Финансовое обеспечение развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовое обеспечение развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России"

На правах рукописи

БАСЫГЫСОВА Оксана Витальевна

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО СЕВЕРА РОССИИ

Специальность 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Винокурова Светлана Евгеньевна,

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Ряховская Антонина Николаевна

Ведущая организация:

кандидат экономических наук Рехин Андрей Викторович Московский государственный

университет им. М.В.Ломоносова

Защита состоится 27 июня 2005 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета К 502.006.02 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2252.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1-й учебный корп., Каб.914).

Автореферат разослан 26 мая 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Ю.Чичерова

2ЯШМ

в

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена тем, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) Российской Федерации является социально значимой задачей для всего населения страны и важным направлением экономической политики. Особую остроту эта проблема приобретает в экстремальных условиях функционирования регионов Крайнего Севера России.

Процесс реформирования ЖКХ Крайнего Севера России в предшествующее десятилетие был не менее актуальным, апробировались рыночные механизмы функционирования и управления этой сферой хозяйства. Однако опыт проведения реформ в ЖКХ показал, что принятые решения в этой сфере в условиях Крайнего Севера России недостаточно увязывались с особенностями региона, уровнем доходов и расходов населения, а также другими экономическими и социальными факторами.

Существует необходимость изыскания реальных источников финансирования для модернизации основных фондов в жилищно-коммунальной сфере, предприятия отрасли не покрывают текущие затраты по оказанию услуг населению и организациям. При этом износ коммунальной инфраструктуры в среднем по России составляет 60%, что требует привлечения дополнительных финансовых ресурсов для обновления основных средств. Крайне тяжелым остается экономическое состояние жилищно-коммунального хозяйства территорий Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, особенно в решении финансовых проблем предприятий ЖКХ в данных регионах.

В Российской Федерации с 2005 года начал действовать бездотационный принцип функционирования жилищно-коммунального хозяйства, предусматривающий стопроцентную оплату населением стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, а с 2006 года планируется реализация реформы системы предоставления льгот населению по оплате данных услуг. Данные мероприятия, коренным образом меняющие схему финансирования жилищно-коммунального хозяйства страны, ставят перед северными регионами комплексные задачи в области финансового обеспечения развития данной сферы хозяйства.

Изложенные проблемы отражают актуальную необходимость разработки научно обоснованных и практических рекомендаций для

органов федеральной и региональной власти, облегчающих принятие комплексных мер по улучшению финансового обеспечения и управления сферой ЖКХ Крайнего Севера России в условиях его реформирования.

Степень разработанности проблемы. В последние годы проблемы реформирования жилищно-коммунального хозяйства отражены в работах: Аболина A.A., Бежаева О.Г., Гордеева Д.П., Жиляева К.А., Жукова H.H., Забродина П.И., Зуйкиной Т.В., Иванова С.Н., Каменевой Е.А., Кирилюка A.M., Кочегарова А.Д., Круг-лика С.И., Ражева С.П., Ряховской А.Н., Салама Ю., Сиваева С.Б., Соловьевой Л.Д., Тыртышева Ю.П., Фатахетдиновой А.И., Филимонова С.И., Чернышова Л.Н., Яковлева В.М. Региональными аспектами проведения жилищно-коммунальной реформы на Крайнем Севере занимаются авторы: Зимина H.A., Попов B.JL, Чистов Е.И., Царев В.Т.

В то же время необходимо отметить, что материалы научных исследований не решают проблему финансового обеспечения развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера, проведенные исследования мало затрагивают финансовый аспект реформирования отрасли. Изменяющееся законодательство, динамика реформирования жилищно-коммунального хозяйства, острота возникающих социально-экономических проблем обуславливают необходимость разработки современных научных подходов к данной проблеме, поэтому актуальность отмеченных выше вопросов, их недостаточная разработанность и определила выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Цель диссертационного исследования - научное обобщение и развитие методологических подходов к разработке практических рекомендаций по финансовому обеспечению развития ЖКХ, и улучшению финансового состояния предприятий отрасли, а также изысканию средств для модернизации основных фондов в районах Крайнего Севера. Для достижения поставленной цели в работе поставлены следующие задачи:

раскрыть специфику финансирования ЖКХ в Российской Федерации на современном этапе;

обобщить мировой опыт по привлечению инвестиционных ресурсов в жилищно-коммунальное хозяйство;

выделить региональные особенности финансового обеспечения развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России;

на основе анализа основных проблем финансирования жилищно-коммунального хозяйства, выявить влияние процесса реформирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации на улучшение финансового состояния предприятий отрасли;

разработать и предложить органам государственной и муниципальной власти Крайнего Севера научные и практические рекомендации для обоснованного принятия комплекса необходимых мер по финансовому обеспечению развития ЖКХ Крайнего Севера.

Объект исследования - жилищно-коммунальное хозяйство -многоотраслевой комплекс, производящий услуги по обеспечению жизнедеятельности населения и предприятий различных отраслей экономики Крайнего Севера.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, связанные с формированием и использованием доходов и накоплений предприятий ЖКХ, получаемых от населения и организаций, из бюджета и других источников финансирования отрасли для её развития.

Методология исследования. Для проведения исследования использовались следующие методы: экономико-статистический анализ, метод сравнений и аналогий и метод обобщений.

Теоретическую основу диссертации составили публикации, монографии и исследования различных специалистов по вопросам жилищно-коммунального хозяйства. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), Федеральная целевая программа «Жилище» и другие официальные документы по реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Информационно-статистическую базу исследования составили статистические данные Росстата РФ и Комитета по статистике Республики Саха (Якутия), информационные материалы Госстроя России.

Научная новизна результатов, полученных лично автором, заключается в следующем:

1. Определено понятие «финансовое обеспечение развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера», заключающееся в формировании финансовых ресурсов, необходимых отрасли для покрытия затрат по предоставлению услуг, обусловленных особыми региональными условиями, и проведения мероприятий по снижению данных затрат, а также обеспечения социальной защиты населения в ходе реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.

2. На основе анализа совокупности условий внутренней и внешней среды, влияющих на функционирование жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера, разработана комплексная классификация факторов, оказывающих безусловное влияние на финансовое состояние отрасли, а именно: природно-климатические, экономические, социальные и геополитические факторы.

3. Обоснованы принципы государственной политики в ходе реформирования жилищно-коммунального комплекса в районах Крайнего Севера, включающие: обеспечение особой надежности систем жизнеобеспечения населения ввиду экстремальности климатических условий; поддержание жизнедеятельности арктических населенных пунктов в целях защиты геополитических интересов страны от посягательств иностранных государств; повышение уровня благоустройства жилищного фонда населения; проведение активной социальной политики в целях оказания населению помощи для оплаты жилищно-коммунальных услуг.

4. Выявлены отличия показателей формирования финансовых доходов жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера по сравнению со средними показателями по Российской Федерации: низкий удельный вес платежей населения в доходах жилищно-коммунальных предприятий и их высокая зависимость от бюджетного дотирования, обусловленная повышенными затратами на топливно-энергетические ресурсы и их транспортировку. На этой основе доказана необходимость того, что жизнеобеспечение населенных пунктов должно гарантироваться как стабильной работой жилищно-коммунального хозяйства на местах, так и решением вопросов дополнительного финансирования на уровне субъекта Федерации.

5. Выработаны рекомендации по адаптации схемы финансирования жилищно-коммунального хозяйства региона к новой системе местного самоуправления и межбюджетных отношений, вводимой с 1 января 2006 года и предусматривающей возложение ответственности за тепло-, водоснабжение, водоотведение на уровень поселения. Предложено на основе договоров передать муниципальным районам обязательства поселений по жизнеобеспечению населения с направлением соответствующих ресурсов на финансовое обеспечения развития отрасли.

6. На основе анализа обобщения зарубежного опыта по привлечению инвестиционных ресурсов в развитие жилищно-коммунального хозяйства, который с "учетом местных особенностей может быть использован в России, предлагается: использование муниципальных займов; развитие ипотечных банков; создание фондов муниципального развития; организация энергосервисных компаний; сотрудничество с международными кредитными организациями.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту;

1. Обоснование применения при реформировании жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации дифференцированного подхода, учитывающего региональные особенности. В первую очередь, это касается районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, где в связи с действием климатических факторов и повышенными требованиями к надежности и эффективности коммунальных систем должны применяться особые методы финансового обеспечения, компенсирующие высокую стоимость предоставляемых услуг.

2. Предложение об объединении материальной базы и финансовых ресурсов жилищно-коммунальных предприятий различных муниципальных образований в рамках единого межмуниципального предприятия. Это позволяет в условиях высокой рассредоточенности населенных пунктов, ограниченных транспортных связей и природно-климатических условий Крайнего Севера минимизировать материальные затраты, проводить эффективную кадровую работу, своевременно проводить аварийно-восстановительные работы, направлять средства на обновление материально-технической базы за счет оптимизации финансовых потоков.

3. Рекомендации по акционированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства с сохранением государственного контроля как обязательного условия стабильной работы отрасли в условиях Крайнего Севера. Изменение организационно-правовой формы предприятий ЖКХ должно проводиться в целях привлечения инвестиционных ресурсов через механизм выпуска ценных бумаг, что вкупе с привлечением бюджетных ресурсов позволит создать финансовую основу для эффективного развития отрасли и снизить стоимость предоставления услуг.

Практическая значимость полученных результатов. Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в работе государственных органов субъектов Российской Федерации в процессе управления жилищно-коммунальным хозяйством региона. Материалы диссертации могут служить основой при преподавании курсов по экономике народного хозяйства и управлении финансами отдельных регионов. Разработанные автором рекомендации по управлению развитием жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия), оптимизации финансовых потоков в комплексе и привлечения инвестиционных ресурсов в условиях Крайнего Севера с учетом становления новой системы местного самоуправления могут быть учтены при корректировке программы реформирования ЖКХ северных регионов России.

Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические предложения, обоснованные автором в диссертационной работе, использовались в процессе законотворческой деятельности, в частности, в ходе работы над проектами Федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг», от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Положения работы применяются в ходе ре-формирования Государственного унитарного предприятия «Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия)», Министерством жилищно-комму-

нального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия). Основные положения, результаты, выводы и практические рекомендации диссертационного исследования прошли апробацию на заседании проблемной группы кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на Всероссийской научно-практической конференции «Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы» (Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации), а также изложены в 3-х публикациях автора объемом 1,8 п.л.

Структура и объем диссертации. Структура работы отражает логику исследования и обусловлена поставленными целями, задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, показана новизна проведенного автором исследования, поставлены цели и задачи исследования, раскрыты источники, на которых базируется работа, вкратце обрисована структура и логика исследования.

В первой главе «Финансовые основы функционирования жилищно-коммунального хозяйства в ходе реформирования экономики России» автор рассматривает особенности финансирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации в сравнении с зарубежными странами, основные направления реформирования и выделяет главные проблемы, препятствующие устойчивому развитию предприятий комплекса.

Специфика жилищно-коммунального хозяйства заключается в том, что во всем мире существует регулирование цен (тарифов) на предоставляемые предприятиями комплекса услуги со стороны государства, учитывая особые характеристики жилищно-коммунальных услуг и их роль в жизнеобеспечении населения, что определяет особенности финансов предприятий хозяйства.

В России финансы предприятий ЖКХ формируются под влиянием проводимой политики тарифного регулирования, при которой для населения тарифы устанавливаются ниже себестоимости, для бюджетозависимых потребителей - по себестоимости (по

так называемым экономически обоснованным тарифам - ЭОТ), для промышленных предприятий - выше себестоимости, что позволяет производить перекрестное субсидирование, которое в западных системах отсутствует, и где, напротив, существуют скидки на объем поставки.

Установление тарифов для населения ниже себестоимости обусловлено особой социальной остротой проблемы низкой платежеспособности населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. Возникающая разница в тарифах и себестоимости услуг должна возмещаться предприятиям ЖКХ за счет бюджетных дотаций. Кроме того, малообеспеченные слои населения получают субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от совокупного семейного дохода. Отдельные категории населения пользуются льготами на оплату жилищно-коммунальных услуг. Но государство при этом направляет финансовые средства не получателям льгот и субсидий, а предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. В практике зарубежных стран средства направляются напрямую малоимущим потребителям.

В ходе реформирования российского ЖКХ планируется изменить направление денежных потоков при выделении субсидии малоимущим гражданам. Субсидии будут выделяться адресно и перечисляться на персонифицированные счета потребителей в уполномоченных банках, и потребитель будет самостоятельно расплачиваться с предприятиями-поставщиками жилищно-коммунальных услуг.

В 2004 г. Правительство РФ приступило к активному реформированию системы социальной защиты населения. Натуральные льготы, предоставляемые определенным категориям населения, заменяются на денежные компенсации, началась так называемая «монетизация» льгот. При этом льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг были оставлены в действующем виде, но Правительством РФ планируется пересмотр данных натуральных льгот в 2005 г.

После повсеместного перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением бюджетное финансирование сохранится лишь в отношении компенсации расходов, связанных с предоставлением гражданам льгот и адресных жилищных субсидий. При

этом в отношения с бюджетом по вопросу получения средств будут вступать не предприятия ЖКХ, а население.

Вследствие наличия бюджетного дотирования и действующей системы социальной помощи населению при оплате жилищно-коммунальных услуг финансы российского жилищно-коммунального хозяйства находятся в прямой зависимости от бюджетного финансирования, чем и определяется их состояние. Наблюдается постоянное бюджетное недофинансирование отрасли, в результате чего сложилась крайне тяжелая ситуация с дебиторской и кредиторской задолженностью. По состоянию на 1 марта 2004 г. величина дебиторской задолженности в ЖКХ достигла 202,2 млрд. руб., кредиторская задолженность составила 286,6 млрд. руб. В основе непокрытого долга ЖКХ перед кредиторами лежит, как и было указано выше, недостаточное и неполное финансирование предприятий из бюджета.

К началу 2005 г. официально завершился первый этап реформирования жилищно-коммунального комплекса в РФ. Во-первых, в 2004 г. разработан и принят пакет законодательных инициатив по формированию основ жилищно-коммунального хозяйства: новый Жилищный кодекс РФ, новая редакция Федерального закона от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Во-вторых, в ряде регионов отработан эксперимент по внедрению системы адресных субсидий.

Главный результат первого этапа реформы состоит в том, что Постановлением Правительства РФ от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год» с 1 января 2005 г. введен бездотационный принцип функционирования предприятий ЖКХ, при котором население должно оплачивать полную стоимость предоставления ЖКУ. И это при том, что в первом полугодии 2004 г. реальный уровень возмещения населением стоимости ЖКУ в среднем по России составил 75%.

На практике же многие субъекты продолжают дотировать население за счет своих бюджетов, самоокупаемость предприятий комплекса не достигнута в полном объеме. Между тем, вследствие

необходимости соблюдения федеральных стандартов по оплате жилищно-коммунальных услуг в межбюджетных отношениях при расчете финансовой помощи субъектам Федерации регионы на местах вынуждены ускорять переход на полную оплату населением услуг ЖКХ.

По мнению автора, ликвидация дотационное™ должна проводиться в комплексе с другими мероприятиями реформирования -модернизацией основных средств, внедрением новых технологий в целях снижения затрат на предоставление услуг. Из этого следует вывод, что на первое место в ходе решения проблемы улучшения финансового состояния предприятий отрасли выходит вопрос изыскания внебюджетных источников финансирования реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.

Важнейшими перспективными источниками финансирования проектов модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса, как и во всем мире, должны стать частные инвестиции, которые после 2010 г. должны стать преобладающими. Процесс привлечения частного капитала в сферу ЖКХ в РФ уже идет. Частные компании заняты преимущественно в секторе предоставления жилищных услуг, часть из них работает в секторе эксплуатации и развития коммунальной инфраструктуры. Примером является самый крупный негосударственный коммунальный оператор в России ОАО «Российские коммунальные системы», который предоставляет услуги тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения более чем 4,5 млн. потребителей в 15 регионах России.

Обсуждаются и другие способы привлечения финансовых ресурсов в жилищно-коммунальное хозяйство. Е.А.Каменева и С.В.Барулин в виде нетрадиционного источника финансирования предлагают привлечение инвестиционных ресурсов на уровне субъектов РФ путем аккумуляции денежных средств на специально созданном целевом бюджетном счете, на который средства должны отчислять различные организации и предприниматели, занимающиеся добычей и реализацией нефти и нефтепродуктов, газа, производством электроэнергии, коммерческие банки. Такие предложения выдвигаются и другими специалистами, в частности, можно привести мнение Ю.П. Тыртышова о необходимости создать Залоговый фонд под ренту природных ресурсов.

Автор настоящего исследования считает, что предлагаемые источники финансирования являются нерыночными, так как они формируются за счет повышения бюджетных доходов путем увеличения налоговой нагрузки на предприятия, по сути являясь дополнительным налогом на высокорентабельные предприятия.

Другой путь - предоставление налоговых льгот предприятиям ЖКХ - является также вариантом, не приводящим к поиску предприятиями реальных путей снижения издержек.

В зарубежных странах используются различные инструменты для привлечения финансовых ресурсов в жилищно-коммунальное хозяйство. Муниципальные займы, не облагаемые налогом, являются традиционными источниками финансирования развития инфраструктуры в США. Кроме рыночных механизмов привлечения финансирования для реализации инфраструктурных проектов в США существует целый ряд правительственных программ как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов, нацеленных на решение природоохранных задач в определенных областях. В Германии особая роль при финансировании инфраструктурных проектов принадлежит ипотечным банкам, которые предоставляют муниципальным предприятиям кредиты под гарантии муниципальных властей и выпускают долговые обязательства, обеспеченные данными кредитами (коммунальные облигации).

В странах с развивающейся и переходной экономикой для формирования рынка муниципальных заимствований создаются специализированные структуры - фонды муниципального развития (Municipal Development Funds).

Заслуживает внимания уже имеющийся российский опыт по сотрудничеству с международными финансовыми организациями в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства, в частности, Международным банком реконструкции и развития (МБРР) и Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), которые предоставляют на льготных условиях кредиты для модернизации жилищно-коммунального хозяйства на определенных условиях.

Другое направление - организация энергосервисных компаний (ЭСКО). Появление энергосервисных компаний было обусловлено мировым энергетическим кризисом 70-гг. прошлого века. В

настоящее время энергосберегающие компании функционируют в Бельгии, Франции, Голландии, Германии, Португалии.

Таким образом, в ходе реформирования российского жилищно-коммунального хозяйства одной из главных задач является привлечение финансовых ресурсов для модернизации отрасли, и данная проблема должна решаться комплексно, с учетом имеющегося опыта, в том числе зарубежного.

Во второй главе «Мониторинг финансовой обеспеченности ЖКХ Крайнего Севера России в условиях стабильного и устойчивого развития региона» исследовано финансовое состояние жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера, проанализированы основные проблемы и предложены новые подходы по улучшению финансового состояния ЖКХ в данных регионах.

Автор выделяет следующие факторы, влияющие на функционирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера и влияющие на удорожание стоимости предоставления услуг:

экстремальные природно-климатические условия; удаленность населенных пунктов от основных источников энергоресурсов (для ряда регионов);

ограниченные сроки навигации для завоза грузов, необходимость «северного завоза»;

неразвитая транспортная инфраструктура; особенности размещения населения, что выражается в разбросанности населенных пунктов и малочисленности населения;

миграционный отток населения в центральные районы России, что приводит к сокращению количества населения в отдельных поселениях;

низкие объемы финансирования переселения нетрудоспособного населения за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, вследствие чего значительная часть населения имеет преклонный возраст и характеризуется низкой платежеспособностью;

геополитические и стратегические интересы Российской Федерации, направленные на обеспечение национальной безопасности страны и выражающееся в защите северных просторов страны от иностранного посягательства путем поддержания жизнедеятельности арктических населенных пунктов;

этнический фактор: необходимость поддержки коренных малочисленных народов Севера;

значительная дифференциация в уровне обеспеченности жильем и в уровне его благоустройства между различными населенными пунктами;

высокий прожиточный минимум населения северных территорий.

Как видно из таблицы 1, стоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг на одного человека в районах Крайнего Севера резко возрастает. В связи с этим в северных регионах продолжается практика дотирования хозяйства, уровень возмещения населением стоимости услуг значительно ниже, чем в среднем по России.

Автор обращает особое внимание на тот факт, что в тех регионах, где уровень возмещения приближается к федеральному стандарту, количество семей, получателей субсидий, превышает 25% от общего количества семей, что свидетельствует о неэффективности предпринимаемых мер по реформированию ЖКХ.

На основе анализа факторов, влияющих на ЖКХ в районах Севера России, автором систематизированы следующие принципы государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства в данных регионах:

1. Обеспечение особой надежности систем жизнеобеспечения населения ввиду экстремальности природно-климатических условий;

2. Поддержание жизнедеятельности арктических населенных пунктов в целях защиты геополитических интересов страны;

3. Инвестирование средств в повышение качества жизни населения, т.е. благоустройство жилищного фонда, что имеет крайне важное значение именно для северных регионов;

4. Проведение активной социальной политики в целях оказания населению помощи для оплаты жилищно-коммунальных услуг, учитывая низкую платежеспособность большей части населения.

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в регионах Севера России должно проводиться с учетом данных принципов, в целях избежания крайне негативных последствий как для экономического, так и социального положения данных районов.

Таблица 1

Основные показатели жилищно-коммунального хозяйства _в регионах Севера России1 __

Наименованиерегиона Стоимость предоставления ЖКУ на одного человека в месяц, руб. Отношение к стоимости ЖКУ в среднем по России Уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ, % Число семей, получающих субсидии на оплату ЖКУ, в %от общего числа семей

1 Республика Алтай 592,40 1,05 66 12,90

2 Республика Бурятия 606,95 1,07 89 26,40

3 Республика Карелия 718,46 1,27 86 12,40

4 Республика Коми 708,90 1,26 77 13,80

5 Республика Саха (Якутия) 1306,26 2,31 47 14,80

6 Республика Тыва 660,68 1Д7 78 53,80

7 Красноярский край 1013,02 1,79 60 30,60

8 Приморский край 805,83 1,43 91 28,70

9 Хабаровский край 1147,29 2,03 68 19,40

10 Амурская область 980,83 1,74 87 20,60

11 Архангельская область 749,40 1,33 73 15,40

12 Иркутская область 679,03 1,20 76 18,10

13 Камчатская область 1363,97 2,42 42 28,90

14 Магаданская область 938,34 1,66 72 25,50

15 Мурманская область 962,00 1,70 73 30,90

16 Сахалинская область 1089,56 1,93 90 34,20

17 Томская область 661,60 1Д7 79 31,70»

18 Тюменская область 816,74 1,45 73 10,70

19 Читинская область 717,51 1,27 62 16,40

•20 Коми Пермяцкий а.о. 413,09 0,73 96 23,90

21 Корякский а.о. 3052,12 5,40 29 37,60

22 Ненецкий ао. 3588,20 6,35 15 1,30

23 Таймырский а.о. 1613,18 2,86 25 8,70

24 Ханты-Мансийский а.о. 827,59 1,47 86 8,70

25 Чукотский а.о. 1683,33 2,98 33 22,10

26 Эвенкийский а.о. 2437,81 4,32 9 -

27 Ямало-Ненецкий ао. 1553,80 2,75 55 10,10

В среднем по России 564,74 73 15,20

1 Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2004: Стат. сб. / Росстат. М., 2004. С. 216,217,224,225.

При рассмотрении финансового состояния жилищно-коммунального хозяйства в Республике Саха (Якутия) автор отмечает, что особенностью формирования доходов ЖКХ данного субъекта Феде-рации является высокий уровень бюджетного дотирования и низкий удельный вес платежей населения. Зависимость от бюджетного финансирования в Республике Саха (Якутия) в 2002 г. составляла 10,6%, в то время как в среднем по России данный показатель был 46,1%.

Высокий удельный вес бюджетных дотаций обусловлен структурой расходов предприятий ЖКХ: преобладающая доля затрат приходится на покупку, транспортировку и хранение топ-ливно-энергических ресурсов. С 1998 г. по 2002 г. доля затрат на ТЭР неуклонно росла с 23,34% до 33,12%.

Ситуация с окупаемостью жилищно-коммунальных услуг для населения является кризисной. В 2001 году окупаемость услуг ЖКХ составила 37,0%, в 2002 - 33,37%. В некоторых районах насе-. ление в состоянии оплачивать только 6% от стоимости экономически обоснованного тарифа.

В 2003 г. в целях реформирования отрасли в Республике Саха (Якутия) была внедрена новая схема финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 18 января 2003 г. № 19 путем слияния 33 государственных унитарных предприятий жилищно-коммунального комплекса, осуществляющих деятельность в наиболее кризисных районах, было создано Государственное унитарное предприятие «Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия)».

Схема финансирования данного,предприятия построена следующим образом: Министерством финансов РС (Я) заключаются соглашения с муниципальным образованием района (города) РС (Я) о передаче расходных полномочий в пределах заключенных договоров и бюджетных источников по отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство». На основании заключенных соглашений Министерство финансов Республики Саха (Якутия) в централизованном порядке перечисляет средства на лицевой счет ГУП «Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия)». Данные средства имеют целевое назначение и могут быть перечислены только в счет оплаты поставок топливно-энергетических ресурсов, горюче-смазочных материалов, за предоставленные транспортные услуги и за поставку продукции производственно-технического

назначения. Бюджетные дотации в 2003 г. составили 53,73% доходов ГУЛ «ЖКХ РС (Я)», на платежи населения в доходах ГУЛ «ЖКХ РС (Я)» пришлось всего 9,41%.

Создание единого предприятия, обслуживающего целый ряд муниципальных образований, вызвано в первую очередь неэффективностью муниципальных жилищно-коммунальных предприятий. С 1 января 2006 г. вступает в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон коренным образом меняет действующую систему разделения полномочий в Российской Федерации, полностью передавая вопросы по тепло-, водоснабжению, водоотведению, снабжению населения топливом на уровень поселения. По мнению автора, исполнение данных функций муниципальными предприятиями-подрядчиками является для большинства поселений Республики Саха (Якутия) непосильной задачей ввиду ограниченности муниципальных бюджетов, малого количества потребителей услуг, отсутствия квалифицированных кадров, что обуславливает невозможность перехода на новый качественный уровень услуг по жизнеобеспечению населения. В связи с этим автор считает целесообразным перенос ответственности с поселенческого уровня на уровень муниципального района путем заключения договоров с направлением соответствующих финансовых ресурсов.

В результате создания единого межмуниципального предприятия достигается устойчивое и эффективное функционирование жилищно-коммунального хозяйства за счет централизации бюджетных дотаций и обеспечения следующих условий:

минимизация расходов по закупке оборудования, материальных ценностей за счет увеличения объемов закупок и обеспечения профессионального подхода при выборе поставщиков; - целенаправленная кадровая работа, что имеет важное значение, учитывая низкий кадровый потенциал в сельской местности;

быстрое реагирование из единого центра при проведении аварийно-восстановительных работ;

возможность направления средств на обновление материально-технической базы за счет их централизации.

Следующим логически обоснованным шагом в развитии жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия), по мне-

нию автора, должно стать акционирование ГУП «ЖКХ РС (Я)». Данное предложение соответствует общему направлению реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Но первоочередной задачей акционирования, по мнению автора, является не передача предприятия в частные руки, а создание условий для наиболее рационального функционирования жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия) в целях стабильного обеспечения населения и других потребителей жилищно-коммунальными услугами в полном объеме, а также выхода на новый уровень качества предоставляемых услуг.

При реализации данной цели акционирование позволяет решить следующие ключевые проблемы: изменение организационно-правового статуса предприятия ЖКХ, разграничение собственности на основные фонды жилищно-коммунального хозяйства и, главное, привлечение дополнительного финансирования для модернизации основных фондов.

Во-первых, акционерные общества обладают по сравнению с государственными унитарными предприятиями рядом преимуществ, которые позволяют эффективнее привлекать заемные средства в целях развития. При этом важно, что акционирование государственного предприятия не подразумевает приватизацию предприятия, так как 100% акций или же контрольный пакет акций образованного акционерного общества могут быть оставлены в государственной собственности.

Вторая проблема, которую должно решить акционирование, это разграничение собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства. С 1 января 2006 г. со вступлением в силу ФЗ №131 от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имущество, предназначенное для предоставления жилищно-коммунальных услуг, может находиться в собственности поселений. В случае разделения собственности и передачи объектов ЖКХ в муниципальную собственность возникает угроза распада филиалов ГУП на отдельные муниципальные унитарные предприятия, так как государственное унитарное предприятие может владеть на праве хозяйственного ведения только государственным имуществом.

Преобразование государственного унитарного предприятия в акционерное общество позволяет решить возникающие споры по

владению жилищно-коммунальными объектами между республиканскими властями и органами местного самоуправления путем участия муниципальных образований в уставном капитале образуемого акционерного общества.

И, наконец, владение государством в лице субъекта Федерации контрольным пакетом акций позволяет сохранить главное условие функционирования жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера - государственный контроль за бесперебойным обеспечением населения жилищно-коммунальными услугами в экстремальных природно-климатических условиях, предотвращение техногенных катастроф и чрезвычайных ситуаций.

Прение птетаацш И подрядов» по предоставлению кешгорькуслугЖКУ

Рисунок 1 - Схема движения финансовых потоков ОАО «ЖКХ РС (Я)»

На рис. 1 представлена схема движения финансовых потоков ОАО «ЖКХ РС (Я)» переходе на 100% оплату населением стоимости предоставления ЖКХ и при вступлении в силу нового закона о местном самоуправлении.

В заключении диссертации изложены основные выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования:

1. Полная реализация основных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в части изменения системы финансирования - ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства, изменение направления предоставления адресных субсидий и трансформация системы социальной защиты населения - должны привести к тому, что предприятия жилищно-коммунального хозяйства перейдут на самоокупаемость, прямые финансовые отношения с бюджетом у предприятий ЖКХ прекратятся, вся ответственность за своевременную оплату услуг будет перенесена на население, включая вопросы своевременного получения адресных субсидий и денежных компенсаций по льготам.

2. Переход на бездотационный режим финансирования жилищно-коммунальных предприятий должен сопровождаться реальным снижением стоимости предоставляемых услуг, что возможно только в результате технической модернизации основных фондов хозяйства, что в свою очередь обуславливает необходимость изыскания дополнительных внебюджетных источников финансирования.

3. В условиях Крайнего Севера на функционирование жилищно-коммунального хозяйства действует ряд факторов, которые прямо или косвенно обуславливают высокую стоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг, повышенные требования к качеству и бесперебойности данного вида услуг и их особую роль в решении социально-экономических проблем развития северных регионов Российской Федерации.

4. Государственная политика при реформировании жилищно-коммунального хозяйства в целях предотвращения крайне негативных социально-экономических последствий должна учитывать особые факторы, влияющие на функционирование жилищно-коммунальных предприятий в районах Севера России.

5. Полная ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства без реального снижения стоимости услуг путем привлечения финансовых ресурсов для технической модернизации отрасли приведет в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях к резкому росту количества семей, вынужденных обращаться за субсидией на оплату жилищно-коммунальных услуг -

до 50% от общего количества семей и более, что будет означать социальный кризис в этих регионах и снижение уровня жизни населения.

6. Новое законодательство о местном самоуправлении возлагает ответственность за жизнеобеспечение населения на уровень поселения, что в условиях Крайнего Севера может привести к угрозам безопасности жизни населения. В целях предупреждения чрезвычайных ситуаций техногенного характера необходимо также предусмотреть ответственность субъекта Федерации на договорной основе, что предусматривается законодательством.

7. В целях обеспечения особой надежности функционирования и стабильного финансового обеспечения жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей целесообразно объединение муниципальных предприятий хозяйства в единое межмуниципальное жилищно-коммунальное предприятие, что позволяет качественно повысить эффективность работы отрасли.

8. В ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России необходимым этапом является акционирование предприятий хозяйства. Это позволит создать условия для наиболее рационального хозяйствования жилищно-коммунального комплекса в результате использования преимуществ организационно-правового характера, решения проблемы разграничения собственности на основные фонды жилищно-коммунального хозяйства и привлечения дополнительного финансирования для модернизации основных фондов через механизм рынка ценных бумаг.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Басыгысова О.В. Оплата населением жилищно-коммунальных услуг // Экономика и финансы. - 2004. - № б. - 0,4 п. л.

2. Басыгысова О.В. Жилищно-коммунальное хозяйство в Республике Саха (Якутия) // Объединенный научный журнал. - 2004. -№ 10.-0,8 п. л.

3. Басыгысова О.В. Особенности функционирования жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера // Экономика и финансы. - 2005. - №1. - 0,6 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Басыгысова Оксана Витальевна

Тема диссертационного исследования

Финансовое обеспечение развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент Винокурова Светлана Евгеньевна

Изготовление оригинал-макета Басыгысова Оксана Витальевна

Подписано в печать 25.05.2005г. Заказ №79. Объем 1 п.л. Формат 1/16. Тираж 100 экз.

Отпечатано: ООО «Графике В». 119606, г.Москва, Долгоруковская, д. 33 тел. 969-07-72

РНБ Русский фонд

2007-4 12448

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Басыгысова, Оксана Витальевна

Введение.

Глава I. Финансовые основы функционирования жилищно-коммунального хозяйства в ходе реформирования экономики России.

1.1. Теоретические аспекты финансового обеспечения ЖКХ.

1.2. Проблемы и противоречия финансовых отношений ЖКХ в условиях рыночных трансформаций.

1.3. Источники финансирования развития ЖКХ.

Глава II. Мониторинг финансовой обеспеченности жилищно-коммунального хозяйства Крайнего Севера России в интересах стабильного и устойчивого развития региона.

2.1. Региональные факторы и их влияние на финансовое состояние ЖКХ.

2.2 Сущность региональной политики регулирования финансовых потоков

2.3. Перспективные направления финансового развития ЖКХ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовое обеспечение развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России"

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, тем, что реформа жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации является одним из приоритетных направлений экономической политики российского государства и социально значимой проблемой для всего населения страны. Особую остроту эта проблема приобретает в экстремальных условиях функционирования жилищно-коммунального хозяйства регионов Крайнего Севера России.

Процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства Крайнего Севера России в предшествующее десятилетие был достаточно активным, апробировались новые рыночные механизмы управления этой сферой хозяйства. Однако опыт проведения реформ в ЖКХ1 показал, что принятые решения по реформированию отношений в этой сфере в условиях Крайнего Севера России не были увязаны с особенностями специфики региона, доходами и расходами населения, а также другими факторами.

Кроме того в настоящий момент нет реальных источников финансирования модернизации основных фондов, предприятия ЖКХ не покрывают текущие затраты по оказанию услуг населению, организациям. При этом износ коммунальной инфраструктуры в среднем составляет 60 %, в некоторых регионах он достигает 90 %, что требует срочного изыскания финансов для обновления основных средств . Крайне тяжелым является состояние жилищно-коммунального хозяйства территорий Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Особенности функционирования ЖКХ в северных условиях лежат в основе финансовых проблем предприятий комплекса в данных регионах.

Учитывая, что с 2005 г. установлен бездотационный принцип функционирования жилищно-коммунального хозяйства и 100 % оплата населением стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, с 2006 г. в Российской Федерации грядет реформа системы предоставления льгот на

1 ЖКХ - жилищно-коммунальное хозяйство.

2 Салама Ю. Ход реформирования ЖКХ России // Реформа ЖКХ. 2004. № 4. С. 2. 3 селению по оплате ЖКУ путем «монетизации», это ставит перед северными регионами новые задачи в области модернизации хозяйства.

С учетом изложенного выше, ощущается настоятельная необходимость представления глубоких научных и практических рекомендаций для органов федеральной и местной власти с целью принятия комплексных мер по улучшению финансового обеспечения в сфере управления ЖКХ Крайнего Севера России в условиях его реформирования.

К сожалению, современная экономическая теория и практика реализации финансового обеспечения развития ЖКХ Крайнего Севера России показывает концептуальную слабость в диагностике, прогнозировании и разрешении целого ряда финансовых проблем, стоящих перед регионами в этой сфере, что, наряду с другими причинами, в немалой степени говорит и о недостаточной экономической разработанности проблемы.

С целью разрешения этих проблем в диссертации формулируется объект, предмет, цели исследования, а также решается комплекс научных задач.

Объект исследования - жилищно-коммунальное хозяйство как многоотраслевой комплекс, производящий услуги, направленные на обеспечение необходимых условий жизнедеятельности населения и предприятий различных отраслей экономики.

Предметом исследования являются финансы жилищно-коммунального хозяйства, т.е. экономические отношения, связанные с формированием и использованием доходов и накоплений предприятий отрасли в процессе получения средств населения, бюджета, других источников финансирования отрасли для предоставления услуг.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - разработать концептуальные основы формирования финансового обеспечения развития ЖКХ и предложить пути улучшения состояния финансов и изыскания средств для модернизации основных фондов отрасли в районах Крайнего Севера на примере рассмотрения отдельно взятого региона.

Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:

1. Раскрыть сущность финансового обеспечения развития ЖКХ в районах Крайнего Севера России, а так же особенности финансирования ЖКХ в Российской Федерации на примере анализа российского и зарубежного опыта;

2. Выявить влияние фактора реформирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации на изменение финансового состояния его предприятий;

3. Исследовать мировой опыт по привлечению инвестиционных ресурсов в жилищно-коммунальное хозяйство и обосновать возможность его реализации в Российской Федерации;

4. Раскрыть региональную специфику функционирования жилищно-коммунального хозяйства на Крайнем Севере и проанализировать острые проблемы в финансировании отрасли;

5. Представить для органов федеральной и муниципальной власти Крайнего Севера научные и практические рекомендации с целью обоснования принятия комплекса необходимых мер по оздоровлению финансового состояния и обеспечения ЖКХ Крайнего Севера.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Разработана классификация факторов, влияющих на функционирование жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера.

2. Сформулированы ряд принципов государственной политики в ходе реформирования жилищно-коммунального комплекса в районах Крайнего Севера, заключающиеся в следующем: обеспечение особой надежности систем жизнеобеспечения населения ввиду экстремальности климатических условий; поддержание жизнедеятельности арктических населенных пунктов в целях защиты геополитических интересов страны; повышение уровня благоустройства жилищного фонда; проведение активной социальной политики в целях оказания населению помощи для оплаты жилищно-коммунальных услуг.

3. Выявлены особенности формирования финансовых доходов жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера по сравнению со средними показателями по Российской Федерации: низкий удельный вес платежей населения в доходах жилищно-коммунальных предприятий, высокая зависимость от бюджетного дотирования, обусловленная повышенными затратами на топливно-энергетические ресурсы и их транспортировку.

4. Обоснованы и предложены новые источники финансирования жилищно-коммунального хозяйства, которые могут стать факторами роста и развития ЖКХ в районах Крайнего Севера при реформировании отрасли, а именно привлечение финансовых ресурсов через рынок ценных бумаг.

5. Выработаны научные рекомендации по адаптации схемы финансирования жилищно-коммунального хозяйства региона к новой системе местного самоуправления и межбюджетных отношений, внедряемой согласно последним изменениям законодательства, в целях привлечения частного инвестиционного капитала в отрасль. Показано, что ответственность за жизнеобеспечение населенных пунктов, возложенная на поселенческий уровень на основе местных бюджетов, не гарантирует стабильной работы жилищно-коммунального хозяйства, в связи с чем необходимо решение вопроса финансирования на уровне субъекта Федерации.

Положения, выносимые на защиту: 1. При реформировании жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации должен применяться дифференцированный подход, прежде всего с учетом региональных особенностей. В первую очередь это касается районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, где в связи с действием региональных факторов и повышенными требованиями к надежности и эффективности коммунальных систем должны применяться адекватные методы финансового обеспечения в рамках общего курса реформирования ЖКХ в целях снижения стоимости предоставляемых услуг и повышения эффективности работы отрасли.

2. В условиях рассредоточенности населенных пунктов, сложной транспортной схемы и особенностей природно-климатических условий Крайнего Севера целесообразно объединение материальной базы и финансовых ресурсов предприятий различных муниципальных образований в рамках единого межмуниципального предприятия при сохранении государственного контроля за функционированием жилищно-коммунального хозяйства.

3. В условиях реформирования экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо широко использовать различные методы по привлечению акционерного, частного капитала в отрасль, в частности, через механизм рынка ценных бумаг, бюджетные ресурсы.

Информационная база и методы проведения исследования. Источники и материалы, использованные в работе над диссертацией, можно подразделить на несколько групп:

- во-первых, это статистические данные Госкомстата РФ, Комитета по статистике Республики Саха (Якутия);

- во-вторых, это информационные материалы Госстроя России;

- в-третьих, это законодательство Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), а также Федеральная целевая программа «Жилище» и другие официальные документы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства;

- в-четвертых, это публикации, монографии и исследования различных авторов по проблемам жилищно-коммунального хозяйства. В последние годы проблемами реформирования жилищно-коммунального хозяйства занимаются такие авторы, как Аболин А.А., Жуков Н.Н., Забродин П.И., Зуйкина Т.В., Каменева Е.А., Круглик С.И., Иванов С.Н., Салама Ю., Си-ваев С.Б., Соловьева Л.Д., Ряховская А.Н., Соловьева Л.Д., Филимонов С.И., Чернышов Л.Н., Яковлев В.М. Региональными аспектами проведения жилищно-коммунальной реформы на Крайнем Севере занимается ограниченный круг авторов: Зимина Н.А., Попов В.Л., Чистов Е.И., Царев В.Т.

Для проведения исследования использовались следующие методы: экономико-статистический анализ, метод сравнений и аналогий и метод обобщений.

Практическая значимость полученных результатов. Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в работе государственных органов различных субъектов Российской Федерации при управлении жилищно-коммунальным хозяйством региона. Материалы диссертации могут служить основой при подготовке к преподаванию курсов по экономике народного хозяйства и управлении финансами отдельных регионов. Кроме того, выработаны научные рекомендации по адаптации схемы финансирования жилищно-коммунального хозяйства региона к новой системе местного самоуправления и межбюджетных отношений, внедряемой согласно последним изменениям законодательства и в целях привлечения частного инвестиционного капитала в отрасль. Доказано, что ответственность за жизнеобеспечение населенных пунктов, возложенная на поселенческий уровень на основе местных бюджетов, не гарантирует стабильной работы жилищно-коммунального хозяйства, в связи с чем необходимо решение вопроса финансирования на уровне субъекта Федерации.

Разработанные автором рекомендации по управлению дальнейшим развитием жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия), оптимизации финансовых потоков в комплексе и привлечения инвестиционных ресурсов в условиях Крайнего Севера с учетом становления новой системы местного самоуправления могут быть учтены при корректировке программы реформирования ЖКХ северных регионов России.

Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические предложения, обоснованные автором в диссертационной работе, используются в процессе законотворческой деятельности по формированию и корректировке нормативно-правовых документов федерального, регионального и муниципального уровней, а также в ходе реформирования Государственного унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Саха (Якутия), Министерством жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия). Основные положения, результаты, выводы и практические рекомендации диссертационного исследования прошли апробацию на заседании проблемной группы кафедры «Конкретной экономики» Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на Всероссийской научно-практической конференции "Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы", а также изложены в публикациях автора.

Публикация основных положений исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Басыгысова О.В. Оплата населением жилищно-коммунальных услуг // Экономика и финансы. - 2004. -№ 6. 0,5 п.л.

2. Басыгысова О.В. Жилищно-коммунальное хозяйство в Республике Саха (Якутия) // Объединенный научный журнал. - 2004. - № 10. 0,8 п.л.

3. Басыгысова О.В. Факторы, влияющие на функционирование ЖКХ в районах Крайнего Севера России // Экономика и финансы. - 2005. №1. -0,8 п.л.

Структура и объем диссертации. Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. В работе 23 таблицы, 9 рисунков, 3 диаграммы, 4 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Басыгысова, Оксана Витальевна

Выводы к главе 2.

При реформировании жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России должен применяться дифференцированный подход к вопросу финансирования отрасли в связи с особенностями функционирования жилищно-коммунального хозяйства и повышенными требованиями к надежности и эффективности коммунальных систем и в целях снижения стоимости предоставляемых услуг и повышения эффективности работы отрасли.

В условиях Крайнего Севера на функционирование жилищно-коммунального хозяйства воздействует целый ряд факторов, приводящих к удорожанию стоимости предоставляемых услуг в несколько раз (до 6 раз) по сравнению со средними показателями по стране. На примере Республики Саха (Якутия) можно увидеть весь комплекс финансовых проблем жилищно-коммунального хозяйства, функционирующего в условиях Крайнего Севера. Это низкий уровень возмещения населением стоимости предоставляемых услуг, в связи с чем доходы предприятия жилищно-коммунального хозяйства практически на половину зависят от бюджетных дотаций: в целом зависимость от бюджетного финансирования в Республике Саха (Якутия) составляет 70,6%, в то время как в среднем по России данный показатель составляет 46,1%.

Большой удельный вес бюджетных дотаций обусловлен структурой расходов предприятий ЖКХ: преобладающая доля затрат приходится на покупку, транспортировку и хранение топливно-энергических ресурсов. Платежи населения в большинстве населенных пунктов не могут быть доведены до 100 % в связи с низкими доходами населения и крайне высокой стоимостью предоставления ЖКУ. В некоторых районах население в состоянии оплачивать только 6% от стоимости экономически обоснованного тарифа.

В тех регионах Крайнего Севера, где уровень возмещения населением затрат на предоставление ЖКУ приближается к федеральному стандарту в 90 %, количество семей, получающих субсидии, то есть фактически направляющих на оплату данного вида услуг 22% семейного совокупного дохода, приближается к 30 %, достигая и 50 %, доказывая тем самым необходимость пересмотра методов реформирования жилищно-коммунального хозяйства. В случае соблюдения сроков перехода на 100 % возмещение населением стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, количество семей, получающих субсидии, резко возрастет. Без реализации программы модернизации основных фондов и перехода на энергосберегающие технологии и альтернативные источники энергии, что должно привести к снижению стоимости предоставляемых услуг переход к бездотационному финансированию жилищно-коммунального хозяйства приведет к крайне негативным социальным последствиям, о чем уже свидетельствует опыт тех северных регионов, где идет исполнение федеральных стандартов.

Между тем, учитывая действие выделенных автором региональных факторов, государственная политика в области реформирования жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера должна обеспечивать особую надежность систем жизнеобеспечения населения ввиду экстремальности климатических условий, поддерживать жизнедеятельность арктических населенных пунктов в целях защиты геополитических интересов страны, быть нацелена на повышение качества жизни населения, и ориентирована на проведение активной социальной защиты населения.

Рассмотрев опыт Республики Саха (Якутия) в управлении жилищно-коммунальным хозяйством, автор приходит к выводу, что в условиях разбросанности населенных пунктов, сложной транспортной схемы в природно-климатических условиях Крайнего Севера целесообразно объединение материальной базы и финансовых ресурсов предприятий различных муниципальных образований в рамках единого межмуниципального предприятия при сохранении государственного контроля за функционированием жилищно-коммунального хозяйства. Тем более, что практика жилищно-коммунального хозяйства доказывает необходимость такого объединения.

Главным аргументом в пользу такого шага является неэффективность управления муниципальными образованиями предприятиями жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера. Создание единой структуры на региональном уровне вызвано объективными причинами и является важным условием обеспечения эффективности и надежности функционирования жилищно-коммунального хозяйства в северных районах.

Следующим логически обоснованным шагом в развитии жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия), по мнению автора, должно стать акционирование ГУП «ЖКХ PC (Я)». Главная цель, по мнению автора, это создание условий для наиболее рационального хозяйствования жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия) для стабильного обеспечения населения Республики Саха (Якутия) и других потребителей жилищно-коммунальными услугами в полном объеме, а также выхода на новый уровень качества предоставляемых услуг.

При реализации данной цели акционирование позволяет решить три проблемы: проблему организационно-правового характера, проблему разграничения собственности и главное - проблему привлечения финансовых ресурсов. Форма акционерного общества позволяет успешно привлекать финансовые ресурсы через механизм ценных бумаг. Владение контрольным пакетом акций позволяет сохранить главное условие функционирования жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера - государственный контроль за бесперебойным обеспечением населения жилищно-коммунальными услугами в экстремальных природно-климатических условиях, предотвращение техногенных катастроф и чрезвычайных ситуаций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучив особенности финансового обеспечения функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера России и приравненных к ним местностях, проанализировав финансовое состояние отрасли, выделив существующие проблемы и рассмотрев пути их возможного решения, автор пришел к следующим выводам.

Реформа ЖКХ являясь объективной экономической необходимостью развития отрасли в силу ряда субъективных причин приобретает особую остроту в экстремальных природно-климатических условиях Крайнего Севера России. Это обусловлено целым рядом обстоятельств, прежде всего особенностями финансового обеспечения функционирования ЖКХ в Российской Федерации и ходом его реформирования.

Специфика предоставления жилищно-коммунальных услуг заключается в том, что существует регулирование цены (тарифов) на предоставляемые предприятиями услуги со стороны государства, учитывая особые их характеристики. Как показывает мировой опыт, ценообразование на услуги коммунальных предприятий, как правило, регулируется государством.

Финансы предприятий российского жилищно-коммунального хозяйства формируются в зависимости от проводимой политики тарифного регулирования, при которой для населения тарифы устанавливаются ниже себестоимости, для бюджетозависимых потребителей - по себестоимости (по так называемым экономически обоснованным тарифам - ЭОТ), для промышленных предприятий - выше себестоимости, осуществляя таким образом перекрестное субсидирование.

При этом тарифы для населения устанавливаются ниже себестоимости, население возмещает только часть стоимости предоставляемых услуг, возникающую разницу в тарифах должна возмещаться предприятиям ЖКХ за счет бюджетных дотаций. Малообеспеченные слои населения получают субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, оплачивая только часть установленного тарифа. Отдельные категории населения пользуются льготами, которые устанавливаются в твердом размере от величины тарифа. Но государство при этом направляет финансовые средства не получателям льгот и субсидий, а предприятиям жилищно-коммунального хозяйства напрямую. В практике зарубежных стран дотируется не предприятие, а малоимущие потребители.

Главной спецификой финансового обеспечения российского ЖКХ является то, что предприятия ЖКХ вступают в прямые денежные отношения с бюджетом по вопросу получения бюджетных дотаций и компенсации предоставленных субсидий и льгот. В результате финансы российского жилищно-коммунального хозяйства находятся в прямой зависимости от бюджетного источника финансирования, чем и определяется их кризисное состояние в настоящее время, учитывая хроническое недофинансирование.

В качестве основных мероприятий по реформированию финансового обеспечения ЖКХ в настоящее время выдвигается ликвидация дотационности отрасли и переход на полную оплату населением стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, совершенствование системы социальной защиты населения.

Ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства приведет к тому, что предприятия ЖКХ прекратят прямые финансовые отношения с бюджетом и получат возможность полностью покрывать свои затраты на предоставление услуг, то есть ответственность за полную оплату услуг будет перенесена на население, в том числе по вопросу своевременного получения адресных субсидий и денежных компенсаций по льготам.

Таким образом начинается приближение к западной модели социальной помощи населению в области оплаты жилищно-коммунальных услуг - переход на субсидии малоимущим населениям и отказ от льгот определенным категориям населения, что, по мнению автора, является рациональным и оправданным шагом в русле общеэкономических преобразований в стране, но будет иметь негативные социальные последствия для населения.

Постановлением Правительства РФ от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год» с 1 января 2005 года установлен бездотационный принцип функционирования жилищно-коммунального хозяйства, то есть население должно оплачивать 100% стоимость предоставляемых услуг. Но на практике ряд субъектов Федерации продолжают дотировать предприятия ЖКХ за счет собственных средств, так как высокая стоимость предоставления услуг и низкая платежеспособность населения приводит к обострению социальной напряженности. Между тем, вследствие применения федеральных стандартов по оплате жилищно-коммунальных услуг в межбюджетных отношениях при расчете финансовой помощи субъектам Федерации регионы на местах вынуждены ускорять переход на полную оплату населением услуг ЖКХ. То есть завершение первого этапа реформирования жилищно-коммунального хозяйства может привести в регионах с высокой стоимостью предоставления услуг к резкому обострению социальной напряженности.

Переход на бездотационный режим функционирования жилищно-коммунальных предприятий должен сопровождаться реальным снижением стоимости предоставляемых услуг, что возможно только в результате технической модернизации основных фондов хозяйства, а это в свою очередь, обуславливает необходимость изыскания дополнительных внебюджетных источников финансирования.

В результате такого хода реформирования финансов жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера сложилась критическая ситуация с финансированием предприятий ЖКХ. В связи с этим автор считает, что при реформировании жилищно-коммунального хозяйства необходимо применять дифференцированный подход с учетом региональных особенностей. В первую очередь это касается районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, где повышены требования к надежности и эффективности коммунальных систем и должны применяться особые методы в рамках общего курса реформирования ЖКХ в целях снижения стоимости предоставляемых услуг и повышения эффективности работы отрасли.

Состояние финансов и материально-технической базы ЖКХ на Севере России в настоящее время является особо сложным по сравнению с другими регионами страны вследствие воздействия следующих факторов:

- экстремальные природно-климатические условия; удаленность населенных пунктов от основных источников энергоресурсов (для ряда регионов); ограниченные сроки навигации для завоза грузов, необходимость т.н. «северного завоза»; неразвитая транспортная инфраструктура; особенности размещения населения, что выражается в разбросанности населенных пунктов и малочисленности населения; миграционный отток населения в центральные районы России, что приводит к сокращению количества населения в отдельных поселениях; низкие объемы финансирования переселения нетрудоспособного населения за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, вследствие чего значительная часть населения является преклонного возраста и характеризуется низкой платежеспособностью; геополитические и стратегические интересы Российской Федерации, направленные на обеспечение национальной безопасности страны и выражающееся в защите северных просторов страны от иностранного посягательства; этнический фактор: необходимость учета интересов коренных малочисленных народов Севера; дифференциация в уровне обеспеченности жильем и в уровне его благоустройства между различными населенными пунктами; высокий прожиточный минимум вследствие действия региональных факторов.

Стоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг в этих территориях значительно выше, чем в центральных регионах России, в некоторых регионах разница достигает 6 раз.

Учитывая вышеизложенное, государственная политика в области жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера и предпринимаемые меры по реформированию ЖКХ должны основываться на следующих принципах:

1. Обеспечение особой надежности систем жизнеобеспечения населения ввиду экстремальности климатических условий.

2. Поддержание жизнедеятельности арктических населенных пунктов в целях защиты геополитических интересов страны.

3. Повышение качества жизни, т.е. повышение уровня благоустройства жилищного фонда.

4. Проведение активной социальной политики в целях оказания населению помощи для оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Весь комплекс проблем финансового обеспечения жилищно-коммунального комплекса, функционирующего в условиях Крайнего Севера, наглядно представлен на примере Республики Саха (Якутия). Финансовое состояние жилищно-коммунального хозяйства в Республике Саха (Якутия) характеризуется тем, что на платежи населения приходится всего 14,6% (ниже среднероссийского уровня в 3,2 раза) от всех доходов ЖКХ, 46,4% (выше среднероссийского уровня в 2 раза) приходится на дотации, направляемые на компенсацию разницы в тарифах между ЭОТ и тарифами, предъявленными к оплате населению. При этом объем бюджетных средств, направляемых на дотирование ЖКХ, из года в год неуклонно растет. В целом зависимость от бюджетного финансирования в Республике Саха (Якутия) составляет 70,6%, в то время как в среднем по России данный показатель составляет 46,1%.

Большой удельный вес бюджетных дотаций Республики Саха (Якутия) обусловлен структурой расходов предприятий ЖКХ: преобладающая доля затрат приходится на покупку, транспортировку и хранение топливно-энергических ресурсов. Платежи населения в большинстве населения не могут быть доведены до 100% в связи с низкими доходами населения и крайне высокой стоимостью предоставления ЖКУ. В некоторых районах население в состоянии оплачивать только 6% от стоимости экономически обоснованного тарифа.

В тех регионах Крайнего Севера, где уровень возмещения населением затрат на предоставление ЖКУ приближается к федеральному стандарту в 90%, количество семей, получающих субсидии, т.е. тратящих на оплату ЖКУ 22% совокупного семейного дохода, превышает допустимый уровень в 15%, приближаясь к 30%, доходя и до 50%. В случае соблюдения сроков перехода на 100% возмещение населением стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, количество семей, получающих субсидии, резко возрастет.

Основываясь на этих данных, автор считает, что на данном этапе реформирования жилищно-коммунального хозяйства в районах Крайнего Севера ликвидация дотационности ЖКХ и переход на 100% оплату населением стоимости предоставления ЖКУ приведет к негативным социальным последствиям и ухудшению социально-экономического положения региона в целом. Высокая стоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг, несоразмерная с доходами населения, закономерно приведет к росту социальной напряженности.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 1 января 2006 г., возлагает ответственность за предоставление жилищно-коммунальных услуг населению на поселенческий уровень и является крайне обременительным для муниципальных образований. Между тем, в условиях Крайнего Севера неэффективность управления муниципальными образованиями данной отрасли может привести к снижению уровня безопасности населения. Исполнение данных функций разрозненными муниципальными предприятиями-подрядчиками является для большинства северных поселений непосильной задачей ввиду ограниченности бюджетных средств и отсутствия квалифицированных кадров. Закон дает возможность передачи по договорам функций муниципального образования на уровень муниципального района или субъекта Федерации.

По мнению автора, в целях обеспечения устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса в районах Крайнего Севера целесообразно объединение материальной базы и финансовых ресурсов предприятий различных муниципальных образований в рамках единого межмуниципального предприятия при сохранении государственного контроля за функционированием жилищно-коммунального хозяйства.

В результате создания межмуниципального образования достигается оптимизация финансовых потоков между бюджетом и предприятием ЖКХ за счет централизации бюджетных дотаций и влияния следующих факторов:

- минимизация расходов по закупке оборудования, материальных ценностей за счет экономии на масштабах закупок;

- единая кадровая работа;

- гибкое реагирование для проведения аварийно-восстановительных работ;

- возможность направления средств на обновление материально-технической базы за счет целевого направления экономии средств.

Создание в 2003 г. единого предприятия на региональном уровне в Республике Саха (Якутия), обслуживающего целый ряд муниципальных образований было вызвано объективной неэффективностью муниципальных жилищно-коммунальных предприятий и являлось выражением проведения государственной политики Республики Саха (Якутия) по стабильному финансированию хозяйства, бесперебойному обеспечению населения жилищно-коммунальными услугами и предотвращению чрезвычайных ситуаций в условиях Крайнего Севера.

Постоянный рост цен на топливно-энергетические ресурсы и транспортные услуги обуславливают пропорциональный рост затрат жилищно-коммунального хозяйства. Данная ситуация может измениться только в случае, если предприятия ЖКХ перейдут на альтернативные источники энергии, энергосберегающие технологии и не будут связаны с завозом топлива в ограниченные сроки северной навигации.

Важнейшей задачей выживания и эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства Крайнего Севера России является изыскание новых источников финансирования инвестиционных программ в целях снижения стоимости предоставляемых услуг, снижения доли топливной составляющей в составе расходов предприятий. В условиях реформирования экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимы новые методы по привлечению акционерного, частного капитала в отрасль, в частности, посредством использования механизма рынка ценных бумаг.

В Республике Саха (Якутия) реализуется республиканская программа «Реформирование и развитие жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия) на 2002-2006 годы» нацеленная на модернизацию и повышение эффективности работы хозяйства. Анализ показывает, что для достижения значительного экономического эффекта от реализации программы необходимо изыскание дополнительных источников финансирования программы.

По мнению автора, следующим логически обоснованным шагом в развитии жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия), должно стать акционирование ГУП «ЖКХ PC (Я)». Данное предложение соответствует общему направлению реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Главная цель, которая при этом будет достигнута, это не передача жилищно-коммунального хозяйства в частные руки, а создание условий для наиболее рационального хозяйствования жилищно-коммунального хозяйства Республики Саха (Якутия), оптимизации его финансов, для стабильного обеспечения населения Республики Саха (Якутия) и других потребителей жилищно-коммунальными услугами в полном объеме, а также выхода на новый уровень качества предоставляемых услуг.

Акционирование позволяет решить три проблемы: проблему организационно-правового характера, проблему разграничения собственности и главное проблему привлечения финансовых ресурсов.

Акционерные общества обладают по сравнению с государственными унитарными предприятиями рядом преимуществ, которые позволяют эффективнее привлекать заемные средства в целях развития. При этом акционирование государственного предприятия не всегда подразумевает приватизацию предприятия, так как 100% акций образованного акционерного общества могут быть закреплены в государственной собственности. И путем выпуска субъектом Федерации коммунальных облигаций, которые широко применяются в ряде западных стран, представляется возможным привлечь необходимые средства для модернизации комплекса и повышения эффективности работы в целях снижения доли транспортной и топливной составляющей, что в конечном итоге приведет к возможности самофинансирования хозяйства.

Вторая проблема, которую должно успешно решить акционирование, это проблема разграничения собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства.

В настоящее время ГУП «ЖКХ PC (Я)» распоряжается имуществом на праве хозяйственного ведения, в то время как имущество является собственностью Республики Саха (Якутия). Между тем, с 1 января 2006 года вступает в силу новый закон о местном самоуправлении, согласно которому муниципальные образования на уровне поселений будут иметь свои бюджеты, свое имущество. Главное, что имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения, а также жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда, может находиться в собственности поселений.

Автор полагает, что в случае разделения собственности и передачи объектов ЖКХ в муниципальную собственность возникают непреодолимые условия для деятельности ГУП «ЖКХ PC (Я)». Возникает угроза распада филиалов ГУП на отдельные муниципальные унитарные предприятия, так как государственное унитарное предприятие может владеть на праве хозяйственного ведения только государственным имуществом, то есть в данном случае имуществом Республики Саха (Якутия), что приведет к дезорганизации финансового обеспечения жилищно-коммунального хозяйства.

Акционирование ГУП «ЖКХ PC (Я)» позволяет решить возникающую коллизию по владению жилищно-коммунальными объектами между республиканскими властями и органами местного самоуправления путем участия муниципальных образований в уставном капитале образуемого акционерного общества. Передавая объекты инфраструктуры в качестве вклада в уставный капитал, муниципальное образование становится владельцем доли пакета акций АО ЖКХ и приобретает все вытекающие из этого права.

Форма акционерного общества позволяет успешно привлекать финансовые ресурсы через механизм ценных бумаг: выпуск акций, облигаций. Привлеченные средства должны направляться на снижение стоимости предоставляемых услуг, т.е. комплекс мероприятий по реформированию хозяйства. В результате снижения стоимости предоставляемых услуг предприятие сможет покрывать свои затраты на предоставление услуг населению и путем включения затрат на погашение выпущенных ценных бумаг в инвестиционную надбавку к тарифу, что возможно будет делать уже с 1 января 2006 г. вернуть привлеченные заемные средства.

Кроме того, по опыту зарубежных стран субъект Федерации путем выпуска коммунальных облигаций может привлекать средства для финансирования программ развития коммунальных сетей, продолжающих находиться в собственности субъекта Федерации и муниципальных образований. При этом государство могло бы привлекать заемные средства под залог акций жилищно-коммунального предприятия.

При акционировании коммунальных предприятий владение контрольным пакетом акций позволяет сохранить главное условие функционирования жилищно-коммунального хозяйства в условиях Крайнего Севера - государственный контроль за бесперебойным обеспечением населения жилищно-коммунальными услугами в экстремальных природно-климатических условиях, предотвращение техногенных катастроф и чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, реформа ЖКХ - является объективной необходимостью формирования рыночных отношений в этой отрасли хозяйства. Однако автор исследования пришел к выводам, что характер и темпы реформирования финансового обеспечения ЖКХ нуждаются в серьёзной доработке как со стороны совершенствования нормативно-правовой базы реформирования финансового обеспечения, так и самого механизма их реализации в регионах и муниципальных образованиях.