Финансовое обеспечение расходных полномочий муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовое обеспечение расходных полномочий муниципальных образований"

На правах рукописи

ФОМИН АЛЕКСАНДР ГЕРМАНОВИЧ

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

иа317'78ЭЭ

Иваново 2008

003177899

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ Соколов Юрий Анатольевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ Сенчагов Вячеслав Константинович

доктор экономических наук, профессор Обаева Алма Сакеновна

Ведущая организация Костромской государственный

технологический университет

Защита состоится « 9 » февраля 2008 года в часов на заседании диссертационного совета Д212 063 04 при ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет» по адресу: 153000 г Иваново, пр Энгельса, 7, ауд Г 101

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Автореферат разослан « 29 » декабря 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета

СЕ Дубова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования

За последние пять лет в России произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов — районный и поселенческий

Местные бюджеты как обязательный атрибут местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ 1991-2000гг Радикальные изменения для муниципальных образований выразились в существенном расширении возложенных на них социальных функций, не сопровождавшимся адекватным перераспределением в их пользу финансовых ресурсов В этой связи, самые главные трудности становления местного самоуправления в современной России обусловлены недостаточностью финансовых средств для полноценного и сбалансированного развития муниципального образования

Местные бюджеты наполняются в основном доходами, источники и объемы которых этим органам неподконтрольны. В итоге с самого начала реформирования бюджетной системы сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов. В этих условиях основная задача - найти действенные механизмы и рычаги повышения доходности местных бюджетов, создания научно-обоснованного финансового механизма балансирования местных бюджетов не только с помощью межбюджетных трансфертов, но и путем установления законодательно оформленных экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий и ответственности субъектов Федерации перед муниципальными образованиями.

Изменившиеся условия функционирования бюджетной системы России, вызвали необходимость в разработке новых теоретических подходов и принципов бюджетных отношений Все вышесказанное и определяет актуальность диссертационного исследования, в котором предложены новые методологические подходы к решению вопроса повышения доходов местных бюджетов в новых условиях реформирования бюджетной системы России Степень разработанности проблемы

Теоретические основы государственных финансов рассматривались на основе трудов зарубежных ученых — Р Масгрейва, У Оутса, А Пигу, К. X Третнера, Г Циммермана и др Развитие теории и практики бюджетных отношений в России идет условно в двух направлениях Первое - в 90-х и начале 2000-х гг главенствовали вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, которым посвящены работы Богачевой О В, Врублевской О В., Година А М , Горегляда В.П, Ермилова В Г., Игудина А Г., Курляндской Г В , Лаврова А М , Лексина В Н, Подпориной И.К , Поляка Г Б , Сенчагова В К, Сычёва Н Г, Сабитовой Н М , Таксира К И, Христенко В Б , Швецова АН и др Второе - с начала 2000 — х годов важные аспекты развития

и совершенствования бюджетных отношений на уровне субъекта Федерации рассмотрены в трудах Грицнж Т В , Гришановой О А., Игониной Л Л, Прониной Л.И, Хурсевича С Н, Ходасевича С Г и др

Однако в работах российских экономистов недостаточно внимания уделяется решению проблем формирования адекватного наделенным расходным полномочиям финансового обеспечения органов местного самоуправления

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является совершенствование механизма формирования доходов местных бюджетов для достижения реальной их сбалансированности за счет повышения собственных доходов.

Цель диссертационного исследования определила необходимость решения следующих задач, которые отражают общую логику исследования

- определить место местных бюджетов в структуре бюджетной системы страны в условиях реформирования и их роль для развития института самоуправления,

- проанализировать направления реформирования бюджетной системы страны в части местных бюджетов,

- раскрыть эволюцию расходных полномочий местных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы,

- исследовать положительный зарубежный опыт финансового обеспечения местных бюджетов для использования в процессе совершенствования наделения доходными полномочиями органов местного самоуправления,

- проанализировать доходы муниципального образования на примере городского округа и выявить основные тенденции их изменения,

- рассмотреть значение межбюджетных трансфертов для исполнения расходных полномочий муниципальных образований;

показать возможность использования межмуниципального сотрудничества как способа мобилизации доходов местных бюджетов

Объектом исследования является система бюджетных отношений по формированию доходов местных бюджетов, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации

Предметом исследования являются местные бюджеты муниципальных образований Ивановской области

Теоретическая и методологическая основа исследования

Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных ученых в области государственных финансов Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики - прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу доходности местных бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов, методы группировок, классификации, выборочное исследование

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации и решения

местных органов власти в области бюджетных отношений, материалы Министерства финансов Российской Федерации, информация Росстата, отчетные данные Управления ФНС по Ивановской области, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров

Научная новизна диссертационной работы и полученные результаты состоят в развитии теоретических основ муниципальных финансов применительно к системе бюджетных отношений в России, формировании новых механизмов обеспечения финансовыми ресурсами возросшие расходные полномочия местных бюджетов.

-обосновано, что в условиях дефицита источников формирования финансового потенциала муниципального образования, местные бюджеты превратились в центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для финансирования основных потребностей местного сообщества

- на основе анализа зарубежной теории об организационных моделях местного самоуправления определен тип модели в России как смешанный, включающий в себя с одной стороны, отделение местных органов самоуправления от государственного, а с другой — сохранение государственного управления на местном уровне, что определяет особенности финансирования расходных полномочий,

- в целях совершенствования механизма выравнивания финансовой обеспеченности муниципальных образований предложен новый подход к установлению нормативов отчислений по налоговым доходам с дифференциацией в зависимости от типа муниципального образования (городской округ, муниципальный район, поселение),

- обоснована целесообразность закрепления за местными бюджетами расширенного перечня налоговых доходов в целях соблюдения принципа самостоятельности местных бюджетов и сокращения встречных финансовых потоков, а также снижения уровня их дотационности,

- доказана целесообразность нового подхода в межмуниципальных отношениях, заключающегося в передаче второстепенных функций органов местного самоуправления на основе аутсорсинга

Теоретическая значимость полученных результатов состоит в развитии методических положений, обеспечивающих решение проблемы повышения доходности местных бюджетов, на основе отличного от принятого на законодательном уровне разграничения доходных полномочий и расширения межмуниципальных соглашений

Практическая значимость результатов заключается в возможности применения рекомендаций по совершенствованию организационно-финансовых отношений, складывающихся в сфере разграничения доходных полномочий Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная

система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском химико-технологическом университете

Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Администрацию города Иванова для использования при подготовке проекта бюджета на 2008 год

Апробация результатов исследования Основные положения диссертационного исследования докладывались на расширенном заседании законодательной и исполнительной органов власти городского округа Иванова, на региональных и международных вузовских научно - практических конференциях

Основные положения диссертации нашли отражение в 6 публикациях общим объемом 10,26 п л , из них одна монография объемом 7,91 п л , в том числе личный вклад соискателя — 7,25 п л Структура и объем исследования

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и приложений Основное содержание диссертации изложено на 172 страницах машинописного текста, содержит 13 таблиц, 6 рисунков, 14 приложений Список литературы насчитывает 120 наименований.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении отражена актуальность темы, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов и степень апробации работы

В первой главе диссертации «Местные бюджеты в современных условиях развития бюджетной системы России» рассматривается сущность местных бюджетов, их значение для развития института самоуправления, реформирование бюджетных отношений муниципальных образований и изменение расходных полномочий местных бюджетов в результате бюджетной реформы, проанализирован зарубежный опыт организации финансового обеспечения органов местного самоуправления

Мировая практика организации местного самоуправления создала несколько моделей, которые имеют достаточно много схожих признаков Основными моделями являются «автономная» модель местного самоуправления («англосаксонская») и модель «наблюдаемого» местного самоуправления («континентальная») Однако, не смотря на принципиальные различия между двумя моделями, в некоторых странах, где модель федеративных отношений характеризуется существенной асимметрией субъектов Федерации, могут одновременно действовать обе модели местного самоуправления Это позволяет говорить о наличии «смешанной модели» местного самоуправления, аналогично российской, где, с одной стороны, местные органы самоуправления не являются государственными органами, а с другой — сохранено государственное управление на местном уровне, что

определяет особенности финансирования расходных полномочий, как собственных, так и делегированных

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации является одной из самых кардинальных, которая протекает на протяжении уже четырех лет Доказательством тому являются вносимые 26 раз изменения в федеральный закон от 06 10 2003г №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начиная с 2004 года. Она призвана способствовать разграничению полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления В настоящее время в связи с реформированием местного самоуправления в России количество муниципальных образований значительно увеличилось

На 1 апреля 2006 года количество муниципальных образований составило 25422 единицы, из них зарегистрировано в Минюсте России и включено в государственный реестр — 23022 В результате реформирования территориальной организации местного самоуправления в Ивановской области с 2006 г насчитывается 181 муниципальное образование, формирующих местный бюджет (в 2005 году - 27) По мнению автора, чрезмерная раздробленность (количество) муниципальных образований сопряжена с финансовыми трудностями в условиях глубочайшей дотационное™ бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований Опыт зарубежных стран, например, Дании, где реформа привела к сокращению числа муниципальных образований с 1200 в 1970г до 98 в 2007г, доказывает существование негативных последствий при дроблении муниципалитетов

В мелких муниципальных образованиях главной финансовой проблемой является дефицит источников формирования финансового потенциала Поэтому местные бюджеты превратились в центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для финансирования основных потребностей местного сообщества

Одним из главных факторов, ведущих страну к экономическому росту, является сбалансированность бюджетов всех уровней, поэтому принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральными, региональными и местными бюджетами, при котором заметно снизится доля «закрепленных» доходов в нижестоящих бюджетах за счет повышения уровня доходов, устанавливаемых органами местного самоуправления, что повысит их самостоятельность

Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с распределением и использованием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления Организационное построение бюджетных расходов классифицируется автором по двум группам принципов — финансирования и разграничения между бюджетами бюджетной системы (таб.1)

Таблица 1

Принципы организации бюджетных расходов_

Принципы финансирования расходов Принципы разграничение расходных полномочий

1 Целевого направления средств 1 Территориального соответствия

2 Безвозвратности расходования средств 2 Экономии в результате диверсификации

3 Бесплатности 3 Эффекта масштаба

4 Результативности и эффективности использования бюджетных средств 4 Эффекта территориальной дифференциации

5 Фискального неравенства

6 Миграции населения и конкуренции между органами власти на горизонтальном уровне

Одним из основных противоречий современного этапа развития территориальной экономики является увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации Количество расходных обязательств по вопросам местного значения городского округа увеличилось с 2003 года, года принятия закона 131-ФЭ, с 26 до 39 в 2007 году, муниципального района - с 20 до 28, поселения - с 22 до 32 В связи с этим, важным условием самостоятельности местных бюджетов являются законодательное установление стабильных источников доходов, адекватных наделяемым расходным полномочиям

Проведенный анализ зарубежного опыты организации местного самоуправления и финансового обеспечения местных бюджетов на примере Германии показал, что бюджетная политика органов местного самоуправления формируется на относительной финансовой автономии и государственном бюджетном регулировании, модель которой принята в России

Во второй главе диссертации «Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений» исследовано финансовое обеспечение местных бюджетов за счет налоговых и неналоговых доходов, проведен анализ финансовой обеспеченности бюджета г Иванова С критической точки зрения проведен анализ изменений в межбюджетных отношениях за ряд последних лет по распределению доходов в субъектах РФ, рассмотрено значение межбюджетных трансфертов для исполнения расходных полномочий муниципальных образований.

Федеральным законом от 06 10 2003г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 20 08 2004г № 122-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» осуществлены кардинальные изменения в финансовом обеспечении местных бюджетов Сократилось количество налогов, доходы от которых распределяются между бюджетами муниципальных образований и иными уровнями бюджетной системы. Систематизированы и унифицированы формы межбюджетных трансфертов, определены основные правила их предоставления.

В 2005 году, предшествующем введению двухуровневой системы местных бюджетов, собственные доходы (налоговые и неналоговые) бюджетов муниципальных образований составляли 48% доходов, межбюджетные трансферты — 52%, дотации в общей структуре доходов — около 17%. В настоящее время в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации

Так, например, в Ивановской области доля налоговых и неналоговых доходов в общей сумме доходов бюджетов муниципальных районов составляет 23,8%, городских и сельских поселений - 25,9%, в то время как в городских округах, с развитой экономикой — 62,1% Отсюда следует, что доходы бюджетов муниципальных образований значительно различаются в зависимости от типов местных бюджетов Структура фактических доходов местных бюджетов и их доля в консолидированном бюджете Ивановской области представлена в таблице 2

Таблица 2

Фактические доходы местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Ивановской области за 2005-2007 г.г.

тыс руб.

Наименование доходов 2005 2006 1 полуг 2007

Сумма % Сумма % Сумма %

Налоговые доходы, 100

всего, в т ч 6 383 568 100 7 866 101 100 4 205 276,7

Областной бюджет 4 096 195 64,2 5 657 012,8 71,9 3 023 031,7 71,9

Местные бюджеты, в т ч 2 287 373 35,8 2 209 088 28,1 1 182 245,0 28,1

Городские округа 1 482 831 23,2 1 622 299 20,6 905 975,2 21,5

Муниципальные районы 804 542 12,6 586 789 7,5 201 138,6 4,8

Поселения 0 0 0 0 75 131,2 1,8

Неналоговые доходы

всего, в т ч 924 094 100 1 332 095,6 100 626 980,8 100

Областной бюджет 208 393 22,5 235 912 17,7 110 657,8 17,6

Местные бюджеты, в т ч 715 701 77,5 1 096 183 82,3 516 497,8 82,4

Городские округа 604 037 65,4 890 561 66,8 405 197,5 64,6

Муниципальные районы 111 664 12,1 205 622 15,5 96 414,8 15,4

Поселения 0 0 0 0 14 885,5 2,4

Итого 7 307 662 100 9 198 196,6 100 4 832 257,5 100

Областной бюджет 4 304 588 58,9 5 892 924,8 64,0 3 133 689,5 64,8

Местные бюджеты, в т ч 3 003 074 41,1 3 305 271,2 36,0 1 698 742,8 35,2

Городские округа 2 086 868 28,6 2 512 860 27,3 1311172,7 27,1

Муниципальные районы 916 206 12,5 792 411 8,7 297 553,4 6,2

Поселения 0 0 0 0 90016,7 1,9

Особое внимание следует уделить неналоговым доходам, большая часть из которых обладают достаточной стабильностью, устойчивостью и предсказуемостью В настоящее время неналоговые доходы являются своеобразным «резервом устойчивости» доходной базы местного бюджета, так как их объем полностью зависит от активности и предприимчивости

муниципальных органов власти Поэтому исполнение требования ст. 85 Федерального закона 131-ФЭ, а именно - отчуждение до 1 января 2009 года имущества, не предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, повлечет за собой соответствующие финансовые последствия В результате из местных бюджетов уходят такие доходные источники как от сдачи в аренду муниципального имущества По мнению автора, под данную норму должно попасть только то имущество, которое вообще не может быть использовано муниципалитетом или оно слишком обременительно для содержания местными органами власти

В связи с тем, что основные доходные источники бюджетов поселений в одном муниципальном районе на всегда одинаковы по составу (для одного основным доходом является НДФЛ, для другого — земельный налог, для третьего — арендная плата за земельные участки), то, по мнению автора, установление единого норматива отчислений от налогов неэффективно Нормативы отчислений от налоговых доходов должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к одному типу (поселение, муниципальный район, городской округ), что позволит исключить излишнюю бюджетную обеспеченность у городских округов и недостаточную у поселений В Бюджетном кодексе РФ необходимо предусмотреть возможность для субъектов РФ устанавливать единые, но дифференцированные нормативы отчислений по налогам отдельно для городских округов, отдельно для муниципальных районов и отдельно для поселений, входящих в состав муниципальных районов

В Ивановской области первый год работы (2007 год) в условиях двухуровневой системы местных бюджетов выявил определенные диспропорции - достаточно самостоятельные городские округа с одной стороны, и слабые, с неравномерно поступающими доходами поселковые бюджеты - с другой стороны, и муниципальные районы, основная задача которых постепенно смещается от исполнения собственных полномочий к исполнению делегированных им полномочий

В настоящее время объективно назрела необходимость пересмотреть закрепленные за местными бюджетами доходные источники, перераспределить некоторые из них между уровнями местных бюджетов, усовершенствовать технологии межбюджетного регулирования с целью повышения уровня самодостаточности местных бюджетов, обеспечения равномерности поступлений собственных доходов Так, с целью повышения доходного потенциала местных бюджетов, предлагаем передавать законами субъектов Федерации в бюджеты поселений транспортный налог по нормативу 100% Поскольку транспортный налог является имущественным налогом (а не налогом на доходы), его поступления в меньшей степени зависят от конъюнктуры рынка и достаточно равномерно распределен по муниципальным образованиям.

Одновременно считаем необходимым для реального соблюдения принципа самостоятельности местных бюджетов и сокращения встречных финансовых потоков, а также снижения уровня дотационности местных бюджетов

установить в Бюджетном кодексе РФ следующие нормативы налоговых доходов, для зачисления в местные бюджеты (таб 3)

Таблица 3

Виды доходов Нормативы установленные Бюджетным кодексом РФ Предлагаемые нормативы

Налог на прибыль 0 2% от ставки налога

Упрощенная система налогообложения 0 50% от ставки налога

Налог на имущество организаций 0 50% от ставки налога

Транспортный налог 0 100%

Кроме того, следует уделить внимание предоставлению федеральным законодательством налоговых льгот по местным налогам, которые приводят к значительным объемам выпадающих доходов местных бюджетов. Автором предлагается в целях повышения прозрачности местных бюджетов использовать практику замены предоставления налоговых льгот адресным финансированием с отражением в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы сумм, подлежащих уплате льготными категориями налогоплательщиков

Проведенный автором анализ доходов городского округа Иванова за 20042006 г.г показал, что за анализируемый период состав и структура налоговых и неналоговых доходов ежегодно менялись, причем в сторону сокращения налоговых доходных статей и расширения неналоговых Такое изменение отрицательно отразилось на обеспеченности собственными доходами и привело к увеличению безвозмездных поступлений

Механизм бюджетного регулирования состоит из набора экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия. Достигается это путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д ) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу

Рассматривая существующие формы бюджетного регулирования, можно выделить два потока бюджетных ресурсов

- «первичный» поток денежных средств, формирующий налоговые доходы бюджетов бюджетной системы страны, определяемые государственной налоговой политикой и бюджетным законодательством,

- «вторичный» - обеспечивающий дополнительные поступления средств из вышестоящего бюджета в нижестоящие - бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, посредством методов бюджетного выравнивания, в виде дотаций, субсидий, субвенций

Автором проведен сравнительный анализ межбюджетных трансфертов в виде дотаций в субъектах РФ по трем регионам - Ивановской, Владимирской и Костромской областям. Рост количества расходных полномочий у

муниципальных образований и темпов роста их величины приводит к необходимости повышать объем передаваемых дотаций из фондов финансовой поддержки регионов, что наблюдается во всех трех регионах Значительный рост передаваемых средств в Ивановской области объясняется началом формирования самостоятельных бюджетов поселений в 2007 году Одновременно в регионах наблюдается тенденция по снижению в 2007 году по сравнению с 2006 годом доли передаваемых трансфертов муниципальным образованиям в общей сумме полученных трансфертов из федерального бюджета - в Ивановской - с 82,6% до 77,9%, Костромской - с 85,7% до 68,6% и во Владимирской области - в 2 раза В настоящее время органы местного самоуправления полностью находятся в финансовой зависимости от регионального бюджета.

Анализируя безвозмездные поступления в бюджет г Иванова из областного бюджета за последние два года можно отметить тенденцию увеличения объема дотаций как в абсолютном, так и относительном выражении (с 7,11% до 17,8%) при снижении доли безвозмездных поступлений (с 44,3% до 28,2%) в общем объеме доходов бюджета (таб 4)

Таблица 4

Структура межбюджетных трансфертов в бюджете г. Иванова в 2006-2007 году*

Наименование 2006 2007

сумма % сумма %

Доходы всего, в том числе без доходов от предпринимательской деятельности 3 504 969,5 3 285036,1 100 3 157 725,2 2 907 511,1 100

Безвозмездные поступления, из них 1 552 769,9 44,3 (47,3)** 891 384,1 28,2 (30,6)**

Дотации от других бюджетов 110 428,5 7,11 158 922,7 17,8

•Утверждено решениями о бюджете на200б год - от 27 12 2005 N 31 и на 2007 год - от 27 декабря 2006 г

N331

** без доходов от предпринимательской деятельности

Это свидетельствует о создании искусственной дотационности местных бюджетов, что требует корректировки в сторону повышения собственных доходов

В третьей главе «Межмуниципальное сотрудничество как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления» автором проведен анализ существующих форм сотрудничества муниципальных образований в зарубежной практике и организации межмуниципального сотрудничества в городском округе Иванова, высказаны направления его совершенствования, рассмотрены результаты межмуниципального сотрудничества в Ивановской области на примере здравоохранения

Ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения, приводит к необходимости объединения финансовых средств В России эти

отношения еще только набирают силу, в то время как зарубежная практика выработала различные формы межмуниципального сотрудничества

Классификация форм межмуниципального сотрудничества, в соответствии с федеральным законом 131-ФЭ представлена на рисунке 1

Критерии классификации

Цели объединения Организационно-правовая форма. Наделение полномочиями органов местного самоуправления

-и Взаимодействие муниципальных образований, выражение и защита общих интересов -Ц- Некоммерческие организации - ассоциации -и не могут наделяться ПОЛНОМОЧИЯМИ

Объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов Закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фонды не могут наделяться ПОЛНОМОЧИЯМИ

Рис 1 Классификация форм межмуниципального сотрудничества

В зарубежной практике существует несколько видов и форм межмуниципального взаимодействия

- добровольное сотрудничество,

- межмуниципальные соглашения,

- районы особого назначения,

- перераспределение полномочий на областном или общенациональном уровне

Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение. В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов

В г. Иваново городской думой утверждено Положение «О порядке участия города Иванова в организациях межмуниципального сотрудничества», где определяются ключевые вопросы создания межмуниципальных экономических связей

В условиях ограниченности ресурсов возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций В связи с этим, предлагается четыре вида организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций (рис 2)

1 Передача сторонней организации на контрактной основе

4 Смешанное разделение

Рис 2 Направления аутсорсинга вспомогательных функций Первый Передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе При этом создаются предпосылки для экономии бюджетных средств благодаря снижению суммарных затрат на выполнение той или иной функции Это особенно актуально для бюджетов поселений по исполнению статьи 72 Бюджетного кодекса РФ — размещение заказов на поставки товаров для муниципальных нужд, что позволило бы обеспечить формирование и размещение сводного межмуниципального заказа на основные виды товаров и услуг

Второй Разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе Тем самым создаются предпосылки для специализации администраций на выполнении тех или иных вспомогательных функций и, как следствие, роста производительности труда и снижения суммарных затрат Кроме того, подобный подход позволяет смягчить кадровую проблему реформирования местного самоуправления

Третий Осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе Этот подход особенно актуален для муниципальных районов, в которых до настоящего времени не были сформированы сельские администрации В этих муниципалитетах созда-

ние двухуровневой системы местного самоуправления сопряжено с рядом дополнительных сложностей, связанных с формированием кадрового состава и материально-технической базы вновь созданных поселенческих администраций Перенос некоторых функций на районную администрацию даст возможность сократить период, необходимый для запуска полноценной работы поселенческих администраций

Это особенно актуально для функций по формированию и исполнению бюджета поселения, что позволило бы обеспечить ускоренное развёртывание межмуниципальной информационной и финансово-экономической инфраструктуры

На основе аутсорсинга возможно привлечение и областных органов исполнительной власти к разработке межмуниципальных программ и проектов Кроме того, созданные областные структуры исполнительной власти, как, например, Департамент конкурсов и аукционов, могли бы осуществлять эти функции применительно ко всем бюджетам бюджетной системы Ивановской области

Четвертый Смешанное разделение функций Этот подход предполагает сочетание вышеперечисленных вариантов аутсорсинга функций вспомогательного обслуживания Например, часть из них может осуществляться сторонней организацией на договорной основе, другая часть - районной или поселенческой администрацией

В Ивановской области частичное решение проблем ограниченности финансовых ресурсов для выполнения функций местными органами власти нашло в осуществлении межмуниципального сотрудничества в сфере здравоохранения

Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в соответствии с распоряжением Правительства Ивановской области принятого в соответствии с предложениями органов местного самоуправления Ивановской области, Департамента здравоохранения Ивановской области об открытии межрайонных отделений первичной медико-санитарной помощи на базе муниципальных учреждений здравоохранения

В настоящее время городской округ Иваново заключил вышеназванные соглашения с Тейковским, Пучежским, Юрьевецким, Лежневским, Фурманов-ским, Комсомольским, Ивановским районами и городским округом Кохма

Следует отметить, что по данным соглашениям за счет средств фонда обязательного медицинского страхования финансирование работ осуществляется только по пяти статьям Финансирование остальных расходов по содержанию объектов здравоохранения осуществляется из бюджета города Иванова Таким образом, можно сказать, что из городского бюджета осуществляется косвенное «перераспределение средств» в бюджеты муниципальных районов, заключивших межмуниципальные соглашения с городским округом Иваново Такие межмуниципальные соглашения предполагают наличие ожидаемого допустимого эффекта в целом по региону, который рассчитывается как отношение бюджетных расходов на содержание объектов здравоохранения при полной загрузке, включенных в межмуниципальные соглашения и экономии на расходах,

необходимых для создания в муниципальных образованиях на местах подобных объектов.

В Заключении обобщены научные результаты исследования, сделаны выводы и сформулированы предположения, направленные на совершенствование механизма формирования доходов местных бюджетов

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии

1 Фомин А Г Финансовое обеспечение расходных полномочий муниципальных образований// Гришанова О А, Фомин А Г. Иваново ИГХТУ -2007.136 с 7,91 п л (в т ч вклад соискателя 6,0 п л)

Научные статьи, опубликованные в изданиях по списку, рекомендованному ВАК РФ

2. Фомин А.Г Межбюджетные трансферты и их влияние на финансовое обеспечение местных бюджетов // Финансы и кредит -2007 - № 48 С 6-11 0,7 пл.

3. Фомин А Г Формы межмуниципального сотрудничества органов власти местного самоуправления/ О А. Гришанова, А.Г Фомин //Научно -технические ведомости СПбГТУ -2007.-№ 3- 1 С.30-34, 0,5 п л (в т ч вклад соискат 0,3 п.л )

4 Фомин А Г. Роль неналоговых доходов в финансовом обеспечении местных бюджетов муниципальных образований/ А Г Фомин //Научно -технические ведомости СПбГТУ -2007 -№ 3- 1 С 136-139, 0,4 п л

Публикации в научных изданиях

5 Фомин А Г Финансовое обеспечение местных бюджетов за счет налоговых доходов / О А Гришанова, А Г Фомин // Проблемы экономики, финансов и управления производством Сборник научных трудов вузов России 22 вып Иваново. 2007 ИГХТУ С 113-115 0,5 п л. (в т ч. вклад соискат 0,3 п л )

6 Фомин А Г Межмуниципальные организации как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления/ А Г Фомин// Вопросы развития народного хозяйства РФ Межвуз сб науч трудов студентов и аспирантов ИГЭУ 2007 С.211-213 0,25 п л

Подписано в печать 28 12 2007 Формат 60x84 1/16 Бумага писчая Уел печ л 1,00 Уч-изд л 1,03 Тираж 100 экз Заказ 1060

ГОУ ВПО Ивановский государственный химико-технологический университет

Отпечатано на полиграфическом оборудовании кафедры экономики и финансов ГОУ ВПО «ИГХТУ» 153000, г Иваново, пр Ф Энгельса, 7

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Фомин, Александр Германович

Введение

Содержание

1. Местные бюджеты в современных условиях развития бюджетной системы России.

1.1. Местные бюджеты, их значение для развития института самоуправления

1.2. Реформирование бюджетных отношений муниципальных образований.

1.3. Расходные полномочия местных бюджетов и их изменение в результате проведения бюджетной реформы.

1.4. Зарубежный опыт организации финансового обеспечения органов местного самоуправления.

2. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных: отношений.

2.1. Финансовое обеспечение местных бюджетов за счет налоговых и неналоговых доходов.;.

2.2. Тенденции изменений в доходах местных бюджетов на примере городского округа Иванова

2.3 - Межбюджетные трансферты и их значение для исполнения расходных полномочий муниципальных образований. 108'

3. Межмуниципальное сотрудничество как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления.

3.1. Формы сотрудничества муниципальных образований. —.

3.2. Организация межмуниципального сотрудничества;в городском округе Иванова и направления его совершенствования.

3.3. Эффективность межмуниципального сотрудничества в Ивановской1 области на примере здравоохранения.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовое обеспечение расходных полномочий муниципальных образований"

Актуальность темы исследования

За последние пять лет в России произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

I 1

В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения доходных и расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов - районный и поселенческий.

Местные бюджеты как обязательный атрибут местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ 1991-2000г.г. Суть последствий происходивших в тот период радикальных изменений для муниципальных образований выразилось в существенном расширении возложенных на- них социальных функций (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшимися адекватным перераспределением в их пользу финансовых ресурсов. В этой связи, самые главные трудности становления местного самоуправления в современной России обусловлены недостаточностью финансовых средств для полноценного и сбалансированного развития муниципального образования.

Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать свои бюджетные средства: местные бюджеты наполняются в основном доходами, источники и объёмы которых этим органам неподконтрольны. В итоге с самого начала реформирования бюджетной системы сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов. В этих условиях основная задача - найти действенные механизмы и рычаги повышения доходности местных бюджетов. Сегодня, безусловно, есть необходимость создания научно-обоснованного финансового механизма балансирования местных бюджетов не только с помощью межбюджетных трансфертов, но и путём установления законодательно оформленных экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий и ответственности субъектов Федерации перед муниципальными образованиями. ' '

Изменившиеся условия функционирования бюджетной системы России, вызвали необходимость в разработке новых теоретических подходов и принципов бюджетных отношений. Всё вышесказанное и определяет актуальность диссертационного исследования, в котором предложены новые методологические подходы к решению вопроса повышения доходов местных бюджетов в новых условиях реформирования бюджетной системы России.

Степень разработанности проблемы

Теоретические основы государственных финансов. рассматривались на основе трудов зарубежных ученых - Р. Масгрейва, У. Оутса, А. Пигу, К. X. Третнера, Г. Циммермана и др. Развитие теории и практики бюджетных от- > ношений в России идет условно в двух направлениях. Первое - в 90-х и начале 2000-х гг. главенствовали вопросы бюджетного федерализма, и межбюджетных отношений, которым посвящены работы Богачёвой О.В., Вруб-левской О.В., Година, A.M., Горегляда В.П., Ермилова В.Г., Игудина А.Г., Курляндской Г.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Подпориной И.К., Поляка Г.Б., Сычёва Н.Г., Сабитовой Н. М., Таксира К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и др. Второе - с начала 2000 - х годов важные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений на уровне субъекта Федерации рассмотрены в трудах Грицюк Т.В., Гришановой О.А., Игониной Л.Л., Леонтьева В.Е., Прониной Л.И., Хурсевича С.Н., Ходасевича С.Г. и др.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является совершенствование механизма формирования доходов местных бюджетов для достижения реальной их сбалансированности за счет повышения собственных доходов.

Цель диссертационного исследования определила необходимость решения следующих задач, которые отражают общую логику исследования:

- определить место местных бюджетов в структуре бюджетной системы страны в условиях реформирования и их роль для развития института самоуправления;

- проанализировать направления реформирования бюджетной системы страны в части местных бюджетов;

- раскрыть эволюцию расходных полномочий местных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы;

- исследовать положительный зарубежный опыт финансового обеспечения местных бюджетов для использования в процессе совершенствования наделения доходными полномочиями органов местного самоуправления;

- проанализировать доходы муниципального образования на примере городского округа и выявить основные тенденции их изменения;

- рассмотреть значение межбюджетных трансфертов для исполнения расходных полномочий муниципальных образований;

- показать возможность использования межмуниципального сотрудничества как способа мобилизации доходов местных бюджетов.

Объектом исследования является система бюджетных отношений по формированию доходов местных бюджетов, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования являются местные бюджеты муниципальных образований Ивановской области.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов.

Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики, постулирующие, что прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу факторов, влияющих на доходность местных бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, выборочное исследование, системный подход, принципы формальной логики, индукции и дедукции и другие.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации и решения местных органов власти, материалы Министерства финансов Российской Федерации, статистические материалы Росстата Российской Федерации, отчетные данные Управления ФНС по Ивановской области, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров и другие данные.

Научная новизна диссертационной работы и полученные результаты состоят в развитии теоретических основ муниципальных финансов применительно к системе бюджетных отношений в России, формировании новых механизмов обеспечения финансовыми ресурсами возросшие расходные полномочия местных бюджетов:

- обосновано, что в условиях дефицита источников формирования финансового потенциала муниципального образования, местные бюджеты превратились в центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для финансирования основных потребностей местного сообщества.

- на основе анализа зарубежной теории об организационных моделях местного самоуправления определен тип модели в России как смешанный, включающий в себя с одной стороны, отделение местных органов самоуправления от государственного, а с другой - сохранение государственного управления на местном уровне, что определяет особенности финансирования расходных полномочий;

- в целях совершенствования механизма выравнивания финансовой обеспеченности муниципальных образований предложен новый подход к установлению нормативов отчислений по налоговым доходам с дифференциацией в зависимости от типа муниципального образования (городской округ, муниципальный район, поселение);

- обоснована целесообразность закрепления за местными бюджетами расширенного перечня налоговых доходов в целях соблюдения принципа самостоятельности местных бюджетов и сокращения встречных финансовых потоков, а также снижения уровня их дотационности;

- доказана целесообразность нового подхода в межмуниципальных отношениях, заключающегося в передаче второстепенных функций органов местного самоуправления на основе аутсорсинга.

Научная значимость полученных результатов состоит в развитии методических положений, обеспечивающих решение проблемы повышения доходности местных бюджетов, на основе отличного от принятого на законодательном уровне разграничения доходных полномочий.

Практическая значимость результатов заключается в возможности применения методов и рекомендаций по совершенствованию организационно-финансовых отношений, складывающихся в сфере разграничения бюджетных полномочий и возникающих в процессе функционирования? бюджетной системы РФ. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском химико-технологическом университете.

Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Администрацию города Иванова для использования при подготовке проекта бюджета на 2008 год.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на расширенном заседании законодательного и исполнительного органов власти городского округа Иванова, на региональных и международных вузовских научно — практических конференциях.

Основные положения диссертации нашли отражение в 6 публикациях общим объёмом 10,26 пл., из них одна монография объёмом 7,91 пл., в том числе личный вклад соискателя - 7,95 п. л.

Структура и объем исследования

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание диссертации изложено на 172 страницах машинописного текста, содержит 13 таблиц, 6 рисунков, 14 приложений. Список литературы насчитывает 120 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Фомин, Александр Германович

Заключение

Изучение теоретических основ, международного опыта и особенности действующего механизма формирования доходов местных бюджетов как в стране в целом, так и в отдельных регионах, позволило сделать ряд практических предложений по совершенствованию существующего порядка формирования доходов органов местного самоуправления и повышения их финансовой самостоятельности.

1. Местное самоуправление это наиболее приближенная к населению власть лучше других знающая его нужды и интересы. Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальных образований достаточно высока.

Мировая практика организации местного самоуправления создала несколько * моделей, которые имеют достаточно много схожих признаков. В Российской Федерации модель организации местного самоуправления можно охарактеризовать как смешанную, включающую в себя с одной стороны, отделение местных органов самоуправления от государственного, а с другой -сохранение государственного управления на местном уровне.

Бюджетное законодательство России каждому муниципальному образованию предоставляет право формировать собственный- местный бюджет. Не вдаваясь в анализ существующих в экономической литературе определений понятия «местный бюджет», мы считаем, что местные бюджеты - это центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для финансирования основных потребностей местного сообщества.

2. Связи местного самоуправления с другими уровнями управления и «разделение функций» должны строится по принципу прямых и обратных связей. При этом крайне существенным является наличие развитых обратных связей, подающих «наверх» сигналы о состоянии системы. Анализ реформирования бюджетных отношений по доходам на уровне муниципальных образований показал, что в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Существующий в России механизм распределения межбюджетных трансфертов в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые образуют фонды финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, реально гарантирует не полное выполнение расходных полномочий, а лишь выравнивание бюджетной обеспеченности до определенного уровня.

3. Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с распределением и использованием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Организационное построение бюджетных расходов основывается на двух группах принципов - финансирования и разграничения между бюджетами бюджетной системы.

Федеральный закон 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко определяет виды расходных обязательств муниципальных образований. При этом количество их постоянно растет. По вопросам местного значения городского округа их количество увеличилось с 2003 года, года принятия закона 131-Ф3, с 26 до 39 в 2007 году, муниципального района - с 20 до 28, поселения - с 22 до 32.

Анализ данных субъектов Российской Федерации показал, что формирование местных бюджетов проходит в условиях дефицита собственных средств муниципальных образований, поэтому важным условием самостоятельности местных бюджетов является законодательное установление стабильных источников доходов, адекватных наделяемым расходным полномочиям.

4. Проведенное исследование зарубежного опыта организации финансового обеспечения органов местного самоуправления показало, что характеристики местных бюджетов в отдельных странах сильно различаются. Это обусловлено историческими традициями, действующим законодательством, определяющим размеры и формы государственного контроля за местными финансами и компетенцию местных органов власти. Общей является структура доходов местных бюджетов. Доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда основных источников доходов местных бюджетов. Уровень доходов от налогообложения колеблется достаточно широко. Вторым важным источником финансирования местных бюджетов стран Запада являются государственные субсидии и дотации. Во многих странах они обеспечивают основную часть местных бюджетных доходов. Существенно меньшую роль в местных бюджетах стран Запада играют неналоговые доходы. Однако в последнее время отмечается тенденция роста неналоговых доходов.

Детальный анализ финансового обеспечения местных бюджетов проведен на примере Германии. В отличие от России, где местные органы власти не являются государственными, в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями -территориальными корпорациями публичного права. Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе.

5. Исследование теории и практики финансового обеспечение местных бюджетов за счет налоговых и неналоговых доходов показало, что объективно назрела необходимость пересмотреть закрепленные за местными бюджетами доходные источники, перераспределить некоторые из них между местными бюджетами, усовершенствовать технологии межбюджетного регулирования с целью повышения уровня самодостаточности местных бюджетов, обеспечения равномерности поступлений собственных их доходов. Нормативы отчислений от налоговых доходов должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к одному типу (поселение, муниципальный район, городской округ), что позволит исключить излишнюю бюджетную обеспеченность у городских округов.и недостаточную у поселений.

По нашему мнению в Бюджетном кодексе РФ необходимо предусмотреть возможность устанавливать единые нормативы отчислений по налогам отдельно для городских округов, отдельно для муниципальных районов и отдельно для поселений, входящих в состав муниципальных районов, что позволило бы более активно использовать технологию межбюджетного регулирования и передавать местным бюджетам больший объем средств-по единым (бессрочным) нормативам отчислений.

Предложения по совершенствованию закрепления налоговых доходов в местные бюджеты

Виды доходов Нормативы установленные Бюджетным кодексом РФ Предлагаемые нормативы

Налог на прибыль 0 2% от ставки налога

Упрощенная система налогообложения 0 50% от ставки налога

Налог на имущество организаций 0 50% от ставки налога

Транспортный налог 0 100%

Таким образом, активное замещение дотаций дополнительными нормативами станет реально возможным и будет широко использоваться только при наличии достоверной статистической информации, а также данных о налогооблагаемых базах в разрезе поселений.

Арендная плата за земельные участки, находящиеся как в собственности муниципальных образований, так и в статусе до разграничения государственной собственности на землю, являются одним из основных доходных источников для местных бюджетов. По нашему мнению, следует отметить необходимость учета неналоговых доходов в виде арендной платы за земельные участки при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Экономическая сущность данных платежей и земельного налога идентична. Со временем арендную плату необходимо будет трансформировать в земельный налог,

6. Особое внимание следует уделить предоставлению налоговых льгот, как федеральным законодательством, так и местными нормативными актами.

В этой связи предлагается в целях повышения прозрачности местных бюджетов использовать практику замены предоставления налоговых льгот адресным финансированием с отражением в расходной части местного бюджета сумм, подлежащих уплате льготным категориям налогоплательщиков.

7. Реализация двухуровневой модели местного самоуправления - муниципальные районы и поселения - и формирование во вновь созданных городских и сельских поселениях местных органов власти требует значительных финансовых, материальных и трудовых ресурсов. В сложившейся ситуации важнейшее значение приобретает разработка и внедрение организационных механизмов, позволяющих наиболее эффективно выполнять муниципальные функции на поселенческом и районном уровнях. Выходом в такой ситуации является межмуниципальное сотрудничество.

Межмуниципальное сотрудничество г.Иваново может осуществляться в следующих формах:

- создание (учреждение) межмуниципальных объединений с органами местного самоуправления иных муниципальных образований;

- участие города в деятельности организаций межмуниципального сотрудничества; заключение договоров и соглашений об установлении межмуниципальных связей и отношений.

Представляется, что для российской практики является актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.

8. Межмуниципальное сотрудничество может осуществляться не только в виде создания каких - либо организаций. Органы местного самоуправления могут заключать договора с существующими коммерческими организациями по передаче им для исполнения отдельных функций администраций. Одним из таких механизмов выступает аутсорсинг. Аутсорсинг - это передача не являющихся основными функций организации сторонним исполнителям. В условиях ограниченности финансовых ресурсов у местных органов власти возрастает значимость оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных функций. Именно вспомогательные функции и предлагается передать на аутсорсинг, который предполагает обязательную оплату оказываемых услуг. В связи с этим предлагается четыре вида организации аутсорсинга вспомогательных функций местных администраций.

- Передача функций вспомогательного обслуживания местных администраций сторонней организации на контрактной основе

- Разделение вспомогательных функций между администрациями различных поселений на договорной основе

- Осуществление некоторых функций поселенческих администраций районной администрацией на договорной основе

- Смешанное разделение функций.

В Ивановской области межмуниципальное сотрудничество получило свое воплощение в сфере здравоохранения.

При наличии положительного социального и экономического эффекта для объектов здравоохранения г. Иванова - получение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, имеются и отрицательные моменты. Недостатком такого межмуниципального сотрудничества является наличие «косвенного финансирования» из городского бюджета бюджетов муниципальных районов, заключивших межмуниципальные соглашения с городским округом Иваново. А органы местного самоуправления вышеназванных районов реально исполняют возложенные на них расходные полномочия по охране здоровья населения. Данные межмуниципальные соглашения предполагают наличие ожидаемого допустимого эффекта в целом по региону, который рассчитывается как отношение бюджетных расходов на содержание объектов здравоохранения, включенных в межмуниципальные соглашения и экономии на расходах, необходимых для их создания в муниципальных образованиях на местах.