Эволюция налоговой системы Великобритании (1979-1997) тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эволюция налоговой системы Великобритании (1979-1997)"

0.1

На правах рукописи

Подколзина Инна Александровна

ЭВОЛЮЦИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ ВЕЛИКОБРИТАНИИ (1979-1997)

Специальность 08.00.14 Мировое хозяйство и международные экономические отношения

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва, 1998

Работа выполнена в Центре европейских исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор Е.С.Хесин

доктор экономических наук, профессор И.М.Осадчая

кандидат экономических наук, доцент Т.А.Башкатова

Институт Европы РАН

Защита состоится_ 1998 г. в 14°° часов на заседании

диссертационного совета Д.002.12.02 в ИМЭМО РАН (117859, Профсоюзная, 23).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИМЭМО РАН. Автореферат разослан_ 1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н.

Ульрих О. Д.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Обеспечение эффективного функционирования государственных финансов, важным составным элементом которых является налоговая система, - одна из наиболее сложных задач экономической политики. Обращение к британскому опыту проведения налоговой политики продиктовано рядом обстоятельств. Во-первых, Великобритания играет важную роль в мировом хозяйстве и оказывает большое влияние на европейские политические и экономические процессы. Во-вторых, длительный период развития британской налоговой системы позволил накопить колоссальный опыт решения сложнейших экономических задач. В-третьих, удачные, за небольшим исключением, эксперименты в налоговой сфере, проводившиеся в Великобритании на протяжении последних полутора десятилетий, обусловили особый интерес к налоговой политике этой страны. Не будет преувеличением сказать, что налоговые реформы в Великобритании (наряду с США) определили основную тенденцию эволюции налоговых систем развитых стран на современном этапе.

Важнейшим направлением реформирования налогообложения в 80-х - первой половине 90-х стало осуществление сдвига от системы, влияющей на принятие решений экономическими агентами, к системе, целью которой является нейтральность. Основным способом решения этой задачи явилось сокращение ставок налогов при одновременном расширении налоговой базы. Поиск оптимальной налоговой структуры привел к изменению соотношения между прямыми и косвенными налогами в пользу последних.

Ощутимое воздействие на эволюцию налоговых систем стран Европейского Союза оказывает процесс экономической интеграции. Его влияние прослеживается в нескольких направлениях. Во-первых, задача создания необходимых условий для успешного функционирования единого

1

рынка обусловила проведение политики гармонизация косвенного налогообложения. Несмотря на многочисленные проблемы, с которыми страны столкнулись в последнее время, их усилия на пути снижения налоговых барьеров сделали возможным свободное движение товаров, услуг и капиталов внутри ЕС. Во-вторых, предполагаемый переход к последнему этапу создания Экономического и валютного союза потребовал проведения политики финансовой конвергенции. Для большинства стран ЕС это означало необходимость осуществления жесткой рестриктивной финансовой политики, направленной, в первую очередь, на сокращение бюджетного дефицита и государственного долга. В контексте ускоряющихся интеграционных процессов анализ налоговой политики Великобритании - одной из ведущих европейских стран -представляется крайне важным.

Задача совершенствования системы налогообложения в России и проблемы, возникшие в процессе разработки Налогового кодекса, определяют особую актуальность исследования эволюции британской налоговой системы.

Хронологические рамки работы охватывают период с 1979 г., когда на всеобщих выборах в Великобритании победу одержала консервативная партия, и до сентября 1997 г., т.е. первые месяцы пребывания у власти лейбористов. Исходя из степени разработанности проблемы, приоритетное внимание уделяется анализу налоговых реформ, проведенных в 90-е годы. В определенных случаях привлекается хронологически более ранний материал в целях сравнительного изучения логики и характерных особенностей развития налоговой системы на современном этапе.

Цели и задачи диссертации. Главной целью диссертации является комплексный анализ реформирования британской налоговой системы в

течение указанного выше восемнадцатилетнего периода. Достижение данной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

• рассмотреть теоретические принципы налогообложения, лежащие в основе реформ в развитых странах в современных условиях;

• интерпретировать взаимосвязь процессов интернационализации и европейской интеграции и внутренней финансовой политики развитых стран;

• определить главные ориентиры налоговой политики консервативных правительств Великобритании; исследовать внутренние источники налоговых преобразований и установить суть проводившихся реформ;

• выявить недостатки и противоречия действующей системы британского налогообложения и указать возможные направления ее дальнейшего реформирования;

• показать эффективность налогового регулирования экономики, проводившегося консерваторами;

• проанализировать основные налоговые изменения, принятые правительством лейбористов после прихода к власти.

В разработке отдельных вопросов автор опирался на труды российских специалистов, занимающихся проблемами экономического развития зарубежных стран: Башкатовой Т.А., Богачевой О.В., Волобуева В.П., Дробозиной Л.А., Дубинина С.К., Козырина А.Н., Кузнецова В.И., Максимовой М М., Науменкова А.П., Никитина С.М., Осадчей И М., Печниковой A.B., Русаковой И.Г., Студенцова В.Б., Сумарокова В.Н., Улыбышевой Е., Фирсовой Е.А., ХесинаЕ.С., Шишкова Ю.В., коллективные работы специалистов ИМЭМО, Института Европы, МГУ, Финансовой Академии, РИСИ.

В ходе подготовки диссертации были проанализированы работы зарубежных экономистов, изучающих проблемы государственной

финансовой политики: A. Atkinson, М. Ashworth, G. Bannock, N. Barr, D. Beardon, R. Blundell, Ch.V. Brown, P. Browning, K. Denny, S. James, P.M. Jackson, N. Kaldor, M. Devereux, A. Dilnot, J. Hall, J. Hills, D. Nellor, C. Nobes, J. Kay, M. King, E.J. Morgan, N. Morris, R. Musgrave, J. Pointon, A. Prest, D. Spratley, J. Stiglitz, E. Symons, I. Walker.

Большое внимание было уделено публикациям по теме в периодических изданиях "Мировая экономика и международные отношения", Applied Economics, Banking World, Bulletin for International Fiscal Documentation, Financial Times, Economist, Environment and Planning, Oxford Economic Papers, Oxford Review of Economic Policy, Public Finance. В качестве основных источников для работы были проанализированы материалы Казначейства, особенно бюджетные отчеты (Financial Statements and Budget Reports), статистические данные, представленные в таких изданиях, как Bank of England Quarterly Bulletin, Economic Trends, Monthly Digest of Statistics, OECD Economic Outlook, Oxford Bulletin of Economics and Statistics.

Получить более полное представление о состоянии проблемы на сегодняшний день позволили материалы, расположенные на web-cepeepax сети Internet (http://www.tax.org.uk). Наибольший интерес представляет официальная информация Казначейства (http://www.hm-treasury.gov.uk), рабочие документы исследовательских институтов (http://www.ifs.org.uk), материалы политических партий (http://www.conservative-party.org.uk; http://www.labour.org.uk), комментарии консалтинговых фирм (http://www.businessmonitor.co.uk; http://www.arthurandersen.com/uk;

http://www.kidsons; http://www.europages.com; http://www.kpmg.co.uk).

Научная новизна работы определяется в первую очередь тем, что проведено комплексное теоретическое исследование проблем

реформирования и механизма функционирования британской налоговой системы в период ее наиболее существенной трансформации.

В диссертации выделены основные факторы, определяющие эволюцию налоговых систем в развитых странах на современном этапе, указаны ключевые направления их реформирования. На основе сравнительного анализа статистических данных и практики налогового регулирования автор выявляет общие черты и отмечает специфику отдельных стран, подчеркивает влияние процесса интернационализации на национальную налоговую политику.

В работе показано значение макроэкономического моделирования для проведения анализа различных вариантов государственной финансовой политики и продемонстрирована возможность прогнозирования воздействия конкретных финансовых мероприятий на экономику. Раскрыты цели и дана оценка основных методов налогового реформирования в контексте их влияния на поведение экономических агентов и формирование доходной части государственного бюджета.

Автором выделены положительные черты и недостатки системы условного начисления, действующей в Великобритании, а также показано ее влияние на уровень инвестиционной активности в стране. Рассмотрена проблема регулирования внешних эффектов, связанных с производством и потреблением подакцизных товаров, раскрыта концепция "двойного дивиденда". В работе проанализирована эффективность налогового стимулирования сбережений; рассмотрен британский опыт устранения двойного налогообложения, возникающего при проведении международных сделок; указаны основные методы решения проблемы уклонения от уплаты налогов, используемые в британской практике. Новизна исследования состоит также в трактовке финансовой политики

лейбористского правительства, пришедшего на смену консерваторам в мае 1997 г.

Практическая значимость исследования. Несоответствие действующей налоговой системы выбранному направлению социально-экономических реформ тормозит процессы экономической стабилизации в России. Недостаточное внимание к вопросам налогообложения в течение длительного периода времени и отсутствие практического опыта проведения регулирующей налоговой политики обусловили трудности разработки Налогового кодекса. Научный подход к проблеме российского налогообложения предполагает всестороннее изучение теории и практики государственных финансов зарубежных стран, в том числе Великобритании. Следует, однако, избегать прямой экстраполяции британского опыта на Россию, поскольку страны значительно отличаются по уровню экономического развития, структуре хозяйства, характеру проводимой экономической политики и сознанию налогоплательщиков.

Некоторые разделы диссертации могут представлять практический интерес в связи с расширением контактов между деловыми кругами Великобритании и России.

Структура диссертации определена в соответствии с поставленными целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав и заключения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, формулируются цель и задачи работы, раскрывается ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе диссертации - "Новые тенденции в налоговом регулировании экономики развитых стран" - рассматриваются

теоретические основы налогообложения, сопоставляются концепции кейнсианцев и неоконсерваторов, выделяются факторы, определяющие развитие налоговых систем на современном этапе, указываются ключевые направления налогового регулирования и принципы формирования налоговой политики в Великобритании, демонстрируются методы прогнозирования эффективности финансовой политики.

В работе отмечается, что на послевоенное развитие налоговых систем развитых стран существенное влияние оказали такие факторы, как стремительный рост международной торговли и миграции капиталов, либерализация национальных экономик, прогресс информационных технологий, демографические сдвиги, повышение благосостояния населения и ряд других. Усложнение экономических процессов привело к усилению регулирующей функции налогов и появлению новых налоговых инструментов.

Во второй половине 80-х гг. большинство развитых стран провело реформы, в основе которых лежало снижение ставок налогов, в первую очередь, налогов на доходы, и расширение налогооблагаемой базы. Необходимость изменений была вызвана падением конкурентоспособности промышленности в результате сокращения инвестиций в предшествовавшие годы. Теоретическое обоснование эти реформы получили в концепциях "экономики предложения".

В соответствии с принципом нейтральности в 80-е годы произошло изменение соотношения косвенного и прямого налогообложения. В большинстве европейских стран возросла роль налога на добавленную стоимость, рассматриваемого многими экономистами как наиболее нейтральный налог. Следует отметить, что на проблему увеличения косвенного налогообложения существуют две, прямо противоположные точки зрения. Сторонники кейнсианской теории рассматривают рост

налогов как утечку покупательной способности из экономики, имеющую следствием сдерживание инфляции. Перекачивание части средств из потребления в сбережения высвобождает ресурсы из производства потребительских товаров и перераспределяет их на производство товаров производственного назначения, изменяя таким образом структуру национального дохода от потребления в сторону инвестиций. С точки зрения сторонников теории "экономики предложения", включение налогов в издержки производства и перекладывание их на потребителей в форме более высоких цен ведет к росту инфляции издержек. По мере роста налогов происходит увеличение налогового клина (между величиной издержек ресурсов и ценой товаров), что, в конечном итоге, может вызвать сокращение предложения.

Другой важнейшей стороной реформ 80-х годов стал переход от резко прогрессивного к умеренно пропорциональному налогообложению. С экономической точки зрения прогрессивное налогообложение, являющееся признаком справедливой налоговой системы, нарушает естественно складывающееся соотношение между ресурсами, идущими на накопление и потребление. Большинством экономистов признается прямая зависимость между усилением регрессивности прямого налогообложения и ростом деловой активности.

В работе продемонстрировано возрастающее влияние процессов глобализации и интернационализации на внутреннюю финансовую политику индустриальных стран. Предположение о том, что данное воздействие выражается не столько в единообразной налоговой политике, сколько в выравнивании налоговых структур, подтверждается на основании анализа статистических данных.

Проблемы налоговой гармонизации в ЕС рассматриваются в контексте приближающегося третьего этапа формирования

Экономического и валютного союза. Исследование, проведенное на основании сложившейся к 1997 г. ситуации и с учетом решений, принятых в последнее время Европейской Комиссией, позволяет прийти к заключению о том, что продвижение на пути гармонизации исчерпало внутренние резервы, а форсирование этого процесса противоречит национальным интересам некоторых стран и политике финансовой конвергенции. В диссертации указывается, что успешное решение задачи увеличения налоговых поступлений является одним из факторов приведения экономических показателей, в частности, бюджетного дефицита и государственного долга, в странах ЕС в соответствие с критериями конвергенции. При этом автор отмечает нежелание некоторых стран идти на ужесточение внутренней финансовой политики, тем более, что введение единой валюты, помимо предполагаемых преимуществ, влечет за собой ограничение компетенции национальных правительств в экономической сфере. Переход к "евро", за которым последует прямое регулирование кредитно-денежной и косвенное регулирование финансовой политики на наднациональном уровне может привести к тому, что правительства будут лишены привычных инструментов макроэкономического регулирования.

Рассматривая британскую налоговую политику, автор указывает на изменение ее приоритетов, вызванное переходом к неоконсерватизму. Кейнсианским методам финансового регулирования были противопоставлены монетаристские принципы ограничения государственного сектора и контроля за ростом денежной массы. На формирование экономической платформы консерваторов оказали влияния изменения в теоретической мысли, произошедшие в конце 70-х гг.: Усовершенствование простой монетаристской модели посредством инкорпорирования теории рациональных ожиданий и концепции

рыночного равновесия, 2) возрождение (в меньшей степени, чем в США) "Рикардианского равенства", 3) признание "критики Лукаса". Принятие этих концепций привело к идеализации роли денежно-кредитной политики и созданию среднесрочной основы макроэкономической политики в целях воздействия на формирование ожиданий экономических агентов.

На протяжении 80-х гг. главной задачей макроэкономической политики являлось сдерживание инфляции путем таргетирования показателей денежной массы, перекачивания активных денег в пассивные, удержания высокой процентной ставки, сохранения плавающего валютного курса. Финансовой политике отводится пассивная роль обеспечения эффективности кредитно-денежной политики. Целью бюджетной политики провозглашается сбалансирование бюджета за счет ограничения расходов и жесткого контроля за потребностью государственного сектора в займах независимо от колебаний экономической конъюнктуры. Предполагалось сбалансирование бюджета в ходе цикла, но не в результате реализации правительством антициклической политики, а на основе действия встроенных стабилизаторов. Однако к середине 80-х гг. консерваторы отказались от некоторых догматов среднесрочной финансовой стратегии начала десятилетия и перешли к более активному проведению бюджетной политики.

В сложившихся условиях основной задачей правительства в сфере налогообложения стало обеспечение нейтральности налоговой системы при сохранении стабильной доли налогов в ВВП. Способом достижения поставленной цели явилось реформирование структуры налогообложения посредством переноса акцента с прямых налогов на косвенные. В отличие от традиционной стимулирующей политики, опирающейся на систему налоговых скидок, консерваторы провели снижение ставок прямых налогов

при одновременном расширении налоговой базы за счет сокращения льгот. Это позволило, с одной стороны, уменьшить влияние налоговой системы на принятие решений экономическими агентами, с другой стороны, не допустить резкого падения поступлений в государственный бюджет. В целом, за период с 1978/79 по 1997/98 гг. уровень налогообложения в Великобритании увеличился на 2 процентных пункта - с 34,25% до 36,25% ВВП. Данный уровень можно считать относительно невысоким, учитывая, что средняя доля налоговых поступлений в ВВП в странах ЕС составляет около 40%.

Следует отметить, что стремление к повышению нейтральности налоговой системы не означает полного отказа от налогового стимулирования отдельных сегментов экономики. В настоящее время правительство продолжает оказывать поддержку мелким компаниям, устанавливая дифференцированный режим налогообложения прибыли и разрабатывая специальные схемы стимулирования бизнеса. Кроме того, в ходе реформы налога на прибыль корпораций были сохранены скидки на внутрифирменные исследования и разработки. Приоритетной сферой налогового стимулирования во второй половине 80-х - 90-х гг. становятся различные формы сбережений.

Рассматривая мероприятия лейбористов в финансовой сфере, осуществленные в первые месяцы после прихода партии к власти, автор показывает их готовность к управлению достаточно сложной экономической ситуацией, сложившейся к настоящему времени. Отказ лейбористов от введения "евро" в 1999 г. свидетельствует о том, что они унаследовали прагматичность консерваторов. В качестве важного направления в налоговой политике выделяется стимулирование инвестиций. Существенная роль в решении этого вопроса отводится реформированию системы условного начисления. Другой вероятной тенденцией в сфере налогообложения может

и

стать снижение давления на государственные расходы путем расширения бюджетных полномочий территориальных властей, однако это направление нуждается в доработке. Среди налоговых мер, осуществленных в 1997 г., следует также отметить введение единовременного налога на прибыль коммунальных предприятий. В целом, анализ первого лейбористского бюджета позволяет констатировать определенную последовательность в проведении налоговой политики.

Влияние различных изменений в налогообложении на уровень инфляции, рост производства и занятости позволяет прогнозировать макроэкономическое моделирование, являющееся математическим представлением количественных отношений между различными экономическими переменными и представляющее собой один из методов оценки альтернативных практических предложений. В работе рассмотрено моделирование финансовой экспансии заданного размера в нескольких британских моделях. Результаты свидетельствуют о том, что увеличение государственных расходов является самым быстрым и наиболее эффективным методом увеличения выпуска и снижения безработицы, но в этом случае происходит значительный рост уровня инфляции. Не совсем ясно, насколько устойчивым будет экономический подъем. Меры по сокращению налогов в целом не приводят к таким быстрым результатам, однако им сопутствует меньшее повышение цен. Особенно привлекательно выглядят меры по снижению НДС, вызывая существенный рост ВВП при умеренных инфляционных последствиях. Одновременное проведение нескольких мер, например, сокращение косвенных налогов и увеличение правительственных расходов в определенном соотношении, может стать эффективным способом финансового стимулирования экономики.

Во второй главе - "Основные направления развития британской налоговой системы" - рассматриваются ключевые проблемы функционирования британской системы налогообложения в 80-х - первой половине 90-х гг., принципы исчисления налогов, действующие ставки и льготы, различные аспекты налогового регулирования.

Неудовлетворительное состояние экономики в конце 70-х - начале 80-х гг. остро поставило вопрос о расширении стимулирующей функции налогов. С 1979 по 1989 гг. правительство Тэтчер провело налоговые мероприятия, в основе которых лежало снижение налоговых ставок и расширение налогооблагаемой базы. Принцип сокращения прямого налогообложения с целью стимулирования экономики явился базисным пунктом налоговой политики консерваторов.

Существенные изменения в годы правления консерваторов претерпела система подоходного налогообложения. Значительными этапами в течение этого времени стали: снижение прогрессивности в первой половине 80-х, сокращение ставок и введение независимого налогообложения в конце прошедшего десятилетия, дальнейшее снижение базисной ставки и переход к системе самоисчисления в середине 90-х годов. Реформирование подоходного налога в 80-е гг. было направлено, главным образом, на стабилизацию трудовой активности населения. В течение десятилетия ставка налога на инвестиционный доход была поэтапно снижена с 98% в 1978/79 до 40% в 1988/89, при этом разница между верхним и нижнем уровнем сократилась более, чем в четыре раза - с 66 до 15 пунктов, а количество ставок - с шести до двух.

Предпринятые правительством Мэйджера меры в сфере подоходного налогообложения привели к заметному изменению структуры налогоплательщиков. Предвыборное заявление консерваторов 1992 г. о проведении политики по снижению уровня подоходного налогообложения

было подкреплено введением пониженной ставки в 20%. Это мероприятие выглядело довольно эффектно и требовало от бюджета меньших расходов, чем снижение базисной ставки. Последнее стало возможным в ходе циклического экономического подъема. В ноябрьском бюджете 1995 г. министр финансов Кларк объявил о поэтапном сокращении базисной ставки до 20% при одновременном проведении политики по снижению количества лиц, платящих налог по базисной ставке, путем расширения порога пониженной ставки сверх установленной законом индексации. В результате принятых мер число лиц, платящих налог по базисной ставке (23% в 1997/98 г.), сократилось на треть, при том, что общее число налогоплательщиков не изменилось. В работе показано, каким образом подобная тактика позволяет создать дополнительные преимущества для лиц с относительно низкими доходами. Тем не менее, анализируя политику в сфере подоходного налогообложения, автор указывает на несвоевременность некоторых мер, в связи с чем отмечает, что, оказывая психологическое влияние на избирателей, ставки подоходного налога становятся в большей степени предметом политических спекуляций, нежели инструментом макроэкономического регулирования.

В работе указывается, что одной из причин значительных изменений в налогообложении корпораций в развитых странах стало растущее влияние транснациональных корпораций, чья деятельность отличается географической мобильностью. При прочих равных условиях, ТНК выбирают в качестве местонахождения юрисдикции с благоприятным налоговым режимом, но даже при равном уровне общих поступлений от корпорационного налога предпочтительнее страна, где ниже ставка и шире налоговая база. Это объясняется тем, что, во-первых, при данном уровне налоговых доходов доля, формируемая относительно прибыльными компаниями, будет меньше при системе с низкой ставкой и широкой базой,

чем при высоких ставках и больших льготах. Во-вторых, перемещение доходов в юрисдикцию с низкой налоговой ставкой, а расходов, вычитаемых из облагаемой прибыли, в юрисдикции с более высокой ставкой (напр., посредством трансфертных цен по внутрифирменным операциям) позволяет снижать сумму выплачиваемых мировых налогов.

Исследуя основные направления развития системы корпоративного налогообложения в Великобритании на протяжении полутора десятилетий, автор подчеркивает тезис о том, что важнейшей задачей реформ 80-90-х гг. явилось устранение некоторых из наиболее явных искажений в сфере налогообложения корпораций и повышение нейтральности налоговой системы, целью которой становилось обеспечение более эффективного распределения ресурсов. Реформа, осуществленная консерваторами в 1984-1986 гг., в ходе которой снижение стандартной ставки корпоративного налога с 52% до 35% сопровождалось постепенной ликвидацией скидок на капитальные расходы, явилась попыткой теснее увязать налогообложение компаний с их коммерческими доходами. С конца 80-х гг. режим налогообложения компаний характеризуется относительной стабильностью. В качестве значительных изменений можно выделить снижение ставки корпорационного налога с 35% в 1989/90 до 33% в 1991/92,- увеличение в 1991 г. срока зачета неиспользованных убытков при уплате налога за прошедший год, снижение ставки авансированного корпорационного налога с 25% в 1992/93 до 20% в 1994/95 и дальнейшее сокращение ставок - стандартной до 31%, льготной до 21%-в июле 1997 г.

Изучение принципов британского корпорационного налогообложения и проведение сравнительного анализа с другими странами по некоторым экономическим показателям позволило сделать вывод о том, что налогообложение компаний оказывает влияние не только

на объем прибыли после уплаты налогов, но и на различные аспекты их поведения, включая инвестиции, занятость, технологические нововведения, месторасположение и финансовые решения. При этом налоговая ставка, которой, как правило, придается наибольшее значение при характеристике налогового режима, не является абсолютным показателем уровня налогообложения. Существенную роль играет размер налогооблагаемой базы, а также ключевые принципы взимания налогов.

Особое внимание в работе уделено проблеме авансированного налога на прибыль корпораций, являющегося необходимым элементом системы условного начисления, однако имеющего целый ряд недостатков, наиболее значимые из которых - сокращение поступлений в государственный бюджет и повышение нормы выплачиваемого дивиденда. Реформирование системы условного начисления проводилось консервативным правительством, с одной стороны, путем перекрывания лазеек для уклонения от уплаты налога, в частности, внесением изменений в правила распределения прибыли и скупки корпорациями собственных акций, с другой стороны, поддержанием необходимого уровня поступлений за счет снижения ставки авансированного налога. Увеличение поступлений при одновременном снижении налоговой ставки является отличительной чертой авансированного налога. Связано это с тем, что более низкая ставка авансированного налога сокращает размер компенсационных выплат по налоговому кредиту акционерам, не имеющим обязательств по подоходному налогу. В то же время, изменение ставки влияет только на срок уплаты налога, а не на общие налоговые обязательства компании. Кроме того, в результате увеличения разницы между ставкой авансированного налога и верхней ставкой подоходного налога возрастает дополнительный налог, уплачиваемый по дивидендному доходу плательщиками по повышенной ставке.

Задача финансирования сокращений налогов на доходы в значительной степени определяла основные направления реформирования косвенного налогообложения в Великобритании в 80-х - первой половине 90-х гг. Повышение роли косвенных налогов выразилось не только в увеличении доли поступлений (с 43% в 1978/79 до 54% в 1997/98), но также означало увеличение их регулирующей функции. Например, регулирование экономического цикла может проводиться путем расширения базы (или увеличения ставок) косвенного налогообложения в условиях перегретой экономики с целью стимулирования сбережений и снижения потребительских расходов. С другой стороны, акцизы являются эффективным инструментом регулирования внешних эффектов.

Одним из наиболее дискутируемых вопросов, связанных с действием налога на добавленную стоимость, является установление различных режимов налогообложения в отношении отдельных категорий товаров и услуг. Такой порядок не только ведет к дополнительным "налоговым расходам", но и создает условия для роста масштабов уклонения от уплаты налогов. Тем не менее, правительство Великобритании (как, впрочем, и других развитых стран, в которых действует НДС) не намерено кардинально реформировать существующую систему, соглашаясь с важностью аргумента о необходимости снижения регрессивности налогообложения предметов первой необходимости. Другой причиной существования дифференцированного налогообложения является корректировка внешних эффектов, связанных с потреблением определенных товаров. В частности, с целью снижения загрязнения воздуха в апреле 1994 г. была введена пониженная ставка НДС на бытовое топливо, до этого облагавшееся по нулевой ставке.

Функция регулирования внешних эффектов приобретает важное значение в отношении ряда подакцизных товаров, при том, что фискальная

функция продолжает сохранять свою роль. Корректировка общественных издержек, вызванных потреблением алкоголя и табака, является существенным аргументом в пользу усиления налогообложения этих товаров. Однако формирование единого рынка ЕС привело к возникновению ряда налоговых проблем, связанных с резким увеличением ввоза алкогольной и табачной продукции из других стран. В результате сформировалось устойчивое мнение о необходимости сокращения ставок, что позволило бы восстановить базу налогообложения. Естественно, что прямым следствием снижения акцизов станет сокращение реальных поступлений на единицу продукции. Удастся ли в этом случае восстановить уровень бюджетных поступлений будет зависеть от реакции внутреннего спроса на налоговые и, следовательно, ценовые изменения.

Все большее значение приобретает экологический аспект налогообложения горючего, обострившийся в связи с усилением загрязнения атмосферы. Установление благоприятного режима налогообложения экологически более чистых видов топлива создает условия для снижения цен и стимулирует их потребление. При разработке налоговой политики в отношении средств автотранспорта учитывается влияние различных ставок акцизов на розничную цену отдельных видов топлива и эффективность налогового стимулирования внедрения технологических разработок, снижающих вредное воздействие выхлопных газов на окружающую среду.

В ходе широкого обсуждения вопроса об использовании налогов в целях снижения загрязнения окружающей среды оформилась концепция "двойного дивиденда". Учитывая, что основной функцией экологических налогов является корректировка функционирования рыночного механизма, под "первым дивидендом" подразумевается полученная потребителями выгода от улучшения состояния окружающей среды, превышающая их

потери от роста цен на определенные товары. Формирование "второго дивиденда" становится возможным при использовании доходов от экологических налогов в целях снижения других налогов, деформирующих механизм распределения ресурсов. В результате, при одновременном улучшении окружающей среды повышается эффективность налоговой системы, т.е. такого экономического аспекта, который напрямую не связан с окружающей средой. Первым исконно "зеленым" налогом в Великобритании стал налог на захоронение отходов, веденный в октябре 1996 г., поступления от которого должны компенсировать снижение ставок по взносам работодателей в фонд социального страхования.

Во второй главе также рассматриваются вопросы, связанные с налогообложением капитала и доходов нефтяных компаний, введением лейбористами налога на непредвиденную прибыль коммунальных предприятий; основные принципы взимания взносов в фонд социального страхования, гербового сбора, акцизов на азартные игры и авиапассажиров. Анализ эволюции налоговой системы Великобритании в 80-90-х гг. позволяет обосновать вывод о том, что результатом политики, последовательно проводившейся консервативным правительством в течение полутора десятилетий, стала значительная трансформация налоговой структуры в сторону косвенного налогообложения.

В третьей главе - "Актуальные проблемы налогообложения в Великобритании" - анализируются вопросы налогового стимулирования сбережений и инвестиций, задачи реформирования системы местных финансов, некоторые аспекты международного налогообложения.

Проблема налогового стимулирования сбережений и инвестиций является актуальной для большинства развитых стран. В Великобритании, где, по различным оценкам, уровень сбережений во второй половине 80-х гг. оказался на самом низком уровне за последние двадцать лет среди

стран "большой семерки", были разработаны и введены льготные сберегательные схемы, основными из которых являются: личный план инвестиций в акции, специальный сберегательный счет, не облагаемый налогом, инвестиционная схема предприятий, замененная позднее схемой расширения бизнеса и частная программа пенсионного обеспечения. В июльском бюджете 1997 г. министр финансов Браун объявил о введении с апреля 1999 г. новой схемы - индивидуального сберегательного счета, который расширит принципы специального сберегательного счета и личных планов инвестиций в акции. Важной задачей налогового стимулирования является предоставление домохозяйствам возможности владения частью сбережений в той форме, на которую налоговая система воздействует нейтрально, т.е. решения домохозяйств по распоряжению активами, базирующиеся на предналоговой и посленалоговой оценке являются одинаковыми.

Введение льготных сберегательных схем повысило нейтральность налоговой системы. Однако их эффективность в отношение увеличения объема сбережений и привлечения новых вкладчиков в настоящее время подвергается сомнению. При том, что действие льготных схем приводит к налоговым расходам, они не означают безусловного роста общего объема сбережений, поскольку средства на них могут переводиться с других счетов, не имеющих налоговых льгот. Тем не менее, можно предположить, что действие всех льготных сберегательных схем в совокупности все-таки стимулирует население сберегать больше. В том случае, если посредством налоговых мер удастся хотя бы незначительно увеличить частные сбережения, эффект мультипликатора приведет к тому, что чистое влияние на национальные сбережения значительно превысит величину упущенных налоговых поступлений.

Эмпирические данные о распределении сбережений в зависимости от уровня дохода свидетельствуют о том, что, выбирая между ликвидностью и доходностью активов, домохозяйства с меньшим уровнем дохода отдают предпочтение первому показателю, поскольку высокие трансакционные издержки становятся преградой для вложений в акции и другие неликвидные активы. Кроме того, использование сбережений в качестве резерва на случай потери зарабатываемого дохода, как правило, подталкивает домохозяйства к помещению активов в наиболее ликвидные формы сбережений. Таким образом, ужесточение режима налогообложения активов по мере увеличения ликвидности направлено на стимулирование сбережений инвестиционного характера.

Рассматривая вопрос об инвестиционной активности компаний автор уделяет особое внимание влиянию системы условного начисления. Существование категории акционеров, освобожденных от уплаты налогов, приводит к повышению средней нормы выплачиваемого дивиденда, что, в свою очередь, сокращает один из основных (и при этом наиболее дешевый) источников финансирования капиталовложений - нераспределенную прибыль корпораций. В настоящее время Великобритания занимает последнее место по объему инвестиций среди ведущих стран "большой пятерки", при этом норма выплачиваемого дивиденда в этой стране является наибольшей (удвоение нормы выплачиваемого дивиденда в течение десятилетия означало, что темпы роста дивидендных выплат в два раза превысили темпы роста чистой прибыли).

Выплаты авансированного налога и связанных с ним налоговых кредитов приводит к тому, что в отношении значительного числа акционеров, в первую очередь это касается институциональных инвесторов, не облагаемых налогом, распределяемая прибыль облагается в меньшей степени, чем нераспределяемая. Таким образом, данный спбсоб

налогообложения дивидендов формирует у большинства акционеров предпочтение к получению более высоких дивидендов в настоящем вместо более высокой стоимости акций в будущем.

Анализ налоговой политики нового правительства показывает, что реформирование системы условного начисления проводится лейбористами нетрадиционным для Великобритании способом - путем отмены кредитования акционеров, освобожденных от уплаты налога. В своем первом бюджете Г. Браун заявил об отмене с 6 апреля 1999 г. компенсируемых налоговых кредитов, аргументировав это необходимостью восстановления равновесия в системе распределения прибыли. В отношении пенсионных фондов, крупнейшего британского акционера, не облагаемого налогом, эта мера вступила в силу с 2 июля 1997 г. Дополнительные поступления позволят правительству профинансировать снижение ставки налога на прибыль корпораций, что также должно увеличить норму прибыли и повысить привлекательность Великобритании для долгосрочных инвестиций. В диссертации также рассмотрена проблема стимулирования внутрифирменных исследований и разработок как одного из основных направлений инвестиционной активности.

Происходящие с конца 80-х гг. изменения в системе местных финансов автор характеризует как поиск оптимального соотношения функций и полномочий центрального и местного бюджетов. Основными источниками финансирования местных бюджетов в Великобритании являются субсидии центрального правительства и налоги на имущество. Необходимость в компенсирующих дотациях центрального правительства обусловлена, в первую очередь, несоответствием полномочий местных властей в отношении принятия решений по расходам и доходам. Подобная ситуация, когда налогообложение на локальном уровне имеет большую

степень централизованного управления, чем распределение ассигнований, характерна для многих развитых стран. В Великобритании внимание к проблеме "бюджетного дисбаланса" - превышения прав по расходованию бюджетных средств над полномочиями по формированию доходов было привлечено в первой половине 70-х гг. Ф. Лейфилдом, руководившим специальной комиссией по местным финансам. Снижение остроты проблемы с неизбежностью приводило к выбору между местной автономией и контролем из центра.

Рассматривая бюджетную деятельность местных органов управления как слабое звено финансовой политики, консерваторы ввели систему таргетирования расходов и штрафных санкций за их превышение, однако эти меры не привели к ожидаемому результату. Следующим шагом правительства стало прямое вмешательство в локальные финансы путем фиксирования допустимого уровня местного налогообложения. В 1990 г. правительство предприняло попытку кардинального реформирования системы местного налогообложения, заменив налог на имущество физических лиц подушным налогом и установив централизованную систему регулирования налога на имущество, используемое в коммерческих целях. Анализируя проблему введения подушного налога, ставшего одной из причин отставки Тэтчер, автор концентрирует внимание на значении психологического фактора при проведении налоговых мероприятий.

Накануне всеобщих выборов 1997 г. вопрос взаимодействия бюджетов различных уровней получил дальнейшее развитие в рамках общей проблемы отношений центрального правительства и местных властей. Партия тори подтвердила приверженность консерватизму и проводившейся политике централизации. Лейбористы предложили радикальную реформу местного управления, объявив о форсировании

процесса деволюции в случае победы на выборах. Проведенные в сентябре 1997 г. референдумы в Шотландии и Уэльсе продемонстрировали довольно сдержанное отношение населения к предложенным изменениям, означающим помимо номинального повышения политического статуса, реальное усиление давления на местные бюджеты. В работе указывается на то, что проведение деволюции под громким, но довольно абстрактным лозунгом расширения прав национальных территорий имеет под собой вполне конкретную и прозаическую цель: сокращение государственных расходов.

Далее в исследовании исследуются проблемы международного налогообложения, которые значительно усложнились в последние десятилетия в связи с ростом ТНК. В первой половине 90-х годов британскому правительству пришлось решать ряд задач, не всегда совместимых между собой. Основными направлениями налоговой политики стали, с одной стороны, обеспечение благоприятного налогового климата для деятельности международных корпораций, с другой стороны, устранение легальных возможностей уклонения от уплаты налогов из-за несовершенства принципов международного налогообложения.

В Великобритании стержневыми проблемами в области международного налогообложения являются обложение британских резидентов по доходам или активам за границей и обложение нерезидентов по доходам и активам внутри страны. В обоих случаях возможно возникновение двойного налогообложения, в целях устранения которого используются двусторонние межгосударственные соглашения и специальное законодательство. Основные методы избежания двойного налогообложения различаются в соответствии с принципами нейтральности. Предоставление налогового кредита, означающее снижение налоговой суммы на величину уплаченных за рубежом налогов на

полученные там доходы, отвечает правилу нейтральности в отношении экспорта капитала. Освобождение от налогов на основании двусторонних соглашений, когда исключительное право на налог с определенного вида дохода принадлежит одной из договаривающихся сторон, позволяет сохранить нейтральность в отношении импорта капитала. Списание налогов, при котором иностранный налог рассматривается в качестве расходов, вычитаемых из суммы доходов, подлежащих налогообложению, соответствует принципу национальной нейтральности.

В работе подробно рассматриваются базовые понятия британского законодательства по международному налогообложению - резиденство, постоянное резиденство и домицилий; анализируется основной метод устранения двойного налогообложения в Великобритании - кредитование иностранного налога; указываются проблемы, связанные с контролируемыми иностранными компаниями и трансфертными ценами и вызванные переходом к системе самоисчисления. Пример Великобритании наглядно показывает, что в настоящее время в сфере международного налогообложения сталкиваются две противоречивые задачи - снижение барьеров на пути международной торговли и инвестиций и обеспечение национальных интересов государств, связанных с привлечением иностранного капитала и пополнением государственного бюджета.

В заключении диссертации изложены наиболее важные выводы и обобщения по исследуемой проблеме.

Работы по теме диссертации:

1. Новые тенденции в налоговом регулировании экономики развитых стран. Москва, 1997. 24 с. Деп. в ИНИОН РАН № 53085 от26.И.97.

2. Основные принципы налогообложения корпораций в Великобритании. Москва, 1997. 26 с. Деп. в ИНИОН РАН № 53086 от 26.11.97.