>, 1 • i дарственных школ Германии

§2. Особенности экономической автономии Свободной школы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономико-правовые основы автономии школ в условиях европейской интеграции"

Актуальность темы исследования- В современном обществе образование служит основой воспроизводства духовного, культурного и интеллектуального потенциала. Оно во многом определяет хозяйственное развитие страны, являясь важнейшим средством перехода общества в новое качественное состояние. В условиях социально-экономической конвергенции государств выработка общего подхода к реформированию этой отрасли хозяйства является следствием и необходимым условием развития интеграционных процессов. Это означает, в частности, создание условий, обеспечивающих непрерывное обновление системы образования в соответствии с происходящими в стране и мире переменами. К ним, например, относятся:

• становление российской государственности;

• демократизация общественной жизни;

• переход на рыночные механизмы экономического развития и преобразование форм собственности;

• децентрализация управления;

• усиление роли субъектов федерации и местного самоуправления в решениях социальных, экономических и административных вопросов;

• интеграция в мировое политическое, экономическое и социокультурное пространство.

Анализ результатов диверсификации российской системы образования в свете происходящих перемен позволяет сделать вывод «о стабилизации ситуации»1 в этой области, несмотря на «сложности переходного периода: социально экономическую нестабильность и острый дефицит финансирования».2 Свидетельством стабилизации служит сформированная сеть различных типов образовательных учреждений,3 а также развитие наряду с государственным сектором и негосударственного.4

В качестве аргументов, обуславливающих выбор родителями негосударственных образовательных учреждений, И.О. Резничен-ко называет следующие:

• интеллектуальное развитие учащихся (лишь 55% учебного времени приходится на предметы, относящиеся к образовательному стандарту);

1Попова М.И. Экономические методы управления системой регионального образования. СПб., 1998. С. 11.

2Там же. С. 35.

30б этом подробнее см.: Мушникова Э.Б. Альтернативное образование как средство формирования не только образовательной, но и государственной политики // В сб.: Образовательная политика на рубеже 2 0—21 веков / Под ред. Н.П. Литвиновой. Ч. 5. СПб., 1996. С. 24—25; Литвинова Н.П. Маркетинг образовательных услуг. СПб., 1997. С. 37-4 0.

4По данным на 1996 — 1997 учебный год в Российской Федерации получило лицензию и действует около шестисот негосударственных образовательных учреждений (со времени возникновения первых школ этого типа наблюдается устойчивая тенденция роста их числа, составившая с 1993 г. по 1997 г. 44,2%, причем, в Санкт-Петербурге насчитывается пятьдесят одно негосударственное образовательное учреждение, где обучаются более четырех с половиной тысяч школьников( Литвинова Н.П. Маркетинг образовательных услуг. С. 38; Даринский А.В. Негосударственное общее среднее образование в СПб. // Педагогика. 1997. № 3. С. 32.)

• низкая наполняемость классов (в Санкт-Петербурге количество учащихся в классе в 3 раза меньше, чем в государственных школах);

• более высокая заработная плата учителей (в Санкт-Петербурге она выше в 1,6 раза).5

Следует отметить, что дальнейшие развитие как государственного, так и негосударственного образования сопряжено с преодолением ряда кризисных явлений в обществе. Наиболее важными среди них М.И. Попова считает, во-первых, воздействие макроэкономической среды, в которой доля ВВП России, выделяемая на образование, сократилась с 7% в 1970 г. до 4,4% в 1998 г.; во-вторых, дестабилизацию источников финансирования, приведшую к реальному уменьшению затрат на одного учащегося.6 В результате парламентских слушаний «О концепции реформирования системы образования Российской Федерации» были сформулированы следующие проблемы в развитии отрасли:

• недостаточность средств, направляемых из бюджета (потребность системы образования Санкт-Петербурга в бюджетных средствах обеспечивается за период с 1993 г. по 1998 г. лишь на 50%);7

5Реформы образования в современном мире: Глобалные и региональные тенденции / Под ред. И.О. Резниченко. М., 1995. С. 50.; данные по: Даринский А.В. Негосударственное общее среднее образование в СПб. // Педагогика. С. 32.

6Попова М.И. Экономические методы управления системой регионального образования. С. 33.

7Мишенкова Т.А. Управление развитием общеобразовательных учреждений: Автореф. дис. канд. экон. наук. СПб., 1998. С.

10.

• систематическая задержка выплат заработной платы, пособий и компенсаций (по данным на январь 1998 г. объем задолженности по заработной плате составил более 9,5 трлн. руб.);8

• недостаточные капиталовложения в материальные объекты (по данным на 1998 г. число аварийных зданий составляет 30 — 35%, в Санкт-Петербурге с 1991 г. по 1998 г. темпы ввода в эксплуатацию новых школьных мест сократились в 10 раз);9

Успешное обновление системы образования, по нашему мнению, возможно благодаря расширению самостоятельности учреждений образования. Автономность образовательных учреждений (курсив наш. — Т.Б.) является одним из принципов государственной политики в области образования, нашедшим отражение в Законе РФ «Об образовании» от 05.01.1996 г.10 В то же время конкретные механизмы его реализации еще не определены. Согласно вышеназванному закону школа «самостоятельна (курсив наш. — Т.Б.) в осуществлении образовательного процесса; подборе и расстановке кадров; научной, финансовой и хозяйственной деятельности в пределах, установленных законодательством РФ» (ст.32). Она из собственных средств обеспечивает материально-техническое оснащение образовательного процесса, обо

8Постановление «О ситуации в образовании, подготовке концепции очередного этапа реформирования системы образования и действиях профсоюза» // В сб.: Образование в документах. Информационный бюллетень. 1998. №2. С. 18.

9Попова М.И. Экономические методы управления системой регионального образования. С. 35. рудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами. Школа вправе привлекать для осуществления своей уставной деятельности дополнительные источники финансирования и материальные средства; устанавливать ставки заработной платы, должностные оклады, надбавки, доплаты и премиальные, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Возможности реализации этих прав определяются ресурсным обеспечением системы образования, в частности, финансовым. В Российской Федерации основным источником финансирования образования являются средства, направляемые из бюджетов трех уровней: федерального, регионального и местного. До середины восьмидесятых годов 84% расходов на образование обеспечивались за счет бюджетов всех уровней и лишь 16% — из собственных средств (т. н. «шествующих» предприятий, учреждений, организаций).11 В настоящее время наблюдается передача ответственности за финансирование образования с федерального на региональный и местный уровни. Так, Бюджетный кодекс Российской федерации от 17. 07. 1998 г. отнес к «исключительной компетенции местного бюджета организацию, содержание и развитие образовательного учреждения» (ст. 87). Школа в качестве субъекта бюджетных правоотношений вправе расходовать средства, направляемые из бюджета, исключительно на оплату труда, страховые взносы, трансферты населению в соот

103акон Российской Федерации «Об образовании» от 5.01.1996.

СПб., 1996. ветствии с федеральными законами, законами субъектов федерации и местными правовыми актами, а также на оплату командировок, работ и услуг. Однако, если бюджетное учреждение «недофинансируется более чем на 7 5%, а также в случае задержки поступления средств из бюджета в течение двух месяцев образовательное учреждение вправе самостоятельно осуществлять расходование средств в объеме бюджетных ассигнований» (ст. 239) .12

Одним из свидетельств реализации принципа автономности образовательного учреждения и способом преодоления проблем в развитии отрасли является предпринимательская деятельность школы. Например, в Санкт-Петербурге в 1998 г. из 684 школ платные образовательные услуги оказывали 363 учебных заведения (53% от общего числа).

Итак, развитие системы образования тесно связано с эффективностью функционирования образовательного учреждения, которая, в свою очередь, зависит от степени ее самостоятельности, позволяющей адекватно реагировать на изменения в окружающей среде.

Поиск собственных подходов к решению данной проблемы в условиях перехода экономики страны к рынку и формирующегося европейского интеграционного экономического пространства х1Мишенкова Т.А. Управление развитием общеобразовательных учреждений: Автореф. дис. канд. экон. наук. С. 9.

120б этом подробнее см.: Бюджетный кодекс РФ от 17.07. 1998 г. вследствие «центростремительной тенденции к единению»13 требует изучения и адаптации зарубежного опыта.

По оценке ряда зарубежных исследователей «большинство европейских стран переживают кризис образовательных учреждений».14 Причины его кроются в следующем:

• во-первых, в неспособности системы выполнять свои главные функции (например, быть институтом всестороннего развития личности);

• во-вторых, в очень высокой степени централизации в управлении образованием (в рамках концепции единой системы образования центральные органы власти несут ответственность за неправильное функционирование системы);

• в-третьих, в монополии государства на образование (например, 91% начального образования в Италии контролируется государством, во Франции этот показатель составляет 8 6%, в Германии - 98,5%, в Греции - 97,8%15) ;

13См., например,: Павлова М.Б. «Европейское измерение в образовании» - база для развития европейской школы 21 века // В сб.: Образовательная политика на рубеже 2 0—21 веков / Под ред. Н.П. Литвиновой Ч. 1. СПб., 1996. С. 54-57; May Н. Handbuch zur oekonomischen Bildung. Muenchen, 1992. S. 569583; Bathe H. J., Bendels A. Ausbildung im Steuerrecht Oef-fentliches Recht und Privatrecht. Muenchen, 1993. S. 234242 .

14IV Symposium internationl Organisation international pour le developpement de liberte d'enseignement Europe unie et plurielle: le role des pouvoirs publics dans l'edution Rapport final. 1994 // Экономика образования. Дайджест по материалам зарубежной литературы 90-х гг. / Под ред. Н.П. Литвиновой. Выпуск 1. СПб., 1997. С. 56.

15Там же.

• в-четвертых, в исключении из политических программ образования как приоритетного направления, особенно, на финансовом уровне. С 1970 г. реальные государственные затраты на образование доуниверситетского уровня большинства европейских государств в процентном соотношении к валовому национальному продукту (ВНП) слегка увеличились или остались неизменными на уровне приблизительного 5,5% (см. Приложение 1). По данным зарубежных исследований примерно 12% издержек большинства развитых европейских государств составляют расходы на образование: 11% - на финансирование образовательных учреждений, 1% - в виде субсидий в негосударственный сектор. Среди всего спектра государственных затрат доля, приходящаяся на реализацию целей образования, колеблется от 19% до 14%. Причем, в сферу начального и среднего образования направляется от 5,4% до 9,6%, а сферу высшего образования - от 1,5% до 4,9%) .16

Реформирование системы образования, призванное решить актуальную для многих европейских стран проблему кризиса образовательных учреждений, затрагивает все структурные элементы, однако, в центре реформ находится школа. Общие проблемы и схожесть вызвавших их причин обу

16Экономика образования. Дайджест по материалам зарубежной литературы 90-х гг. / Под ред. Н.П. Литвиновой. Выпуск 1. СПб., 1997. С. 70. славливают и общие тенденции в развитии образования.17

Особого внимания среди них, на наш взгляд, заслуживает

18 возрастающая автономия институтов образования».

Изучение международного опыта в области развития автономии школы позволит расширить представления о процессе реформирования образования в Европе. Оно даст возможность выделить круг общих проблем, определить тенденции и международные стандарты в развитии самостоятельности образовательного учреждения, а также выработать критерии по решению данной проблемы в России, используя зарубежный опыт в качестве обучающего и диагностического инструмента.

Объект исследования составляют экономико-правовые отношения в сфере образования ФРГ.

Предмет исследованияпредставляет собой экономикоправовые основы автономии школы ФРГ.

Цель исследования состоит в изучении экономического и правового аспектов автономии школы ФРГ и выработке системного подхода к автономии образовательного учреждения в условиях европейской интеграции. Реализация поставленной цели потребовала решения следующих научных задач:

17См., например,: Bethge Н., Gondermann S.,Huth М.

Bildungsreform 2000. 1989; Schleicher К. Zukunft der

Bilduung in Europa. Nationale Vielfalt und europaeische Eiheit. Darmstadt, 1993.

18Liket T. Schulautonomie im niederlaendischen

Staatsschulwesen // Fragen der Freicheit. 1994. Folge 229. S. 10.

• исследовать на основе системного анализа теоретические основы автономий школы;

• определить аспекты автономии образовательного учреждения и степень их взаимодействия;

• изучить тенденции в развитии образования в контексте европейской интеграции;

• выявить особенности экономической автономии школы в условиях федерализма;

• рассмотреть условия реализации экономической и правовой автономии негосударственной школы ФРГ;

• сформулировать правовые гарантии экономической автономии негосударственной школы Германии.

• показать особенности экономической автономии Свободных школ ФРГ;

Теоретическаяи методологическаяоснова диссертации.

При написании диссертации автор опирался на работы как отечественных, так и зарубежных экономистов и юристов. Теоретической основой исследования явились труды, в которых на основе системного анализа рассматриваются современные подходы к теориям экономической интеграции и развития непроизводственной сферы, экономические и правовые основы децентрализации управления образованием в федеративном государстве, проблемы диверсификации источников финансирования в образовании, а также особенности хозяйственного механизма в образовании. В частности, следует назвать работы С.С. Алексеева,

М. Арах, Н.С. Бабинцевой, Г. Башкиной, Т. Бридзе, Ф. Виль-кена, М. Винца, Г. А. Гаджиева, С. И. Долгова, 3. Йенкнера, Ф. Калгарена, Ф. Кински, Г. Ковалевой, В. В. Круглова, Н.П. Литвиновой, Г.И. Лукина, О.В. Малиновской, В.В. Маски-на, Т.А. Мишненковой, Э. Никитина, М.И. Поповой, С.А. Репина, В. Рудольфа, В.Е. Рыбалкина, П. В. Сергеева, Д. Сиджан-ски, С.П. Титовича, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Э. Уо-кера, И.П. Фаминского, Б. Хардорпа, В.В. Чекмарева, Р. Штай-нера, В.П. Щетинина, Ф.Р. Яха.

В диссертации рассматриваются экономический и правовой аспекты автономии германской школы. Это обусловило использование как общенаучных, так и частнонаучных методов исследования: экономического анализа, междисциплинарного системного анализа, институционального, сравнительно-правового и формально-юридического .

Степень разработанности проблемы. В отечественной историографии проблема автономии образовательного учреждения, как правило, освещается в работах обобщающего характера. Данный вопрос, в частности, рассматривается в контексте экономической интеграции европейских государств (В.А. Мартынов, В.Е. Рыбалкин, П.В. Сергеев), экономических основ управления образованием (Т.А. Мишненкова, М.И. Попова, В.В. Тумалев, В.В. Чекмарев) , маркетинга образовательных услуг (Н.П. Литвинова, Ю.М. Шепелин), финансирования образования (Г. Башки-на, В.И. Ерошин, М.Л. Левицкий, Т.Н. Шевченко) диверсификации источников финансирования (Е.Н. Подшибякина). Следует отметить также ряд работ по образовательному праву, в которых исследуются особенности правовой автономии школы (В.И. Андреев, Н.К. Смирнова, В.И. Марцинкевич, В.И. Шкатулла).

В зарубежной историографии большое внимание уделяется интеграции европейских государств в области образования (М. Арах, К. Миникелло, П. Фрейнет), экономико-правовому анализу функционирования школы, в частности — вопросу реализации права на образование (3. Йенкнер, П. Фогель), особенностям финансирования государственного и негосударственного сектора образования (Б. Хардорп, Р. Хауг, Ф. Мюллер). Особо следует отметить монографии, посвященные антропософской концепции о трехчленном организме, на которую опирается стратегия развития Свободной школы в Германии (Ф. Вилькен, Р. Штайнер).

Научная новизнадиссертации.Диссертация представляет собой первое в отечественной экономической науке комплексное системное исследование экономико-правовых основ автономии школы как одной из тенденций развития европейской экономической интеграции, на примере ФРГ. Основные научные результаты, определяющие научную новизну, заключаются в следующем:

• показано значение образования в европейской экономической интеграции;

• определена тенденция развития автономии образовательного учреждения в странах Европейского Союза;

• выделены аспекты автономии школы и обоснована степень их взаимодействия;

• сформулированы правовые гарантии экономической автономии школы;

• дана характеристика финансирования негосударственных школ ФРГ;

• впервые проанализирована структура расходов германских Свободных школ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Развитие автономии образовательных учреждений является объективной тенденцией европейской экономической интеграции. Образовательное учреждение представляет собой относительно автономную, экономически обособленную единицу с достаточно сложной системой связей, охватывающих педагогическую, правовую и финансовую деятельность.

2. Экономическая автономия школы ФРГ является одним из аспектов институциональной автономии образовательного учреждения. Она обладает следующими особенностями: многоуровневой структурой финансирования образовательного учреждения, высокой степенью финансовой независимости образовательного учреждения от центра, гарантированной обязанностью государства оказывать финансовую помощь школам в соответствии с принципом выравнивания и кооперации, усиливающимся контролем со стороны центра (Федерации) за финансированием образования, расширенными полномочиями регионов в распределении и перераспределении направляемых на образование средств.

3. Экономическую автономию негосударственных школ ФРГ гарантирует право, в частности, посредством института прав и свобод. Данный институт, закрепленный международным правом и нормами германского законодательства, определяет следующие черты экономической автономии негосударственной школы ФРГ: косвенные методы правового регулирования экономических отношений, признание недопустимости чрезмерного вмешательства государства в экономическую сферу, обязанность государства как аппарата принуждения создавать условия для получения образования в различных образовательных учреждениях.

4. Автономия Свободной (Вальдорфской) школы включает в себя три аспекта самостоятельности образовательного учреждения: педагогический (формирование штатного расписания для реализации образовательных и воспитательных задач антропософской педагогики), правовой (статус негосударственной школы-заменителя, в условиях федеративного государственного устройства, права субъектов правоотношений в сфере образования) и экономический (государственное финансирование образовательных учреждений, финансово-хозяйственная самостоятельность школы, в том числе, формирование и использование фонда финансовых средств, владение и распоряжение имуществом; набор и обучение кадров).

Практическая значимость работы. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при методических разработках и составлении программ, а также в процессе лекций и семинарских занятий по общим и специальным курсам: международные экономические отношения, социально-экономическая интеграция в Европе, экономика образования и образовательное право. Теоретические выводы, сделанные на основе анализа зарубежного опыта, могут быть использованы при формировании образовательной политики РФ и совершенствовании рыночных отношений в этой сфере.

Апробация работы. Диссертация выполнена в Институте образования взрослых РАО. Отдельные положения исследования нашли свое отражение в публикациях, а также в выступлениях на конференциях молодых ученых СПбУПМ (1995 г.) и ежегодных международных конференциях Фонда Г. Белля (1996 г., 1997 г.), а также в докладе на Международном Коллоквиуме «Учитель XXI века» Европейского Форума за свободу в образовании (1997 г.). Кроме того, результаты анализа зарубежного опыта по реализации автономии школы были использованы автором при подготовке спецкурсов «Правовые гарантии автономии школы» — в Санкт-Петербургском университете педагогического мастерства (1997 г.) и «Социально-экономическая интеграция европейских государств» — в Институте образования взрослых РАО (1998 г.) .

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Бочкарева, Татьяна Николаевна

Заключение

Успешное реформирование системы образования, по нашему мнению возможно, в частности, благодаря расширению самостоятельности учреждений образования. Хотя принцип автономности образовательных учреждений (курсив наш. — Т.Б.) как государственной политики в области образования, нашел отражение в Законе РФ «Об образовании» от 5.01.1996 г., то же время конкретные механизмы его реализации в настоящее время еще не определены.

Поиск собственных подходов к решению данной проблемы в условиях перехода экономики страны к рынку и формирующегося европейского интеграционного экономического пространства требует изучения и адаптации зарубежного опыта. Общие проблемы и схожесть вызвавших их причин обуславливают и общую тенденцию в развитии образования: возрастающую автономию институтов образования (к одному из них относится школа).

Теория реформирования образования большинства европейских государств рассматривает школу в качестве образовательного и жизненного пространства, относительно самостоятельной единицы, с достаточно сложной системой связей, охватывающих педагогическую, правовую и финансовую деятельность. Эти три сферы образовательного учреждения, с одной стороны, действуют независимо друг от друга, с другой - взаимодействуют между собой.

Экономическая автономия образовательного учреждения предполагает самостоятельность в различных областях функционирования школы. Это, в частности, означает:

• самостоятельное осуществление финансовой и хозяйственной деятельности;

• самостоятельное ведение внешнеэкономической деятельности;

• самостоятельное распоряжение единым фондом финансовых средств;

• владение и распоряжение имуществом;

• осуществление работ и выполнение услуг в порядке диверсификации (в соответствии с законодательством).

Реализация экономической автономии школы тесно связана с правовой сферой функционирования школьного организма

Правовой аспект автономии школы включает в себя следующие составляющие:

• регулирование отношений субъектов в сфере образования посредством определения круга прав, свобод и обязанностей участников образовательного и воспитательного процесса;

• закрепление принципов управления образованием, в целом, и образовательным учреждением, в частности;

• разграничение компетенции между центральными, региональными и местными органами управления образованием в отношении школы;

• гарантию реализации гражданами права выбора в образовании .

Экономическая автономия школы ФРГ является составляющим фактором институциональной автономии образовательного учреждения, которая в условиях стабильного, динамичного, кооперативного, унитарного, союзного (федеративного) государства Германии обладает рядом особенностей. К ним, в частности, относятся:

• многоуровневая структура финансирования образовательного учреждения, отражающая специфику германского федеративного государства: центр (Федерация) - субъекты Федерации (земли) - общины;

• высокая степень финансовой независимости образовательного учреждения от центра;

• гарантированная обязанность финансовой помощи центра школам в соответствии с принципом выравнивания и кооперацией деятельности центральных и местных органов управления образованием;

Кроме того, экономическая автономия негосударственных школ ФРГ обладает рядом отличительных черт:

• косвенные методы правового регулирования экономических отношений;

• наличие рациональной и стабильной правовой структуры в рамках которой возможна экономическая автономия негосударственной школы ФРГ;

• признание недопустимости чрезмерного вмешательства государства в экономическую сферу;

• обязанность государства как аппарата принуждения создавать условия для получения образования в различных образовательных учреждениях (государственных и негосударственных) ;

• обязанность государства как аппарата принуждения создавать экономические условия для автономии школ.

Свободные школы ФРГ на базе вышеизложенных гарантий, с одной стороны входят в систему школьного образования ФРГ и находятся под надзором государства, с другой - в соответствии с нормами института прав и свобод, а также спецификой управления образованием в условиях федерализма самостоятельны. Автономия Вальдорфской школы базируется на трех аспектах: педагогической (формирование штатного расписания для реализации образовательных и воспитательных задач антропософской педагогики), правовой (статус негосударственной школы-заменителя, в условиях федеративного государственного устройства, права субъектов правоотношений в сфере образования) и экономической (государственное финансирование образовательных учреждений, финансово-хозяйственная самостоятельность школы, в том числе, формирование и использование фонда финансовых средств; владение и распоряжение основными и оборотными средствами; набор и обучение кадров). Анализ зарубежного опыта позволяет определить пути развития автономии школы в Российской Федерации, например: регионализация образовательного пространства в соответсвии с компетенцией Российской Федерации и ее субъектов в области образования; углубление демократических основ управления образованием на основе международного и внутреннего права; регулирование прав собственности в системе образования; обязательное достаточное финансирование школы независимо от правового статуса последней; оптимизация расходования бюджетных ассигнований; привлечение образовательным учреждением внебюджетных источников финансирования; развитие местного самоуправления на основе широкого привлечения участников образовательного и воспитательного процесса.