Финансирование государственных услуг в сфере культуры по результатам как концептуальный подход к повышению эффективности бюджетных расходов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансирование государственных услуг в сфере культуры по результатам как концептуальный подход к повышению эффективности бюджетных расходов"

004603624

На правах рукописи

Пименов Сергей Владимирович

Финансирование государственных услуг в сфере культуры по результатам как концспгуальиый подход к повышению эффективности

бюджетных расходов

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 3 СЕН 2010

Москва - 2010

004608624

Диссертация выполнена на кафедре Экономической тЬории и инвестирования Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат экономических наук, доцент Горяинова Людмила Владимировна

доктор экономических наук, доцент Криворучко Светлана Витальевна

кандидат экономических наук Трофимовская Алла Викторовна

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 7 октября 2010 г. в 10:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.151.03 при Московском государственном университете экономики, статистики и информатики (МЭСИ) по адресу 119501, г. Москва, ул. Нежинская, д. 7.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.

Автореферат разослан 06 сентября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

-""Ч___

Кузнецов В.И.

I. Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. В настоящее время государство идет к осознанию особой роли культуры в обществе как ключевого объекта для решения проблемы развития интеллекта нации и признания его информационного потенциала как стратегического ресурса модернизации страны. Значительные преобразования в обществе привели к активизации деятельности его членов в различных сферах жизнедеятельности -политической, экономической, социальной.

Уровень культурной компетентности граждан во многом определяет развитие экономики и политики, национальной безопасности и конкурентоспособности страны. Определенное снижение общего культурного уровня, востребованности исторического и, в первую очередь, классического наследия - это общемировая тенденция. Неудивительно, что сегодня во многих странах мира предпринимаются активные попытки этому противодействовать, исходя из понимания роли и значения культуры для экономического и социального развития любой страны.

Культура служит одним из основных гарантов весомости страны в мировом общественном мнении. Достижения культуры - это, по древнему афоризму, «приобретение навеки» и притом приобретение для всего мира.

В предыдущие несколько лет в РФ были созданы условия для развития рыночной экономики, свободы творчества и предпринимательства, конкуренции, изменилась система производственных отношений. Это способствовало социально - экономическому развитию, но в то же время годы реформ, а затем мировой финансово-экономический кризис, привели и к жесточайшим последствиям для социальной сферы, вызвав поражение всего гуманитарного сектора - науки, образования и культуры. Государство в погоне за новыми приоритетами стремительно освобождалось от своей конституционной ответственности за состояние культуры, и в результате государственные расходы на культуру и искусство значительно снизились.

Необходимы глубокие системные изменения, которые смогут осуществиться только через переосмысление роли культуры в обществе, роли государства в культуре и меры его ответственности за культурную жизнь страны. Развитие культуры России должно стать важнейшим стратегическим направлением государственной политики, направленной на социально-экономический рост, укрепление целостности и обороноспособности страны.

Без полномасштабных инвестиций в культуру невозможно добиться устойчивого тренда в интеллектуальном развитии общества. Это, в свою очередь, непосредственно связано с повышением качества оказаЕгия услуг населению в сфере культуры, введением системы его оценки и критериев экономической эффективности расходов на культуру.

Актуальность темы диссертационного исследования как с научной, так и с практической точек зрения определяется необходимостью осмысления культуры как инвестиционной, а не затратной сферы, воздействующей на экономическое и социальное развитие страны; отсутствием действенного механизма привлечения инвестиций в сферу культуры и осуществления оценки эффективности расходования денежных средств в сфере культуры.

Степень научной проработанности проблемы. Изучение проблем, связанных с обоснованием роли культуры в национальном хозяйстве, нашло отражение в теориях основоположников классической экономической теории: Адама Смита и Джона Стюарта Милля, далее в работах М. Вебера, К. Маркса, А. Тойнби, в которых экономика, этика и религия представлены в неразрывном единстве. В исследованиях В. Баумоля и В. Боуэна заложены основы экономики культуры. В середине XX века появились первые экономические работы, таких исследователей как Э. Бэнфилд, Р. Патнэм, Д. Ландес, Г. Табеллини, рассматривающие культуру в качестве необходимого фактора для понимания механизмов экономического развития.

В работах Луиджи Гуизо, Паола Сапиенза и Луиджи Зингалеса обосновывается прямое воздействие культуры на экономику, а также то, что

в долгосрочной перспективе именно экономическая система, производственные отношения формируют культуру самого общества.

Определению оптимального объема и структуры бюджетных расходов посвящены научные работы и положения теории общественных финансов, яркими представителями которой являются Р.Масгрейв и П.Масгрейв, Дж.Стиглиц, предлагавшие использовать при принятии бюджетных решений методику анализа «затраты-выгоды».

В настоящее время проблемы экономической эффективности деятельности учреждений культуры изучают такие российские авторы, как Т.В. Абанкина, И.В. Василькова, А.Б. Долгин, Р.В. Стриженков. Исследованиям экономики предприятий культуры посвящены работы А.Й. Глаголева, Г.М. Галуцкого, E.H. Жильцова, Г.П. Иванова, B.C. Малышева, A.A. Мешканцова, Н.Я. Муравьева, А.Я. Рубинштейна, C.B. Шишкина, М.А. Шустрова, В работах этих авторов рассматриваются вопросы финансирования и хозрасчетных принципов, издержек и их возмещения, а также ряд других экономических и финансовых аспектов деятельности учреждений культуры.

Однако многие вопросы изучения финансово-экономических проблем сферы культуры не нашли должного отражения в литературе. Возникает потребность в чётком определении места и роли культуры в социально -экономическом развитии, обосновании культуры как инвестиционной, а не затратной сферы; в проведении систематизации государственных услуг в сфере культуры, в научном осмыслении целесообразности преобразования существующих государственных учреждений в иные организационно-правовые формы как способа повышения эффективности использования бюджетных средств. Очевидна актуальность определения конечных результатов, методики расчёта эффективности расходов на оказание услуг в сфере культуры на основе системы показателей.

Таким образом, недостаточная научная проработанность теории финансирования сферы культуры, с одной стороны, и её актуальность и

научно - практическая значимость, с другой, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, цель, задачи и круг рассматриваемых в нём вопросов.

Цели и задачи исследования. Цель данной работы состоит в разработке системы показателей и методики оценки эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры, необходимых для внедрения финансирования, ориентированного на результат, направленного на повышение эффективности использования бюджетных средств и увеличение государственных инвестиций в культуру.

Для достижения этой цели поставлены и последовательно решены следующие задачи:

• Раскрыть и научно обосновать роль и место культуры в социально-экономическом развитии общества, а также выявить основные теоретические положения управления процессом развития культуры в современных условиях. Решение этих задач позволит определить степень изученности проблемы, выдвинуть гипотезы для проведения собственного теоретического и эмпирического исследования, а также обосновать вывод о том, что культура является привлекательной инвестиционной сферой.

• Определить содержание и систематизировать государственные услуги в сфере культуры. Решение этой задачи позволит учесть в едином перечне государственных услуг как услуги, направленные на обеспечение функционирования базисных условий деятельности учреждений культуры, так и услуги, оказываемые конкретному человеку, группам лиц или определённым категориям граждан.

• Проанализировать основные теоретические положения, раскрывающие сущность и назначение бюджетных расходов в сфере культуры. Это позволит определить возможность внедрения принципов бюджетирования, отражающих взаимосвязь между планируемыми бюджетными расходами и достигнутыми конечными результатами в сфере культуры.

• Провести анализ объема и структуры расходов бюджета Московской области на оказание услуг в сфере культуры. Решение этой задачи позволит раскрыть недостатки традиционной формы финансирования путем выявления тенденции увеличения в абсолютном выражении расходов на культуру при снижении их эффективности.

• Проанализировать федеральный и региональный опыт оценки экономической эффективности и результативности бюджетных расходов, а также международный опыт применения систем оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств в сфере культуры, что позволит на этой основе выработать свою систему оценки эффективности.

• Провести анализ социально-экономических последствий создания автономных учреждений в сфере культуры и обосновать целесообразность преобразования бюджетных учреждений культуры в автономные в зависимости от типа учреждения.

• Определить конечные результаты деятельности бюджетных учреждений культуры с позиции принципов бюджетной системы РФ -результативности и эффективности использования бюджетных средств.

• Разработать систему показателей эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры и на ее основе методику расчета экономической и социальной эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, что обусловлено потребностями реальной практики управления, необходимостью оценки целесообразности расходования бюджетных средств и обоснованностью выбора форм и методов финансирования учреждений культуры.

Объектом исследования является деятельность учреждений по оказанию государственных услуг в сфере культуры.

Предмет исследования. Процедуры финансирования, механизмы оценки и повышения эффективности использования бюджетных средств на оказание услуг в сфере культуры.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения экономической теории, общеметодологические принципы познания социально-экономических явлений, прежде всего, сравнительно-исторический подход, принцип системности, диагностики и прогнозирования социально-экономических процессов. При обработке фактического материала использовались такие исследовательские методы, как: диалектический, системно-функциональный, научных обобщений, логический, статистический и сравнительный анализ, применение которых позволило обеспечить обоснованность проведенного анализа, теоретических выводов и разработанных предложений. Комплексный характер исследования обусловил применение различных способов и методов обобщения экономической информации.

Исследовательской основой диссертации является практика финансирования культуры в России и других странах. Исследование проводилось в соответствии с российской нормативно - правовой базой, регулирующей хозяйственную деятельность и финансирование организаций культуры и принятыми методами анализа и оценки эффективности проектов в сфере культуры.

В ходе исследования были проанализированы законодательные и нормативные документы государственных органов, в которых рассматриваются вопросы функционирования и финансирования учреждений культуры.

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты в области государственной политики в сфере культуры, справочно-статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, тематические статистические сборники Министерства культуры РФ, Министерства культуры Московской области, Федеральная целевая программа «Культура России» (2006-2011 гг.), аналитические материалы по развитию мировой, российской и региональной культуры; материалы научно-практических конференций, переводные источники по

рассматриваемой проблематике, источники из средств массовой информации и Интернет - сети.

В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные экономического, демографического, социального, финансового, правового, организационного характера, полученные автором в процессе деятельности органов государственной власти и государственных учреждений культуры Московской области.

Научная новизна заключается в разработке нового подхода к формированию научно-методических основ финансирования сферы культуры, ориентированного на результат, с помощью комплексного анализа и выявления проблем социально-экономического развития общества. Наиболее важные научные результаты исследования, обладающие элементами научной новизны, могут быть определены следующим:

1.Дано авторское определение государственных услуг культуры. Государственные услуги в сфере культуры - это деятельность государственных учреждений и иных организаций, осуществляемая в соответствии с государственным заданием полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом и юридических лиц в реализации их законных и иных прав, установленных нормативными правовыми актами в сфере культуры. Это позволяет упорядочить характеристики услуг общественного сектора, создать условия для стандартизации услуг и разработки детализированного перечня государственных услуг учреждений культуры, что необходимо для внедрения эффективных инструментов бюджетного планирования и рационального управления государственными учреждениями культуры.

2. Проведена систематизация государственных услуг в сфере культуры по направленности их предоставления, в соответствии с которой государственные услуги разделены на две группы - общие и

индивидуализированные. Это способствует проведению расчетов экономически обоснованных нормативов стоимости государственных услуг и позволяет, с одной стороны, учесть все затраты учреждения культуры на оказание государственных услуг, а с другой стороны - исключить двойной счет.

3. Установлено, что с целью оптимизации бюджетных расходов на содержание учреждений культуры целесообразно их преобразование в автономные учреждения. Показано, что на этапе обоснования целесообразности создания автономных учреждений, необходима предварительная оценка факторов внешней и внутренней среды с учетом возможностей и угроз, возникающих в процессе создания, функционирования и финансирования различных типов учреждений сферы культуры в форме автономных.

4. Обосновано, что конечные результаты деятельности сферы культуры — это эффекты от предоставленных услуг для их получателей, проявляющиеся в изменениях состояний индивидов или организаций, которые прямо или косвенно оказались затронутыми действиями, выполняемыми работниками организаций культуры: увеличение интеллектуального потенциала, положительные изменения ценностных ориентаций и норм поведения индивидуумов, способствующие модернизации общества. Это обоснование позволило определить конечные результаты деятельности учреждений культуры с четко сформулированными и количественно измеримыми показателями результативности - целевыми значениями в зависимости от типа учреждения культуры (библиотеки, театры, музеи и т.д.). Применение конечных результатов и их целевых значений является основой для построения модели бюджетного планирования, обеспечивающей взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами их использования в

соответствии с установленными приоритетами государственной политики в культуре.

5. Предложен вариант, разработанный автором, системы показателей эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, состоящей из следующих блоков: финансово-экономический, кадровый, социальный и производственный. Данная система позволяет оценить достигнутый уровень и динамику развития, как отдельных учреждений культуры различных типов, так и всей сферы культуры.

6. Разработана методика оценки экономической эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, что создает предпосылку для системного мониторинга результативности финансирования и управления учреждений культуры, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию управления в сфере культуры. В основу Методики были положены следующие этапы работ:

о разработана система показателей экономической эффективности

бюджетных расходов учреждений культуры; о определены сроки и периодичность проведения оценки эффективности

расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры; о указаны источники получения исходных данных для расчёта

показателей оценки эффективности; о рассчитана система показателей экономической эффективности

бюджетных расходов учреждений культуры; о определены коэффициенты, отражающие относительную значимость определенного показателя по сравнению с другими показателями проводимой оценки; о для определения весовых значений показателей разработана система баллов по каждому показателю в соответствии с рассчитанными интервальными значениями;

о произведен расчет оценки эффективности бюджетных расходов в сфере культуры Московской области, который отражает степень эффективности деятельности, как отдельных учреждений, так и всей сферы культуры Московской области.

Наиболее существенные результаты проведённого исследования соответствуют п. 2.1. «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования основных теоретических положений, полученных результатов, практических выводов и рекомендаций для повышения эффективности и результативности работы органов государственной и муниципальной власти в области финансирования услуг в сфере культуры. Достижение данных целей создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого развития сферы культуры. Разработанная методика может быть использована при создании системы оценки эффективности расходов бюджетов всех уровней в процессе предоставления государственных услуг в области культуры.

Теоретические и методические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, при разработке курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы предприятий», «Финансы и кредит».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на научно - практической конференции «Актуальные проблемы современного управления: теория и практика» в ноябре 2008 г. в AHO ВПО «Евразийский открытый институт» (ЕАОИ), на П-ой Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики» в ноябре 2009г. в МЭСИ, на научно-практической конференции «Искусство

12

управления человеческим потенциалом в контексте вызовов XXI века» в ноябре 2009г. в МЭСИ, на VIII Международной научно-практической конференции Тверского филиала МЭСИ «Партнерство бизнеса и образования в инновационном развитии региона» в октябре 2009г. в Твери; а также использовались Министерствами экономики и культуры Московской области при подготовке распоряжений «Об утверждении перечня государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями культуры Московской области» и «Об утверждении методики расчета нормативов стоимости предоставления государственных услуг государственными учреждениями культуры», при проведении оценки эффективности деятельности подведомственных учреждений культуры, утверждении показателей эффективности для оценки исполнения государственных заданий учреждениям культуры Московской области и оценки целесообразности преобразования государственных учреждений Московской области в автономные учреждения.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 8 научных статей общим объёмом 2,35 п.л.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 210 источников и 6 приложений. Диссертация изложена на 197 страницах и содержит 16 таблиц и 11 рисунков.

II. Основные проблемы, рассмотренные и обоснованные в диссертации

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, его цель, объект и предмет, дана характеристика степени разработанности проблемы, а также сформулированы результаты, полученные лично автором, их научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В соответствии с поставленной целью и задачами в диссертации исследованы три группы проблем.

Первая группа проблем связана с выявлением места культуры в социально - экономическом развитии общества; исследованием теоретических аспектов культуры как государственной услуги.

Значение культуры определяется тем местом, которое она занимает в развитии общества на современном этапе:

- культура является фактором развития человеческого капитала. Развитие культуры - это не самоцель, а задача в общем контексте развития человеческого капитала;

- на современном этапе сфера культуры должна быть осмыслена не как затратная, а как инвестиционная, оказывающая значительное влияние на социально-экономическое развитие страны;

- культура является фактором международного позиционирования России и обеспечения конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках;

- культура является фактором обеспечения социальной стабильности и социально-культурной целостности государства.

Должна произойти смена концепции управления сферой культуры, В условиях рыночной экономики ориентация на действующую сеть государственных учреждений становится малоэффективной. Основным объектом управления, а, следовательно, анализа, контроля, финансирования должны стать оказываемые услуги в сфере культуры.

В диссертации рассматриваются: публичные, государственные, социальные, бюджетные услуги; определяется перечень государственных услуг в сфере культуры, анализируется влияние культуры на развитие человеческого капитала.

Проведённое автором исследование показало, что ни в научной литературе, ни в нормативных актах не выработаны отличительные признаки

государственных, публичных, социальных и бюджетных услуг. Недопустимо как смешение этих понятий, так и их противопоставление, поскольку одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной.1

Наиболее логичным представляется разделение публичных, государственных, социальных, бюджетных услуг по следующим отличительным признакам, представленным в таблице 1.

Таблица 1.

Основные признаки отнесения услуг общественного сектора к

определенной категории2

Тин услуги Признаки отнесения услуг к определенной категории

Публичные - направлены на реализацию общественных интересов (обеспечивают деятельность общезначимой направленности); - имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся данной услугой; - осуществляются либо органами государственной или муниципальной власти, либо другим субъектом; - основываются как на публичной, гак и на частной собственности.

Государстве нные - услуга предоставляется по нормативно-правовым основаниям; - финансирование (в том числе частичное) осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации; - имеется целевая группа получателей услуги (категория граждан, на удовлетворение потребностей которой направлена деятельность органов государственной власти, или юридические лица, имеющие право на получение соответствующей услуги); - результатом оказания услуги не является материальный продукт; - услуга непосредственно влияет на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект).

Социальные - социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. - оказываются как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями.

Бюджетные - нормативно-правовое закрепление прав и гарантий граждан на получение бюджетной услуги; - финансирование деятельности по предоставлению бюджетной услуги

' Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления. — Москва. - 2008.

осуществляется из соответствующего бюджета Российской Федерации;

- выделение конкретных категорий населения, которые являются получателями бюджетной услуги.

- институциональная принадлежность производителя услуги к сектору органов государственного управления;

- характер услуг должен соответствовать функциям государственного

_управления._

Составлена автором на основании следующих источников:

- Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): Сборник / Под ред. Е.В. Гриценко, H.A. Шевелевой. М., 2007.

- Публичные услуги и право: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.

- Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6.

- Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.

- Тихомиров ГО. А., Чеснокова М.Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005.

В диссертации определено понятие государственной услуги культуры, которая рассматривается как деятельность государственных учреждений и иных организаций, оказываемая в соответствии с государственным заданием полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом и юридических лиц в реализации их законных прав, установленных нормативными правовыми актами в сфере культуры. Следствием нечёткого определения содержания термина «государственная услуга» является отсутствие единообразия в систематизации государственных услуг в разных субъектах РФ. В ходе исследования, был выработан новый подход к систематизации государственных услуг в сфере культуры, который позволяет учесть все затраты государственных учреждений культуры на оказание государственных услуг в сфере культуры и который необходим для установления взаимосвязи между произведенными расходами и достигнутыми результатами.

Для достижения поставленной задачи было обосновано внесение корректировки в систематизацию государственных услуг в сфере культуры. Государственные услуги, оказываемые учреждениями культуры, были разделены на два вида - общие и индивидуализированные. Это позволило учесть в едином перечне государственных услуг как услути учреждений

культуры, направленные на обеспечение функционирования базисных условий деятельности государственных и муниципальных учреждений культуры (общие государственные услуги), так и услуги, оказываемые непосредственно конкретному человеку, группам людей, либо определенным категориям граждан (индивидуализированные государственные услуги). При этом индивидуализированные государственные услуги учреждений культуры были разделены на 3 группы по способу финансирования.

Данный теоретический аспект имеет большое практическое значение, так как лежит в основе методики расчета нормативов стоимости государственных услуг и позволяет, с одной стороны, учесть все затраты учреждения культуры на оказание государственных услуг, а с другой стороны исключить двойной счет затрат.

Вторая группа проблем диссертационного исследования посвящена рассмотрению основных форм государственного финансирования культуры, анализу объемов и структуры расходов на оказание услуг в сфере культуры, обоснованию целесообразности преобразования существующих государственных учреждений культуры в новые организационно-правовые формы.

Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие культурные услуги населению: библиотеки, музеи, театры, концертные организации, цирки, клубы, парки. По своему «коммерческому потенциалу», то есть возможности существовать в рыночных условиях, организации культуры чрезвычайно неоднородны. Кроме того, выполнение некоторых функций, закрепленных за организациями культуры учредителем/собственником, вообще не может быть организовано на рыночных принципах и не зависит от спроса или востребованности населением (например, сохранение наследия).

Организации культуры обеспечивают достижение социально.значимых целей, эффекты и результаты которых не могут измеряться только

экономической эффективностью, а выражаются в развитии культуры и общества, творческого потенциала, гарантиях социальной защиты и социальной справедливости. Соответственно, реструктуризация бюджетного сектора в сфере культуры должна учитывать указанные особенности.3

Практика показывает, что у существующих государственных учреждений отсутствуют стимулы к развитию, модернизации и реформированию. Форма действующих учреждений культуры больше ориентирована на стогую исполнительскую дисциплину, чем на создание условий для реализации творческих проектов.

Сформировавшиеся в последнее время установки на сохранение сети учреждений, невозможности ее реорганизации и разрушения обеспечивали соответствующие финансовые механизмы сметного финансирования этих учреждений. А сами учреждения, имея ежегодные бюджетные вливания хоть и недостаточные, но все-таки гарантированные, как правило, выступают не как активные хозяйствующие субъекты, а как пассивные исполнители решений вышестоящих инстанций, слабо ориентируются на существующие потребности и интересы разных групп населения. Когда отсутствуют стимулы к развитию, нет необходимости постоянно доказывать свою конкурентоспособность и эффективность.

В такой ситуации целесообразнее обратить внимание к иным моделям и методам финансирования - бюджетированию по результатам, контрактам на оказание услуг соответствующего объема и качества, финансированию государственного заказа. Поэтому приоритетом государственной политики в сфере культуры должна стать оптимизация бюджетных расходов на содержание учреждений.

В рамках данного направления рассматривается вопрос о преобразовании части государственных учреждений культуры в форму

3 Абалкина Т.В. Обеспечение финансовой стабильности учреждений культуры новой формы Н Справочник руководителя учреждения культуры. - 2007. - № 1.

автономных. В результате ожидается существенное улучшение качества государственных услуг за счёт усиления конкуренции на соответствующих рынках; повышения самостоятельности учреждений и, как следствие, расширение возможностей гибко реагировать на изменение спроса в части удовлетворения социально-культурных нужд. В то же время повышается ответственность работников учреждения за конечный результат своей деятельности.

Для успешного преобразования учреждений культуры необходима предварительная оценка социально-экономических последствий создания автономных учреждений культуры, для чего в диссертации проанализированы группы факторов внешнего окружения на основе SWOT-анализа и выделены внутренние факторы на оснйве предложенной М. Портером модели цепочки добавленной ценности и модели классификации бизнес-процессов, разработанной Американским центром производительности и качества APQC (American Productivity & Quality Center).

На основе сравнительного анализа внешнего окружения и внутренних факторов бюджетных и автономных учреждений культуры были определены сильные и слабые стороны существующих государственных учреждений культуры для перевода их в статус автономных.

Проведенный в диссертации анализ показал, что направление реформирования сферы культуры в Московской области выбрано адекватно. Механизм привлечения внебюджетных средств уже используется многими учреждениями культуры, а опыт оказания оплачиваемых услуг имеют практически все учреждения культуры. Отрицательной стороной проводимых изменений может стать неготовность существенного числа учреждений (в материально-техническом, финансово-организационном плане), а также персонала учреждений к функционированию в рыночной среде. Из этого следует, что преобразование учреждений культуры в новые

организационно-правовые формы необходимо проводить выборочно, учитывая тип учреждения, условия, в которых оно будет функционировать, а также социально-экономические последствия, которые повлечет за собой создание данного конкретного учреждения.

Третья группа проблем посвящена оценке эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры, разработке системы показателей экономической эффективности расходов бюджета Московской области на оказание услуг в сфере культуры и методики их расчета.

На основании исследования, проведённого в диссертации, был сделан вывод, о том, что положения о непосредственных и конечных результатах деятельности различных типов организаций могут быть действенным инструментом повышения эффективности использования ресурсов только тогда, когда приобретают количественную определенность, т.е. измеряются какими-либо показателями.

В сфере культуры особая сложность определения конечных результатов связана с тем, что основные результаты культурной деятельности выражаются, в основном, в отложенном социальном эффекте и проявляются в увеличении интеллектуального потенциала, изменении ценностных ориентаций и норм поведения человека, сказываются на модернизации общества, и последствия такого рода сложно поддаются обычным статистическим измерениям.

Для учреждений культуры непосредственные результаты определяются в единицах числа обратившихся к ним граждан, объемов выплаченных им денежных средств, оказанных услуг и т.п. Конечные результаты их деятельности заключаются в изменениях уровня удовлетворенности потребителя.

Для измерения конечных результатов в диссертации разработана система показателей экономической эффективности бюджетных расходов в сфере культуры. Необходимость разработки системы показателей вызвана

потребностями практики управления и финансирования, а также формированием оценки целесообразности расходования бюджетных средств. Особую актуальность эта задача приобретает в связи с проводимой реформой бюджетного сектора.

В основу разработанной системы показателей легли следующие основные принципы, сформулированные в результате изучения и анализа международного и российского опыта, а именно:

- разделение показателей по их функциональной значимости на четыре группы (финансовые, социальные, кадровые, производственные);

- применение взвешенной балльной оценки результатов;

- использование как качественных, так и количественных показателей.

В диссертации обоснована система показателей, предлагаемая для

расчета эффективности бюджетных расходов в сфере культуры Московской области (рисунок 1).

Предлагаемая система базируется на экспертных заключениях, а также на изученном региональном опыте внедрения систем расчета и мониторинга индикатора эффективности бюджетных расходов.

На основе системы показателей эффективности бюджетных расходов разработана Методика оценки эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры (далее - Методика) с целью определения качества управления на основе его количественной характеристики посредством формализованного метода (с точки зрения эффективности бюджетных расходов).

Определяемая в соответствии с Методикой оценка является важной аналитической информацией для принятия управленческих решений как для органов власти региона с целью оптимизации бюджетных расходов, так и для руководителей Министерства культуры и его подразделений на местах, с целью выявления недостатков системы финансирования и планирования расходов будущих периодов и выявления неиспользуемых резервов.

Рис. 1. Система показателей эффективности бюджетных расходов в сфере культуры

Исходными данными для расчета показателей выступают официальные статистические материалы (формы №8-НК, 9-НК Росстата), финансовая отчетность Министерства культуры Московской области (Справки об объемах санкционирования и списания средств с лицевых счетов), внутренние данные Министерства культуры Московской области (Уставы учреждений культуры), информация, содержащаяся в нормативно-правовых актах Московской области.

Методика проведения оценки эффективности бюджетных расходов в сфере культуры представляет следующую последовательность действий:

> разработка/корректировка системы показателей эффективности бюджетных расходов учреждений культуры (как по типам учреждений, так и по всей сфере культуры);

> определение сроков и периодичности проведение оценки эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры;

> определение источников получения исходных данных для расчёта показателей анализа эффективности;

> определение экспертным путем «весов», то есть коэффициентов, отражающих относительную значимость определенного показателя по сравнению с другими показателями данного анализа.

> расчет на основе определенных в методике формул значений показателей, которые отражают степень эффективности деятельности, как отдельных учреждений так и всей сферы культуры;

> определение баллов по каждому показателю в соответствии с установленными интервальными значениями показателей анализа эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры по учреждениям и фактически полученным значением показателя;

> Расчет оценки эффективности бюджетных расходов в сфере культуры по формуле:

Э= (£(уг. хВО) х 100% , (1)

¡=1

где Э - оценка эффективности бюджетных расходов в сфере культуры;

"М - вес ¡-го показателя по которому проводилась оценка эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры;

В'| - определенный в соответствии с интервальными значениями показателей балл ¡-го показателя;

> Определение результатов оценки общего уровня экономической эффективности бюджетных расходов: при значении оценки эффективности в диапазоне от 0 до 40% уровень эффективности расходов считать

23

неудовлетворительным, при значении от 40 до 60% - низким, от 60 до 80% -средним, более 80% - высоким.

Разработанная методика оценки эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры на основании системы показателей экономической эффективности бюджетных расходов, позволяет:

•производить отбор «неэффективных» государственных учреждений культуры для оптимизации сети бюджетных организаций (реорганизация и сокращение сети);

•разрабатывать мероприятия по повышению социальной и экономической эффективности деятельности учреждений культуры;

•формировать программы развития культуры региона, в том числе государственных заказов;

• осуществлять перевод учреждений культуры с финансирования по факту существования к финансированию по конечным результатам (в зависимости от качества и объема предоставляемых услуг).

III. Список публикаций по теме диссертации Публикации в ведущих рецензируемых журналах, определенных ВАК'.

1. Пименов С. В. Формирование социального капитала путем повышения эффективности расходов на оказание услуг в сфере культуры. // Креативная экономика, №7,2009,- 0,35п.л.

2. Пименов C.B. Анализ социально - экономических последствий создания автономных учреждений в сфере культуры в Московской области.// Экономика, статистика, информатика, №5,2010г.-0,35 п.л.

3. Пименов C.B. К вопросу о сущности и критериях государственных услуг. // Российское предпринимательство, №8, 2010г.-0,35 п.л.

Публикации в других изданиях:

4. Пименов C.B. Критерии и показатели оценки эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры // в сборнике докладов научно-

практической конференции «Актуальные проблемы современного управления: теория и практика»,- М. : изд.центр ЕАОИ, 2008. - 0,3 п.л.

5. Пименов C.B. Международный опыт в повышении эффективности бюджетных расходов, реструктуризации и управлении бюджетными расходами // Актуальные проблемы инвестиционной деятельности: Сборник научных трудов,- М.:МЭСИ,2009.- О.Зп.л.

6. Пименов С. В. Финансирование культуры, ориентированное на результат как инновацио1шая модель инвестирования в культуру// в сборнике докладов П-ой Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики»,- М.: МЭСИ, 2009,- 0.25 п.л.

7. Пименов C.B. Инвестиции в культуру как инновационный путь социально-экономического развития России // в сборнике докладов научно-практической конференции «Искусство управления человеческим потенциалом в контексте вызовов XXI века».- М.МЭСИ, 2009- 0,25 п.л.

8. Пименов C.B. Преобразование учреждений культуры в новые организационно-правовые формы как инновационный путь развития отрасли и привлечения дополнительного инвестирования. И Материалы VIII Международной научно-практической конференции Тверского филиала МЭСИ «Партнерство бизнеса и образования в инновационном развитии региона». - Тверь, 2009,- 0,2 п.л.

Подписано к печати 06.09.10

Формат издания 60x84/16 Бум. офсетная №1 Печать офсетная

Печ.л. 1,6 Уч.-изд. л. 1,5 Тираж 100 экз. Заказ № 8588

Типография издательства МЭСИ. 119501, Москва, Нежинская ул., 7

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пименов, Сергей Владимирович

Введение.

Глава I. Теоретические аспекты исследования культуры как государственной услуги

1.1. Место и роль культуры в социально-экономическом развитии общества.

1.2. Культура как услуга общественного сектора.

1.3. Систематизация государственных услуг в сфере культуры.

Глава И. Финансирование " сферы : культуры и пути повышения эффективности бюджетных расходов

2.1. Основные источники финансирования организаций культуры.

2.2. Анализ объема и структуры расходов на оказание услуг в сфере ". культуры Московской области

2.3. Международный опыт в повышении и оценке эффективности бюджетных расходов, реструктуризации и управлении бюджетными расходами

Глава III. Оценка эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры

3.1. Предоставление государственных услуг автономными учреждениями и иными некоммерческими организациями как способ повышения эффективности использования бюджетных средств в культуре.

3.2. Конечные результаты деятельности учреждений культуры Московской области.

3.3. Методика расчета эффективности расходов бюджета Московской области на оказание услуг в сфере культуры

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансирование государственных услуг в сфере культуры по результатам как концептуальный подход к повышению эффективности бюджетных расходов"

Г.Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. В настоящее время государство идет к осознанию особой роли культуры в обществе как ключевого объекта для решения проблемы развития интеллекта нации и признания его информационного потенциала как стратегического ресурса модернизации страны. Значительные преобразования в обществе привели к активизации деятельности его членов в различных сферах жизнедеятельности — политической, экономической, социальной.

Уровень культурной компетентности граждан во многом определяет развитие экономики и политики, национальной безопасности и конкурентоспособности страны. Определенное снижение общего культурного уровня, востребованности исторического и, в первую очередь, классического наследия — это общемировая тенденция. Неудивительно, что сегодня во многих странах мира предпринимаются активные попытки этому противодействовать, исходя из понимания роли и значения. культуры • для экономического и социального развития любой страны.

Культура служит одним из основных гарантов весомости страны в мировом общественном мнении. Достижения культуры — это, по древнему афоризму, «приобретение навеки» и притом приобретение для всего мира.

В предыдущие несколько лет в РФ были созданы условия для развития рыночной экономики, свободы творчества и предпринимательства, конкуренции, изменилась система производственных отношений. Это способствовало социально — экономическому развитию, но в то же время годы реформ, а затем мировой финансово-экономический кризис, привели и к жесточайшим последствиям для социальной сферы, вызвав поражение всего гуманитарного сектора — науки, образования и культуры. Государство в погоне за новыми приоритетами стремительно освобождалось от своей конституционной ответственности за состояние культуры, и в результате государственные расходы на культуру и искусство значительно снизились.

Необходимы глубокие системные изменения, которые смогут осуществиться только через переосмысление роли культуры в обществе, роли государства в культуре и меры его ответственности за культурную жизнь страны. Развитие культуры России должно стать важнейшим стратегическим направлением государственной политики, направленной на социально-экономический рост, укрепление целостности и обороноспособности страны.

Без полномасштабных инвестиций в культуру невозможно добиться устойчивого тренда в интеллектуальном развитии общества. Это, в свою очередь, непосредственно связано с повышением качества оказания услуг населению в сфере культуры, введением системы его оценки и критериев экономической эффективности расходов на культуру.

Актуальность темы диссертационного исследования как с научной, так и с практической точек зрения определяется необходимостью осмысления культуры как инвестиционной, а не затратной сферы, воздействующей на экономическое и социальное развитие страны; отсутствием действенного, а механизма привлечения инвестиций в сферу культуры и осуществления оценки эффективности расходования денежных средств в сфере культуры.

Степень научной проработанности проблемы. Изучение проблем, связанных с обоснованием роли культуры в национальном хозяйстве, нашло отражение в теориях основоположников классической экономической теории: Адама Смита и Джона Стюарта Милля, далее в работах М. Вебера, К. Маркса, А. Тойнби, в которых экономика, этика и религия представлены в неразрывном единстве. В исследованиях В. Баумоля и В. Боуэна заложены основы экономики культуры. В середине XX века появились первые экономические работы, таких исследователей как Э. Бэнфилд, Р. Патнэм, Д. Ландес, Г. Табеллини, рассматривающие культуру в качестве необходимого фактора для понимания механизмов экономического развития.

В работах Луиджи Гуизо, Паола Сапиенза и Луиджи Зингалеса обосновывается прямое воздействие культуры на экономику, а также то, что в долгосрочной перспективе именно экономическая система, производственные отношения формируют культуру самого общества.

Определению оптимального объема и структуры бюджетных расходов посвящены научные работы и положения теории общественных финансов, яркими представителями которой являются Р.Масгрейв и П.Масгрейв, Дж.Стиглиц, предлагавшие использовать при принятии бюджетных решений методику анализа «затраты-выгоды».

В настоящее время проблемы экономической эффективности деятельности учреждений культуры изучают такие российские авторы, как Т.В. Абанкина, И.В. Василькова, А.Б. Долгин, Р.В. Стриженков. Исследованиям экономики предприятий культуры посвящены работы А.И. Глаголева, Г.М. Галуцкого, E.H. Жильцова, Г.П. Иванова, B.C. Малышева, A.A. Мешканцова, H .Я. Муравьева, А.Я. Рубинштейна, C.B. Шишкина, М.А. Шустрова. В работах этих авторов рассматриваются вопросы финансирования и хозрасчетных принципов, издержек и их возмещения, а также ряд других экономических и финансовых аспектов деятельности учреждений культуры.

Однако многие вопросы изучения финансово-экономических проблем сферы культуры не нашли должного отражения в литературе. Возникает потребность в чётком определении места и роли культуры в социально — экономическом развитии, обосновании культуры как инвестиционной, а не затратной сферы; в проведении систематизации государственных услуг в сфере культуры, в научном осмыслении целесообразности преобразования существующих государственных учреждений в иные организационно-правовые формы как способа повышения эффективности использования бюджетных средств. Очевидна актуальность определения конечных результатов, методики расчёта эффективности расходов на оказание услуг в сфере культуры на основе системы показателей.

Таким образом, недостаточная научная проработанность теории финансирования сферы культуры, с одной стороны, и её актуальность и научно - практическая значимость, с другой, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, цель, задачи и круг рассматриваемых в нём вопросов.

Цели и задачи исследования. Цель данной работы состоит в разработке системы показателей и методики оценки эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры, необходимых для, внедрения финансирования, ориентированного на результат, направленного на повышение эффективности использования бюджетных средств и увеличение государственных инвестиций в культуру.

Для достижения этой цели поставлены и последовательно решены следующие задачи:

• Раскрыть и научно обосновать роль и место культуры в социально-экономическом развитии общества, а также выявить основные теоретические положения управления процессом развития культуры в современных условиях. Решение этих задач позволит определить степень изученности проблемы, выдвинуть гипотезы для проведения собственного теоретического и эмпирического исследования, а также обосновать вывод о том, что культура является привлекательной инвестиционной сферой.

• Определить содержание и систематизировать государственные услуги в сфере культуры. Решение этой задачи позволит учесть в едином перечне государственных услуг как услуги, направленные на обеспечение функционирования базисных условий деятельности учреждений культуры, так и услуги, оказываемые конкретному человеку, группам лиц или определённым категориям граждан.

• Проанализировать основные теоретические положения, раскрывающие сущность и назначение бюджетных расходов в сфере культуры. Это позволит определить возможность внедрения принципов бюджетирования, отражающих взаимосвязь между планируемыми бюджетными расходами и достигнутыми конечными результатами в сфере культуры.

• Провести анализ объема и структуры расходов бюджета Московской области на оказание услуг в сфере культуры. Решение этой задачи позволит раскрыть недостатки традиционной формы финансирования путем выявления тенденции увеличения в абсолютном выражении расходов на культуру при снижении их эффективности.

• Проанализировать федеральный и региональный опыт оценки экономической эффективности и результативности бюджетных расходов, а также международный опыт применения систем оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств в сфере культуры, что позволит на этой основе выработать свою систему оценки эффективности.

• Провести анализ социально-экономических последствий создания автономных учреждений в сфере культуры и обосновать целесообразность преобразования бюджетных учреждений культуры в автономные в зависимости от типа учреждения.

• Определить конечные.результаты., деятельности бюджетных учреждений культуры с позиции принципов бюджетной системы РФ — результативности и эффективности использования бюджетных средств.

• Разработать систему показателей эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры и на ее основе методику расчета экономической и социальной эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, что обусловлено потребностями реальной практики управления, необходимостью оценки целесообразности расходования бюджетных средств и обоснованностью выбора форм и методов финансирования учреждений культуры.

Объектом исследования является деятельность учреждений по оказанию государственных услуг в сфере культуры.

Предмет исследования. Процедуры финансирования, механизмы оценки и повышения эффективности использования бюджетных средств на оказание услуг в сфере культуры.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения экономической теории, общеметодологические принципы познания социально-экономических явлений, прежде всего, сравнительно-исторический подход, принцип системности, диагностики и прогнозирования социально-экономических процессов. При обработке фактического материала использовались такие исследовательские методы, как: диалектический, системно-функциональный, научных обобщений, логический, статистический и сравнительный анализ, применение которых позволило обеспечить обоснованность проведенного анализа, теоретических выводов и разработанных предложений. Комплексный характер исследования обусловил применение различных способов и методов обобщения экономической информации.

Исследовательской основой диссертации является практика финансирования культуры в России и других странах. Исследование проводилось в соответствии с российской нормативно - правовой базой, регулирующей хозяйственную деятельность и финансирование организаций культуры и принятыми методами анализа и оценки эффективности проектов в сфере культуры.

В ходе исследования были проанализированы законодательные и нормативные документы государственных органов, в которых рассматриваются вопросы функционирования и финансирования учреждений культуры.

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты в области государственной политики в сфере культуры, справочно-статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, тематические статистические сборники Министерства культуры РФ, Министерства культуры Московской области, Федеральная целевая программа «Культура России» (2006-2011 гг.), аналитические материалы по развитию мировой, российской и региональной культуры; материалы научно-практических конференций, переводные источники по рассматриваемой проблематике, источники из средств массовой информации и Интернет - сети.

В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные экономического, демографического, социального, финансового, правового, организационного характера, полученные автором в процессе деятельности органов государственной власти и государственных учреждений культуры Московской области.

Научная новизна заключается в разработке нового подхода к формированию научно-методических основ финансирования сферы культуры, ориентированного на результат, с помощью комплексного анализа и выявления проблем социально-экономического развития общества. Наиболее важные научные результаты исследования, обладающие элементами научной новизны, могут быть определены следующим:

1.Дано авторское определение государственных услуг культуры. Государственные услуги в сфере культуры - это деятельность государственных учреждений и иных организаций, осуществляемая в соответствии с государственным заданием полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом и юридических лиц в реализации их законных и иных прав, установленных нормативными правовыми актами в сфере культуры. Это позволяет упорядочить характеристики услуг общественного сектора, создать условия для стандартизации услуг и разработки детализированного перечня государственных услуг учреждений культуры, что необходимо для внедрения эффективных инструментов бюджетного планирования и рационального управления государственными учреждениями культуры.

2. Проведена систематизация государственных услуг в сфере культуры по направленности их предоставления, в соответствии с которой государственные услуги разделены на две группы - общие и индивидуализированные. Это способствует проведению расчетов экономически обоснованных нормативов стоимости государственных услуг и позволяет, с одной стороны, учесть все затраты учреждения культуры на оказание государственных услуг, а с другой стороны - исключить двойной счет.

3. Установлено, что с целью оптимизации бюджетных расходов на содержание учреждений культуры целесообразно их преобразование в автономные учреждения. Показано, что на этапе обоснования целесообразности создания автономных учреждений, необходима предварительная оценка факторов внешней и внутренней среды с учетом возможностей и угроз, возникающих в процессе создания, функционирования и финансирования различных типов учреждений сферы культуры в форме автономных.

4. Обосновано, что конечные результаты деятельности сферы культуры — это эффекты от предоставленных услуг для их получателей, проявляющиеся в изменениях состояний индивидов или организаций, которые прямо или косвенно оказались затронутыми действиями, выполняемыми работниками организаций культуры: увеличение интеллектуального потенциала, положительные изменения ценностных ориентаций и норм поведения индивидуумов, способствующие модернизации общества. Это обоснование позволило определить конечные результаты деятельности учреждений культуры с четко сформулированными и количественно измеримыми показателями результативности - целевыми значениями в зависимости от типа учреждения культуры (библиотеки, театры, музеи и т.д.). Применение конечных результатов и их целевых значений является основой для построения модели бюджетного планирования, обеспечивающей взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики в культуре. .

5. Предложен вариант, разработанный автором, системы показателей эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, состоящей из следующих блоков: финансово-экономический, кадровый, социальный и производственный. Данная система позволяет оценить достигнутый уровень и динамику развития, как отдельных учреждений культуры различных типов, так и всей сферы культуры.

6. Разработана методика оценки экономической эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, что создает предпосылку для системного мониторинга результативности финансирования и управления учреждений культуры, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию управления в сфере культуры. В основу Методики были положены следующие этапы работ: о разработана система показателей экономической эффективности бюджетных расходов учреждений культуры; о определены сроки и периодичность проведения оценки эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры; о указаны источники получения исходных данных для расчёта показателей оценки эффективности; о рассчитана система показателей экономической эффективности бюджетных расходов учреждений культуры; о определены коэффициенты, отражающие относительную значимость определенного показателя по сравнению с другими показателями проводимой оценки; о для определения весовых значений показателей разработана система баллов по каждому показателю в соответствии с рассчитанными интервальными значениями;. о произведен расчет оценки эффективности бюджетных расходов в сфере культуры Московской области, который отражает степень эффективности деятельности, как отдельных учреждений, так и всей сферы культуры Московской области.

Наиболее существенные результаты проведённого исследования соответствуют п. 2.1. «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования основных теоретических положений, полученных результатов, практических выводов и рекомендаций для повышения эффективности и результативности работы органов государственной и муниципальной власти в области финансирования услуг в сфере культуры. Достижение данных целей создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого развития сферы культуры. Разработанная методика, может, быть .использована при создании системы оценки эффективности расходов бюджетов всех уровней в процессе предоставления государственных услуг в области культуры.

Теоретические и,, методические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, при разработке курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы предприятий», «Финансы и кредит».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на научно — практической конференции.«Актуальные.проблемы современного управления: теория и практика» в ноябре 2008 г. в AHO ВПО «Евразийский открытый институт» (ЕАОИ), на П-ой Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики» в ноябре 2009г. в МЭСИ, на научно-практической конференции «Искусство управления человеческим потенциалом в контексте вызовов XXI века» в ноябре 2009г. в МЭСИ, на VIII Международной научно-практической конференции Тверского филиала МЭСИ «Партнерство бизнеса и образования в инновационном развитии региона» в октябре 2009г. в Твери; а также использовались Министерствами экономики и культуры Московской области при подготовке распоряжений «Об утверждении перечня государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями культуры Московской области» и «Об утверждении методики расчета нормативов стоимости предоставления государственных услуг государственными учреждениями культуры», при проведении оценки эффективности деятельности подведомственных учреждений культуры, утверждении показателей эффективности для оценки исполнения государственных заданий учреждениям культуры Московской области и оценки целесообразности преобразования государственных учреждений Московской области в автономные учреждения.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 8 научных статей общим объёмом 2,35 п.л.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 210 источников и 6 приложений. Диссертация изложена на 197 страницах и содержит 16 таблиц и 11 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Пименов, Сергей Владимирович

Заключение

В> данной, работе были поставлены и. решены актуальные научные задачи исследования процедур: финансирования- и оценки эффективности использования? бюджетных средств на оказание услуг в сфере культуры, имеющие . важное значение для повышения эффективности функционирования организаций культуры и развития всей отрасли культуры в действующих условиях становления рынка социальной сферы,услуг.

В ходе исследований были по лучены, еле дующие основные результаты:

1. Специфика^ культуры обусловлена ее: огромной социальной ролью, когда культура является не: только! способом; удовлетворения* духовных потребностей общества,, но значимым фактором развития социального и человеческого капитала и, в свою.очередь,.развития страны. В работе определяется» роль и; место культуры; в; социально-экономическом развитии общества, заключающаясяш ее влиянии на развитие человеческого капитала, обеспечение социальной^ стабильности: и укрепление социально-культурной целостности государства; эффективное экономическое развитие страны и повышение ее весомости в мировом общественном мнении.

2. Отсутствие четкой; законодательно проработанной базы по определению* содержания термина- «государственная услуга», отсутствие единообразия в классификации; и критериев выделения государственных услуг культуры. вызвало;. необходимость^. решения? . указанных задач в диссертационном исследовании. В ходе исследования, был выработан новый подход к классификации государственных услуг в сфере культуры, который позволяет учесть все затраты, государственных и муниципальных учреждений культуры на оказание государственных услуг в сфере культуры и который необходим для прослеживания взаимосвязи между бюджетными расходами и достигнутыми результатами учреждений культуры.

Для достижения поставленной задачи были внесены корректировки в классификацию государственных услуг в сфере культуры. Государственные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями культуры, были разделены на два, вида - общие и индивидуализированные. Соответствующее деление позволило учесть, в едином* перечне государственных услуг как услуги учреждений культуры, направленные на обеспечение функционирования. базисных условий деятельности государственных и муниципальных учреждений- культуры (общие государственные услуги), так и услуги, оказываемые непосредственно конкретному человеку, группам людей, либо определенным категориям граждан (индивидуализированные государственные услуги). При этом индивидуализированные государственные услуги учреждений культуры были разделены на 3 группы по способу финансирования.

Данный теоретический аспект имеет большое практическое значение для органов государственной.власти .Московской области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления и учреждений культуры, так как лежит в основе работы по- созданию стандартов качества государственных услуг культуры и методики расчета нормативов стоимости государственных услуг и позволяет, с одной стороны, учесть все затраты учреждения культуры на оказание государственных услуг, а с другой стороны исключить двойной счет затрат.

3. Анализ современного состояния учреждений культуры, объема и структуры расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры позволяет выделить. .ряд факторов,. приведших. к . упадку. сферы культуры в нашей стране: плачевным, состоянием материально-технической базы учреждений сферы культуры; значительным числом учреждений, требующих капитального ремонта и находящихся в аварийном состоянии; сокращением числа учреждений культуры и искусства, финансированием учреждений культуры по остаточному принципу, недопустимо низкими заработными платами работников учреждений культуры. Низкий уровень доходов, а также ограниченный лимит свободного времени населения становятся сдерживающим фактором развития платных услуг учреждений культуры и искусства. Эти факторы послужили причиной кризиса сектора культуры, обуславливают, необходимость. проведения глубоких системных изменений через переосмысление; роли культуры, в- обществе, роли государства в культуре и меры его ответственности за культурную жизнь страны. Для чего необходимо принятие следующих» мер: необходимо внедрение единых федеральных стандартов. установление бюджетных обязательств- государства на федеральном; т региональном* уровнях в виде нормативов минимальной оплаты труда и минимальной доли расходов государственного бюджета в сферу культуры. разработка государственных стандартов обеспеченности территорий учреждениями культуры. реализация^ специальных* программ- государственной поддержки гастролейш передвижнош выставочной деятельности с отдельным финансированием., приближение предложения культурных услуг к,их потребителям, расширение предложения новых видов услуг и формирование новых видов потребностей; повышение качества, комфортности и привлекательности предлагаемых, услуг,, основанных на использовании альтернативных видов- деятельности в сфере массовых коммуникаций; в том числе в области таких доступных средств как телевидение,,. Интернет, индустрия аудио- и видеопродукции и других, и развитием потребительского спроса.

4. Острая потребность повышения эффективности государственных расходов, направляемых в систему культуры вызвала ряд вопросов о реорганизации существующей сети государственных учреждений культурно-досуговой сферы, о преобразование их правовой формы и структурных изменениях в этой сфере. Однако сводить все к одной только экономии бюджетных расходов неправильно---для этого можно было бы просто ограничить бюджетное финансирование строго определенным кругом учреждений. Главное — это законодательно установленный объем социальных гарантий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы. И обеспечение этих гарантий до сих пор было функцией именно бюджетных учреждений. Задача — не в сохранении бюджетных учреждений в сфере культуры, а в сохранении законодательных гарантий, позволяющих гражданам получить социально-культурные услуги определенного объема и качества. А для этого необходимо изменить не только правовой статус и организационно-правовую форму, модели и методы финансирования-организаций, работающих в социально-культурной сфере, но и механизмы влияния на них органов управления. Надо признать, что переход к общественно-государственному управлению в сфере культуры вызывает ожесточенное сопротивление многих руководителей даже ведущих учреждений культуры. Сложно соблюдать прозрачность финансирования, строго целевое использование средств, обеспечивать открытые конкурсные процедуры, чтобы направлять средства организациям и коллективам, способным работать качественно и эффективно.

Для решения указанных проблем в диссертационной работе проведена оценка социально-экономических последствий создания автономных учреждений в сфере культуры путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений культуры в Московской области на основе анализа факторов внешней и внутренней среды учреждений, система критериев и показателей оценки социальной и экономической эффективности создания автономных учреждений в сфере культуры. Реализация данных положений диссертации позволит обоснованно отобрать бюджетные учреждения культуры, которые целесообразно переводить в автономную форму, учитывая специфику учреждения, условия, в которых оно будет функционировать, а также социально-экономические последствия, которые повлечет за собой создание конкретного учреждения и, соответственно, избежать возможных негативных последствий при преобразовании бюджетного учреждения культуры в автономное.

67 Т.В. Абанкина «Прокрустово ложе бюджетной культуры» (журнал «60 параллель», 2005, № 4)

5. В настоящее время идеологическая* составляющая реформирования бюджетного процесса в социальной сфере проработана значительно глубже, нежели чем законодательная база, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ: Сложившаяся ситуация порождает спорные моменты и разночтения как в трактовке основных понятий, так и в практике применения концепции бюджетирования, ориентированного на результат.68

Бюджетирование ориентирование на результат, - это управление, ориентированное на самостоятельность в постановке проблем и принятии решений. Современная управленческая работа заключается в анализе ситуаций, правильной постановке проблем, определении приоритетов, перспектив и стратегических целей развития, в поиске способов решения проблем и достижения намеченных целей, в грамотном распределении ответственности, в формировании индикаторов измерения результатов, в оценке социальной эффективности, умении соизмерять затраты и результат.

В целях методологической помощи органам государственной власти и органам местного самоуправления в рамках диссертационного исследования были определены конечные результаты.деятельности учреждений культуры с позиции принципа бюджетной системы РФ - результативности и эффективности использования бюджетных средств. Что послужило основой для разработки системы критериев и показателей оценки эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, состоящая из следующих блоков: финансово-экономические, кадровые, социальные и специальные; и отражающая достигнутый уровень и динамику развития учреждений культуры. Предлагаемая система показателей базируется на экспертных заключениях, а в ее основу легли основные принципы, сформулированные на основе, анализа международного и российского опыта.

Разработанная в диссертации методика расчета показателей оценки эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры с

68 Т.В. Абанкина «Прокрустово ложе бюджетной культуры» (журнал «60 параллель», 2005, № 4) применением индикатора эффективности, бюджетных расходов, позволяет использовать полученные результаты в таких направлениях как:

•производить отбор «неэффективных» государственных учреждений культуры для оптимизации сети бюджетных организаций (реорганизация и сокращение сети);

•разрабатывать мероприятия по повышению социальной и экономической эффективности деятельности учреждений культуры;

• формировать программы развития культуры региона, в том числе государственных заказов;

• осуществлять перевод учреждений культуры с финансирования по факту существования к финансированию по конечным результатам (в зависимости от качества и объема предоставляемых услуг).

Обоснованные в работе инструменты бюджетного планирования создают предпосылку для системного мониторинга результативности управления подведомственных учреждений, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию управления в сфере культуры Московской области.

6. Проведённый анализ эффективности расходов бюджета Московской области на оказание услуг населению в сфере культуры в соответствии с разработанной системой показателей эффективности расходов бюджета Московской области на оказание услуг в сфере культуры и методикой их расчета показал возможности практического применения разработанных положений диссертации.