Этапы эволюции системы местных налогов и сборов в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Этапы эволюции системы местных налогов и сборов в России"

На правах рукописи

! Куранов Артем Евгеньевич

ЭТАПЫ ЭВОЛЮЦИИ СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ В РОССИИ (XIX - XX в.в.)

I! 1

[

I

( \

■ Специальность: 08.00.01 - экономическая теория

I Автореферат

; диссертации на соискание ученой степени

* кандидата экономических наук

I

Москва - 2003

Работа выполнена на кафедре экономики Международного института менеджмента ЛИНК

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Сычев Николай Васильевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Караваева Ирина Владимировна

кандидат экономических наук, доцент Новиков Виталий Аркадьевич

Ведущая организация: Всероссийский заочный

финансово-экономический институт

Защита состоится ОМ^&л^Эч 2003 года в УЬ часов на заседании Диссертационного совета по экономическим наукам Д215.005.04 при Военном университете по адресу: 123001, Москва, К-107, ул. Б.Садовая, д. 14, ауд._

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Военного университета.

Автореферат разослан «А^» 2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета

У В.П.Хорев

2.о>оэ-А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. В условиях современной российской экономики роль местных налогов и сборов объективно возрастает, поскольку они в значительной мере формируют финансовую базу местных органов самоуправления, а величины объемов налоговых поступлений непосредственно связаны с решением основных социально-экономических проблем населения. Переход к рынку передал функции финансового обеспечения социальной защиты местным бюджетам, придал им особое значение, расширил рамки, выдвинул в разряд приоритетных решение задач обеспечения прожиточного минимума социально незащищенных групп населения, защиты от безработицы, поддержания функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Местные бюджеты во многом приняли на себя расходы по выплате ряду категорий жителей единовременных и регулярных денежных компенсаций в связи с ростом розничных цен и тарифов, по осуществлению мероприятий, регулирующих и поддерживающих занятость населения. Интенсификация структурных сдвигов в экономике потребовала значительных затрат от местных органов власти на переподготовку кадров, создание рабочих мест в сфере общественных работ.

На этом фоне очевидна актуальность теоретических исследований, посвященных обоснованию теоретических подходов к формированию налоговой базы местных бюджетов и реформированию на их основе действующего налогового законодательства. При этом особенно остро стоит вопрос поиска адекватных состоянию современной российской экономики методов упорядочения и расширения налоговой структуры муниципальных образований.

По глубокому убеждению автора, трудность реформирования налоговой системы в условиях развития нового российского рынка во многом связана с отсутствием прочной теоретической базы в этой области, формирование которой, в свою очередь, невозможно без масштабных историко-экономических обобщений.

С этих позиций особого внимания заслуживает богатый, более чем двухсотлетний, опыт России по использованию местных налогов и сборов в качестве основы обеспечения фина!|совой самостоятельности территориального (земского) управления. Осмысление основных " 1ых

налогов на протяжении

в

решении экономических и социальных проблем регионов должны стать методологическим ключом к решению современных проблем реформирования налоговой базы местного самоуправления. Очевидно также, что изучение накопленного опыта требует сопоставления с существующими в мирохозяйственной практике традициями разработки методик формирования налоговой базы местных бюджетов.

Степень разработанности проблемы. Исследование опыта и традиций становления и развития налоговой базы местного самоуправления довольно широко освещается в современной российской и зарубежной экономической литературе, прежде всего -в научной периодике. Однако, направленность этих работ остается разноплановой. Круг работ, затрагивающих эту тематику, может быть подразделен на несколько основных направлений: анализ формирования финансовой, в том числе и налоговой, базы бюджетов муниципальных образований в различных национальных экономиках; исследование сугубо правовых проблем формирования местных бюджетов в российской экономике; описание причин и последствий финансовой несостоятельности местных органов самоуправления в РФ.

Вместе с тем в отечественной экономической литературе до настоящего времени не осуществлялась комплексная ретроспективная оценка развития ситуации с формированием налоговой базы местного самоуправления. Практически вне поля зрения современных исследователей остается также богатейший исторический опыт применения системы местных налогов и сборов в рамках земского и городского самоуправления России XIX -начала XX веков.

К наиболее значительным монографическим исследованиям, освещающим проблемы развития и современного состояния системы местных налогов и сборов следует относить работы: Черника Д.Г., Юткиной Т.Ф., Прониной Л.И., Панскова В.Г., Панаетова А.Ф., 'Голкушина A.B., Козлова С.А., Дмитриева З.В., Х.Г. Хаузера, JI. Эрхарда, Дж. Хивза и др.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в исследовании особенностей эволюционного развития системы местных налогов и сборов на протяжении XIX-XX веков, и оценить их роль в решении

экономических и социальных проблем местного самоуправления в рамках различных исторических периодов.

Для достижения этой цели в работе были поставлены следующие задачи:

• обобщить ретроспективный опыт развития теории и практики налогообложения на местном уровне в российской экономике XIX - начала XX веков (до

1917г.);

• оценить характер изменений в принципах формирования и задачах функционирования отечественной системы местных налогов и сборов в период 20-х - 80-х гг.;

• проанализировать тенденции процесса реформирования системы местных налогов и сборов в российской экономике 90-х годов;

• обобщить методологический опыт формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур в российской и зарубежной экономике XIX -начала XX веков;

• охарактеризовать традиции зарубежного опыта второй половины XX в. в развитии систем местного налогообложения и определить его значение для России;

• определить, что результаты анализа ретроспективного опыта формирования налоговой базы местного самоуправления могут быть использованы для регулирования экономического и социального развития современных территорий.

Объект исследования - многообразие форм налоговых поступлений, вводимое в действие органами местного самоуправления и формирующее доходную базу местных бюджетов, применявшееся в зарубежной и отечественной налоговой практике XIX-XX веков.

Предмет исследования - трансформация структуры, объема (в рамках общей суммы доходов местных бюджетов) и значимости (степени влияния на экономическую и социальную ситуации территориального образования) местных налогов и сборов в рамках исторически определнного периода.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам

изучения теории и практики налоговой политики, эволюции налоговой системы России на протяжении XIX -XX веков, развитию в рамках ее структуры местных налогов и сборов, обоснованные в этих трудах рекомендации, выводы XIX -XX веков и новые теоретические положения.

Методологической основой исследования является системный анализ в сочетании с эволюционным подходом, что позволило автору проследить и сопоставить основные тенденции развития систем местного налогообложения в российской и западной экономике и определить ретроспективные корни современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту:

1. Становление рыночной экономики в России диктует необходимость создания, адекватной этому процессу, системы местных налогов и сборов.

2. Реформирование налоговой базы местного самоуправления должно опираться на теоретическое осмысление накопленного опыта развития местных налогов и сборов в России и последние десятилетия в развитых зарубежных странах.

3. Формирование научно обоснованной политики местного налогообложения возможно только на основе всестороннего учета противоречивых тенденций в эволюции принципов распределения налоговых поступлений в системе: центр -регионы - органы местного самоуправления.

4. Для сохранения преемственности в развитии отечественной системы местного налогообложения необходимо ретроспективное видение формирования налоговой базы местных бюджетов.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. Впервые в отечественной экономической литературе обобщены основные тенденции развития системы местных налогов и сборов на протяжении более чем двухсот лет (XIX -XX вв.).

2. Определены основные этапы становления и развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике и охарактеризованы принципы формирования налоговой базы бюджетов местного самоуправления для каждого из них:

• I этап - XVIII в. - местные налоги и сборы возникают как земские повинности, собираемые в натуральной (преимущественно) и денежной форме вне системы государственных налогов России.

• II этап - первая половина XIX в. - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России; формируется реальная налоговая база городских и земских бюджетов.

• III этап - вторая половина XIX - начало XX вв. (до 1917г.) -закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов (земских, городских, мирских); создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов местного самоуправления.

• IV этап - 20-е - 80-е годы XX в. (советский период) -создается и реализуется система бюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности; развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно дотационный характер бюджетных поступлений.

• V этап - 90-е годы XX в. - начало XXI в. - реализуется принцип бюджетного федерализма, развивается процесс упорядочения структуры местных налогов и сборов поиска оптимальных границ налоговой базы бюджетов местного самоуправления.

3. Показано наличие в отечественной экономической истории двух противоречивых направлений в осуществлении политики местного налогообложения:

- период XIX - XX веков (до 1917г.) - формирование на базе системы местных налогов и сборов финансового фундамента деятельности органов местного самоуправления и их экономической независимости в рамках государственного управления;

- период 20-х - 80-х годов - использование принципа директивного распределения налоговых поступлений от центра к регионам и далее - на уровень местного самоуправления, с учетом приоритетности государственных интересов.

Отмечено, что такая непоследовательность эволюционного развития системы местных налогов и сборов в значительной степени порождает проблемы и противоречия, возникающие при формировании современной налоговой базы местных бюджетов.

4. Сформулированы рекомендации полученные в результате сопоставления опыта и традиций развития систем местного налогообложения в зарубежной практике с традициями и особенностями формирования налоговой базы отечественных органов местного самоуправления. Обосновано, что:

- создание системы экономических и правовых гарантий, обеспечивающих сочетание и полноценную реализацию интересов структур местного самоуправления и государственного управления;

- формирование налоговой базы местных бюджетов, в объеме способном обеспечить финансирование свойственных данному уровню хозяйственных отношений воспроизводственных процессов и задач;

- использование системы местных налогов и сборов в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в экономике территории и обеспечения необходимого уровня социальных и экономических гарантий для населения.

Научно-практическая значимость исследования.

Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, представляют собой составную часть экономической теории налогообложения и бюджетных отношений. Выводы и предложения, разработанные в диссертации, позволяют определить перспективные тенденции развития отечественной системы местного налогообложения с целью решения социальных и экономических проблем территорий, активизации их производственного и инвестиционного потенциала.

Основные положения диссертационного исследования, а также выводы и практические рекомендации, окажутся полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий для соответствующих высших учебных заведений

Апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертации были изложены на научных конференциях Международного института менеджмента ЛИНК в 2001-2002 г.г., докладывались на заседаниях методологических семинаров на кафедре экономики данного института. По результатам диссертационного исследования опубликованы 4 научные работы общим объемом 4,1 п.л.

Структура работы:

Введение

Глава 1 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ

НАЛОГОВ И СБОРОВ В РОССИИ XIX - НАЧАЛА XX ВВ. (до 1917г.)

1.1. Формирование структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России

1.2. Развитие налоговой базы городских и земских бюджетов

1.3. Сравнительный анализ систем местных налогов и сборов в российской и зарубежной практике

Глава 2 ТРАНСФОРМАЦИЯ СТРУКТУР МЕСТНОГО

НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В НАЛОГОВОЙ ПРАКТИКЕ XX В. (20-е - 90-е годы)

2.1. Основные принципы формирования и задачи функционирования отечественной системы местного налогообложения в период 20-х - 80-х годов

2.2. Становление и развитие системы местных налогов и сборов в условиях переходной экономики 90-х годов

Глава 3 ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА В

РАЗВИТИИ СОВРЕМЕННОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ

3.1. Традиции зарубежного опыта второй половины XX века в развитии систем местного налогообложения и его значение для России

3.2. Ретроспективные корни современных Лроблем формирования налоговой базы местных бюджетов

Заключение Библиография

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы, степень разработанности, объект, предмет и методология исследования, определяются научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, характеризуется ее структура.

Автор отмечает, что в современной отечественной экономической литературе впервые проводится обобщающее комплексное историко-экономическое исследование, посвященное оценке направлений, тенденций и результатов эволюционного развития системы местных налогов и сборов на протяжении более чем двухсот лет.

Первая группа проблем, раскрываемых в диссертации, связана с исследованием периода становления и развития системы местных налогов и сборов в России XIX столетия и начала XX века - до революционных событий 1917- 1918гг.

В отечественной экономической литературе, как отмечает автор, история взимания местных налогов и сборов, проблемы формирования местных бюджетов в дореволюционной России практически не исследуются. До сих пор можно встретить высказывания различных авторов о том, что до Октябрьской революции Россия не имела самостоятельной системы местных бюджетов.' В тоже время в архивных материалах хранятся богатейшие свидетельства исторического опыта применения местных налогов и сборов при формировании доходной части бюджетов земств (уездных и губернских) и городов, а также мирских бюджетов (сельских и волостных).

Автор начинает исследование с уточнения понятия «местные налоги и сборы». Он выделяет основной элемент определения уровня налогов - бюджетную направленность налоговых поступлений и предлагает свою, расширительную трактовку определения понятия «местные налоги и сборы». Это налоги и сборы, устанавливаемые нормативными правовыми актами представительских органов самоуправления или вышестоящими правовыми структурами, обязательные к уплате на данной территории и полностью направляемые в бюджет данного территориального образования,

1 См. Налоги в механизме хозяйствования. Под ред. Сигиневича A.B.. М.: Наука, 1991, с.46

Пугачева В.М. История финансовой мысли и политика налогов. М.: Финансы и статистика, 2001 г.,с. 181

используемые для финансирования деятельности органов местного самоуправления, решения экономических и социальных проблем данной территории.

В первой главе диссертации подробно рассматривается процесс формирования структуры земских сборов и повинностей в рамках XIX столетия, в хронологическом порядке представлены государственные законы, указы и правила взимания, распределения и отчетности по земским налогам и сборам. Особое внимание автор уделяет последовательному ряду «высочайших утверждений» законодательных актов: списку новых налогов и сборов «для приращения городских доходов», утвержденному в 1836г., «Правилам нового устройства земских повинностей» от 1851г., четко разделявших земские общегосударственные и земские губернские и мирские налоговые обязательства; «Городовому положению о налогах и сборах» 1870 г.

Автор отмечает, что в них наглядно отражается специфика взимания местных налогов и сборов на губернском, городском и мирском (сельском) уровне, особенности распределения денежных и натуральных повинностей.

Автором делается вывод о последовательном расширении системы местных налогов и сборов в XIX столетии, их структуризации по уровням управления, о формировании к началу XX в. развернутой системы местного налогообложении в России.

В первом разделе диссертации автор уделяет также существенное внимание анализу значимости местных налогов и сборов для развития систем местного самоуправления.

Автор отмечает, что введение в 1851 году «Правил нового устройства земских повинностей» существенно активизировало деятельность местных властей по земскому благоустройству. На земства были возложены: а) содержание учреждений по крестьянским делам (первоначально составлявшие частную повинность); б) содержание мировых судебных учреждений и помещений для подвергаемых аресту по их приговорам; в) некоторые расходы по исполнению воинской повинности; г) выдача квартирных денег исправникам и их помощникам и судебным следователям; д) меры против чумы рогатого скота и некоторые другие. С 1871 по 1881 гг. расходы земств на здравоохранение увеличились в 3,4 раза и достигли 7,1 млн. руб., а расходы на

общественное призрение - в 4,5 раза и достигли 2,2 млн. руб.2 При этом поступления по земским сборам составляли свыше двух третей доходов земств и использовались на содержание земских органов самоуправления полиции, школ, больниц. Около 80% по земским сборам давали налоги с земель, остальные сборы взимались в основном в виде обложения недвижимого имущества и промысловых (патентных) документов.

В конце XIX - начале XX в. все более значительную роль в изменении экономической и социальной ситуации российского общества приобретают города.

Основной тенденцией за 50 лет (1863—1913) было неуклонное возрастание доли доходов от городских предприятий в общей структуре доходов городских бюджетов. В частности, в бюджете Москвы с 1887 по 1913 г. доля доходов от городских предприятий возросла с 7,6 до 55,4%. 3 Кроме того, постоянно возрастали доходы по статье «Поступления в возврат расходов города». Повышение доли указанных статей обусловило снижение доли налогов и пошлин в структуре доходов городских бюджетов при неуклонном росте абсолютных величин поступлений от налогов, пошлин и сборов.

2 Там же, с. 59

3 Там же, с 80

Таблица l4

Структура доходов городского бюджета Москвы в 1863—1913 гг.

1863 г. 1887 г. 1901 г. 1913 г:

% к итогу % к итогу % к итогу % к итогу

Налоги и пошлины 92,0 68,9 54,2 25,1

В том числе

Оценочный сбор с недвижимых имуществ 42,0 25,4 28,5 14,6

Доходы от городских предприятий - 7,6 27,2 55,4

Доходы от недвижимого имущества 3,3 10,7 7,0 5,1

Поступления в возврат расходов города 0,7 6,8 9,1 13,0

Прочие доходы 4,0 6,0 2,5 1,4

Итого 100,0 100,0 100,0 100,0

Характерной чертой городских бюджетов было превышение расходов над доходами, что покрывалось ссудами из чрезвычайного бюджета. При отсутствии в чрезвычайном бюджете нужных средств создавался общий дефицит.

Так, если доходы земских учреждений к концу девятнадцатого века формировались за счет местных налогов и сборов на 80 - 90%, то в крупных городах местные налоговые поступления обеспечивали до 70 - 75% доходов городских бюджетов.

В начале двадцатого века в связи с увеличением объемов городской (земской) собственности: промышленных предприятий, недвижимого имущества, денежных капиталов - произошло увеличение и земских, и городских неналоговых доходов. При этом

4 Составлено по: Москва: Энциклопедия Гл. ред. A.JI. Нарочицкий. М.: Советская Энциклопедия, 1980. С. 161.

значительное повышение доли неокладных поступлений обуславливало снижение относительной величины местных налогов в структуре доходов бюджетов, в то время как абсолютные объемы поступлений от местных налогов и сборов продолжали возрастать.

Городским и земским властям предоставлялось право в распоряжении полученных таким образом налоговых и неналоговых доходов на: бесплатное медицинское обследование населения, народное образование, общественное призрение, на ремонт и строительство дорог, на благоустройство, на содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству и другие общественные траты.

Как видим, местное самоуправление в дореволюционной России обладало реальной налоговой базой, необходимой для реализации собственных интересов вне зависимости от наличия субсидий или других видов финансовой помощи из казны.

Проведенный далее автором сравнительный анализ систем местных налогов и сборов в российской и зарубежной практике XIX - начала XX вв. позволил ему сделать вывод о том, что, по крайней мере, во второй половине девятнадцатого и начале двадцатого столетий в России система местного самоуправления по характеру своего построения и финансового обеспечения представляется как одна из наиболее независимых от центральных органов власти среди развитых европейских государств. В рамках исторического периода отечественные структуры самоуправления опирались в своей деятельности на принципы сходные с широко применяемыми в современной налоговой практике развитых стран принципами разграничения налоговых доходов центрального и местных бюджетов и самоокупаемости деятельности управленческих структур местной власти.

Автор подчеркивает, что нельзя, как это часто делается в современной экономической литературе, с абсолютной уверенностью говорить о неизменном традиционном приоритете интересов государства перед местными и региональными экономическими интересами в России. Нельзя также говорить и о якобы традиционно существовавшем в России приоритете государственного управления по сравнению с региональными и местными системами управления. Исследование принципов формирования и финансовой, и налоговой базы органов местного самоуправления, напротив, приводит нас к выводу об определенной автономности местных (земских) учреждений от общей системы

государственного управления; о наличии на протяжении более чем ста лет самостоятельной финансовой политики российских органов местного самоуправления, способной обеспечить решение большинства социальных проблем уезда, города или волости.

Автор отмечает также, что подтверждение этой оценки мы находим в трудах современника тех лет, достаточно консервативно настроенного государственного деятеля В.П. Безобразова. В своей работе «Земские учреждения и самоуправление» он писал: «Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле них как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой»,5 а в сборнике статей «Государство и общество» указывал, что в России существует «...расщепление земства и казны на два независимых друг от друга организма.. .»6

Во второй главе диссертационного исследования автор сконцентрировал свое внимание на трансформации структур местного налогообложения на протяжении всего XX столетия -временной лаг исследования охватывает девять десятилетий -период 20-х - 90-х годов XX в.

Автор показывает, что в годы НЭПа для местных бюджетов источником доходов выступали надбавки к государственным налогам — дополнительные суммы налогов, поступающие в местные бюджеты, которые устанавливались в определенной доле к государственным налогам. Право вводить надбавки (в установленных пределах) получили губернские и уездные съезды Советов. Действовали надбавки к промысловому и подоходному налогам, плате за патенты на право продажи спиртных напитков, минеральной воды и табачных изделий, охотничьему сбору, судебной пошлине, плате, взимаемой нотариальными органами. Параллельно в годы НЭПа возникла необходимость расширения налоговой базы местных бюджетов.

Обособление местных бюджетов от государственного в 20-е годы было вызвано утилитарной причиной - потребностью разгрузить государственный бюджет. Круг расходов, переносимых на местный бюджет, с введением новой экономической политики

5 В.П. Безобразов, Земские учреждения и самоуправление. СПб, 1884, с. 16

6 В.П. Безобразов, Государство и общество, СПб, 1882, с.8

постоянно расширялся. Временность такой финансовой политики отражалась в законодательстве. В начале НЭПа было принято три временных положения о местных финансах (закон от 10. XII 1921г., 21. XI 1923 г. и 29. X 1924г.). Лишь положение от 25 IV 1926г. было принято как постоянное. Главной целью послевосстановительного периода была уже не разгрузка государственного бюджета, а удовлетворение местных потребностей, развитие местного хозяйства. Для усиления доходной базы местных бюджетов был значительно увеличен размер отчислений от общегосударственных доходов и надбавки к ним.

С 1926 г. местный бюджет быстро рос. Но уже в это время наметились противоположные тенденции в государственном и местном бюджетах. В первом усилилась, в связи с индустриализацией, несбалансированность и для ликвидации ее уже в 1928/29 финансовом году из местного бюджета было изъято около 46 млн. руб.7

С разработкой нового пятилетнего плана несбалансированность государственного бюджета стала острой проблемой. По первоначальным разработкам первого пятилетнего плана, самостоятельность местного бюджета сохранялась, через него проводились социальные расходы. Через них должно было пройти 13,4 млрд. руб. против 2,4 млрд. руб. государственного бюджета. Если добавить финансы коммунального хозяйства, через местный бюджет должно было пройти не менее 18.5 млрд. руб.8 Однако уже в эти годы наметилась тенденция в будущей ликвидации самостоятельности местного бюджета. Так, коллективизация сильно ударила по сельхозналогу, резко сузив доходную базу в сельских районах.

Начавшаяся в 1931 г., налоговая реформа существенно снизила число местных налогов. Вместо более чем 50 наименований местных налогов и сборов, поступавших в бюджеты городских и сельских органов самоуправления в 20-е годы, в 30-х годах были сохранены два основных местных поимущественных налога (со строений и земельная рента), три дополнительных местных налога (с нетоварных операций, с оборота кинотеатров, с совхозов) и, в качестве дополнительных налоговых сборов, существовала практика самообложения населения.

7 Советское строительство. 1929г., № 11, с. 42

8 Там же

В ходе реформы существенно снизился и удельный вес местных налогов и сборов в бюджете СССР: в 1927/28 финансовом году он составлял 1,3%; в 1929/ЗОг. - 1,2%; в 1932г. - 0,7% .9

Местные налоги представляли собой в этот период незначительный источник доходов местных бюджетов. Их удельный вес в местном бюджете равнялся всего лишь 5,2%10 , остальной объем составляли отчисления из республиканского бюджета (автономных республик) и поступления от государственных хозяйственных объектов.

Как видим, с 1931 г. система формирования местных бюджетов претерпела существенные изменения. Это было связано в большей степени с тем, что уже в 1931 г. выявилась резкая дифференциация в доходах регионов с разным уровнем экономического развития. Неравномерность экономического развития и концентрация одного из главных источников дохода -местной промышленности в основных промышленных районах вызвали в них крупный прилив средств. Так, по РСФСР только в четырех областях - Московской, Ленинградской, Ивановской-промышленной и в Нижегородском крае - доходы превышали расходы. Бюджеты всех остальных автономных республик, краев и областей оказались дефицитными. Если до реформы прямые дотации применялись в редких случаях, то после эти бюджеты были вынуждены существовать за счет дотаций. Они увеличились с 71 млн. руб. в год до 231 млн. руб. в 1931г." В некоторых АССР дотации превратились в основную статью доходов. В Якутии они составили 63% доходов, Чувашии - 61, в Бурят-Монголии и Республике немцев Поволжья - 50%. Налоговая реформа резко разграничила государственные и местные доходы (кроме мелозначительных). Местные Советы перестали быть заинтересованными в изыскании дополнительных доходов и своевременном их поступлении.

Анализируя изменения в системе местных налогов и сборов в послевоенный период автор отмечает, что они носили в значительной мере формальный характер. Сложившаяся в 30-е годы

9 Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения в СССР. М.: Финансы, 1964, с. 180

10 Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения в СССР. М.: Финансы, 1964, с. 181

11 Местные финансы СССР. М.: Госфиниздат, 1936г., с. 104

структура доходов местных бюджетов была сохранена вплоть до 90-х годов.

Их доходы формировались, главным образом, за счет поступлений от государственных хозяйственных объектов (около 80% доходов этих бюджетов). В местные бюджеты поступали: платежи из прибыли предприятий, хозяйственных организаций местного подчинения, налог с доходов от демонстрации кинофильмов, государственная пошлина, местные налоги (к местным налогам относились: налог с владельцев строений, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств) и некоторые другие доходы.

Местные налоги и сборы в общей налоговой системе играли лишь вспомогательную роль. Они устанавливались Верховным Советом СССР и поступали в ведение местных Советов народных депутатов (суммы поступлений от местных налогов полностью направлялись в местные бюджеты). При недостаточности указанных закрепленных доходов для финансирования мероприятий, предусмотренных планом экономического и социального развития, в порядке бюджетного регулирования в местные бюджеты передавались отчисления от государственных налогов и доходов в централизованно определенных размерах от сумм этих доходов. Регулирующими доходами для местных бюджетов являлись налог с оборота, подоходный налог с колхозов, потребительской кооперации и общественных организаций, лесной налог, налоги с населения (подоходный налог, сельскохозяйственный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР). В исключительных случаях, если общей суммы закрепленных и всех регулирующих доходов, поступающих на данной территории, для покрытия расходов местных бюджетов было недостаточно, предусматривалось предоставление средств из вышестоящего бюджета в виде дотации. Начиная с 1985 г., в местные бюджеты зачислялись в полном размере суммы налога с оборота, уплачиваемые объединениями, предприятиями, организациями местной промышленности, бытового обслуживания населения и потребительской кооперации, а также средства, полученные в результате введения временных надбавок к розничным ценам на товары народного потребления улучшенного качества, в размере 50% сумм, запланированных к поступлению в государственный бюджет союзной республики.

Однако эти попытки расширить налоговую базу местных бюджетов мало что изменили в их статусе в системе бюджетного федерализма.

В целом, рассматривая достаточно длительный период эволюционного развития систем местных налогов и сборов в России, и оценивая их роль в формировании финансовой базы органов местного самоуправления, можно сделать следующие выводы.

В итоге к началу 90-х годов Советский Союз с точки зрения межбюджетных отношений являлся жестким централизованным образованием. Для всех элементов системы бюджетных отношений был характерен высокий уровень зависимости от вышестоящего административного звена. Местным бюджетам в этой системе предназначалась роль расчетно-кассового подразделения республиканского бюджета. Финансовая база местных бюджетов за счет собственных источников финансирования формировалась в объеме менее чем на одну треть, а по налоговым поступлениям - не более чем на 3 -5 %. Не располагая достаточной собственной финансовой базой и будучи в значительной степени зависимо от дотационных поступлений из центра, местное самоуправление по сути являлось формальным элементом в структуре управления.

В рамках второй главы диссертации автор уделает существенное внимание процессу становления и развития системы местных налогов и сборов в условиях переходной экономики 90-х годов. Он отмечает, что в этот период роль местных налогов существенно возросла, поскольку их формирование и использование непосредственно связано с решением основных социально-экономических проблем населения. Переход к рынку передал функции социальной защиты на территориальный уровень, придал им особое значение, расширил их рамки, выдвинул в разряд приоритетных решение задач обеспечения прожиточного минимума социально незащищенных групп населения, защиты от безработицы, поддержания функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Местные бюджеты во многом приняли на себя расходы по выплате ряду категорий жителей единовременных и регулярных денежных компенсаций в связи с ростом розничных цен и тарифов, по осуществлению мероприятий, регулирующих и поддерживающих занятость населения. Интенсификация структурных сдвигов в экономике потребовала значительных затрат местных бюджетов на переподготовку кадров, создание рабочих мест в сфере общественных работ. Параллельно новое бюджетное устройство

Российской Федерации предоставило достаточно высокую степень самостоятельности субъектам Федерации и местным органам власти и в формировании доходной части бюджетов, и в расходовании финансовых ресурсов. А такое изменение ситуации закономерно привело к развитию тенденции расширения налоговой структуры местных бюджетов, поиску новых налоговых доходов.

Однако, изучение реальной практики подвело автора к выделению ряда объективных причин, препятствовавших полноценной реализации функциональной направленности налоговой политики на уровне местного самоуправления в ходе реформирования налоговых и бюджетных отношений в РФ 90-х годов.

Во-первых, структура местных налогов формировалась на базе опыта государств с развитой рыночной экономикой. Однако, как большинство трансформаций в первой половине 90-х годов, это было в большей степени механическое перенесение действующих в мировой практике видов местных налогов и сборов на более чем своеобразную российскую почву. Так, за рубежом местные налоги, кроме функции пополнения бюджета местных органов самоуправления, выполняют регулирующую функцию, стимулируя и ограничивая предпринимательскую деятельность, способствуют решению социальных проблем на местах - в сфере здравоохранения, образования, помощи малоимущим, безработным. Но именно эта группа налогов в нашей стране не нашла реального отражения в законодательстве. А действующая система налогов и сборов имеет четко выраженную фискальную ориентацию.

Во-вторых, приоритеты налоговой политики 90-х годов в области законодательного творчества по вопросам налогообложения были отданы федеральному и региональному уровням. Интересы муниципального уровня приобрели подчиненный характер. Зачастую, не учитывались особенности хозяйственной практики на местах.

В-третьих, единовременное введение в практику значительного числа местных налогов и сборов в 1992—1994 гг., без учета местных особенностей и реальной оценки возможностей их применения органами местного самоуправления, не соответствовало ни уровню подготовки кадров, ни степени технической оснащенности и компьютеризации налоговых органов. В результате процесс реформирования системы местного налогообложения в середине 90-х годов был практически приостановлен и на сегодня

законотворчество в сфере местных налогов отстает от налоговых преобразований на федеральном и региональном уровнях управления по меньшей мере на 6 -7 лет.

На основе исследования принципов формирования налоговой базы местных бюджетов и экономических механизмов их функционирования на протяжении XIX и XX веков, автором выделены и охарактеризованы следующие основные этапы становления и развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике.

Первый этап (XVIII столетие) - в российском государстве возникают местные налоги и сборы в форме земских повинностей. До девятнадцатого столетия они не входят в состав государственных налогов России. Собираются земские повинности в натуральном и денежном видах. Центральная власть не имеет представления о полной величине этих сборов, устанавливаемых местными властями, поэтому в конце столетия они оказываются одной из самых запущенных сторон финансового хозяйства страны.

Второй этап (первая половина XIX века) охватывает процесс законодательного оформления структуры земских налогов в рамках системы государственных налогов России и формируется реальная налоговая база городских и земских бюджетов. Процесс становления новой структуры местных налогов и сборов завершает принятием в 1851 г. «Правил нового устройства земских повинностей». На основе этого документа оживляется деятельность местных властей по земскому благоустройству. Поступления по земским налогам и сборам составляют свыше двух третей доходов земств и используются на содержание земских органов самоуправления, полиции, школ, больниц. В структуре поступлений по земским сборам около 80% дают налоги с земель, остальные сборы взимаются в основном в виде обложения недвижимого имущества и промысловых (патентных), торговых документов (добавочный к казенному), а также подушного сбора (ограниченного определенной нормой).

Третий этап (вторая половина XIX в. и начало XX в. до 1917 года) - система местных налогов и сборов получает дальнейшее развитие: окончательно сформировалась реальная налоговая база, необходимая для реализации интересов местного самоуправления. В крупных городах местные налоговые поступления обеспечивают до 70 - 75% доходов городских бюджетов, а оходы земских учреждений к концу девятнадцатого века формируются за счет

местных налогов и сборов на 80 - 90 %. Земским и городским властям предоставляется право в распределении полученных налоговых и неналоговых доходов на: бесплатное медицинское обследование населения, народное образование, общественное призрение, на ремонт и строительство дорог, благоустройство территорий, содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству и другие общественные траты. Таким образом, местное самоуправление в дореволюционной России обладает реальной налоговой базой, необходимой для самореализации.

Четвертый этап (20-е - 80-е годы XX в.(советский период), в течение которого создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности, формируется преимущественно дотационный характер бюджетных поступлений на местном уровне. Доходы местных бюджетов состоят главным образом из поступлений от государственных хозяйственных объектов (около 80%), а местные налоги и сборы играют лишь вспомогательную роль. Не располагая достаточной собственной финансовой базой и будучи полностью зависимым от дотационных поступлений из центра, местное самоуправление по сути становится формальным элементом в структуре управления. Идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед региональными и местными, принципы распределительности налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровни местного самоуправления сформировались в российской финансовой системе в ходе реформы 30-х годов XX века и такая система жесткоподчиненных межбюджетных отношений «центр - регион - территория» просуществовала почти 60 лет.

Пятый этап (современный период развития российской экономики) - наблюдаются процессы становления межбюджетных отношений, на основе принципов бюджетного федерализма, поиск оптимальных границ налоговой базы местных бюджетов, упорядочение структуры местных налогов и сборов, развитие налогового законодательства.

Третья, заключительная, глава диссертации посвящена проблемам преемственности исторического опыта в развитии современной отечественной системы местных налогов и сборов. С этих позиции дптор пытается взаимоувязать традиции зарубежного опыта в развитии систем местного налогообложения, на которые в

значительной степени ориентируются реформы в российском налоговом законодательстве, и наши собственные ретроспективные корни современных проблем формирования налоговой системы на уровне местного самоуправления.

В целом изучение эволюционного процесса развития существующий в отечественной и мировой практике систем местного налогообложения и методов формирования налоговой базы местных бюджетов позволило автору выделить причины современных проблем реформирования системы местных налогов и сборов в России.

Автор полагает, что наличие в отечественной экономической истории двух противоречивых направлений в осуществлении налоговой политики на уровне местного самоуправления: развитие на протяжении XIX - начала XX веков системы местных налогов и сборов, обеспечивающих формирование финансового фундамента деятельности местных (земских, городских) учреждений и их экономическую независимость в рамках государственного управления, с одной стороны, и последовательное снижение объемов финансовых поступлений от местных налогов и сборов в советский период (20-е - 80-е годы XX века), использование принципа директивного распределения налоговых поступлений от центра к региону и от регионов на уровень местного самоуправления - с другой стороны - порождают, в значительной мере, проблемы и противоречия, возникающие при формировании современной налоговой базы местных бюджетов.

Так, в российской экономике к началу XXI века сложилась ситуация, при которой органы местного самоуправления лишь формально получили широкие полномочия в области формирования налоговой базы местных бюджетов, но в реальной ситуации не имеют правовых полномочий реализации собственной налоговой политики на подведомственных территориях. Федеральные и региональные власти стремятся максимально ограничить возможности местного самоуправления, обеспечив тем самым расширение сферы собственного влияния. До настоящего момента межбюджетные отношения остаются основным средством политического контроля глав регионов над местным самоуправлением.

Дав столь жесткую оценку современной ситуации в сфере отечественной местной налоговой политики, автор предлагает искать позитивные направления дальнейшего реформирования системы

местных налогов и сборов, опираясь на обобщение опыта (и прежде всего периода последних 2-х -Зх десятилетий) и традиций России, а также опыта формирования налоговой базы органов местного самоуправления в ведущих странах мира. При этом, он особо обращает внимание на то, что в течение последних двух десятилетий роль налогов, как самостоятельного источника бюджетных доходов для местных властных структур, возрастала по мере увеличения объема их общественных функций.

В рамках новейшей истории развития западных систем местного налогообложения автор выделяет два основных и тесно взаимосвязанных направления налоговой политики.

Первое - расширение налоговой базы позволяет бюджетам органов местного самоуправления брать на себя расходы, связанные с регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, содействуя проведению политики, соответствующей интересам данного региона. Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулировании размещения производительных сил и целевом использовании земель. Самостоятельная налоговая политика местных администраций позволяет им, помимо традиционных затратах на образование, здравоохранение, охрану природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, участвовать в финансировании процессов создания благоприятной инвестиционной ситуации, организации новых рабочих мест.

Второе - параллельно росту роли органов местного самоуправления в обществе развивалась, принимая все более четкие формы, система финансового федерализма, заключающаяся в распределении полномочий в области планирования, осуществления финансирования общественных задач. Основой его является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение задач и расходов в федеральном государстве (пассивное финансовое выравнивание); доходов, в особенности налоговых, между отдельными уровнями федерального государства (активное вертикальное финансовое выравнивание); доходов между региональным и местным (активное горизонтальное финансовое выравнивание) уровнями.

Анализ зарубежного опыта позволил автору сделать вывод о том, что бесконтрольное расширение полномочий местных органов власти в сфере напоготворчества и стремление к полному

самофинансированию в современных условиях развития рыночной экономики противоречит принципам бюджетного федерализма. Такой подход к формированию финансовой базы местных бюджетов чреват низким ростом местных налоговых доходов и обострению социальных конфликтов. Опыт развитых стран демонстрирует необходимость использования систем дотационного финансирования ряда направлений социально-экономической деятельности местных органов управления. Идеи о полном самофинансировании территорий чреваты проявлением попыток суверенизации регионов и отдельных местностей и, как показывает мировая практика, находятся на обочине общемировых тенденций современного общественного развития.

В заключение диссертационного исследования автором предлагается ряд рекомендаций, полученных в результате соотношения опыта и традиций развития систем местного налогообложения в развитых странах мира во второй половине XX века и особенностей формирования налоговой базы отечественных структур самоуправления.

Автор считает, что для того чтобы осуществить второй этап социально-экономическою развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо: обеспечить реализацию принципов самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов, являющихся одной из наиболее значимых составляющих фундамента современной бюджетной системы страны. Муниципальные образования и их органы самоуправления должны иметь достаточные, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы: разработке структуры местных налогов и сборов, дифференциации ставок вводимых налогов и сборов, определению налоговых льгот. Необходимо устранить несбалансированность бюджетных и налоговых полномочий между региональными и местными властными структурами. Законодательно закрепить долю отчислений от федеральных и региональных налоговых сборов за соответствующими местными бюджетами.

К одному из важнейших и наиболее перспективных направлений налоговой политики автором относится возможность использования системы местного налогообложения в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в экономике региона и обеспечения необходимого уровня социальных и экономических гарантий для населения. Современная налоговая

система на местном уровне не должна ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции. Важно «повернуть» налоговое законодательство в направлении регулирующей функции, предоставив органам местного самоуправления возможность дифференциации ставок местных налогов, применения налоговых льгот в соответствии с изменением экономической ситуации. Это предоставит возможность местным органам влиять на деятельность хозяйственных структур в регионе, способствовать решению экономических и социальных проблем. Таким образом, совокупность установленных налогов следует рассматривать в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории и в качестве системы инструментов, определяющих количественные и качественные характеристики этого воздействия.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях;

1. Эволюция системы местных налогов и сборов в российских бюджетных структурах / Экономика и менеджмент: проблемы теории и практики (Научные труды. Выпуск 5). Жуковский. МИМ ЛИНК, 2002. 1,0 п.л.

2. Налоговая база местного самоуправления: опыт развитых стран. / Экономика и менеджмент: проблемы теории и практики (Научные труды. Выпуск 5). Жуковский. МИМ ЛИНК, 2002. 1,0 п.л.

3. Основные тенденции формирования налоговой системы местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы / Экономика и менеджмент: проблемы теории и практики (Научные труды. Выпуск 6). Жуковский. МИМ ЛИНК, 2002. 1,2 п.л.

4. Современные проблемы формирования налоговой системы местного самоуправления / Экономика и менеджмент: проблемы теории и практики (Научные труды. Выпуск 6). Жуковский. МИМ ЛИНК. 2002. 0,9 п.л.

»-5 3 9 9

i

■-»1

i i

i

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Куранов, Артем Евгеньевич

Введение

Глава 1 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ

МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ В РОССИИ XIX -НАЧАЛА XX ВВ. (до 1917г.).

1.1. Формирование структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России.

1.2. Развитие налоговой базы городских и земских бюджетов.

1.3. Сравнительный анализ систем местных налогов и сборов в российской и зарубежной практике.

Глава 2 ТРАНСФОРМАЦИЯ СТРУКТУР МЕСТНОГО

НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В НАЛОГОВОЙ ПРАКТИКЕ XX В. (20-е - 90-е годы).

2.1. Основные принципы формирования и задачи функционирования отечественной системы местного налогообложения в период 20-х - 80-х годов.

2.2. Становление и развитие системы местных налогов и сборов в условиях переходной экономики 90-х годов

Глава 3 ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА В РАЗВИТИИ СОВРЕМЕННОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ.

3.1. Традиции зарубежного опыта второй половины XX века в развитии систем местного налогообложения и его значение для России.

3.2. Ретроспективные корни современных проблем формирования налоговой базы местных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Этапы эволюции системы местных налогов и сборов в России"

Актуальность темы. В условиях современной российской экономики роль местных налогов и сборов объективно возрастает, поскольку они в значительной мере формируют финансовую базу местных органов самоуправления, а величины объемов налоговых поступлений непосредственно связаны с решением основных социально-экономических проблем населения. Переход к рынку передал функции финансового обеспечения социальной защиты местным бюджетам, придал им особое значение, расширил рамки, выдвинул в разряд приоритетных решение задач обеспечения прожиточного минимума социально незащищенных групп населения, защиты от безработицы, поддержания функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Местные бюджеты во многом приняли на себя расходы по выплате ряду категорий жителей единовременных и регулярных денежных компенсаций в связи с ростом розничных цен и тарифов, по осуществлению мероприятий, регулирующих и поддерживающих занятость населения. Интенсификация структурных сдвигов в экономике потребовала значительных затрат от местных органов власти на переподготовку кадров, создание рабочих мест в сфере общественных работ.

На этом фоне очевидна актуальность теоретических исследований посвященных обоснованию теоретических подходов к формированию налоговой базы местных бюджетов и реформированию на их основе действующего налогового законодательства. При этом особенно остро стоит вопрос поиска адекватных состоянию современной российской экономики методов упорядочения и расширения налоговой структуры муниципальных образований.

По глубокому убеждению автора, трудность реформирования налоговой системы в условиях развития нового российского рынка во многом связана с отсутствием прочной теоретической базы в этой области, формирование которой, в свою очередь, невозможно без масштабных историко-экономических обобщений.

С этих позиций особого внимания заслуживает богатый, более чем двухсотлетний, опыт России по использованию местных налогов и сборов в качестве основы обеспечения финансовой самостоятельности территориального (земского) управления. Осмысление основных тенденций развития системы местных налогов на протяжении XIX - XX столетий, оценка их роли в решении экономических и социальных проблем регионов должны стать методологическим ключом к решению современных проблем реформирования налоговой базы местного самоуправления. Очевидно также, что изучение накопленного опыта требует сопоставления с существующими в мирохозяйственной практике традициями разработки методик формирования налоговой базы местных бюджетов.

Степень разработанности проблемы. Исследование опыта и традиций становления и развития налоговой базы местного самоуправления довольно широко освещается в современной российской и зарубежной экономической литературе, прежде всего - в научной периодике. Однако, направленность этих работ остается разноплановой. Круг работ, затрагивающих эту тематику, может быть подразделен на несколько основных направлений: анализ формирования финансовой, в том числе и налоговой, базы бюджетов муниципальных образований в различных национальных экономиках; исследование сугубо правовых проблем формирования местных бюджетов в российской экономике; описание причин и последствий финансовой несостоятельности местных органов самоуправления в РФ.

Вместе с тем, в отечественной экономической литературе до настоящего времени не осуществлялась комплексная ретроспективная оценка развития ситуации с формированием налоговой базы местного самоуправления. Практически вне поля зрения современных исследователей остается также богатейший исторический опыт применения системы местных налогов и сборов в рамках земского и городского самоуправления России XIX -начала XX веков.

К наиболее значительным монографическим исследованиям, освещающим проблемы развития и современного состояния системы местных налогов и сборов следует относить работы: Черника Д.Г., Юткиной Т Ф., Прониной Л.И., Панскова В.Г., Панаетова А.Ф., Толкушина А.В., Козлова С.А., Дмитриева З.В., Х.Г. Хаузера, JI. Эрхарда, Дж. Хивза и др.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в исследовании особенностей эволюционного развития системы местных налогов и сборов на протяжении XIX -XX веков, и оценить их роль в решении экономических и социальных проблем местного самоуправления в рамках различных исторических периодов.

Для достижения этой цели в работе были поставлены следующие задачи:

• обобщить ретроспективный опыт развития теории и практики налогообложения на местном уровне в российской экономике XIX -начала XX веков (до 1917г.);

• оценить характер изменений в принципах формирования и задачах функционирования отечественной системы местных налогов и сборов в период 20-х - 80-х гг.;

• проанализировать тенденции процесса реформирования системы местных налогов и сборов в российской экономике 90-х годов;

• обобщить методологический опыт формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур в российской и зарубежной экономике XIX - начала XX веков;

• охарактеризовать традиции зарубежного опыта второй половины XX в. в развитии систем местного налогообложения и определить его значение для России;

• определить, что результаты анализа ретроспективного опыта формирования налоговой базы местного самоуправления могут быть использованы для регулирования экономического и социального развития современных территорий. Объект исследования - многообразие форм налоговых поступлений, вводимое в действие органами местного самоуправления и формирующее доходную базу местных бюджетов, применявшееся в зарубежной и отечественной налоговой практике XIX -XX веков.

Предмет исследования - трансформация структуры, объема (в рамках общей суммы доходов местных бюджетов) и значимости (степени влияния на экономическую и социальную ситуации территориального образования) местных налогов и сборов в рамках исторически определнного периода.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам изучения теории и практики налоговой политики, эволюции налоговой системы России на протяжении XIX -XX веков, развитию в рамках ее структуры местных налогов и сборов, обоснованные в этих трудах рекомендации, выводы XIX -XX веков и новые теоретические положения.

Методологической основой исследования является системный анализ в сочетании с эволюционным подходом, что позволило автору проследить и сопоставить основные тенденции развития систем местного налогообложения в российской и западной экономике и определить ретроспективные корни современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту:

1. Становление рыночной экономики в России диктует необходимость создания, адекватной этому процессу, системы местных налогов и сборов.

2. Реформирование налоговой базы местного самоуправления должно опираться на теоретическое осмысление накопленного опыта развития местных налогов и сборов в России и последние десятилетия в развитых зарубежных странах.

3. Формирование научно обоснованной политики местного налогообложения возможно только на основе всестороннего учета противоречивых тенденций в эволюции принципов распределения налоговых поступлений в системе: центр - регионы - органы местного самоуправления.

4. Для сохранения преемственности в развитии отечественной системы местного налогообложения необходимо ретроспективное видение формирования налоговой базы местных бюджетов.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. Впервые в отечественной экономической литературе обобщены основные тенденции развития системы местных налогов и сборов на протяжении более чем двухсот лет (XIX -XX вв.).

2. Определены основные этапы становления и развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике и охарактеризованы принципы формирования налоговой базы бюджетов местного самоуправления для каждого из них:

• I этап - XVIII в. - местные налоги и сборы возникают как земские повинности, собираемые в натуральной (преимущественно) и денежной форме вне системы государственных налогов России.

• II этап - первая половина XIX в. - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России; формируется реальная налоговая база городских и земских бюджетов.

• III этап - вторая половина XIX - начало XX вв. (до 1917г.) -закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов (земских, городских, мирских); создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов местного самоуправления.

• IV этап - 20-е - 80-е годы XX в. (советский период) - создается и реализуется система бюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности; развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно дотационный характер бюджетных поступлений.

• V этап - 90-е годы XX в. - начало XXI в. - реализуется принцип бюджетного федерализма, развивается процесс упорядочения структуры местных налогов и сборов поиска оптимальных границ налоговой базы бюджетов местного самоуправления.

3. Показано наличие в отечественной экономической истории двух противоречивых направлений в осуществлении политики местного налогообложения:

- период XIX - XX веков (до 1917г.) - формирование на базе системы местных налогов и сборов финансового фундамента деятельности органов местного самоуправления и их экономической независимости в рамках государственного управления;

- период 20-х - 80-х годов - использование принципа директивного распределения налоговых поступлений от центра к регионам и далее - на уровень местного самоуправления, с учетом приоритетности государственных интересов.

Отмечено, что такая непоследовательность эволюционного развития системы местных налогов и сборов в значительной степени порождает проблемы и противоречия, возникающие при формировании современной налоговой базы местных бюджетов.

4. Сформулированы рекомендации полученные в результате сопоставления опыта и традиций развития систем местного налогообложения в зарубежной практике с традициями и особенностями формирования налоговой базы отечественных органов местного самоуправления. Обосновано, что: создание системы экономических и правовых гарантий, обеспечивающих сочетание и полноценную реализацию интересов структур местного самоуправления и государственного управления; формирование налоговой базы местных бюджетов, в объеме способном обеспечить финансирование свойственных данному уровню хозяйственных отношений воспроизводственных процессов и задач; использование системы местных налогов и сборов в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в экономике территории и обеспечения необходимого уровня социальных и экономических гарантий для населения.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, представляют собой составную часть экономической теории налогообложения и бюджетных отношений. Выводы и предложения, разработанные в диссертации, позволяют определить перспективные тенденции развития отечественной системы местного налогообложения с целью решения социальных и экономических проблем территорий, активизации их производственного и инвестиционного потенциала.

Основные положения диссертационного исследования, а также выводы и практические рекомендации, окажутся полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий для соответствующих высших учебных заведений

Апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертации были изложены на научных конференциях Международного института менеджмента ЛИНК в 2001-2002 г.г., докладывались на заседаниях методологических семинаров на кафедре экономики данного института. По результатам диссертационного исследования опубликованы 4 научные работы

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Куранов, Артем Евгеньевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. На основе проведенного исследования характеристики принципов формирования налоговой базы местных бюджетов и экономических механизмов их функционирования на протяжении XIX и XX веков, автором выделены и охарактеризованы следующие основные этапы становления и развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике:

Первый этап (XVIII столетие) - в российском государстве возникают местные налоги и сборы в форме земских повинностей. До девятнадцатого столетия они не входят в состав государственных налогов России. Собираются земские повинности в натуральном и денежном видах. Центральная власть не имеет представления о полной величине этих сборов, устанавливаемых местными властями, поэтому в конце столетия они оказываются одной из самых запущенных сторон финансового хозяйства страны.

Второй этап (первая половина XIX века) - охватывает процесс законодательного оформления структуры земских налогов в рамках системы государственных налогов России и формируется реальная налоговая база городских и земских бюджетов. Процесс становления новой структуры местных налогов и сборов завершает принятием в 1851 г. «Правил нового устройства земских повинностей». На основе этого документа оживляется деятельность местных властей по земскому благоустройству. Поступления по земским налогам и сборам составляют свыше двух третей доходов земств и используются на содержание земских органов самоуправления, полиции, школ, больниц.

В структуре поступлений по земским сборам около 80% дают налоги с земель, остальные сборы взимаются в основном в виде обложения недвижимого имущества и промысловых (патентных), торговых документов (добавочный к казенному), а также подушного сбора (ограниченного определенной нормой).

Третий этап (вторая половина XIX в. и начало XX в. до 1917 года) -система местных налогов и сборов получает дальнейшее развитие: окончательно сформировалась реальная налоговая база, необходимая для реализации интересов местного самоуправления. В крупных городах местные налоговые поступления обеспечивают до 70 - 75% доходов городских бюджетов, а доходы земских учреждений к концу девятнадцатого века формируются за счет местных налогов и сборов на 90 -80 %.

Земским и городским властям предоставляется право в распределении полученных налоговых и неналоговых доходов на: бесплатное медицинское обследование населения, народное образование, общественное призрение, на ремонт и строительство дорог, благоустройство территорий, содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству и другие общественные траты.

Таким образом, местное самоуправление в дореволюционной России обладает реальной налоговой базой, необходимой для самореализации.

Четвертый этап (20-е - 80-е годы XX в.(советский период) - в этот период создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности, формируется преимущественно дотационный характер бюджетных поступлений на местном уровне. Доходы местных бюджетов состоят главным образом из поступлений от государственных хозяйственных объектов (около 80%), а местные налоги и сборы играют лишь вспомогательную роль.

В итоге к началу 90-х годов Советский Союз с точки зрения межбюджетных отношений оставался жестким централизованным образованием. Для всех элементов бюджетной вертикали был характерен высокий уровень зависимости от вышестоящего административного звена. Местным бюджетам в этой системе предназначалась роль расчетно-кассового подразделения республиканского бюджета. Финансовая база местных бюджетов за счет собственных источников финансирования формируется, в основном, менее чем на одну треть, а по налоговым поступлениям - не более чем на 3 -5 %. Не располагая достаточной собственной финансовой базой и будучи полностью зависимым от дотационных поступлений из центра местное самоуправление по сути становится формальным элементом в структуре управления.

Идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед региональными и местными, принципы распределительности налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровни местного самоуправления сформировались в российской финансовой системе в ходе реформы 30-х годов XX века и такая система жесткоподчиненных межбюджетных отношений «центр - регион - территория» просуществовала почти 60 лет.

Пятый этап (современный период развития российской экономики) -наблюдаются процессы становления межбюджетных отношений, на основе принципов бюджетного федерализма, поиск оптимальных границ налоговой базы местных бюджетов, упорядочение структуры местных налогов и сборов, развитие налогового законодательства.

Исследование достаточно длительного периода эволюционного развития систем местных налогов и сборов в России, оценка их роли в формировании финансовой базы органов местного самоуправления в соответствии с опытом развитых стран мира позволили сделать ряд выводов и обобщений.

2. Местное самоуправление в дореволюционной России обладало реальной налоговой базой, необходимой для ее самореализации.

Идея превалирования государственных интересов над региональными и местными, принцип распределения налоговых поступлений от центра к региону и от региона на уровень местного самоуправления сформировался в российской финансовой системе в ходе реформы 30-х годов XX века. И хотя система жесткоподчиненных межбюджетных отношений «центр -регион - территория» просуществовала чуть менее 60 лет, ее трудно считать традиционной в рамках более чем двухсотлетнего развития отечественной системы местных налогов и сборов и существования отечественных органов местного самоуправления.

3. Исследование процессов формирования и развития системы местных налогов и сборов РФ в 90-е годы позволило сделать вывод о том, что в условиях развития рыночных отношений роль местных бюджетов существенно возросла. Они фактически приняли на себя функции социальной защиты населения, обеспечения экологического баланса и регулирования деятельности производственных и бизнес-структур на данной территории.

Однако, изучение реальной практики подвело автора к выделению ряда объективных причин препятствовавших полноценной реализации функциональной направленности налоговой политики на уровне местного самоуправления в ходе реформирования налоговых и бюджетных отношений в РФ 90-х годов.

Во-первых, структура местных налогов формировалась на базе опыта государств с развитой рыночной экономикой. Однако, как большинство трансформаций в первой половине 90-х годов это было в большей степени механическое перенесение действующих в мировой практике видов местных налогов и сборов на более чем своеобразную российскую почву. Так, за рубежом местные налоги, кроме функции пополнения бюджета местных органов самоуправления, выполняют регулирующую функцию, стимулируя и ограничивая предпринимательскую деятельность, способствуют решению социальных проблем на местах - в сфере здравоохранения, образования, помощи малоимущим, безработным. Однако, именно эта группа налогов в нашей стране не нашла реального отражения в законодательстве. А действующая система налогов и сборов имеет четко выраженную фискальную ориентацию.

Во-вторых, приоритеты налоговой политики 90-х годов в области законодательного творчества по вопросам налогообложения были отданы федеральному и региональному уровням. Интересы муниципального уровня приобрели подчиненный характер. Зачастую не учитывались особенности хозяйственной практики на местах.

В-третьих, единовременное введение в практику значительного числа местных налогов и сборов в 1992—1994 гг., без учета местных особенностей и реальной оценки возможностей их применения органами местного самоуправления, не соответствовало ни уровню подготовки кадров, ни степени технической оснащенности и компьютеризации налоговых органов. В результате чего процесс реформирования системы местного налогообложения в середине 90-х годов был практически приостановлен и на сегодня законотворчество в сфере местных налогов отстает от налоговых преобразований на федеральном и региональном уровнях управления по меньшей мере на 6 -7 лет.

4. На основе обобщения опыта и традиций второй половины XX века формирования налоговой базы органов местного самоуправления в ведущих странах, автору удалось показать, что в течение последних двух десятилетий роль налогов, как самостоятельного источника бюджетных доходов для местных властных структур возрастала по мере увеличения объема их общественных функций.

В рамках новейшей истории развития западных систем местного налогообложения автор выделяет два основных и тесно взаимосвязанных направления налоговой политики.

Первое - расширение налоговой базы позволяет бюджетам органов местного самоуправления брать на себя расходы связанные с регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, содействуя проведению политики, соответствующей интересам данного региона. Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулировании размещения производительных сил и целевом использовании земель. Самостоятельная налоговая политика местных администраций позволяет им помимо традиционных затратах на образование, здравоохранение, охрану природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, участвовать в финансировании процессов создания благоприятной инвестиционной ситуации организации новых рабочих мест.

Второе - параллельно росту роли органов местного самоуправления в обществе развивалась, принимая все более четкие формы, система финансового федерализма, заключающаяся в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач. Основой его является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение задач и расходов в федеральном государстве (пассивное финансовое выравнивание); доходов, в особенности налоговых, между отдельными уровнями федерального государства (активное вертикальное финансовое выравнивание); доходов между региональным и местным (активное горизонтальное финансовое выравнивание) уровнями.

Анализ зарубежного опыта показывает, что бесконтрольное расширение полномочий местных органов власти в сфере налоготворчества и стремление к полному самофинансированию в современных условиях развития рыночной экономики противоречит принципам бюджетного федерализма. Такой подход к формированию финансовой базы местных бюджетов чреват низким ростом местных налоговых доходов и обострению социальных конфликтов. Опыт развитых стран демонстрирует необходимость использования систем дотационного финансирования ряда направлений социально-экономической деятельности местных органов управления. Идеи о полном самофинансировании территорий чреваты проявлением попыток суверенизации регионов и отдельных местностей и, как показывает мировая практика, находятся на обочине общемировых тенденций современного общественного развития.

5. В целом изучение эволюционного процесса развития существующий в отечественной и мировой практике систем местного налогообложения и методов формирования налоговой базы местных бюджетов позволило автору выделить причины современных проблем реформирования системы местных налогов и сборов в России.

Автор полагает, что наличие в отечественной экономической истории двух противоречивых направлений в осуществлении налоговой политики на уровне местного самоуправления: развитие на протяжении XIX - начала XX веков системы местных налогов и сборов, обеспечивающих формирование финансового фундамента деятельности местных (земских, городских) учреждений и их экономическую независимость в рамках государственного управления, с одной стороны, и последовательное снижение объемов финансовых поступлений от местных налогов и сборов в советский период (20-е - 80-е годы XX века), использование принципа директивного распределения налоговых поступлений от центра к региону и от регионов на уровень местного самоуправления - с другой стороны - порождают, в значительной мере, проблемы и противоречия, возникающие при формировании современной налоговой базы местных бюджетов.

Так, в российской экономике к началу XXI века сложилась ситуация, при которой органы местного самоуправления лишь формально получили широкие полномочия в области формирования налоговой базы местных бюджетов, но в реальной ситуации не имеют правовых полномочий реализации собственной налоговой политики на подведомственных территориях. Федеральные и региональные власти стремятся максимально ограничить возможности местного самоуправления, обеспечив тем самым расширение сферы собственного влияния. До настоящего момента межбюджетные отношения остаются основным средством политического контроля глав регионов над местным самоуправлением.

6. В заключение автором предлагается ряд рекомендаций полученных в результате соотношения опыта и традиций развития систем местного налогообложения в развитых странах мира во второй половине XX века и особенностей формирования налоговой базы отечественных структур самоуправления.

Автор считает, что для того чтобы осуществить второй этап социально-экономическою развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо: обеспечить реализацию принципов самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов, являющихся одной из наиболее значимых составляющих фундамента современной бюджетной системы страны. Муниципальные образования и их органы самоуправления должны иметь достаточные, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы: разработке структуры местных налогов и сборов, дифференциации ставок вводимых налогов и сборов, определению налоговых льгот. Необходимо устранить несбалансированность бюджетных и налоговых полномочий между региональными и местными властными структурами. Законодательно закрепить долю отчислений от федеральных и региональных налоговых сборов за соответствующими местными бюджетами.

К одному из важнейших и наиболее перспективных направлений налоговой политики автором относится возможность использования системы местного налогообложения в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в экономике региона и обеспечения необходимого уровня социальных и экономических гарантий для населения. Современная налоговая система на местном уровне не должна ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции. Важно «повернуть» налоговое законодательство в направлении регулирующей функции, предоставив органам местного самоуправления возможность дифференциации ставок местных налогов, применения налоговых льгот в соответствии с изменением экономической ситуации. Что предоставит возможность местным органам влиять на деятельность хозяйственных структур в регионе, способствовать решению экономических и социальных проблем. Таким образом, совокупность установленных налогов следует также рассматривать качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории в качестве системы инструментов, определяющих количественные качественные характеристики этого воздействия.