Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в России XIX-XX столетий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в России XIX-XX столетий"

На правах рукописи

Архипкин Игорь Валерьевич

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ XIX - XX СТОЛЕТИЙ

Специальность 08 00 01 - Экономическая теория (область исследования экономическая история)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

□03169522

Москва - 2008

003169522

Работа выполнена на кафедре истории экономических учений ГОУ ВПО «Российская экономическая академия им Г В Плеханова»

Научный консультант долтор экономических Ниук,

Квасов Александр Сергеевич

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Платонов Дмитрий Николаевич доктор экономических наук, профессор Кузнецова Ольга Дмитриевна доктор экономических наук Коюмиец Андрей Григорьевич

Ведущая организация

Всероссийский финансово-экономический институт (ВЗФЭИ)

Л

Защита состоится 6 июня 2008 года в/ часов на заседании диссертационного совета Д212 196 03 при ГОУ ВПО «Российская Экономическая Академия им Г В Плеханова по адресу 117997, Москва. Стремянный пер , 36, аул

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Российской экономической академии имени Г В Плеханова

Автореферат разослан <«? » ¡/ОтьСсЛ 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, доцент

Е Г Лисовская

I Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования Для современной России реформирование системы местного самоуправтсния, поиск путей обеспечения финансовой самостоятельности местной власти, удовлетворение общественных интересов на муниципальном уровне представляют собой ряд важнейших очередных задач, решение которых не терпит отлагательства Интеграционные межгосударственные процессы, с одной стороны, пересмотр государственных границ и самих функций государс1 венной власти на постсоветском пространстве - с другой, создали новые условия для развития отношений между центральными государственными структурами и местной втастью, что логично потребовало формирования новой правовой и экономической базы органов местного самоуправления Появилась необходимость поиска новых теоретических трактовок понятия «самоунравте-ние», новых экономических форм взаимодействия систем местного и государственного управления, развития системы финансового обеспечения местно! о самоуправления и ее налоговой составляющей

Следует также учитывать, что на протяжении достаточно долгого периода времени реальная действительность и наука меняли ценностные ориентиры в подходах к проблемам местного самоуправ юния Именно поэтому нам представляется, что анализ исторического опыта развития и преобразования систем местного самоуправления и их финансовой базы в России и европейских государствах глобальное обобщение эволюции теории и практики местного самоуправления позволит по-новому взглянуть на процессы дальнейшего развития этой важнейшей сферы удовлетворения общественных потребностей Анализ трансформации местных финансов в исторически различных социально-экономических условиях даст возможность выделить системные основы формирования проблем развития экономической базы современного отечественного института местного самоуправления, позволит методологически корректно подойти к решению задач определения направлений, целей и способов преобразования межбюджетных отноше-

ний как неотъемлемой части комптекса необходимых нашей стране реформ

Изменение взаимоотношений государственной и местной властей в дореволюционной России и СССР, оценка трансформаций в понимании местными органами власти своих задач в удовтетворении общественных интересов, эволюция финансовых механизмов обеспечения этих интересов, изучение различных теоретических позиций, обосновывающих роль финансовой базы и ее налоговой составляющей для местного самоуправления в трудах российских и зарубежных экономистов в течение XIX - XX столетий - эти направления историко-экономических исследований сегодня настоятельно требуют своей разработки

Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертации, круг рассматриваемых в ней проблем и цель исследования

Степень разработанности темы Исследование проблем становления и эволюции финансового и, в том числе, налогового обеспечения местного самоуправления достаточно многопланово Однако, сам круг рабог, затрагивающих тематику местного налогообложения, может быть подразделен на две основные части сравнительно небольшой круг современных исследований собственно нстори-ко-экокочическо! о характера, в которых местные налоги и сборы рассматриваются как некая составляющая отечественной государственной системы налогообложения в различные исторические периоды - это труды Д Г Черника1, В Г Князева2, Н А Ширкевич3, Л Н Лыковой4, И В Караваевой5, В М Пушкаревой6, В Л Толкушина7, А Г Коломийца8, Юткиной Т Ф 9 и обширный объем трудов исследователей конца XIX, начала и середины XX столетий, посвященных исследованию местных налогов и структуры местных бюджетов в соответствующие исторические периоды - объем данных работ значителен, список авторов насчитывает десятки имен Именно эти работы послужили основной творческой базой данного диссертационного исследования, но их нельзя считать обобщающими, так как ка-

' Черник Д Г Налоги в рыночной экономике М , 2000 С 35-68, 276-304, Черник Д Г, Починок А Г , Морозов В Г Основы налоговой системы М , 2000

Налоговые системы зарубежных стран мира/Под ред В Г КнязеваиДГ Черника М.1997

1 Ширкевич НА Местные бюджеты СССР М, 1965 С 11,13,15, Ширкевич НА Местные бюджеты

М ,199! С 37-42, 54-69, 77, 84,86,94,98,105-106,1 13-114

4 Лыкова Л Н Налоги и налогообложение в России М.2006

5 Государственные финансы России (XIX - первая четверть XX в) / Под ред И В Караваевой М , 2003

Караваева И В , Архипкин И В Местные финансы и местные налоги в России XIX- XX вв М , 2005

6 Пушкарева В М Исторический очерк развития финансовой науки М.2002 С 130-143,181,315-347 'ТолкушинАВ История налогов в России М.2001 С 75-84,178-187 216-219,232-234 241-243,25 1 252,

262-267,312-317, 381-409

8 Коломиец А Г гл 4, п 62, в кн Государственные финансы России (XIX - первая четверть XX в)/ Под

ред И В Караваевой М ЮНИТИ.2003 С 51-81, 110-113 Юткина Т Ф Налоги и налогообложение М , 2000

ждая работа посвящена анализу местных финансов в рамках конкретного временного периода с позиций современника этого периода Однако, монографических исследований, обобщающих основные тенденции формирования и развития налоговой базы местного самоуправления в России, дающих оценку роли, которую играл этот институт в формировании финансовых ресурсов и реализации социально-экономических функций местного самоуправления на протяжении поспедних двух веков, в отечественной экономической литературе до настоящего момента представлено не было

Цель исследования заключается в воссоздании (теоретической реконструкции) систем налогового обеспечения местного самоуправления, характерных дтя российского общества в различные периоды его существования на протяжении XIX и XX столетий и установлении исторической преемственности в преобразовании этих систем Достижение поставленной цети потребовало также оценить рочь налоговой составтяющей в формировании экономической базы отечественного института местного самоупраатения и определить уровень ее воздействия на решение социально-экономических проблем местного сообщества в рамках различных исторических периодов

Объект диссертационного исследовании - процесс трансформации политики налогового обеспечения местного самоуправтения в качестве составной части государственной социально-экономической политики России на протяжении XIX-XX столетий

Предмет диссертационного исследования - основные направления и этапы развития структуры, объема, источников формирования и значимости (степени влияния на экономическую и социальную ситуации в рамках территориального сообщества) налоговых поступлений в местные бюджеты отечественных властных структур в рамках исторически определенного периода

Цель и предмет исследования предполагает решение следующих задач-1 обобщение теоретических позиций российских и зарубежных исследователей о сущности и задачах местного самоуправления, отраженных в научной литературе XIX - XX вв, с учетом современной западной концепции социально-экономического развития местных сообществ (коммунальных хозяйств),

2 обобщение и оценка наследия российских ученых и финансистов конца XIX- начала XX веков, формирующего основные теории местного налогообложения, введение в научный оборот соответствующих архивных документов,

3 обобщение опыта становления и развития системы налогового обеспечения местного самоуправления в рамках отечественной налоговой системы XIX

- начала XX веков (до 1917 года),

4 оценка характера изменений в принципах формирования и задачах функционирования отечественной системы местных налогов и сборов и соответствующих им трансформационных процессов в социально-экономической политике органов местного управления в СССР в 20-х - 80-\ годах XX века,

5 определение и характеристика основных этапов эволюции системы налогового обеспечения местного самоуправления в России в течение XIX - XX веков,

6 оценка сравнительного опыта формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур в российской и зарубежной экономике XIX

- начала XX веков,

7 характеристика традиций зарубежного опыта второй половины XX века в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления в развитых странах, определение наиболее значимых проблем и перспектив развития западных систем местного налогообчожения и определение его значения для России,

8 опредетение тех результатов анализа ретроспективного опыта формирования налоговой базы местного самоуправления, которые могут быть использованы для регулирования экономического и социального развития современных территориальных сообществ в Российской Федерации. Хронологические рамки исследования Основной объем исторического

пространства, которое охватывает диссертационное исследование, составляет более двух столетий - от рубежа XVIII - XIX веков до конца XX века При этом автор в первой главе диссертации посчитал необходимым несколько расширить общее хронологическое поле исследования, охарактеризовав формы обществен-

ных отношений, предшествующие образованию структур местного самоуправления в России и, в тоже время, формирующих естественную историческую базу института местного самоуправления С этой целью в первой главе диссертационного исследования рассмотрена эвоноция общественных структур внутри территориальных социумов в доимперской России Проведенное исстедование позволило показать, что ни структуры самопомощи в посадских и лрестьянских общинах XI - XV вв , ни земские учреждения Московской Руси XVI - XVII вв не могут рассматриваться как органы реального местного самоуправления, поскольку не отвечают ряду основных категориальных признаков этого института

Основной объем диссертации посвящен последовательному анализу архивных, статистических и аналитических материалов, освещающих более чем двухсотлетнюю (рубеж XVIII - XIX и XX столетий) историю развития местных сообществ Это позволите определить этапы зарождения правовых основ института местного самоуправления в России формирования и трансформации структур местного самоуправления с параллельным расширением его функций и способов самореализации, объяснить причины возрождения института местного самоуправления в 20-е годы и фактической ликвидации его в середине 30-х годов XX века В диссертации представлен также сравнительный анализ сущностных характеристик отечественных органов местного управления в годы Великой Отечественной войны и в послевоенный период и сравнительная оценка советский и западных структур местного самоуправления периода 50-х - 90-х годов XX века, принципов формирования их доходной базы, потенциала их влияния на социально-экономическое развитие территориальных сообществ Особое внимание в работе уделено поиску ретроспективных корней современных проблем формирования финансовой основы и ее главной составляющей - налоговой базы местного самоуправления в России

Теоретической базой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам изучения раз тачных структур местного самоуправления, формирования их финансовой базы, теории местного налогообложения, эволюции налоговой системы России на протяжении XIX - XX веков, развитию в рамках ее структуры местных налогов и сбо-

ров, обоснованные в этих трудах рекомендации, выводы и новые теоретические положения

При исследовании вопроса о понимании сущности и задач местного самоуправления автор в значительной степени опирался на труды классиков политической экономии И Бснтама10, Дж С Милля", А Смита12, а также труды отечественных и зарубежных экономистов, историков и правоведов второй половины XIX - начала XX веков Р Гнейста13, Л Штейна14, Л Болье А Феррана, Э Майе-ра, О Гирке15, Ф Нитги16, А И Васильчикова17 А А Кизеветгера18, М М Богословского19, ГН Лохвицкого20 НИ Дидятина21 Л В Ходского22, В Безобразо-ва23, Л А Велихова24 и многих других исследователе!! В процессе оценки современных трактовок института местного самоуправления автору существенную помощь оказало изучение современной концепции экономического развития местных сообществ, наиболее почно представтенной в американской, английской и немецкой экономической и социологической литературе в трудах Е J В1аке1у25,

10 Бенгам И Введение в принципы морали и законодательства=An Introduction to the Principles of

Morals and Legislation 1789, Катехизис парламентской реформы=Л Catechism of Parliamentary Reform 1817

"Милль Дж С Основы политической экономии и некоторые аспекты причожения их к социальной философии М,2007

'"СмитА Исследование о природе и причинах богатства народов М,1962 n Gneist Е Selgovernment 1871 (В кн Лебедева В А Местные налоги СПб, 1886 С 1-2,201)

14Stem L Die Verwaltungslehre, Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem 1869 (В кн Лебедева В А Местные налоги СПб, 1886 С 2,3)

''Свешников М И Основы и пределы самоуправления Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств СПб, 1892 С 290,293-296

16 Нити Ф Основные начала финансовой науки М 1904 С 581-582

17 Васильчиков А И О самоуправлении Сравнительный образ русских и иностранных, земских и общественных учреждений // Свешников М И Основы и преде!Ы самоуправления Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств СПб, 1892 С 149-150

18 Кизеветтер А А Местное самоуправление в России М 1910 С 1, 116, 133-140, 144-154

" Богословский М М Областная реформа Петра Великого М , 1900 С 25

30Лохвицкий А Н Губерния СПб, 1902 С 39-46

21 Дитятин П П Устройство и управление городов в России СПб, 1875 С 143-154

22ХодскийЛВ Политическая экономия в связи с финансами Соч в2-хт СПб, 1908 С 338-340

2,Безобразов В 17 Земские учреждения и самоуправление СПб, 1884 С 16, Государство и общество СПб, 1882 С 8

иВелиховЛА Основы городского хозяйства М,1928 С 231,461

м Blakely EJ Planning Local Economic Development Theory and Practice 2nd ed SAGE Publications, 1994

R Weaver26, R Kemp27, R Shaffer28, а также в Европейской хартии местного самоуправления и Европейской декларации прав городов

При изучении пробтем становления и развития системы налогового обеспечения местного самоуправления в доревочюционнои России, исследовании процесса формирования концептуальных основ теории местного налогообложения автору существенно помогло знакомство с работами российских ученых, практически исключенными из современного научного оборота В А Лебедева "Местные налоги Теория и практика местных налогов зарубежных стран", (изд 1886 г и 1903 г), А А Исаева "Очерк теории и политики налогов' (1887 г), 'Финансы крупнейших русских городов" (ред Ю В Готье 1894 г ), А И Вебера "Налоги О государственном и местном обложении в России" (1906 г), M И Боголепова "Финансы, правительство и общественные интересы , (1907 г) А П Маркова Местные финансы", (1918 г), В H Твердохтебова 'Местные финансы теория и практика, российский и зарубежный оньш> (1908 г ) Перечень данных изданий следует дополнить написанными на высоком профессиональном уровне аналитическими очерками чиновников Хозяйственного Департамента Министерства финансов Российской Империи, подготовленными в течение 1906 - 1912 гг для Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов по земскому общественному устройству

Следует отметить, что в 20-е годы прошло! о века советская финансовая наука продотжала развивать традиции российской и европейской финансовой школ Многие работы этого периода актуальны и сегодня Они были исследованы автором и использованы для анализа процесса восстановтения и развития института местного самоуправления и его финансовой базы в годы НЭПа Это работы Г Я Сокольникова "Новая финансовая политика на пути к твердой валюте" (1921 г ), В H Твердохлебова «Налоги и ненатоговые доходы» (1926г ), «Местные финансы» (1928г ), Д В Данилова «Местные налоги и рента» (1930г ), M А Сири-нова «Местные налоги» (1926г), Г И Болдырева «Лекции по финансовой науке» (1928г), M H Соболева «Очерки финансовой науки» (1925г), ЭЭ Понторовича

26 Weaver R Organizing and Staffing Economic Development Programs // Local Economic Development Strategies for a Changing Economy Washington, 1991

27 Kemp Я Strategic Planning m Local Government Chicago, 1992

28 Шеффер P «Экономика местного сообщества структура экономики в малых сообществах» M , 1997 С 56-58

«Казна и контроль» (1927г ), И X Озерова «Местные финансы и местный бюджет» (1931 г) и ряда других исследователей

Большой интерес для автора представляли зарубежные и российские монографические исследования, анализирующие развитие западной практики местного налогообложения в XIX веке и тенденции развития западных систем налогового обеспечения местного самоуправления в XX веке Это объемный блок, в который входят научные труды В А Лебедева «Местные налоги Теория и практика местных налоговой зарубежных стран» (1886г), А И Всбера «Местные налоги в России и зарубежных государствах» (1906г ), А И Васильчикова «О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1871г), JIА Ветахова «Основы городского хозяйства» (1928г), М Вотье «Местное самоуправление Англии» (1896г), П Г Гензеля «Налоговое бремя в СССР и иностранных государств» (1928г ) а также научные труды Л Г Окуневой29, Л П Павловой10, И Соколова^ 10 Л EeflfleBaj2, Тютюрюкова Н Н Энтова Р М ,34 Бакатина Д В и Ковалевой 1 К " Зарсцкои С Л ,36 О И Немкиной37, Калмыкова Ю П 3S, Naylor HL,39 Hill D M 40 и другие издания

Методологической основой диссертационного исследования является системный анализ, позволивший сопоставить основные направления развития института местного самоуправления и его финансовой базы в России в различные временные периоды с эволюцией целей и задач государственной социально-экономической политики В работе также широко применялся исторический метод

290куневаЛП Налоги в условиях государственно-монополистического капитализма М , 1982

30ПавловаЛП Финансы местных органов управления капиталистических стран М , 1977 С 12, 41-43

"Сокотов И Бюджеты местных органов США как они формируются и расходуются // Человек и труд 2000 №6 С 68-72

"Беляев Ю Л Монреаль бюджет города // Финансы 2000 4

"Тютюрюков Н Н Налоговые системы зарубежных стран Европа и США М , 2002, Финансовая база местных органов власти в США состояние и перспективы / Под ред С Л Зареикой М , 1997

"ЭнтовРМ Проблемы воспроизводства и циклы финансово-кредитный аспект М,1990

35 Бакатин Д В , Ковалева Т К Муниципалитеты в системе финансового федерализма США правовые аспекты М, 1995

"Финансовая база местных органов власти в США состояние и перспективы / Под ред С Л За-рецкой М,1997

Немкина О И Финансовый федерализм опыт ФРГ//Финансы 2004 №9

38КалмыковЮП Налогообложение во Франции // Финансы СССР 1989 № 10

" Naylor Н L Workmg Paper oti Core Curricula m Commumty Development Columbia, 1974

40 Hill D M Democratic Theory and Local Government L, 1974

исследования, обеспечивший возможность последовательного изучения трансформации налоговой составляющей местных бюджетов XIX - XX столетий Автор стремился при этом сочетать функциональный подход с эволюционным Если первый из них дает возможность определить существенные характеристики субъекта и объекта налогообложения, оценить особенности их взаимодействия направления и уровень влияния на социально-экономическое развитие местного самоуправления, то второй позволяет проследить трансформации заданных категориальных явлений во времени

Научная новизна диссертационной работы заключается в осуществлении широкого обобщения процесса формирования и развития налоговой базы института местного самоуправления в России с начала XIX до конца XX столетия и проведении комплексного сравнительного исследования эволюции теории и практики местного налогообложения в России и ведущих западных странах в указанный период Такое научное исследование не имеет аналогов в отечественной и зарубежной литературе и на настоящий момент является наиболее объемным исто-рико-экономическим обобщением как с точки зрения полноты охвата предмета, так и с точки зрения временной протяженности рассматриваемого периода

На этой основе в диссер1ационном исследовании получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизнои

1 На основе обобщения теоретических позиций российских и зарубежных исследователей Х1Х-ХХ веков о содержании и задачах местного самоуправления, современной западной концепции развития местных сообществ, а также правовых аспектов Европейской хартии местного самоуправления определены основные сущностные характеристики общественного института местного самоуправления Обосновано, что одним из важнейших условий трансформации структур местной власти в институт местного самоуправления является наличие у них собственной финансовой базы, способной обеспечить самореализацию социально-экономических интересов граждан, составляющих данное территориальное сообщество

2 Обобщены аналитические материалы, представляющие собой наследие отечественных ученых и финансистов XIX в - первой трети XX в , обоснован их фундаментальный статус как основ теории местного налогообложения На основе

анализа данного наследия российских экономистов и финансистов XIX - начала XX вв представлено теоретическое обоснование приоритетного значения местных налогов в формировании финансовой базы института местного самоуправления, обоснован принцип единства взимания и использования налоговых доходов для территориального сообщества

3 Впервые введены в научный оборот архивные документы Министерства финансов Российской Империи, характеризующие развитие отечественного законодательства о земских повинностях второй почовины XIX - начала XX вв Обосновано существование в России второй половины XIX - начала XX вв (до 1917г) законодательно закрепленного принципа формирования финансовой базы местного самоуправления за счет налогообложения собственности и доходов членов данного территориального сообщества и использования полученных налоговых доходов с целью удовлетворения социально-экономических потребностей чпенов данного территориального сообщества

4 Разработана периодизация развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике в течение XIX - XX столетий и охарактеризованы принципы формирования налоговой базы бюджетов местного самоуправления для каждого из ее этапов

• I этап - первая половина XIX в - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России, определена налоговая составляющая местных бюджетов

• II этап - вторая половина XIX - начало XX вв (до 1917г) - закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов, сформирована дифференцированная структура местных бюджетов (земских, городских, мирских), создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов населения данного территориального социума

• III этап - 20-е годы (период НЭПа) - представляет собой фактическое восстановление земских структур самоуправления с учетом политической корректировки их представительского состава и имущественного ценза с их системой местных налогов и принципов формирования финансовой базы местных бюджетов, оказавшихся в условиях децентрализации системы го-

сударственного управления реально способными взять на себя решение социально- экономических проблем населения на местах • IV этап - 30-е - начало 90-х годов (советский период) - создается и реализуется система межбюджетпых отношений по принципу вертикальной административной подчиненности, развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно централизованно распределительный характер налоговых поступлений, нарушается принцип единства взимания и реализации налоговых доходов для данного территориального сообщества

5 Проведен анализ моделей формирования налоговой базы органов местного самоуправления, сменявших друг дру|а в различные периоды развития российского государства в XIX - XX столетиях Показаны особенности этих моделей и определены объективные экономические и социальные причины их трансформации в каждом из рассмотренных периодов Выявлены и охарактеризованы элементы преемственности формирования налоговой базы местного самоуправления и реализации налоговой политики на местах в течение XIX и первой трети XX столетий Показана решающая роль местных налогов в реализации принципа финансовой самостоятельности органов самоуправления в рамках этого периода Определены объективные причины восстановления и развития дореволюционной налоговой базы института местного самоуправления в годы НЭПа Подтверждена фактами ошибочность укоренившегося в научном сообществе мнения о традиционной для России финансовой зависимости местных властей от центра и остаточном принципе распределения налоговых доходов от центра к периферии

6 Определен комплекс проблем осуществления налоговой политики на местах в рамках советского периода Вскрыты причинные связи этих проблем и целей государственной социально-экономической политики, а также способов ее реализации Показано, что абсолютное превалирование государственных финансовых интересов над интересами территориальных сообществ, остаточный принцип распределения налоговых доходов на местах, были преобразованы в догму отечественного управления в ходе налоговой реформы 1930 года Обосновано, что муниципализация собственной налоговой базы, нарушение территориального принципа взимания и использования налоговых доходов разрушили финансовую

основу института местного самоуправления, преобразовав его в низовое звено центрального административного управленческого аппарата

7 Обосновано объективное повышение роли органов местного самоуправления в условиях войны и восстановительных послевоенных периодах экономики (I Мировой войны, восстановление народного хозяйства в голы НЭПа, Веткой Отечественной войны, восстановление советской экономики в период 1945-1950 годов) на основе расширения собственной налоговой базы местных бюджетов и реализации принципа преимущественного удовлетворения социально-экономических интересов территориального сообщества за счет налоговых отчислений от результатов финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального сообщества

8 Обосновано наличие в отечественной экономической истории двух противоположных направлений осуществления налоговой политики на уровне местного самоуправления 1) политики обеспечения финансовой самостоятельности территориальных управтенческих структур на основе формирования и использования собственной налоговой базы периода второй половины XIX - первой трети XX веков и 2) политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управления с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х - 80-х годов XX века которые обуславливают существование ретроспективных корней современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления

9 Разработаны концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправтения на основе соотнесения традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления и опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира в XX стотетии и на рубеже XXI века

- формирование налоговой базы органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий,

- соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества,

- формирование налоговой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион- территории»,

- использование совокупности местных налогов и сборов в качестве механизма управляющего воздействия на экономику терриюрии, социальный статус граждан и экономическую ситуацию данного территориального сообщества

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, представляют собой составную часть экономической теории налогообложения и бюджетных отношений Реализованный в рамках диссертации комплексный подход к анализу эволюции теории и практики местных финансов и местного налогообложения в России и ведущих странах мира на протяжении двух столетий позвонит повысить теоретический уровень последующих исследований

Значимость обоснованных в диссертации выводов с практической точки зрения заключается в том, что они могут быть использованы в процессе подготовки решений по вопросам развития систем местного самоуправления, определения приоритетов бюджетной налоговой потитики на местах межбюджетных отношений, экспертизе регулирующих финансовые отношения законодательных и нормативных актов

Материалы, содержащиеся в настоящем исследовании, окажутся полезными также администраторам, создающим и осваивающим перспективные формы и методы развития отечественной системы местного налоюобложения с целью решения социальных и экономических проблем территорий, активизации их производственного и инвестиционного потенциала

Основные положения диссертации, а также выводы и практические рекомендации могут быть использованы при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий для экономических и исторических факультетов вузов

Достоверность научных результатов исследования обеспечена теоретической обоснованностью его исходных методологических позиций, применением адекватных цели и задачам работы методологических подходов, всесторонним набором методов системного, исторического и институционального анализа, ре-

презентативной базой теоретических и эмпирических источников, включающей в себя, как уже известные результаты исследований, подвергшихся научному обобщению, так и впервые вводимые в научный оборот в настоящей работе исторические данные и обоснованные автором выводы

Апробация И ВНЗДрСНИб НЭуЧНЫХ результатов ЛИСбрТЭШ1!*. осуществлялись на всех этапах исследования путем использования результатов работы в учебных курсах «Теория государства и права», «История государства и права», «Актуальные проблемы теории государства к права»

Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-координационном совещании «Финансовые механизмы обеспечения социальной стабильности в обществе исторический опыт России в XX веке» (Институт экономики РАН, Москва, февраль 2002г), на Всероссийской научно-практической конференции "Правовое развитие Сибири в рамках реализации внутренней и внешней политики РФ региональное правотворчество и правоприменение", г Иркутск (октябрь 2004) "Экономические и правовые проблемы образования новых субъектов РФ", г Иркутск (март 2006) По теме исследований автором опубликованы две монографии «Налоговая политика России в XX вв » (в соавторстве) и «Теория и практика местного самоуправления в России опыт одного тысячелетия (Х1-ХХ вв )», результаты исследований использованы при написании четырех учебных пособий для ВУЗов «Местные финансы и местные налоги в России в XIX - XX вв », «Теория государства и права Сборник обучающих тестов» в двух частях, «Методические рекомендации по написанию контрочьных и курсовых работ по курсу «Теория государства и права» для студентов 1 курса заочного отделения»

За последние пять лет опубликовано 23 научных статьи, в т ч 7 в реферируемых журналах Общий объем публикаций по теме диссертации 66,4 п л

На защиту выносятся следующие принципиальные положения 1 На основании исследования данных научных и архивных источников автором сделан вывод о теоретическом обосновании в трудах российских экономистов необходимости органичной связи местного налогообложения со сферой реализации полученных налоговых доходов И, что особенно важно - о существовании в российской налоговой практике второй половины XIX - начала XX веков

(до 1917 года) приоритетного, законодательно закрепленного принципа формирования финансовой базы местного самоуправ тения за счет обложения собственности и доходов лиц, являющихся членами данного территориального сообщества и, соответственно, приоритетности использования собственных налоговых средств с целью удовлетворения социально-экономических потребностей членов этого территориального сообщества

2 Автором установлено что уровень развития местных финансов явтяется одним из показателей, которые определяют состояние и динамику развития института местного самоуправления в целом, а их способность выступать в качестве реального источника удовлетворения социально-экономических потребностей членов данного социума играет важную роль в определении статуса и значимости института местного самоуправления в системе других управленческих структур государства

3 Доказано, что местное самоуправление в дореволюционной России об гадало реальной финансовой базой, необходимой для реализации социальных задач данного территориального сообщества По характеру же своего построения и финансового обеспечения система местного самоуправления в России конца XIX -начала XX столетий представляла собой одну из наиболее независимых 01 центральных органов власти среди развитых европейских государств

4 Проведенный анализ свидетельствует, что нельзя с абсолютной уверенностью говорить о неизменных лрадициях беспрекословной подчиненности местных органов самоуправления вышестоящим управляющим структурам, также как нельзя говорить о якобы традиционно существовавшей в России жесткой подчиненности финансовых интересов местных структур управления финансовым интересам государства, приоритете государственного управления по сравнению с региональными и местными системами управления Исследование принципов формирования финансовой и налоговой базы органов местного самоуправления напротив, приводит нас к выводу об определенной автономности местных (земских, губернских и городских) структур управления, о формировании на протяжении второй половины XIX и начала XX столетия самостоятельной финансовой политики российских органов местного самоуправления, способной обеспечить ре-

шение значительного числа экономических и социальных проблем для населения российских городов, уездов и волостей

5 Выявлено, что формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа представляло собой восстановление земских структур самоуправления, оказавшихся в те годы единственно способными взять на себя решение многих экономических и социальных проблем на местах Снятие с госбюджетного финансирования и перенесение значительной части государственных расходов на местные бюджеты обусловили активное развитие в первой половине 20-х годов собственной налоювой базы органов местного самоуправте-ния и расширения их полномочий по формированию доходной части местных бюджетов

6 Изучение процесса трансформации системы местного нало1 ообложения в советской экономике 20-30 - х годов XX века позволило автору сделать вывод о том, что с реализацией основных потожений налоговой реформы 1930 года (охватившей временной период 1930 - 1937 гг), центральной власти практически удалось ликвидировать собственную финансовую базу местного самоуправления, представляющую некогда исключительную компетенцию земства

7 Выявлено, что в годы Великой Отечественной войны и последующего восстановительного периода в нашей стране на местах в определенной мере были возрождены принципы местного самоуправ тения на базе самофинансирования, соответствующие отечественному опыту начала XX века, периода 1 мировой войны и 20-х годов XX столетия Однако, поскольку эти принципы в целом противоречили системе централизованного регулирования плановой экономики, то с завершением восстановительного периода доходы от местных источников финансирования в течение послевоенного пятилетия последовательно снижались, уступая место отчислениям от государственных налогов

8 В течение 50-х - 80-х годов Советский Союз, с точки зрения межбюджетных отношений, являлся жестким централизованным образованием Для всех элементов системы бюджетной иерархии был характерен высокий уровень зависимости от вышестоящего управленческого звена Для местных бюджетов в этой системе предназначалась роль расчетно-кассовых подразделений нижнего уровня союзного и республиканско! о бюджетов

Финансовая база местных бюджетов за счет собственных источников финансирования формировалась в объеме менее, чем на одну треть, а по налоговым поступлениям - не более, чем на 3 -5 % Была практически разорвана реальная связь между социально-экономическими интересами территориального сообщества и результатами финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального хозяйства и. тем самым, нарушен один из важнейших принципов функционирования органов местного самоуправ тения

9 Таким образом, в диссертации обосновано наличие в отечественной экономической истории двух противоположных направлений осуществления натоговой политики на уровне местного самоуправления - политики обеспечения финансовой самостоятельности территориальных управтенческих структур на основе формирования и использования собственной натоговой базы периода XIX - первой трети XX веков и - политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управтения с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х - 80-х годов XX века Попытки возродить первое и невозможность полностью порвать связи и традиции второго и порождает, в значительной мере, современные проблемы формирования налоговой базы местных бюджетов

10 Опыт выбора и финансового обеспечения приоритетов социально-экономического развития конкретных территориальных социумов, уже запечатленный в анналах отечественной экономической истории, необходимо учитывать в ходе поиска решений проблем, жизненно важных для перехода к устойчивому развитию нашего Отечества в XXI столетии Среди последних, проблемы упорядочения межбюджетных отношений, возрождения налоговой самостоятельности органов местного самоуправления, реального финансового обеспечения возможностей тех, кто максимально заинтересован в осуществлении экономического роста и обеспечения социального и экологического благополучия своего города, поселка, области, села - самого населения и его выборных органов Найти путь решения этих проблем необходимо в первую очередь для того, чтобы социальная и экономическая неустойчивость в самой глубине российского общества не стала для развивающейся в современной России системы рыночного хозяйства критической, чтобы произошло наконец сближение понятий столичного и провинци-

ального образа жизни давно осуществленное в развитых странах мира то сближение о котором мечтали идеологи российского земства еще полтора века назад

Структура диссертации отражает цель, основные задачи и логику исследования и включает введение, 4 главы, 14 параграфов, заключение и библиографию

II Основное содержание исследования

1 В первой главе диссертации «Теоретическое обоснование роли финансовой базы и ее налоговой составляющей в формировании и развитии института местного самоуправления» обосновывается цель исследования, рассматривается необходимость и теоретические основы изучения истории развития местных финансов и местных налогов как неотъемлемой составляющей отечественно института местного самоуправления

Автор начинает исследование с обобщения теоретических взглядов российских и западных ученых экономистов, правоведов, социологов на сущность и задачи местного самоуправ тения Он отмечает, что явление местного самоуправления или самопомощи имеет 1лубокие исторические корни, но сама разработка теории вопроса насчитывает чуть менее двух веков В качестве основоположника понятия местного представительского правления он называет Джона Стюарта Милля — английского философа, экономиста и общественного деятеля (1806—1873), обосновавшего идею вовлечения населения в управление которая является сегодня одной из основ концепции развития местных сообществ Автор отмечает что во второй половине XIX века и в начале века XX вопросы понимания сущности и задач местного самоуправления заняли одно из ведущих мест в зарубежных и отечественных экономических и юридических изданиях К концу XIX столетия вполне можно было говорить о создании теории местного самоуправления, в развитии которой значительный взгляд внесли и российские ученые Среди наиболее известных авторов в этой области могут быть названы Л Болье, А Ферран, Л Штейн, Э Гнейтс, Э Мейер, О Гирке, Гарденберг, Шиффле, А И Васичьчиков, Евреинов, Корф, А Лохвицкий А А Головачев, В П Безобразов А Д Градов-ский, В А Лебедев, и др

При этом, в целом, период второй половины XIX века оценивается автором как приоритетный для русской экономической мысли в разработке теоретических проблем местного самоуправления и в осмыслении принципов формирования фи-нансочой базы земских органов управления Автор отмечает то особое значение, которое придавали российские ученые развитию местного самоуправления в деле демократизации российскою общества Так, значительным научным лрудом и своеобразным завершающим, обобщающим аккордом в серии отечественных исследований, посвященных проблемам самоуправления, стала монография профессора Санкт-Петербургского Университета М И Свешникова «Основы и пределы самоуправления Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств» (СПб, 1892г), в которой он пришел к выводу, что «государство поручает свободному заведыванию общества в виде учреждений самоуправления все деча местной администрации, поддающиеся местному ограничению» Единственный критерий разделения административной компетенции властей, по его мнению, - «соображение целости государственного союза, все что ни требует применения этого критерия может быть на основании точного закона предоставлено местному самоуправлению» 41

Автор последовательно рассматривает процесс развития теории самоуправления в XX столетии работы советских ученых, посвященные анализу функций и задач местного самоуправления в период новой экономической политики (Велихов Л А Основы городского хозяйства М ,Л 1928, Опыт муниципальной программы М ГИЗ, 1926г, Твердохлсбов В И Местные финансы М 1927, Бурмистров Н В Сельское благоустройство и отделения местного хозяйства при райисполкомах Краснодар 1929, Михайлов Г А Местное советское самоуправление М . 1927г, Владимирский М Организация советской власти на местах М 1921г, Местное советское управление М 1922г), идею функционального представительства, выдвинутую английским историком экономистом и социологом Дж Коулом и супругами Сиднеем и Беатрисой Вебб, формирование и развитие новой области теоретических исследований - муниципальной науки, отмечая, что ее ос-

41 Свешников М И Основы и пределы самоуправления Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств СПб, 1892 С 293

новы заложены нашим соотечественником - Л А Велиховым и существенно развиты во второй половине XX столетия американскими и западноевропейскими исследователями - В Бадлом, Р Шеффером, Д Хиллом и другими учеными

Обобщение теоретических взглядов российских и зарубежных исследователей XIX - XX веков на сущность и задачи местного самоуппаппени", современной западной концепции экономического развития местных сообществ, а также правовых аспектов Европейской хартии местного самоуправления позволило автору определить общественный институт местного самоуправления как деятельность выборных представителей территориального сообщества которая осуществляется - по уполномочию населения, - с разрешения центрального правительства, - с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения, - на основе финансовой самостоятельности и при финансовой поддержке центральной власти Автор особо выделяет необходимость наличия в рамках этого института собственной налоговой базы в качестве его неотъемлемой составляющей и приоритетного условия его существования

В диссертации объемно представтено наследие отечественных ученых и финансистов второй половины XIX - первой трети XX веков, имеющее фундаментальный характер и формирующее основы теории местного налогообложения А также впервые введены в научный оборот архивные документы Министерства финансов Российской империи, характеризующие развитие отечественного законодательства о земских повинностях во второй половине XIX - начале XX веков Важно отметить, что исследования В А Лебедева "Местные налоги Теория и практика местных налогов зарубежных стран" (изд 1886 г и 1903 г), А А Исаева "Очерк теории и политики налогов", (1887 г), "Финансы крупнейших русских городов" (ред ЮВ Готье, 1894 г), А И Вебера "Налоги О государственном и местном обложении в России' (1906 г), МИ Боголепова "Финансы, правительство и общественные интересы", (1907 г ), А П Маркова "Местные финансы ', (1918 г ), В H Твердохлебова "Местные финансы теория и практика, российский и зарубежный опыт» (1908 г ), посвященные вопросам формирования теории местного налогообложения, оказались практически не востребованы в отечественной экономической литературе начиная с 30-х годов прошлого века Между тем именно в рамках этих работ впервые раскрываются понятия объекта и субъекта местно-

го налогообложения При этом отмечает автор, взгляды российских экономистов конца XIX - начала XX вв не устарели и по сей день и вполне соотносимы с современной теорией и практикой взимания местных налогов

Первую главу диссертационного исследования завершает авторская трактовка основных периодов эволюции организационных форм и финансовой базы института местного самоуправления в России

• Автор отмечает, что в качестве предистории института местного самоуправления следует рассматривать юридическое оформление идеи создания местных выборных органов по сословному признаку в эпоху Петра I и Екатерины II И хотя ландраты, губернские дворянские собрания, городские думы и собрания сословных представителен являлись общественными институтами формально, именно в их рамках были заложены правовые основы местного самоуправления выборность по сословному признаку и ''возложение на местные органы управления забот о внутреннем благосостоянии населения, помимо обсту-живания фискальных государственных потребностей"42 Однако, в учреждениях XVIII века эти новые начала получите тишь принципиальное признание, но не практическое осуществление Выборные органы, признанные и установленные законом, не вышли из роли пассивных исполнителей казенных поручений и оказались неспособны проявить себя в сфере более или менее самостоятельной деятельности

• Обосновано, что впервые реально функционирующие отечественные структуры самоуправления населения появляются в первой половине XIX века Конкретными датами их возникновения могут быть названы «Предварительное положение о земских повинностях» 1805 г, которое неоднократно пересматривалось и было дополнено в 1838 году Законом "О крестьянском общественном управлении" и в 1846 году новым ' Городовым положением" В соответствии с данными законодательными актами впервые в России все сословия (включая государственных крестьян всех наименований и вольных хлебопашцев, но кроме помещичьих крестьян) получили возможность избрания и реального участия в деятельности местных выборных органов В обязанности городских, волостных и сельских органов самоуправления впервые включается решение социальных про-

42Кизеветтер А А Местное самоуправление в России М, 1910 С 116

23

блеч населения - в сфере здравоохранения, образования, общественного презрения и благоустройства, им предоставляются определенные юридические и финансовые права для обеспечения полученных полномочий И хотя сформированные в первой половине XIX столетия структуры местного самоуправления далеко не полностью охватывают административно-территориальное деление Российской империи, а участие представителей низших сословий в них ограничено многими факторами (в частности, имущественным цензом, крепостной зависимостью и пр), тем не менее институт местного самоуправления можно считать фактически сформированным, поскольку он реализует возможность реального воздействия населения на изменение социально-экономической ситуации в данной области или уезде, формирует образ выборной местной власти

• Период окончательного формирования института местного самоуправления, как самостоятельной общественной структуры, охватывает период 1864 - 1917 годов Он открывается утверждением в 1864 году "Положения о губернских и уездных учреждениях по крестьянским делам", явившимся логическим продолжением реформы 1861 года и обеспечившим реальные права участия для всех слоев населения во вновь сформированной системе земских учреждений Земские и городские органы самоуправления этого периода соответствуют всем условиям власти на местах это выборные органы, органы признанные и поддерживаемые государственной властью, органы финансово самостоятельные и имеющие реальную финансовую базу, формирующуюся за счет сбора местных налогов, доходов от коммунальной собственности, юридически правомочных операций, а также за счет финансовой поддержки государственной власти, основными функциями местных органов самоуправления являются удовлетворение социально-экономических интересов членов местного сообщества и содействие государственной власти в реализации ее задач

Таким образом, за период чуть более века - с начала XIX столетия до 1917 года в России сформировалась разветвленная система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, включающая соответствующую структуру местных бюджетов и законодательно закрепленную систему местных налогов, сборов и повинностей

• Период возникновения и функционирования системы органов местного самоуправления в годы НЭПа (1921-1928гг) мы полагаем вправе характеризовать как время фактического воссгановления дореволюционной системы общественною самоуправления с учетом политической корректировки ее сословной структуры (когда выборность по сословному признаку с учетом минимизации имущественного ценза была заменена на выборное 1ь по классовому признаку с учетом максимума имущественного ценза) При этом, такие харашерные черты самоуправления как выполнение делегированных центральной властью полномочий, удовлетворение социальных потребностей местного сообщества, а также финансовая самостоятельность, обеспечивающая реализацию этих задач, были сохранены В форме поселковых, сельских, районных, уездных, волостных, городских советов и исполкомов советские органы местного самоуправления просуществовали до конца 20-х годов XX века

• В течение 1928-1938 годов их деятельность последовательно была лишена основных признаков самоуправленческих структур административной самостоятельности, независимой финансовой базы, выборность приобрела чисто формальный характер С принятием Конституции СССР 1936 года и включением местных бюджетов в состав центрального государственного бюджета СССР с 1 января 1938 г завершился этап трансформации органов местного самоуправления в низшее распределительное звено административно-управленческой вертикали, которая полностью подчинила деятельность местных управленческих струклур интересам центральной власти Как видим, потеря административной самостоятельности здесь неразрывно связана с потерей самостоятельности финансовой

2 Во второй главе «Становление и развитие системы налогового обеспечения местного самоуправления в Российской Империи» исследуется роль местных налогов в качестве одного из важнейших инструментов формирования и развития института местного самоуправления в Российском государстве XIX - начала XX веков Данная проблема включает ряд взаимодополняющих направлений исследования трансформация структуры местных налогов, основные тенденции изменения налоговой составляющей местных бюджетов, раскрытие особенностей функционирования системы местного налогообложения в годы I мировой войны, со-

поставление отечественной и европейской практики развития местного налогообложения в XIX - начале XX вв

В разделе детально рассматривается процесс формирования законодательно закрепленной отечественной системы местных налогов Автору удалось на основании архивных документов доказать, что до XIX в термин «земскке повинности» не встречался в нашем законодательстве Это не значит, конечно, что в более ранние периоды нашей истории не существовало повинностей, соответствующих нынешним земским Некоторые из этих повинностей возникли весьма давно, почти одновременно с началом государства, а в XVII и XVIII веках были весьма обременительны для населения Но в законо-датеаьстве не проводилось различия между повинностями отбываемыми в пользу государства или в пользу известной местности»

Первый законодательный документ об утверждении земских повинностей -"Предварительное положение о земских повинностях" был принят в 1805 году В нем устанавливалось, что денежные сборы взимаются не иначе как на основании высочайших указов, сметы повинностей составляются специальным губернским присутствием и утверждаются дворянским собранием совместно с депутатами от купечества Сборы вносятся в казначейство, но не смешиваются с другими государственными доходами Натуральных повинностей (дорожной, подводной, этапной, квартирной и прочих воинских и гражданских) "Положение" не касалось Не существовало даже официально утвержденного перечня этих повинностей

Последовавший процесс законодательного установления структуры местных налогов занял более полувека (в 1816 г утверждение земских смет быю изъято из ведения местных властей и объявлено прерогативой законодательной власти, но был определен перечень целей, на которые могли взиматься земские сборы, в 1823 г были установлены правила отчетности по земским сборам, в 1825 г Александром I было утверждено предложение Департамента экономии Государственного совета об устройстве Комитета для управления земских повинностей, в состав которого входили высшие чиновники империи, включая министра финан-

41 Краткий исторический очерк и обзор современного состояния законодательства о земских повинностях Тр Комиссии, Высочайше учрежденной для пересмотра системы показателей и сборов СПб, 1912 Т IV С 1 //Архив МФ РФ Дело№69770

26

сов, в апреле 1836 г были "высочайше утверждены" новые налоги и сборы "для приращения городских доходов"), и завершился принятием в 1851 году «Правил нового устройства земских повинностей», и в 1870 г «Городского положения о налогах и сборах», которые вплоть до 1917года еще неоднократно реформировалось

В целом, к концу XIX века в рамках фискальной системы Российской Империи стожилась многозвенная система местного обложения, включающая земское обложение (на нужды уездных и губернских земств), городское обложение, а также волостные и сельские сборы Структурно она включала в себя налоги и сборы (подушный сбор, сбор с торговых документов, свидететьств и патентов, поземельный сбор, сбор со строений, сбор с торговых заведений, участие в расходах от государственного промыслового налога и тд), взимавшиеся в денежном выражении, и повинности (мирские, дорожные, по содержанию войскового и полицейского управлений и т д ), взимавшиеся как в денежном, так и в натуральном выражении

В изменении структуры расходов земских учреждений отмечалась стедую-щая тенденция К концу девятнадцатого века доходы земских учреждений формировались за счет местных налогов и сборов на 60 -70 %, а в крупных городах местные налоговые поступления обеспечивали до 70% доходов городских бюджетов В начале двадцатого века в связи с увеличением объемов городской (земской) собственности промышленных предприятий, недвижимого имущества, денежных капиталов - произошло и увеличение земских и, прежде всего, городских неналоговых доходов При этом значительное повышение доли неокладных поступлений обуславливало снижение относительной величины местных налогов в структуре доходов бюджетов, в то время как абсолюшые объемы поступлений от местных налогов и сборов продолжали возрастать

Городским и земским властям предоставлялось право в распоряжении полученных таким образом налоговых и неналоговых доходов на бесплатное медицинское обследование населения, народное образование, общественное призрение, на ремонт и строительство дорог, на благоустройство, на содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству и другие общественные траты При этом следует отметить, что не только абсолютные

расходы на народное образование, здравоохранение, санитарное состояние городов и содержание муниципальной собственности, но и относительные пропорции этих статей расходов выросли в муниципальных бюджетах в течение второй половины XIX - начала XX века

Так, в 1891 г расходы земских учрежде"ий по основным 50-ти губерниям Российской империи делились следующим образом «народное здравие и общественное призрение — 27,1%, народное образование — 13 4% (участие земских учреждений выражалось в 42% общей суммы всех расходов на образование), на местное гражданское управление расходовалось 4%, на учреждение по крестьянским делам — 4,1%, на мировых судей — 1,6%, на земское управтение — 7,5%, на дорожную повинность приходилось 6,7%, на повинности подводную, постойную и этапную — 9,5%, на непредвиденные надобности выделялось 2,6%, прочие расходы составили 13,5% К числу прочих расходов в 9 западных губерниях относились расходы на содержание духовенства (православного исповедания и других крестьянских исповедании), на наем помещений для православных церквей и церковных принтов К данному разделу относились также расходы на содержание урядников по губерниям Северо-Западного края »44 Если сопоставить эти статьи расходов земских учреждений с данными за 1913год, то мы увидим определенную динамику-

Таблица 1 Расходы по отдельным отраслям земского хозяйства по 40 губерниям Российской империи в 1913 году*

Зсчские расходы Тыс руб % к итогу

Народное образование 87723,5 30,7

Медицина 70218,1 24 6

Общественное призрение 44105 1 5

Содействие экономическому бчагосостоянию 21.2694 7,4

Ветеринария 7 577,8 26

Дорожное хозяйство 20299,8 7.1

Отчисления на образование капиталов 8 059,8 2,8

Содержание земского управления 22 178,8 7,8

Участие в расходах правительственных учреждений 11941,2 4,2

44 Энциклопедический словарь / Ф А Брокгауз И А Ефрон Репринт изд 1890-1907 гг М Полутом 24 С 524

Содержание мест заключений 1 685,4 0,6

Содержание местного духовенства 1997 0,1

Отчисления на образование запасных суммы 3 948,4 1,4

Разные расходы 5 737 4 2,0

Уплата долгов 20 735 0 72

Всего 285 984,7 100

* Энциклопедический словарь / Ф А Брокгауз, И Л Ефрон Репринт изд 1890-1907 гг М Полутом 24 С 524

То есть, за более чем 20-летнии период существенно, более чем вдвое, возросла доля расходов на народное образование (с 13,4% до 30,7%), а общая доля на народное образование, медицину и общественное призрение с 40 5% до 56, 8%, долевые же пропорции остальных расходных статей изменились несущественно По абсолютным же показателям земские сметы возросли по всем статьям расходов "с 1871 по 1900 годы земские сметы в среднем возрастали ежегодно на 7% Правительству показался такой рост слишком высоким, поэтому законом 12 июня 1990 года (был) установлен предел роста земского обложения в размере 3% в год" 45

Совершенно очевидно, что местное самоуправление в дореволюционной России обладало реальной налоговой базой, необходимой для реализации собственных интересов и удовлетворения социальных потребностей населения вне зависимости от наличия субсидий или других видов финансовой помощи из казны Подтверждение этой оценки мы находим в трудах современника тех лет, консервативно настроенного государственного деятеля В П Безобразова В своей работе "Земские учреждения и самоуправление" он писал "Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле них как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой",46 а в сборнике статей "Государство и общество' отметил, что в России существует ' расщепление

..47

земства и казны на два независимых друг от друга организма

45 Вебер А Налоги О государственном и местном обложении в России М , 1906 С 77

46 Безобразов В П Земские учреждения и самоуправление СПб, 1884 С 16

4'Безобразов В П Государство и общество СПб, 1882 С 8

Вступление Российской Империи в 1 мировую войну нарушило финансовое равновесие и на уровне государственного, и на уровне местных бюджетов С одной стороны участие России в войне стимулировало резкий рост чрезвычайных бюджетных статей, с другой - военные действия привели к снижению экономической активности населения и уменьшению налоговых поступ^екчй на государственном и местном уровнях Так, если налоги, взимаемые в 1913г, принять за 100%, то, по данным Г Л Марьяхина48 в последующие годы объемы налоговых поступлений, исчисленные в товарных денежных рублях, по бюджетному индексу статистики труда составляли в 1914 I оду - 80%, в 1915 году - 68%, в 1916 году -63%, в 1917 году-22%

Фактор обесценивания налоговых поступлений усугублялся быстрым ростом расходов в сфере местного самофинансирования накануне войны Расходы росли с поразительной быстротой бюджет городов поднялся со 153 млн руб в 1904 г до 297 млн руб в 1913 г, т с удвоился за девять лет, в земствах расходы росли еще быстрее с 89 млн руб в 1900 г и 124,2 в 1905 г до 253,7 млн руб в 1913 г— для 34 земских губерний К старым земствам прибавилось 9 новых, по сметам на 1914 год сумма расходов всех 43 земств достигла уже 353 млн руб49

Между тем, источники налоговых доходов строго ограничивались законом 15% надбавка к промысловому налогу, предельные ставки городского оценочного сбора сбора с торговли и промышленности, изъятия из обложения казенных, монастырских и частных железнодорожных имуществ, и ряд других незначительных налогов и сборов не удовлетворяли растущие потребности городов и земств Закон 1912 года, несколько сокративший расходы местных союзов на содержание правительственных учреждений, и закон 1913 г, передавший городам одну шестую налога с недвижимостей, мало способствовали ослаблению финансовой нужды и не прекратили настойчивых требований коренной реформы В предвоенной России настойчиво говорили о необходимости расширения налоговой базы местных бюджетов за счет введения подоходного налога и расширения сферы реальных налогов

Однако, вместо реформы разразилась величайшая в мировой истории война, которая потребовала с одной стороны от органов самоуправления крайнего на-

48 Марьяхии Г Л Очерки истории налогов с населения СССР М, 1964 С 23

49 Погребинский А П Очерки истории финансов дореволюционной России М,1964 С 226

30

пряжения финансов, а с другой - существенно изменила доходную часть их бюджетов В целом, по исследованиям известного русского экономиста проф НВ Твердохлебова за военные годы (1914 - 1916) произошло снижение налоговых доходов земств по различным уездам от 20 % до 40%, втрое были уменьшены казенные пособия на народное образование, на 30% сокращены казенные пособия на мелиоративные работы 50

С военным периодом связано и существенное изменение структуры доходных статей местных бюджетов Например, если в 1901 году основной статьей муниципальных бюджетов крупных городов России являлись налоговые сборы в пользу города ("налоги и пошлины"), то к концу войны на первое место вышли доходы, приносимые городскими предприятиями (трамвай, канализация, городские бойни, водопровод) Дала свои плоды по штика муниципализации' городского хозяйства и крупные инвестиции в эту отрасль, осуществленные городским самоуправлением Именно прибыть муниципальных предприятий придала городским бюджетам подчеркнутый динамизм Так, с 1901 по 1917 годы бюджет Москвы возрос в 6,5 раза, а с 1911 по 1917 годы - в 1,5 раза Значительные цифры 1917 года объясняются экстраординарной обстановкой войны, обусловившей "широкую деятельность, проявленную Москвой в дете помощи раненным и больным воинам, снабжения армии, обеспечения продовотьствием насетения, помощи беженцам, выдачи пособий семьям призванных на войну и пр "51

В целом, анализ функционирования земских и городских финансов в предвоенный период и в годы I первой мировой войны формирует представление о зрелости и очевидной финансовой устойчивости системы местного самоуправления в дореволюционной России Несмотря на тяжелые условия военного времени и явную недостаточность налоговых средств, накопленный после реформы 1851 года опыт формирования собственной финансовой базы местных властей позволил обеспечить сохранение относительно устойчивой социальной ситуации в городах и уездах России, сохранить системы земского и муниципального образования, медицинского обслуживания населения и раненных, обеспечить поддержку семей военнослужащих, вдов и сирот, поддерживать, а в ряде случаев и расши-

50 Твердохлебов В Н Влияние войны на городские и земские финансы М , 1915 С 23

51 Смета доходов и расходов г Москвы на 1917 год М , 1916 С 23

рить инфраструктуру и систему коммунальных коммуникаций в крупных городах России

Завершая вторую главу диссертационного исследования автор сопоставляет тенденции развития российской и западной бюджетной политики органов местного самоуправления, соотнося позиции фоомирования доходно? I» расходной частей местных бюджетов в Великобритании, Франции, Германии, России в XIX веке и в начале XX столетия Он делает вывод, что несмотря на существенную разницу в уровне финансового обеспечения социальных запросов населения из местных бюджетов в России и ведущих западных странах (расходы на местные нужды в России составляли на одного жителя лишь 2 руб 23 коп , в то время как в Англии местных расходов приходилось 30 руб 11 коп на жителя, в Пруссии - 16 руб 50 коп , во Франции - 11 руб 54 коп )52, следует учитывать значительные темпы роста объемов бюджетов российских городов и уездов, которые не тотько не уступали аналогичным показателям Западной Европы, но и превосходили их Важно также отметить, что отечественные структуры самоуправления опирались в своей деятельности на принципы идентичные широко применяемым в налоговой практике развитых стран, а именно - разграничение налоговых доходов центрального и местных бюджетов и самоокупаемости деятельности управленческих структур местной власти

3 Третья глава диссертации «Политика формирования налоговой базы местного управления в СССР» посвящена определению временных границ и характеристике основных этапов качественного преобразования финансовой базы органов местного управления в Советской России и СССР В главе подробно рассматриваются основные преобразования финансовой базы органов местного самоуправления в 30-х годах XX века, когда в результате налоговой реформы была изменена не только структура местных налогов и принципы формирования налоговой базы, но и создана новая концепция местного управления соответствующая принципам централизованного руководства плановым хозяйством

Автор начинает исследование с характеристики послереволюционного периода и военного коммунизма, когда местные советы, получив политическую полноту власти, фактически полностью били лишены своей налоговой базы и фи-

5г Вебер А Местные налоги в России и зарубежных государствах // Народная мысль 1906 С 82

32

нансовой самостоятельности Расходная часть местных бюджетов в течение 1919 - 1920гг полностью финансировалась за счет общегосударственного бюджета В этих условиях II сессия ВЦИК 18 июня 1920г приняла решение об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местный

Однако уже в 1921 году ситуация изменилась Децентрализация всего хозяйственного управления с переходом к новой экономической политике потребовала децентрализации и в бюджетной ешмеме По словам Г Я Сокольникова, уже с осени 1921 г « в Наркомфине пришли к глубокому убеждению, что дальнейшее строительство в области советских финансов возможно только при условии политики децентрализации, потому что мы совершенно ясно видели невозможность ресурсами государственного бюджета и усилиями централизованного государственного попечения обеспечить все местные расходы наиболее соответственно местным потребностям С другой стороны, для нас не было никакого сомнения в том, что использование всех налоговых возможностей немыслимо при помощи действия одного только центрального аппарата» В октябре 1921 г ВЦИК принял декрет «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», который отменил объединение общегосударственного и местных бюджетов Начиная с 1922 г сметы местных доходов и расходов — губернские (областные), уездные, городские и волостные — стали составляться отдельно от общегосударственных и строились по принципу покрытия местных расходов местными же средствами

Значительная доля доходов местных бюджетов (около 50%, а в отдельные годы даже больше) формировалась из местных источников В основном это были местные налоги и поступления от предприятий и имуществ (главным образом платежи от коммунального хозяйства в городах), второе место занимали поступления от предприятий и имуществ сельскохозяйственного значения и местной промышленности В бюджеты органов местного самоуправления поступали местные налоги и сборы более чем 20-ти наименований53 При этом среди всех видов

4 Структура местных налогов и сборов в целом имела следующий вид налог со строений, земельная рента, налог с грузов вывозимых и перевозимых по железным дорогам по железнодорожным и водным путям, налог со сделок, совершаемых и регистрируемых на бирже, налог с золото- и платино-промышленных предприятий, целевой квартирный налог, сбор с древесины, отпускаемый лесным дачам, налог с транспортных средств а городских посезениях, налог со скота в городских поселениях, сбор за ветеринарно-санитарный осмотр скота и сырых животных продуктов, налог с посетителей публичных зрелищ и увеселений в городских поселениях, сбор с посетителей, заведений для потребления на месте всякого рода кушаний и напитков (ресторанов, стодо-

33

местных бюджетов самую устойчивую доходную базу имели городские бюджеты, в которых поступления от местных источников составляли 70-75% объема доходов, в общегубернских бюджетах они находились на уровне 25—30%, в вотостных и районных составляли до 20% их объема51

С началом форсированной индустриализации понимание сути задач органов местного управления кардинально меняется вместо удовлетворения социально-экономических потребностей населения как территориального сообщества на первое место выходит задача обеспечения и ускорения темпов сбора налоговых и неналоговых доходов в качестве финансовых средств для нужд индустриального строительства, а конкретнее - для удовлетворения потребностей центрального бюджета Дтя того, чтобы трансформировать местные бюджеты и их финансовую систему в эффективные инструменты аккумуляции средств населения и доходов от местного промышленного и сельскохозяйственного производства в госбюджет и обеспечить приоритет реализации социально-политических интересов государства на местах, были осуществтены налоговая реформа 1930 года и целый ряд последующих реформации бюджетной системы

Налоговая реформа 1930 г существенно снизила число местных налогов Вместо более чем 30 наименований местных налогов и сборов, поступавших в бюджеты городских и сельских органов самоуправления в 20-е годы, в 30-х годах бычи сохранены два основных местных поимущественных налога (со строении и земельная рента), три дополнительных местных налога (с нетоварных операций, с оборота кинотеатров, с совхозов) и, в качестве дополнительных местных налоговых сборов была введена практика самообложения населения В целом, результатом налоговых реформации 30-х годов стало резкое сокращение собственной налоговой базы местных бюджетов за счет переключения основного объема налоговых потоков в сферу доходов государственного бюджета Органы местного са-

вых, лавок и т д ) и с лиц, проживающих в гостиницах, сбор с посетителей казино, лото, рулеток, механических тотализаторов и других игровых предприятий, сбор с лиц, приезжающих в лечебные местности, прописочный сбор, налог с плакатов, афиш, реклам и объявлений, налог с аукционных продаж, разовый сбор, налог с промыштенных садов и огородов, сбор за пастьбу иностранного скота, пригоняемого из Афганистана и Персии (пачевой сбор), сбор с заявлений за перемену фамилии, сбор с лиц, лишенных права бить сельским исполнителем, сбор за выдачу выписок и справок из метрических регистрационных книг и другие (См Местные финансы Сб общесоюзных законоположений, циркуляров и инструкций по местному бюджету и хозяйству М , 1928 С 312,313)

54 Местный бюджет к началу 1927/28годов М 1927 С 107

34

моуправления в значительной мере потеряли свою финансовую самостоятельность

Окончательно вопрос ликвидации финансовой самостоятечьности местных бюджетов быт решен в 1936 году, когда основы бюджетного устройства СССР были установлены Конституцией СССР (статья 14), определявшей основные принципы распределения доходов и расходов между бюджетами Государственный бюджет СССР в 1938 года объединил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, включавших республиканские бюджеты союзных респубтак, I осударственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты (областные (краевые) бюджеты, бюджеты городов республиканского подчинения, районные и окружные бюджеты, городские бюджеты, бюджеты рабочих поселков, бюджеты сельских Советов), в общие итоговые суммы государственного бюджета включался также бюджет государственного социального страхования

В подтверждение сделанных выводов в диссертации приводится оценка процесса трансформации теоретических взглядов в советской экономической литературе на методы формирования финансовых доходов органов местного самоуправления в годы НЭПа и индустриализации Обосновано, что период 20-30-х годов стал временем значительных, принципиальных преобразований не только в практических методах формирования и использования местных финансов, так и в теоретических взглядах на их сущность и задачи функционирования Показано, что исследования российских экономистов 20-х годов по сути являлись развитием теоретических позиций их предшественников «дооктябрьского» периода Они достоверно подтверждают тот факт, что формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа (1920-1928гг) по сути представляло собой восстановление земских структур самоуправления, оказавшихся в тот период способными взять на себя решение экономических и социальных проблем на местах Это работы Смирнова М А «Местные налоги», М 1926г, Твердохле-бова В Н «Местные финансы», М , 1927г , Болдырева Г И «Лекции по финансовой науке», М , 1928г , Соболева М Н «Очерки финансовой науки», М, 1925г , Понговича Э Э «Казна и контроль», М, 1927г

Однако, с началом индустриальных преобразований изменилась официальная трактовка задач органов местного самоуправления, а также методы формиро-

вакия их финансовой базы Был сформирован механизм, обеспечивающий жесткий уровень зависимости местных бюджетов от вышестоящего административного звена И уже в начале 30-х годов XX столетия исследования российских экономистов о роли местных финансов в системе государственного управления, столь широко публикуемые в 20-х годах XX века в советской экономической литературе, стали трактоваться как образец «враждебной марксистско-ленинскому мышлению, глубоко реакционной буржуазной литературы, целиком построенной на буржуазной теории местного самоуправления» 55

Значительная часть третьей главы посвящена анализу основных тенденций изменения налоговой базы органов местного управления в СССР в 40-е - 80-е годы XX века При этом особый интерес представляет собранный автором материал об особенностях формирования налоговой базы местных бюджетов в военные и после военные годы Автор отмечает, что в советской экономической литературе всегда существовала, как неоспоримая точка зрения об усилении централизованного регулирования процесса формирования и использования доходной базы местных бюджетов в годы Великой Отечественной войны Действительно, основной формой бюджетных поступлений в этот период были отчисления от государственных налоговых доходов включая и их чрезвычайные формы (займы), дотации Активно применялась система горизонтального выравнивания доходов местных бюджетов через фонды регулирования Основными регулирующими доходными источниками являлись отчисления от налога с оборота, государственных займов, сельскохозяйственного налога, подоходного и военного налога Однако, эксгре-мальность ситуации, постоянная модификация реальной базы налогообложения создали предпосылки для поиска и реализации нестандартных решений в формировании доходной базы бюджетной системы, в которых, наряду с методами усиления централизованного регулирования бюджетных процессов, использовались возможности финансовой инициативы местных органов управления в решении проблем военного времени

Необходимость увеличения доходов местных бюджетов в годы войны потребовала внесения изменений и в систему местных налогов и сборов

55 Местные финансы СССР / Под ред НН Раввинского М, 1933 С 17

36

Закон "О местных налогах и сборах , принятый в 1942 г , установил в качестве обязательных платежей налог со строений земельную ренту, разовый сбор на колхозных рынках, налог с киноустановок, нало! со зрелищ (спектакли, концерты и т п) Кроме того, местным Советам предоставлялось право проводить на своей территории в городах сбор с владельцев скота, сбор с владельцев транспортных средств Расширению налоговой базы местных бюджетов способствовало также зачисление ряда государственных налогов непосредственно в местные бюджеты, в качестве налогов, которые вносятся в них в полных суммах территориальных поступлений В состав отчислений от государственных налогов и доходов в местные бюджеты в военные годы входили отчисления от налога с оборота от военного налога от подоходного налога с колхозов, от подоходного налога с населения, от сельскохозяйственного налога, от сумм реализации госзаймов и пр Вместе с тем, пропорции в структуре бюджетов разного уровня существенно различались Поступления от местных источников наиболее высокий удельный вес занимали в городских и поселковых бюджетах — соответственно 56,4 и 54% В областных бюджетах они находились на уровне 17%, в районных — 9,5%, в сельских — 16,8% Значительный удельный вес в доходах местных бюджетов занимали платежи населения государсл венные налоги, поступления от юсударст-венных займов, реализуемых по подписке среди населения, и местные налоги и сборы Если в целом в местных бюджетах они составляли около половины их объема, то в поселковых и сельских бюджетах их уровень достигал 80%, в то время как в районных и бюджетах городов республиканского уровня только 10%, в бюджетах же городов районного подчинения - 75% ,6

Таким образом, процессы трансформации налоговой базы местных бюджетов в десятилетие военных и послевоенных лет, когда все экономические механизмы страны проходили проверку на прочность в экстремальных условиях, нельзя рассматривать как однозначные Если для местных бюджетов верхнего управленческого уровня - автономных республик, краев, областей, районов и крупных городов, которые в соответствии с современной терминологией следовало бы назвать региональными, несомненным было усиление централизованного регулирования процессов формирования и использование их доходной базы, то

56 Местные финансы СССР / Подред НН Раввинского М, 1933 С 132

37

для сельских, поселковых советов и исполкомов малых городов, которые по своей сути и являлись органами местного управления появилась возможность расширения собственной налоговой базы - за счет местных налогов и сборов, государственных налогов полностью зачисляемых в местные бюджеты, отчислений от налогов с насетения, проживающего в данной местности Такое очевидное отступление от политики централизованного распределения бюджетных средств было вызвано объективными причинами необходимостью быстро и оперативно на местах решать проблемы социально-бытового характера (обеспечение жильем и продовольствием эвакуированного населения, размещение раненных и медперсонала, социальное обеспечение возвращающегося из эвакуации населения и т д) на основе привлечения местных финансовых ресурсов

В течение четырех последних десятилетий существования советской системы управления характер функционирования управленческих структур на местах последовательно менялся Менялись и сами органы управления они трансформировались в многоступенчатую административную структуру от Советов автономных республик, краев, областей до сельских и поселковых советов Соответственно, в зависимости от уровня административной иерархии, дифференцировались их правовые и исполнительные возможности, степень влияния на социально-экономическую ситуацию на данной территории, наконец - уровень адекватности интересов местного органа управления и населения и соответственно - адекватность оценки экономических и социальных интересов местного населения

В диссертации подробно анализируются причины дифференциации доходной базы органов местного управления на всех уровнях административной структуры и рассматриваются социально-экономические последствия этих процессов

В 50-х - 60-х годах шло последовательное перераспределение налоговых поступлений и иных финансовых доходов от бюджетов низшего уровня (сельских, поселковых, районных) в городские, краевые, областные бюджеты и бюджеты АССР, а по сути - бюджеты региональный управленческих структур Сопоставив данные численности местных бюджетов и удельный вес отдельных видов бюджетов в 1962 году, автор отмечает, что на 1976 местных бюджетов верхнего уровня (краевых, областных, городских) составляющих 4% от их общего числа приходилось 67,6% общей доходной части местных бюджетов, в то же время, на

44987 районных, поселковых и сельских бюджетов, составляющих 96% от их общего числа, приходитесь лишь 32,2% от общего объема доходной части местных бюджетов При этом с 1953 по 1962 годы дотя бюджетных доходов для краевых, областных и городских органов местного управления стабильно росла, в то время как доля поселковых, районных, сельских Советов снизилась ботее чем на одну треть

В целом, в течение 50-х - 60-х годов в составе доходов местных бюджетов произошли большие изменения Устойчивое положение в местных бюджетах заняли отчисления от государственных доходов и налогов, в них также направлялись значительные суммы в форме дотаций Приведенные данные свидетельствуют об усилении регулирующей рочи вышестоящего управленческого звена (краевых и обтастных управтенческих структур) в системе распределения налоговых доходов О практическом перенесении па верхний - республиканский, краевой -уровень прав изъятия основной массы налоговых доходов и формирования системы централизованного их распределения по бюджетам нижестоящего уровня управленческих структур с дополнительными дотационными вливаниями из союзного и республиканского бюджетов

Следующий этап развития советской экономики - 70-е - 80-е юды - был связан с формированием крупных территориальных экономических комплексов Общее изменение структуры управления требовало и изменения функций местных Советов 25 июня 1980 г был принят закон «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов», который усилил процесс концен фации финансовых ресурсов на верхних, по сути региональных, уровнях местного управления Основная часть доходов местных бюджетов формировалась за счет отчислении от государственных доходов и налогов Главным регулирующим источником являлся налог с оборота При этом, если в годы седьмой и восьмой пятилеток основная его доля концентрировалась в союзном бюджете, то в 1971 —1985 гг произошло перемещение этого источника в бюджеты республик и значительная часть налога с оборота оседала в доходах местных бюджетов Если же учесть суммы, которые ежегодно передавались в местные бюджеты из республиканских бюджетов по взаимным расчетам в форме средств, полученных из республикан-

ских бюджетов, восполняемых, как правило, за счет налога с оборота, то уровень налога с оборота, например, в десятой и одиннадцатой пятилетках возрос до 50% объема доходов местных бюджетов

Очевидно, с экономической точки зрения использование на местные нужды значительной доли централизованного источника. назия«е""е которого состоит в обеспечении финансирования общегосударственных мероприятий нельзя было считать правомерным Проблема усугублялась также тем, что часть налога с борота, концентрируемая в местных бюджетах, направлялась в них в форме дополнительных отчислений, которые не были связаны с территориальными поступлениями

Рост расходов местных бюджетов, при недостаточном увеличении налоговых поступтений ограниченности территориальных отчислений от государственных доходов и налогов, обусловил также необходимость широкого использования в 70-х - 80-х годах для сбалансирования сельских, поселковых и районных бюджетов государственных дотаций Важным фактором, способствующим росту дотационное™, явилось изменение с января 1968 г порядка начисления налога с оборота по ликеро-водочным изделиям не по месту потребления, а по месту производства Одновременно был изменен порядок начисления налога с оборота по некоторым другим товарам Руководствуясь постановлением Совета Министров СССР об укреплении доходов сельских и поселковых бюджетов, с 1 января 1969 г в бюджеты сельских районов (с последующей передачей в бюджеты сельских и поселковых Советов) из вышестоящих бюджетов (республиканских, краевых, областных) стала направляться часть налога с оборота, исчисляемая в зависимости от размера розничного товарооборота предприятий потребительской кооперации Затем этот метод балансирования был распространен на районные бюджеты Дотация исчезла, но появилась новая статья дополнительные отчисления от налога с оборота, по своей сущности являющаяся дотацией Объем дополнительных поступлений и их удельный вес возрастали, составив в 1985 г 5,7 млрд руб , или 8,6% объема доходов местных бюджетов, против 1,8 млрд руб , или 5,6%, в 1970 г Основная доля этих поступлений оседала в районных и сельских бюджетах, составив в 1985 г в целом по СССР 29,7% доходов районных бюджетов и 25,6% — сельских Сложилась ситуация, при которой многие местные органы обеспечивали по-

требности своих учреждений и организаций за счет источника, к образованию и деятельности которого они не имели никакого отношения

Система формирования доходов местных бюджетов в 70-е - 80-е юды в значительной мере утратила связь с финансами территориального хозяйства и, прежде всею, с финансами расположенных на данной территории предприятий и организаций Такая ситуация содействовала развитию у местных органов проявлений иждивенчества, сводила на нет заинтересованность в развитии местного производства

История формирования финансовой базы органов местного управления в Советском государстве и ее основной - налоговой составляющей - тесно связана с происходившими в стране экономическими, политическими и социальными процессами и в значительной мере определялась формами управления народным хозяйством в целом В ходе реформации в советской налоговой и бюджетной политике последовательно укреплялась идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед социально-экономическими интересами местного сообщества, а также принцип распределения налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровень местного управления

4 В заключительной главе «Преемственность исторического опыта в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления» автор проводит завершающий анализ моделей формирования налоговой базы местного самоуправления, сменявших друг друга на различных этапах российского государства

XIX - XX столетий Показывает особенности этих моделей и опредетяет объективные экономические и социальные причины их трансформации Обосновывает взаимозависимость применения тех или иных методов формирования налоговой базы местного самоуправления и целей государственной социально-экономической политики в рамках конкретного исторического периода

В качестве одного из основных результатов проведенного исследования автор предлагает периодизацию основных этапов эволюции отечественных систем налогового обеспечения местного самоуправления в России на протяжении XIX -

XX веков, подчеркивая тесную взаимосвязь данной периодизации с этапами развития отечественного института местного самоуправления

• I этап - первая половина XIX в - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России, определена налоговая составляющая местных бюджетов

• II этап - вторая половина XIX - начало XX вв (до !9Пг) - закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов, сформирована дифференцированная структура местных бюджетов (земских, городских, мирских), создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов населения данного территориального социума

• III этап - 20-е годы (период НЭПа) - представляет собой фактическое восстановление земских структур самоуправления с учетом политической корректировки их представительского состава и имущественного ценза с их системой местных налогов и принципов формирования финансовой базы местных бюджетов, оказавшихся в условиях децентрализации системы государственного управления реально способными взять на себя решение социально- экономических проблем населения на местах

• IV этап - 30-е - начало 90-х годов (советский период) - создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности, развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно централизованно распределительный характер налоговых поступлений, что в рамках IV этапа, нарушается принцип единства взимания и реализации налоговых доходов для данного территориального сообщества

Анализ эволюционного развития налоговой базы местных бюджетов в различные исторические периоды позволил автору опровергнуть ставшую привычной для отечественной экономической литературы точку зрения о традиционном и безоговорочном приоритете экономических интересов государства перед социально-экономическими интересами местных территориальных сообществ в России, а также представление о традиционности для России принципа подчиненности финансовых потребностей местных структур управления финансовым интересам государственного управления Исследование трех первых этапов эволюции финансовой и налоговой базы органов местного самоуправления напро-

тив, подтверждает существование в исторической ретроспективе практики зна-читечьной независимости местных (городских, земских) учреждений от общей системы государственного управления, о развитии на протяжении более чем столетия самостоятельной системы местных налогов и сборов, в значительной мере обеспечивающих их финансовую самостоятетьность

Идея превалирования государственных интересов над региональными и местными, порядок распределения налоговых поступлений ог центра к регионам и от регионов на уровень местного управления появитись в российской финансовой системе в ходе налоговой реформы 30-х годов XX века, когда в советской экономике шел процесс формирования единой системы жесткого централизованного управления на основе директивного планирования

Автор полагает возможным создать концепцию формирования налоговой базы современного института местного самоуправления в России на основе соотнесения опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира на рубеже XX - XXI веков и традиции формирования налоговой базы отечественного самоуправления во второй половине XIX - первой трети XX веков

На основе обобщения опыта и традиции второй половины XX века в формировании налоговой базы органов местного самоуправ тения ведущих стран мира представлена методотогия поиска баланса интересов и распределения финансовых источников их обеспечения между государством и территориальными управленческими структурами В рамках новейшей истории развития западных систем местного налогообложения автором выделены два основных и тесно взаимосвязанных направления налоговой политики

Первое - расширение налоговой базы, и проведение самостоятельной налоговой политики местных администраций позволяющая им помимо традиционных затрат на образование, здравоохранение, охрану природных ресурсов, решение экологических проблем, брать на себя расходы связанные с регулированием экономики на подведомственной территории, содействуя таким образом проведению социально-экономической политики, соответствующей интересам данного региона Финансовая самостоятельность также дает возможность местным органам власти играть заметную роль в регулировании размещения производительных

сил, целевом использовании земель, участвовать в финансировании процессов создания благоприятной инвестиционной ситуации и организации новых рабочих мест

Второе - параллельно росту роли собственных налоговых источников для органов местного самоуправления в западном обществе развивается, принимая все более четкие формы, система бюджетного выравнивания, заключающаяся в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач Основой ее является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение управленческих функций и соответствующих им расходов между различными органами государственного и территориального управления (пассивное финансовое выравнивание), доходов, в особенности налоговых, между центральными, региональными и местными уровнями управления (активное вертикальное финансовое выравнивание), перераспределение доходов между регионами и территориями (активное горизонтальное финансовое выравнивание)

Сочетание процессов расширения налоговой базы и четкого определения статуса в рамках системы бюджетного выравнивания позволяет органам местного самоуправления полностью реализовать социально-экономические интересы территориального сообщества, а также брать на себя не только финансовые обязательства в целях уменьшения давления на центральный или федеральный бюджет, но и расходы, связанные с регулированием экономики на подведомственной территории, содействуя, таким образом, проведению политики, соответствующей интересам местного населения Муниципальные органы самоуправления способны решать большую часть социальных и бытовых проблем населения Современная налоговая система на местном уровне также не ограничивается реализацией исключительно фискальной функции С помощью системы местных налогов и сборов органы местного самоуправления имеют возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экологических и социальных проблем данной территории Для этого им необходимы достаточные, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов, модификации структуры местных налогов и сборов,

дифференциации ставок вводимых налогов и сборов, применению налоговых льгот

Автор подчеркивает, что в течение второй половины девятнадцатого и первой трети двадцатого столетий в России органы местного самоуправления опирались на традиции сходные с широко применяемыми в современной налоговой практике развитых стран принципами разграничения налоговых доходов центрального и местных бюджетов и самоокупаемости систем местного управления

Диссертацию завершают предтагаемые автором основные концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления, выработанные на основе соотнесения опыта развития теории и практики местного налогообтожения в ведущих странах мира на рубеже XX - XXI веков и традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления

-формирование налоговой базы органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий,

-соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества,

-формирование налоговой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион- территории»,

-совокупность местных налогов и сборов следует рассматривать в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории, социальный статус граждан и экономическую ситуацию данного территориального сообщества

В «Заключении» отмечается, что в соответствии с поставленной целью в диссертации удалось очертить концептуальные рамки и сформулировать основные положения динамической модели формирования и развития институциональных структур местного самоуправления в России XIX - XX столетий, выделить основные этапы эволюционных преобразований в развитии налоговой базы отечественного местного самоуправления в течение XIX - XX столетий, обосно-

вать приоритетную роль местных налогов в формировании финансовой базы органов местного самоуправления, способной обеспечить реализацию социально-экономических интересов граждан данного социума

III. Список опубликованных трудов соискателя.

Монографические издания

1 Архипкик И В Налоговая политика России в XX веке /ИВ Архипкин - М ИЭ РАН, 2002 10,4 п л (в соавторстве, авторский вклад - 4,4 п л )

2 Архипкин И В Теория и практика местного самоуправления в России опыт одного тысячелетия (XI -XX вв ) / И В Архипкин - М ИЭ РАН, 2004 8,5 п л

Статьи в реферируемых журналах по списку ВАК:

3 Архипкин И В Косвенное налогообложение в России начала XX века этапы трансформации // Финансы - 2001 - № 8 - 0,6 пл (в соавторстве, авторский вклад - 0 3)

4 Архипкин И В Акцизы в годы НЭПа истоки современной системы косвенного налогообложения//Финансовый бизнес - 2001 -№4-5 0,4 п л

5 Архипкин И В Местное налогообложение в исследованиях российских экономистов XIX - начала XX веков//Финансы -2005 -№10 0,5 п л (в соавторстве, авторский вклад - 0,3 п л )

6 Архипкин И В Формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа // Финансы - 2006 - № 2 0,7 п л (в соавторстве)

7 Архипкин И В Местные финансы в СССР И Финансы - 2006 - № 11 0,6 п л (в соавторстве, авторский вклад - 0,3 п л )

8 Архипкин И В Восстановление и преобразование системы местных бюджетов в годы НЭПа и социалистической индустриализации // Финансы и кредит - 2005 -№23 1,1 п л

9 Архипкин И В Земские финансы в условиях военного времени (1914 - 1918 г г) // Вестник Института Экономики РАН - 2008 - № 2 0,8 п л

Статьи в других изданиях;

10 Архипкин И В Формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа // Экономическая история СССР очерки / рук авт колл Л И Абалкин -М ИнфраМ,2007 -С 369-412 2,7 п л

11 Архипкин И В Косвенное налогообюжение в России начала XX века этапы трансформации // Экономические и социальные аспекты потитики стабилизации сб науч тр Института экономики РАН / Под рсд А И Архипова -М,2001 ] п л

12 Архипкин И В Специфика прямого налогообложения в Российской Империи начала XX века // Российские финансы исторический взгляд и современность сб науч тр - М, 2001 0,5 п т

13 Архипкин И В Налоговая система Российской империи в начале XX века // Опыт рыночных преобразований и совершенствование системы государственного регулирования сб науч тр/науч ред А И Архипов - М , 2001 1,2 п л

14 Архипкин И В Законодательные предпосылки и правовой аспект налоговой реформы 30-х годов в сфере местного налогообложения // Сибирский юридический вестник - 2004 - № 2 0,5 п л

15 Архипкин И В Формирование основ института местного самоуправ тения в России в XVI - XVIII веках // Сибирский юридический вестник - 2004 - № 4 0,6 п л

16 Архипкин И В Особенности формирования доходной базы местных бюджетов в военные и послевоенные годы (1941-1945гг) // Сибирский юридический вестник - 2004 - № 5 0,9 п л

17 Архипкин И В Экономические интересы местного самоуправления в условиях укрупнения субъектов Российской Федерации // Научный вестник Байкальского государственного университета экономики и права - 2004 - № 5 0,6 п л

18 Архипкин И В Трансформация социально-экономических отношении и экономический рост // Сб работ аспирантов и докторантов Ин-та экономики РАН -М , 2004 1,3 п л

19 Архипкин И В Эволюция местного налогообложения в советской экономике 20-х - 30-х годов Проблемы роста конкурентоспособности российской экономики // Сб работ аспирантов и докторантов Ин-та экономики РАН / науч ред А И Архипов -М, 2004 2,1 пт

20 Архипкин И В Зарождение и эволюция теории местного самоуправления в отечественных и зарубежных исследованиях 19-20 вв Рыночная трансформация и

формирование механизма экономического роста // Сб работ аспирантов и докторантов Ин-та экономики РАН / науч ред А И Архипов - M ,2004 1,3 п л

21 Архипкин И В Уроки истории дтя современной реформы местного налогообложения в России Стратегические вопросы социально-экономического развития страны // Сб работ аспирантов и докторантов Ин-та экономики РАН /науч ред А К Архипов - M , 2005 1 и л

22 Архипкин И В Развитие налоговой базы городских и земских бюджетов Современные проблемы социально-экономического развития страны // Сб работ аспирантов и докторантов Ин-та экономики РАН / науч ред А И Архипов - M, 2005 1,1 п л

23 Архипкин И В Традиции зарубежного опыта в развитии систем местного налогообложения второй половины XX века и его значение для России // Сб работ аспирантов и докторантов Ин-та экономики РАН / науч ред А И Архипов - M, 2005 1,5п л

24 Архипкин И В Формирование структуры земских повинностей в Российской империи XIX - начале XX вв // Пробтемы экономики и менеджмента - M , 2005 -Вып 14 1,3 п л (в соавторстве, авторский вклад - 0,7 п л )

25 Архипкин И В Формирование основ теории местного налогообтожения в исследованиях российских экономистов // Проблемы экономики и менеджмента -M, 2005 - Вып 14 1,2 п л (в соавторстве, авторский вклад - 0,6 п л )

26 Архипкин И В Развитие структуры и функций местного самоуправления в России (вторая половина XIX - начало XX вв ) // Историко-экономический альманах вып 2/ред-сост Д H Платонов -М,2007 - С 248-258 1пл

27 Архипкин И В История налоговой политики России конец XIX , XX, начало XXI вв - M, Наука, 2008 (в соавторстве, авторский вклад - 2,5 п л )

Учебные пособия

28 Архипкин И В Местные финансы и местные налоги в России в XIX - XX вв учебное пособие / И В Архипкин -М ИЭ РАН, 2005 15,3 п л (в соавторстве, авторский вклад - 8,3 п л )

29 Архипкин И В Теория государства и права сб обучающих тестов Часть 1 учеб -метод пособие /ИВ Архипкин - Иркутск Иркут гос ун-т, 2004 3,4 п л

30 Архипкин И В Теория государства и права сб обучающих тестов Часть 2 учеб-метод пособие/И В Арчипкин -Иркутск Иркут гос ун-т, 2006 3,4 п л

31 Архипкин И В Методические рекомендации по написанию контрольных и курсовых работ по курсу «Теория государства и права» для студентов 1 курса заочного отделения учеб -метод пособие /ИВ Архипкин - Иркутск Иркут гос ун-т, 2004 1,6 п л

Отпечатано в типографии Российской экономической академии им Г В Плеханова Заказ №39 Тираж 120 экз

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Архипкин, Игорь Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ

Глава I ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ РОЛИ ФИНАНСОВОЙ БАЗЫ И ЕЕ НАЛОГОВОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ В ФОРМИРОВАНИИ И РАЗВИТИИ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.3.1.

1.3.2.

1.3.3.

1.3.4.

Глава II

Понимание сущности и задач местного самоуправления в трудах отечественных и зарубежных исследователей Формирование основ теории местного налогообложения в исследованиях российских экономистов XIX - начала XX веков

Эволюция местного самоуправления в России: Зарождение основ института местного самоуправления Формирование органов местного самоуправления в первой половине XIX века

Развитие структурных форм и расширение финансовой базы местного самоуправления в России второй половины XIX — начала XX веков

Органы местного самоуправления и их финансовое обеспечение в годы советской власти СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ НАЛОГОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Формирование структуры местных налогов, сборов и повинностей в рамках финансовой системы Российской Империи XIX - начала XX веков

Развитие налоговой базы городских и земских бюджетов во второй половине XIX - начале XX веков Влияние I мировой войны на земские финансы и их налоговую составляющую

Сравнительный опыт развития российской и зарубежной практики местного налогообложения в XIX - начале XX вв.

Глава III ПОЛИТИКА ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ

БАЗЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СССР

3.1. Восстановление и преобразование системы местных бюджетов в годы НЭПа и социалистической индустриализации.

3.2. Эволюция структуры местных налогов и сборов в советской экономике 20-х — 30-х годов XX века

3.3. Особенности формирования налоговой базы местных бюджетов в военные и послевоенные годы

3.4. Трансформация доходной базы органов местного управления в СССР в 50-х - 80-х годах XX века

Глава IV ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА В РАЗВИТИИ СИСТЕМ НАЛОГОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ в России

4.1. Основные этапы эволюции отечественных систем налогового обеспечения местного самоуправления

4.2. Традиции развития западных систем налогового обеспечения местного самоуправления в XX веке и его значение для России

4.3. Ретроспективные корни современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления в России 297 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 310 БИБЛИОГРАФИЯ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в России XIX-XX столетий"

Актуальность темы исследования. Для современной России реформирование системы местного самоуправления, поиск путей обеспечения финансовой самостоятельности местной власти, удовлетворение общественных интересов на муниципальном уровне представляют собой ряд важнейших очередных задач, решение которых не терпит отлагательства. Интеграционные межгосударственные процессы, с одной стороны, пересмотр государственных границ и самих функций государственной власти на постсоветском пространстве - с другой, создали новые условия для развития отношений между центральными государственными структурами и местной властью, что логично потребовало формирования новой правовой и экономической базы органов местного самоуправления. Появилась необходимость поиска новых теоретических трактовок понятия «самоуправление», новых экономических форм взаимодействия систем местного и государственного управления, развития системы финансового обеспечения местного самоуправления и ее налоговой составляющей.

Следует также учитывать, что на протяжении достаточно долгого периода времени реальная действительность и наука меняли ценностные ориентиры в подходах к проблемам местного самоуправления. Именно поэтому нам представляется, что анализ исторического опыта развития и преобразования систем местного самоуправления и их финансовой базы в России и европейских государствах, глобальное обобщение эволюции теории и практики местного самоуправления позволит по-новому взглянуть на процессы дальнейшего развития этой важнейшей сферы удовлетворения общественных потребностей. Анализ трансформации местных финансов в исторически различных социально-экономических условиях даст возможность выделить системные основы формирования проблем развития экономической базы современного отечественного института местного самоуправления, позволит методологически корректно подойти к решению задач определения направлений, целей и способов преобразования межбюджетных отношений как неотъемлемой части комплекса необходимых нашей стране реформ.

Изменение взаимоотношений государственной и местной властей в дореволюционной России и СССР, оценка трансформаций в понимании местными органами власти своих задач в удовлетворении общественных ин тересов, эволюция финансовых механизмов обеспечения этих интересов, изучение различных теоретических позиций, обосновывающих роль финансовой базы и ее налоговой составляющей для местного самоуправления в трудах российских и зарубежных экономистов в течение XIX - XX столетий — эти направления историко-экономических исследований сегодня настоятельно требуют своей разработки.

Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертации, круг рассматриваемых в ней проблем и цель исследования.

Степень разработанности темы. Исследование проблем становления и эволюции финансового и, в том числе, налогового обеспечения местного самоуправления достаточно многопланово. Однако, сам круг работ, затрагивающих тематику местного налогообложения, может быть подразделен на две основные части: сравнительно небольшой круг современных исследований собственно историко-экономического характера, в которых местные налоги и сборы рассматриваются как некая составляющая отечественной государственной системы налогообложения в различные исторические периоды - это труды Д.Г.Черника1, В.Г.Князева2, H.A. Ширке-вич3, Л.Н.Лыковой4, И.В.Караваевой5, В.М.Пушкаревой6,

1 Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. М., 2000. С. 35-68, 276-304; Черник Д.Г. Починок А.Г., Морозов В.Г. Основы налоговой ситсмы. М., 2000.

2 Налоговые системы зарубежных стран мира / Ред. В. Г. Князев, Д. Г.Черник. М., 1997.

3 Ширкевич H.A. Местные бюджеты СССР. М., 1965. С.11,13,15; Ширкевич H.A. Местные бюджеты. М., 1991. С. 37 -42, 54-69, 77, 84,86,94,98,105-106,113-114.

4 Лыкова JI.H. Налоги и налогообложение в России. М., 2006.

Государственные финансы России (XIX — первая четверть XX в.) / Под ред. И. В. Караваевой. М., 2003; Караваева И.В., Архипкин И.В. Местные финансы и местные налоги в России XIX- XX вв. М., 2005.

6 Пушкарева В.М. Исторический очерк развития финансовой науки. М., 2002. С. 130-143, 181,315-347.

В.Л.Толкушина7, А.Г.Коломийца8 Т.Ф. Юткиной 9 и обширный объем трудов исследователей конца XIX, начала и середины XX столетий, посвященных исследованию местных налогов и структуры местных бюджетов в соответствующие исторические периоды — объем данных работ значителен, список авторов насчитывает десятки имен. Именно эти работы послужили основной творческой базой данного диссертационного исследования, но их нельзя считать обобщающими, так как каждая работа посвящена анализу местных финансов в рамках конкретного временного периода с позиций современника этого периода. Однако, монографических исследований, обобщающих основные тенденции формирования и развития налоговой базы местного самоуправления в России, дающих оценку роли, которую играл этот институт в формировании финансовых ресурсов и реализации социально-экономических функций местного самоуправления на протяжении последних двух веков, в отечественной экономической литературе до настоящего момента представлено не было.

Цель исследования заключается в воссоздании (теоретической реконструкции) систем налогового обеспечения местного самоуправления, характерных для российского общества в различные периоды его существования на протяжении XIX и XX столетий и установлении исторической преемственности в преобразовании этих систем. Достижение поставленной цели потребовало также оценить роль налоговой составляющей в формировании экономической базы отечественного института местного самоуправления и определить уровень ее воздействия на решение социально-экономических проблем местного сообщества в рамках различных исторических периодов.

Объект диссертационного исследования - процесс трансформации политики налогового обеспечения местного самоуправления в качестве со

7 Толкушин A.B. История налогов в России. М., 2001. С. 75-84, 178-187, 216-219, 232-234. 241-243, 251-252, 262-267, 312-317, 381-409.

8Коломиец А. Г. [Глава 4, пункт 62] // Государственные финансы России (XIX - первая четверть XX в.) / Под ред. И. В. Караваевой. М., 2003. С.51-81, 110-113.

9 Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М., 2000. ставной части государственной социально-экономической политики России на протяжении XIX - XX столетий.

Предмет диссертационного исследования - основные направления и этапы развития структуры, объема, источников формирования и значимости (степени влияния на экономическую и социальную ситуации в рамках территориального сообщества) налоговых поступлений в местные бюджеты отечественных властных структур в рамках исторически определенного периода.

Цель и предмет исследования предполагает решение следующих задач:

1. обобщение теоретических позиций российских и зарубежных исследователей о сущности и задачах местного самоуправления, отраженных в научной литературе XIX - XX вв., с учетом современной западной концепции социально-экономического развития местных сообществ (коммунальных хозяйств);

2. обобщение и оценка наследия российских ученых и финансистов конца XIX- начала XX веков, формирующего основные теории местного налогообложения; введение в научный оборот соответствующих архивных документов;

3. обобщение опыта становления и развития системы налогового обеспечения местного самоуправления в рамках отечественной налоговой системы XIX - начала XX веков (до 1917 года);

4. оценка характера изменений в принципах формирования и задачах функционирования отечественной системы местных налогов и сборов и соответствующих им т рансформационных процессов в социально-экономической политике органов местного управления в СССР в 20-х -80-х годах XX века;

5. определение и характеристика основных этапов эволюции системы налогового обеспечения местного самоуправления в России в течение XIX - XX веков;

6. оценка сравнительного опыта формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур в российской и зарубежной экономике XIX - начала XX веков;

7. характеристика традиций зарубежного опыта второй половины XX века в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления в развитых странах, определение наиболее значимых проблем и перспектив развития западных систем местного налогообложения и определение его значения для России;

8. определение тех результатов анализа ретроспективного опыта формирования налоговой базы местного самоуправления, которые могут быть использованы для регулирования экономического и социального развития современных территориальных сообществ в Российской Федерации.

Хронологические рамки исследования. Основной объем исторического пространства, которое охватывает диссертационное исследование, составляет более двух столетий - от рубежа XVIII - XIX веков до конца XX века. При этом автор в первом разделе диссертации посчитал необходимым несколько расширить общее хронологическое поле исследования, охарактеризовав формы общественных отношений, предшествующие образованию структур местного самоуправления в России и, в тоже время, формирующих естественную историческую базу института местного самоуправления. С этой целью в первом разделе диссертационного исследования рассмотрена эволюция общественных структур внутри территориальных социумов в до-имперской России. Проведенное исследование позволило показать, что ни структуры самопомощи в посадских и крестьянских общинах XI - XV вв., ни земские учреждения Московской Руси XVI - XVII вв. не могут рассматриваться как органы реального местного самоуправления, поскольку не отвечают ряду основных категориальных признаков этого института.

Основной объем диссертации посвящен последовательному анализу архивных, статистических и аналитических материалов, освещающих более чем двухсотлетнюю (рубеж XVIII - XIX и XX столетий) историю развития местных сообществ. Это позволило определить этапы зарождения правовых основ института местного самоуправления в России; формирования и трансформации структур местного самоуправления с параллельным расширением его функций и способов самореализации; объяснить причины возрождения института местного самоуправления в 20-е годы и фактической ликвидации его в середине 30-х годов XX века. В диссертации представлен также сравнительный анализ сущностных характеристик отечественных органов местного управления в годы Великой Отечественной войны и в послевоенный период и сравнительная оценка советский и западных структур местного самоуправления периода 50-х — 90-х годов XX века, принципов формирования их доходной базы, потенциала их влияния на социально-экономическое разви тие территориальных сообществ. Особое внимание в работе уделено поиску ретроспективных корней современных проблем формирования финансовой основы и ее главной составляющей - налоговой базы местного самоуправления в России.

Теоретической базой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам изучения различных структур местного самоуправления, формирования их финансовой базы, теории местного налогообложения, эволюции налоговой системы России на протяжении XIX — XX веков, развитию в рамках ее структуры местных налогов и сборов, обоснованные в этих трудах рекомендации, выводы и новые теоретические положения.

При исследовании вопроса о понимании сущности и задач местного самоуправления автор в значительной степени опирался на труды классиков политической экономии: И. Бентама10, Дж.С.Милля11, А.Смита12; а также

10 Бентам И. Введение в принципы морали и законодательства (An Introduction to the Principles of Morals and Legislation), 1789; Катехизис парламентской реформы (A Catechism of Parliamentary Reform), опубл. в 1817 иМилль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты приложения их к социальной философии. М., 2007.

12Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.,1962. труды отечественных и зарубежных экономистов, историков и правоведов второй половины XIX - начала XX веков: Э. Гнейста13, JI. Штейна1'1, Л. Болье, А. Феррана, Э. Майера, О. Гирке15, Ф. Нитти16, А.И. Васильчикова17, А.А. Кизеветтера18, М.М. Богословского19, Г.Н. Лохвицкого20, Н.И. Дидятина21,

22 23 94

Л.В. Ходского , В. Безобразова , Л.А. Велихова" и многих других исследователей. В процессе оценки современных трактовок института местного самоуправления автору существенную помощь оказало изучение современной концепции экономического развития местных сообществ, наиболее полно представленной в американской, английской и немецкой экономической и социологическои литературе в трудах:

E.J.Blakely , R. Weaver , R.Kemp'", R.Shaffer28, а также в Европейской хартии местного самоуправления и Европейской декларации прав городов.

13 Gneist Е. Selgovernment. 1871. С. 879 // Лебедев В.А. Местные налоги. СПб., 1886. С. 1-2. 201)

14Stein L. Die Verwaltungslehre; Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem. 1869. S. 21, сл. 128 // Лебедев В.А. Местные налоги. СПб., 1886. С. 2, 3.

15Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. С.290, 293-296.

16 Нити Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С.581-582.

1 7

Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный образ русских и иностранных, земских и общественных учреждений // Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. С. 149-150.

18 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 1,116,133-140,144-154.

19 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. М., 1900. С.25.

20 Лохвицкий А.Н. Губерния. СПб., 1902. С. 39-46.

21 Дитятин Г1.П. Устройство и управление городов в России. СПб., 1875. С. 143-154.

22 Ходский Л.В. Политическая экономия в связи с финансами: В 2-х т. СПб., 1908. С.338-340.

Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. СПб., 1884. С. 16; Государспю и общество. СПб., 1882. С.8.

24Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 231, 461.

Blakely E.J. 1994. Planning Local Economic Development: Theory and Practice. 2nd ed. SAGE Publicaitions.

26 Weaver R. 1991. Organizing and Staffing Economic Development Programs // Local Economic Development: Strategies for a Changing Economy. Washington, D.C.: ICMA.

27 Kemp R. 1992. Strategic Planning in Local Government. Chicago: American Planning Association Press

Шеффер P. Экономика местного сообщества: структура экономики в малых сообществах. М., 1997. С. 56-58.

При изучении проблем становления и развития сист емы налогового обеспечения местного самоуправления в дореволюционной России, исследовании процесса формирования концептуальных основ теории местного налогообложения автору существенно помогло знакомство с работами российских ученых, практически исключенных из современного научного оборота: В.А. Лебедева "Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран", (изд. 1886 г. и 1903 г.); A.A. Исаева "Очерк теории и политики налогов", (1887 г); "Финансы крупнейших русских городов" (ред. Ю.В. Готье, 1894 г.); А.И.Вебера "Налоги. О государственном и местном обложении в России" (1906 г.); М.И. Боголепова "Финансы, правительство и общественные интересы", (1907 г.); А.П. Маркова "Местные финансы", (1918 г.); В.Н. Твердохлебова "Местные финансы: теория и практика, российский и зарубежный опыт» (1908 г.). Перечень данных изданий следует дополнить написанными на высоком профессиональном уровне аналитическими очерками чиновников Хозяйственного Департамента Министерства финансов Российской Империи, подготовленными в течение 1906 - 1912 гг. для Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов по земскому общественному устройству.

Следует отметить, что в 20-е годы прошлого века советская финансовая наука продолжала развивать традиции российской и европейской финансовой школ. Многие работы этого периода актуальны и сегодня. Они были исследованы автором и использованы для анализа процесса восстановления и развития института местного самоуправления и его финансовой базы в годы НЭПа. Это работы: Г.Я. Сокольникова "Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте" (1921г.); В.Н. Твердохлебова «Налоги и неналоговые доходы» (1926г.), «Местные финансы» (1928г.); Д.В. Данилова «Местные налоги и рента» (1930г.); М.А. Сиринова «Местные налоги» (1926г.); Г.И. Болдырева «Лекции по финансовой науке» (1928г.); М.Н. Соболева «Очерки финансовой науки» (1925г.); Э.Э. Понторовича «Казна и контроль» (1927г.);

И.Х. Озерова «Местные финансы и местный бюджет» (1931г.) и ряда других исследователей.

Большой интерес для автора представляли зарубежные и российские монографические исследования, анализирующие развитие западной практики местного налогообложения в XIX веке и тенденции развития западных систем налогового обеспечения местного самоуправления в XX веке. Это объемный блок, в который входят научные труды В.А. Лебедева «Местные налоги. Теория и практика местных налоговой зарубежных стран» (1886г.); А.И.Вебера «Местные налоги в России и зарубежных государствах» (1906г.); А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1871г.); Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства» (1928г.); М. Вотье «Местное самоуправление Англии» (1896г.); П.Г. Гензеля «Налоговое бремя в СССР и иностранных

29 государств» (1928г.); а также научные труды Л.Г. Окуневой , Л.П. Павловой30, И. Соколова31, Ю.Л. Беляева32, Тютюрюкова H.H.,33 Энтова P.M.,3'1 Ба-катина Д.В.и Ковалевой Т.К.,35 Зарецкой С.Л.,36 О.И. Немкиной37, Калмыкова Ю. П.38, Naylor H.L.,39 Hill D. М.40 и другие издания.

29 Окунева Л.Г1. Налоги в условиях государственно-монополистического капитализма. М., 1982. 334 с.

30Павлова Л.П. Финансы местных органов управления капиталистических стран. М., 1977. С. 12,41-43.

31 Соколов И. Бюджеты местных органов США: как они формируются и расходуются // Человек и труд. 2000. № 6. С. 68-72.

32Беляев Ю.Л. Монреаль: бюджет города// Финансы. 2000. № 4.

33Тютюрюков H.H. Налоговые системы зарубежных сгран: Европа и США. М., 2002; Финансовая база местных органов власти в США: состояние и перспективы / Ред. С. Л. За-рецкая. М„ 1997.

4 Энтов P.M. Проблемы воспроизводства и циклы: финансово-кредитный аспект. М., 1990.

35 Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Муниципалитеты в системе финансового федерализма США: правовые аспекты. М., 1995.

36Финансовая база местных органов власти в США: состояние и перспективы / Ред. С. JI.

Зарецкая. М., 1997. Немкина О.И. Финансовый федерализм: опыт ФРГ // Финансы. 2004. № 9.

38 Калмыков Ю.П. Налогообложение во Франции //Финансы СССР. 1989. № 10.

39 Naylor H.L. 1974. Working Paper on Core Curricula in Community Development. Columbia: University of Missouri, Department of Community Development. Mimeo.

40 Hill D. M. Democratic Theory and Local Government L. 1974 .

Методологической основой диссертационного исследования является системный анализ, позволивший сопоставить основные направления развития института местного самоуправления и его финансовой базы в России в различные временные периоды с эволюцией целей и задач государственной социально-экономической политики. В работе также широко применялся исторический метод исследования, обеспечивший возможность последовательного изучения трансформации налоговой составляющей местных бюджеюв

XIX - XX столетий. Автор стремился при этом сочетать функциональный подход с эволюционным. Если первый из них дает возможность определить существенные характеристики субъекта и объекта налогообложения, оценить особенности их взаимодействия, направления и уровень влияния на социально-экономическое развитие местного самоуправления, то второй позволяет проследить трансформации заданных категориальных явлений во времени.

Научная новизна диссертационной работы заключается в осуществлении широкого обобщения процесса формирования и развития налоговой базы института местного самоуправления в России с начала XIX до конца

XX столетия и проведении комплексного сравнительного исследования эволюции теории и практики местного налогообложения в России и ведущих западных странах в указанный период. Такое научное исследование не имеет аналогов в отечественной и зарубежной литературе и на настоящий момент является наиболее объемным историко-экономическим обобщением как с точки зрения полноты охвата предмета, так и с точки зрения временной протяженности рассматриваемого периода.

На этой основе в диссертационном исследовании получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

1. На основе обобщения теоретических позиций российских и зарубежных исследователей Х1Х-ХХ веков о содержании и задачах местного самоуправления, современной западной концепции развития местных сообществ, а также правовых аспектов Европейской хартии местного самоуправления определены основные сущностные характеристики общественного института местного самоуправления. Обосновано, что одним из важнейших условий трансформации структур местной власти в институт местного самоуправления является наличие у них собственной финансовой базы, способной обеспечить самореализацию социально-экономических интересов граждан, составляющих данное территориальное сообщество.

2. Обобщены аналитические материалы, представляющие собой наследие отечественных ученых и финансистов XIX в. - первой трети XX в., обоснован их фундаментальный статус как основ теории местного налогообложения. На основе анализа данного наследия российских экономистов и финансистов XIX — начала XX вв. представлено теоретическое обоснование приоритетного значения местных налогов в формировании финансовой базы института местного самоуправления, обоснован принцип единства взимания и использования налоговых доходов для территориального сообщества.

3. Впервые введены в научный оборот архивные документы Министерства финансов Российской Империи, характеризующие развитие отечественного законодательства о земских повинностях второй половины XIX - начала XX вв. Обосновано существование в России второй половины XIX - начала XX вв. (до 1917г.) законодательно закрепленного принципа формирования финансовой базы местного самоуправления за счет налогообложения собственности и доходов членов данного территориального сообщества и использования полученных налоговых доходов с целью удовлетворения социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества.

4. Разработана периодизация развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике в течение XIX - XX столетий и охарактеризованы принципы формирования налоговой базы бюджетов местного самоуправления для каждого из ее этапов:

• I этап - первая половина XIX в. - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России, определена налоговая составляющая местных бюджетов.

• II этап - вторая половина XIX - начало XX вв. (до 1917г.) - закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов; сформирована дифференцированная структура местных бюджетов (земских, городских, мирских); создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов населения данного территориального социума.

• III этап - 20-е годы (период НЭПа) - представляет собой фактическое восстановление земских структур самоуправления с учетом политической корректировки их представительского состава и имущественного ценза с их системой местных налогов и принципов формирования финансовой базы местных бюджетов, оказавшихся в условиях децентрализации системы государственного управления реально способными взять на себя решение социально- экономических проблем населения на местах.

• IV этап - 30-е — начало 90-х годов (советский период) - создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности; развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно централизованно распределительный характер налоговых поступлений, нарушается принцип единства взимания и реализации налоговых доходов для данного территориального сообщества.

5. Проведен анализ моделей формирования налоговой базы органов местного самоуправления, сменявших друг друга в различные периоды развития российского государства в XIX — XX столетиях. Показаны особенности этих моделей и определены объективные экономические и социальные причины их трансформации в каждом из рассмотренных периодов. Выявлены и охарактеризованы элементы преемственности формирования налоговой базы местного самоуправления и реализации налоговой политики на местах в течение XIX и первой трети XX столетий. Показана решающая роль местных налогов в реализации принципа финансовой самостоятельности органов самоуправления в рамках этого периода. Определены объективные причины восстановления и развития дореволюционной налоговой базы института местного самоуправления в годы НЭПа. Подтверждена фактами ошибочность укоренившегося в научном сообществе мнения о традиционной для России финансовой зависимости местных властей от центра и остаточном принципе распределения налоговых доходов от центра к периферии.

6. Определен комплекс проблем осуществления налоговой политики на местах в рамках советского периода. Вскрыты причинные связи этих проблем и целей государственной социально-экономической политики, а также способов ее реализации. Показано, что абсолютное превалирование государственных финансовых интересов над интересами территориальных сообществ, остаточный принцип распределения налоговых доходов па местах, были преобразованы в догму отечественного управления в ходе налоговой реформы 1930 года. Обосновано, что муниципализация собственной налоговой базы, нарушение территориального принципа взимания и использования налоговых доходов разрушили финансовую основу института местного самоуправления, преобразовав его в низовое звено центрального административного управленческого аппарата.

7. Обосновано объективное повышение роли органов местного самоуправления в условиях войны и восстановительных послевоенных периодах экономики (I Мировой войны, восстановление народного хозяйства в годы НЭПа, Великой Отечественной войны, восстановление советской экономики в период 1945-1950 годов) на основе расширения собственной налоговой базы местных бюджетов и реализации принципа преимущественного удовлетворения социально-экономических интересов территориального сообщества за счет налоговых отчислений от результатов финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального сообщества.

8. Обосновано наличие в отечественной экономической истории двух противоположных направлений осуществления налоговой политики на уровне местного самоуправления: 1) политики обеспечения финансовой самостоятельности территориальных управленческих структур на основе формирования и использования собственной налоговой базы периода второй половины XIX - первой трети XX веков и 2) политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управления с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х — 80-х годов XX века, которые обуславливают существование ретроспективных корней современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления.

9. Разработаны концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления на основе соотнесения традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления и опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира в XX столетии и на рубеже XXI века:

- формирование налоговой базы органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;

- соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;

- формирование налоговой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион- территории»;

- использование совокупности местных налогов и сборов в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории, социальный статус граждан и экономическую ситуацию данного территориального сообщества.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, представляют собой составную часть экономической теории налогообложения и бюджетных отношений. Реализованный в рамках диссертации комплексный подход к анализу эволюции теории и практики местных финансов и местного налогообложения в России и ведущих странах мира на протяжении двух столетий позволит повысить теоретический уровень последующих исследований.

Значимость обоснованных в диссертации выводов с практической точки зрения заключается в том, что они могут быть использованы в процессе подготовки решений по вопросам развития систем местного самоуправления, определения приоритетов бюджетной налоговой политики на местах, межбюджетных отношений, экспертизе регулирующих финансовые отношения законодательных и нормативных актов.

Материалы, содержащиеся в настоящем исследовании, окажутся полезными также администраторам, создающим и осваивающим перспективные формы и методы развития отечественной системы местного налогообложения с целью решения социальных и экономических проблем территорий, активизации их производственного и инвестиционного потенциала.

Основные положения диссертации, а также выводы и практические рекомендации могут быть использованы при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий для экономических и исторических факультетов вузов.

Достоверность научных результатов исследования обеспечена теоретической обоснованностью его исходных методологических позиций, применением адекватных цели и задачам работы методологических подходов, всесторонним набором методов системного, исторического и институционального анализа, репрезентативной базой теоретических и эмпирических источников, включающей в себя, как уже известные результаты исследований, подвергшихся научному обобщению, так и впервые вводимые в научный оборот в настоящей работе исторические данные и обоснованные автором выводы.

Апробация и внедрение научных результатов диссертации осуществлялись на всех этапах исследования путем использования результатов работы в учебных курсах «Теория государства и права», «История государства и права», «Актуальные проблемы теории государства и права».

Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-координационном совещании «Финансовые механизмы обеспечения социальной стабильности в обществе: исторический опыт России в XX веке» (Институт экономики РАН, Москва, февраль 2002г.); на Всероссийской научно-практической конференции "Правовое развитие Сибири в рамках реализации внутренней и внешней политики РФ: региональное правотворчес1во и правоприменение", г. Иркутск (октябрь 2004); "Экономические и правовые проблемы образования новых субъектов РФ", г. Иркутск (март 2006).

По теме исследований автором опубликованы две монографии: «Налоговая политика России в XX вв.» ( в соавторстве) и «Теория и практика местного самоуправления в России: опыт одного тысячелетия (XI-XX вв.)»; результаты исследований использованы при написании четырех учебных пособий для ВУЗов: «Местные финансы и местные налоги в России в XIX - XX вв.»; «Теория государства и права. Сборник обобщающих тестов» в двух частях; «Методические рекомендации по написанию контрольных и курсовых работ по курсу «Теория государства и права» для студентов 1 курса заочного отделения».

За последние пять лет опубликовано 23 научных работы, в т.ч. 7 в реферируемых журналах по списку ВАК, 2 монографии, а также другие научные статьи . Общий объем публикаций по теме диссертации 66,4 п.л.

На защиту выносятся следующие принципиальные положения:

• Необходимость наличия у структур местной власти собственной финансовой базы, способной обеспечить самореализацию социально-экономических интересов граждан данного территориального сообщества в качестве одного из важнейших условий их трансформации в институт местного самоуправления.

• Приоритетное значение местных налогов в формировании финансовой базы института местного самоуправления; необходимость реализации принципа территориального единства взимания и использования налоговых доходов при формировании бюджетов органов местного самоуправления, основанное на результатах фундаментальных исследований отечественных ученых и финансистов XIX - первой трети XX вв. Периодизация развития системы местных налогов и сборов в отечественной финансовой практике XIX - XX столетий, а также принципы формирования бюджетов местного самоуправления для каждого из этих этапов.

Возрастание значения органов местного самоуправления в условиях войны и восстановительных послевоенных периодов экономики (I Мировой войны, восстановление народного хозяйства в годы НЭПа, Великой Отечественной войны, восстановление советской экономики в период 1945-1950 годов) на основе расширения собственной налоговой базы местных бюджетов и реализации принципа преимущественного удовлетворения социально-экономических интересов территориального сообщества.

Наличие в ретроспективной финансовой практике двух противоположных направлений осуществления налоговой политики на уровне местного самоуправления: 1) политики обеспечения финансовой самостоятельности территориальных управленческих структур на основе собственной налоговой базы периода второй половины XIX - первой трети XX веков и 2) политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управления с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х - 80-х годов XX века, которые обуславливают объективное существование современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления. Концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления на основе соотнесения традиций применения систем местных налогов в бюджетах органов отечественного самоуправления и опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Архипкин, Игорь Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Обобщение теоретических взглядов российских и зарубежных исследователей XIX — XX веков на сущность и задачи местного самоуправления, современной западной концепции экономического развития местных сообществ, а также правовых аспектов Европейской хартии местного сам о-управления позволят нам определить основные характеристики общественного института местного самоуправления как:

- выборность представителей местного самоуправления жителями данного территориального образования из числа жителей данного территориального образования;

- законодательное признание органов местного самоуправления государственной властью, и соблюдение на уровне местного самоуправления законов государственной власти;

- наличие у органов местного самоуправления собственных финансовых средств за счет местных и центральных источников, а также формирование собственного бюджета;

- деятельность органов местного самоуправления на основе полномочий, делегированных ей центральной властью;

- распределение властных полномочий между центральными и местными органами власти по принципу субсидиарное™:, то есть по целесообразности распределения задач государственного управления - когда центральной власти следует реализовывать лишь те задачи, с которыми не в состоянии справиться органы местного самоуправления;

- признание контроля государственной власти лишь над законностью действий органов самоуправления, но не над их конкретной деятельностью;

- осуществление свободного участия жителей данного территориального сообщества в деятельности органов местного самоуправления;

- осуществление деятельности органов местного самоуправления с целью удовлетворения экономических, социальных, культурных, экологических потребностей граждан данного территориального сообщества.

Анализ правовых и экономических источников показывает, что на протяжении более двух столетий реальная действительность и наука меняли акценты и ценностные ориентации в подходах к проблемам местного управления и самоуправления, представительной и прямой демократии. И если первые четыре признака функционирования структур местного самоуправления признавались на са мых начальных стадиях развития этого общественного института, то для реализации последующих четырех параметров, присущих современной местной власти, потребовалось почти два столетия демократизации общества. Демократизации, в которой немалую роль сыграло развитие структур местного самоуправления.

2. В диссертации представлена авторская трактовка эволюции института местного самоуправления в отечественной истории XIX и XX веков.

2.1.Определено, что в XVIII столетии, в эпоху царствования Петра I и Екатерины II, формируется и юридически оформляется идея выборных органов местного самоуправления по сословному признаку, представляющих собой общественный институт лишь формально, в тех условиях полностью подконтрольный соответствующим региональным государственным управленческим структурам и не обладающий собственной финансовой базой.

2.2. Обосновано, что, в качестве исторической базы, впервые реально функционирующие отечественные структуры самоуправления населения появляются в первой половине XIX века в царствование Николая I. Конкретными датами их возникновения могут быть названы 1838год - год принятия Закона "О крестьянском общественном управлении" и 1846 год - год утверждения нового "Городового положения". В соответствии с данными законодательными актами впервые в России все сословия (включая государственных крестьян всех наименований и вольных хлебопашцев, но кроме помещичьих крестьян) получили возможность избрания и реального участия в деятельности местных выборных органов.

В обязанности городских, волостных и сельских органов самоуправления впервые включается решение социальных проблем населения - в сфере здравоохранения, образования, общественного презрения, благоустройства, обеспечения пожарной и общественной безопасности, им предоставляются определенные юридические и финансовые права для обеспечения полученных полномочий.

И хотя сформированные в 30-е - 40-е годы XIX столетия структуры местного самоуправления далеко не полностью охватывают административно-территориальное деление Российской империи, а участие представителей низших сословий в них ограничено многими факторами (в частности, имущественным цензом, крепостной зависимостью и пр.), тем не менее институт местного самоуправления можно считать фактически сформированным, поскольку он реализует возможность реального воздействия населения на изменение социально-экономической ситуации в данной области или уезде, формирует образ выборной местной власти.

2.3. Этап окончательного формирования института местного самоуправления, как самостоятельной общественной структуры, охватывает период 1864 - 1917 годов. Он открывается утверждением в 1864 году "Положения о губернских и уездных учреждениях по крестьянским делам", явившимся логическим продолжением реформы 1861 года и обеспечившим реальные права участия для всех слоев населения во вновь сформированной системе земских учреждений.

Земские и городские органы самоуправления этого периода соответствуют всем условиям реальной власти на местах: это выборные органы; органы признанные и поддерживаемые государственной властью; органы финансово самостоятельные и имеющие реальную финансовую базу, формирующуюся за счет сбора местных налогов, доходов от коммунальной собственности, юридически правомочных операций, а также за счет финансовой поддержки государственной власти; основными функциями местных органов самоуправления являются удовлетворение социально-экономических интересов членов местного сообщества и содействие государственной власти в реализации ее задач.

За период чуть более полувека - с начала 40-х годов XIX столетия до

1917 года в России сформировалась разветвленная система местного само! управления состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского, мещанского и крестьянского сословий. Однако у российской системы самоуправления был и органический недостаток — изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся сообществ.

2.4. Период возникновения и функционирования системы органов местного самоуправления в годы НЭПа (1921-1928гг.) мы полагаем вправе характеризовать как время фактического восстановления дореволюционной системы общественного самоуправления с учетом политической корректировки ее сословной структуры (когда выборность по сословному признаку с учетом минимизации имущественного ценза была заменена на выборность по классовому признаку с учетом максимума имущественного ценза). При этом, такие характерные черты самоуправления как: выполнение делегированных центральной властью полномочий, удовлетворение социальных потребностей местного сообщества, а также финансовая самостоятельность, обеспечивающая реализацию этих задач, были сохранены. В форме поселковых, сельских, районных, уездных, волостных, городских советов и исполкомов советские органы местного самоуправления просуществовали до конца 20-х годов XX века.

2.5. Затем, в течение 1928-1938 годов, их деятельность последовательно была лишена основных признаков самоуправленческих структур

- административной самостоятельности,

- независимой финансовой базы,

- выборность приобрела чисто формальный характер.

С принятием Конституции СССР 1936 года и включением местных бюджетов в состав центрального государственного бюджета СССР в 1938 году завершился этап трансформации органов местного самоуправления в низшее распределительное звено административно-управленческой вертикали, которая полностью подчинила деятельность местных управленческих структур интересам центральной власти.

3. Сущностная оценка социально-экономической категории «институт местного самоуправления» позволяет автору сделать вывод о необходимости наличия в рамках этого института собственной финансовой базы в качестве его неотъемлемой составляющей и приоритетного условия его существования.

Выделив в рамках финансовой базы систему налогового обеспечения местного самоуправления и опираясь на исследования российских экономистов конца XIX - начала XX веков, автор раскрывает понятие объекта и субъекта местного налогооблоэюения.

Автор определяет, что основной, характерной чертой местного налогообложения, четко отделяющей ее от системы государственных налогов, является назначение, или, говоря современным языком, бюджетная направленность налоговых поступлений. Если налоги, собираемые на данной территории, направляются в бюджет данного территориального образования и используются для финансирования деятельности органов местного самоуправления, решения экономических и социальных проблем данной территории, то тогда их действительно моэ/сно считать местными.

Автор делает вывод, что взгляды российских экономистов конца XIX -начала XX вв. вполне современны и в максимальной степени согласуются с сегодняшней мировой практикой взимания местных налогов: рассматривая в качестве субъектов местного обложения всех физических и юридических лиц, проживающих (находящихся) или работающих (получающих доход) в рамках данного территориального образования; а в качестве объектов - собственность, определенные виды дохода, а также право на осуществление конкретных видов деятельности на данной территории. Также, вполне согласуясь с современными позициями, в исследованиях основоположников теории местного налогообложения отмечается существование в отечественной практике рубежа ХЕК — XX вв. двух «конкретных систем местного налогообложения: а) системы самостоятельных налогов, сходных более или менее с государственными и б) системы налогов не самостоятельных, взимаемых совместно с государственными налогами, в виде добавочных к ним процсн

294

TOB».

4. Следует подчеркнуть, что в диссертации объемно представлено наследие отечественных ученых и финансистов второй половины XIX - первой половины XX веков, имеющее фундаментальный характер и формирующее основы теории местного налогооблоэюения. А также впервые введены в научный оборот архивные документы Министерства финансов Российской империи, характеризующие развитие отечественного законодательства о земских повинностях во второй половине XIX - начале XX веков.

5. На основании исследования данных научных и архивных источников автор делает вывод от органичной связи субъектов местного налогообложения и сферы реализации полученных налоговых доходов. О существовании в России второй половины XIX - начала XX веков (до 1917 года) приоритетного, законодательно закрепленного принципа формирования финан

291 Лебедев В. А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб., 1886. С. 90. совой базы местного самоуправления за счет обложения собственности и доходов лиц, являющихся членами данного территориального сообщества и, соответственно, приоритетности использования собственных налоговых средств с целью удовлетворения социально-экономических потребностей членов этого территориального сообщества.

6. В диссертации дана оценка процесса изменения теоретических взглядов на методы формирования и цели реализации финансовой базы местного самоуправления в годы НЭПа и индустриализации в СССР. Обосновано, что период 20-30-х годов XX века стал временем значительных, принципиальных преобразований не только в практических методах формирования и использования местных финансов, но и в теоретических взглядах на их сущность и задачи функционирования.

Показано, что исследования российских экономистов 20-х годов по сути являются развитием теоретических взглядов их предшественников «дооктябрьского» периода, характеризовавших сущность земского самоуправления. Они достоверно подтверждают тот факт, что формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа (1920-1928гг.) представляло собой восстановление земских структур самоуправления, оказавшихся в тот периодл способными взять на себя решение экономических и социальных проблем на местах.

Обосновано, что с началом форсированной индустриализации понимание сути задач органов местного управления в отечественной экономической литературе кардинально меняется: вместо «удовлетворения местных нужд и потребностей населения, как территориального сообщества» на первое место выходит задача обеспечения и ускорения темпов сбора и расширения источников накопления для нужд государственного индустриального строительства или, более конкретно, - для удовлетворения потребностей центрального бюджета.

Тем самым, в экономической и правовой литературе 30-х годов наблюдается отказ от принципа использования налоговых доходов местного самоуправления в интересах и с целью обеспечения социально-экономических потребностей местного сообщества. А лишившись одного из основных условий своего функционирования - возможности формирования и использования собственной экономической базы - местное самоуправление перестает существовать как самостоятельный социально-экономический институт.

7. Определены основные этапы эволюции систем налогового обеспечения местного самоуправления, существовавшие в отечественной экономической истории на,протяжении уже двух столетий:

- первый этап охватывает первую половину XIX века, в рамках которой шел процесс законодательного оформления структуры земских повинностей в денежном и натуральном выражении. Процесс становления структуры местных налогов и сборов завершился в 1851 году принятием "Правил нового устройства земских повинностей". Была определена налоговая составляющая местных бюджетов, формирующая основной объем финансовых средств, обеспечивающих выполнение возложенных на на местные органы социально-экономических функций.

- Второй этап включает вторую половину XIX века и начало века XX до 1917 года, в его рамках окончательно формируется налоговая база, обеспечивающая практическую реализацию социально-экономических интересов данного территориального сообщества. В рамках финансовой системы Российской империи действует многозвенная структура местного налогообложения, включающая: земское обложение (на нужды уездных и губернских земств), городское обложение, а также волостные и сельские сборы. Складывается ситуация реальной финансовой самостоятельности местных властей.

- Период 1917-1920 годов следует квалифицировать как время распада системы финансового и, в том числе, налогового обеспечения органов местного самупрвления, обусловленное кризисом государственной денежной и финансовой системы в целом.

- Третий этап охватывает 1921-1937 годы и может быть подразделен на два периода:

- 1921-1926 годы — период фактического восстановления дореволюционного института местного самофинансирования и соответствующей ему системы налогового обеспечения, получившей свое качественно новое развитие;

- 1927-1937 годы - период последовательного свертывания местного налогообложения и перевода местных бюджетов на субвенционную систему их формирования. Этот этап завершился включением местных бюджетов с 1 января 1938года в единую структуру государственного бюджета, тем самым завершив процесс ликвидации материальной основы местного самоуправления.

- Четвертый этап, включающий период с 1938 года - по начало 90-х годов XX века, - это особый этап в развитии систем местного налогообложения; так как в его рамках и институт местного самоуправления и его налоговая база сохраненные формально, фактически теряют свою социально-экономическую природу, Так, финансовая база местных бюджетов формируется за счет собственных источников чуть более, чем на четверть, а по налоговым поступлениям - менее, чем на 3%.Превалирует идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед социально-экономическими интересами местного сообщества, базирующаяся на системе жесткоподчинен-ных межбюджетных отношений по принципу «центр - регион- территория». Система налогового обеспечения органов местного управления в максимальной степени вытесняется системой отчислений от государственных налогов и доходов. Институт местного самоуправления, лишившись финансовой самостоятельности, тра нс-формируется в низовое звено централизованной управленческой структуры.

Однако в условиях военной экономики, в годы Великой Отечественной войны и последующего восстановительного периода в бюджетах сельских, поселковых советов и в и в исполкомах малых городов произошло существенное расширение налоговой базы местных бюджетов за счет включения в систему доходов органов местного управления новых финансовых источников - ряда налогов и сборов периода 20-х - 30-х годов; государственных налогов, зачисляемых в местные бюджеты; отчислений от налогов с населения, проживающего на данной территории и неналоговых изъятий с 1ра-ждан - формировавших до 80% доходной части местных бюджетов. Таким образом, в СССР в период 1941 — 1950 годов в значительной степени были возрождены принципы самоуправления местных бюджетов соответствующие отечественному опыту начала XX века — периода первой мировой войны и первой половины 20-х годов.

- Современный период второй половины 90-х годов XX века и начала XXI века может рассматриваться как новый шестой этап возрождения отечественных структур местного самоуправления, в ходе которого идет активный поиск оптимальной структуры налоговой базы местных бюджетов.

8. В четвертой главе диссертационного исследования обосновано, что анализ эволюционного развития института местного самоуправления в соответствующей ему финансовой базы позволяет опровергнуть распространенную в современной экономической литературе точку зрения о наличии глубоких исторических корней традиции приоритета государственных интересов перед социально-экономическими интересами местного территориального сообщества.

Исследование принципов формирования финансовой и налоговой базы органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о существовании в исторической ретроспективе местных (городских, земских) учреждений самоуправления на протяжении более чем столетия, обладавших реальной финансовой и налоговой базой необходимой для самореализации и обеспечивающей их независимость от дотаций государственной казны. Обосновано, что в течение XIX и первой трети XX веков в России институт местного самоуправления опирался на традиции, сходные с широко применяемыми в современной налоговой практике развитых стран принципами паритетного сосуществования управленческих структур центрального, регионального и местного уровней; разграничения налоговых доходов центрального и местных бюджетов и финансовой независимости систем местного самоуправления.

Идея абсолютного превалирования государственных интересов над интересами территориальных сообществ, остаточный принцип финансирования местных органов управления из центрального бюджета появились в российской экономической истории в ходе налоговой реформы 30-х годов XX века, когда в советской экономике формировалась система жесткого централизованного управления. В итоге к 1938 году, с созданием жесткой управленческой и бюджетной вертикали, институт местного самоуправления в СССР был заменен системой низовых звеньев единого централизованного аппарата управления.

Наличие в отечественной экономической истории этих двух противоречивых направления развития систем местного управления, попытки возродить первое и невозможность полностью порвать традиции и связи со вторым представляют собой объективные ретроспективные корни современных проблем формирования института местного самоуправления в России, а также его финансовой и налоговой базы.

9. На основе обобщения опыта и традиций второй половины XX века в формировании налоговой базы органов местного самоуправления в ведущих странах мира удалось показать, что в течение последних десятилетий роль налогов, как самостоятельного источника бюджетных доходов для местных властных структур, возрастала по мере увеличения объема их общественных функций.

В рамках новейшей истории развития западных систем местного налогообложения автор выделяет два основных и тесно взаимосвязанных направления налоговой политики.

Первое - расширение налоговой базы позволяет бюджетам органов местного самоуправления брать на себя расходы связанные с регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, содействуя проведению политики, соответствующей интересам данного региона. Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулировании размещения производительных сил и целевом использовании земель. Самостоятельная налоговая политика местных администраций позволяет им помимо традиционных затратах на образование, здравоохранение, охрану природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, участвовать в финансировании процессов создания благоприятной инвестиционной ситуации организации новых рабочих мест.

Второе - параллельно росту роли органов местного самоуправления в обществе развивалась, принимая все более четкие формы, система финансового федерализма, заключающаяся в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач. Основой ее является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение: задач и расходов в федеральном государстве (пассивное финансовое выравнивание); доходов, в особенности налоговых, между отдельными уровнями федерального государства (активное вертикальное финансовое выравнивание); доходов между региональным и местным (активное горизонтальное финансовое выравнивание) уровнями.

Анализ зарубежного опыта показывает, что бесконтрольное расширение полномочий местных органов власти в сфере налоготворчества и стремление к полному самофинансированию в современных условиях развития рыночной экономики противоречит принципам бюджетного федерализма. Такой подход к формированию финансовой базы местных бюджетов чреват низким ростом местных налоговых доходов и обострению социальных конфликтов. Опыт развитых стран демонстрирует необходимость использования систем дотационного финансирования ряда направлений социально- экономической деятельности местных органов управления. Идеи о полном самофинансировании территорий чреваты проявлением попыток суверенизации регионов и отдельных местностей и, как показывает мировая практика, находятся на обочине общемировых тенденций современного общественного развития.

10. В заключение диссертационного исследования предлагается ряд рекомендаций, полученных в результате соотношения опыта развития теории и практики местного налогообложения в развитых странах мира во второй половине XX века и традиций формирования налоговой базы отечественных структур самоуправления:

- для того, чтобы осуществить реальное социально-экономическое развитие местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо: обеспечить реализацию принципов самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов, являющихся одной из наиболее значимых составляющих фундамента современной бюджетной системы страны.

- Муниципальные образования и их органы самоуправления должны иметь достаточные, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы: разработке структуры местных налогов и сборов, дифференциации ставок вводимых налогов и сборов, определению налоговых льгот.

- Необходимо устранить несбалансированность бюджетных и налоговых полномочий между региональными и местными властными структурами. Законодательно закрепить долю отчислений от федеральных и региональных налоговых сборов за соответствующими местными бюджетами.

- К одному из важнейших и наиболее перспективных направлений налоговой политики относится возможность использования системы местного налогообложения в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в экономике региона и обеспечения необходимого уровня социальных и экологических гарантий для населения.

Совокупность местных налогов следует рассматривать в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории, социальный статус граждан и экологическую ситуацию территориального сообщества, а также в качестве системы инструментов, определяющих количественные и качественные характеристики этого воздействия.