Фискальный федерализм, проблемы выбора налоговой и бюджетной политики российскими регионами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Трунин, Илья Вячеславович

ВВЕДЕНИЕ.

А ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ФИСКАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И

ПРОБЛЕМА ВЫБОРА НАЛОГОВОЙ И БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

СУБНАЦИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ ПОД ВОЗДЕЙСТВИЕМ МЕХАНИЗМА v МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ.

§1.1. Экономические предпосылки существования многоуровневого бюджетного устройства и разделения бюджетных и налоговых полномочий между уровнями государственной власти.

§1.2. Модели распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов.

§1.3. Модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей.

§1.3.1. Традиционные модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей.

§1.3.2. Модели поведения субнациональных властей с учетом собственных приоритетов органов власти на субнациональном уровне.

ГЛАВА 2. МОДЕЛЬ ВЫБОРА ПАРАМЕТРОВ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКИМИ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ С УЧЕТОМ МЕХАНИЗМА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ.

§2.1. Тенденции в распределении финансовой помощи бюджетам субъектов

Федерации из федерального бюджета в 1992-2001 годах.

§2.1.1. Масштабы межрегиональных различий в России и совокупный объем федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации.

§2.1.2. Трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов.

§2.1.3. Прочие виды федеральной финансовой помощи.

§2.1.4. Косвенные виды федеральной финансовой поддержки субъектов Российской

Федерации.

§2.2. Описание модели выбора параметров бюджетной политики российскими региональными властями.

§2.3. Анализ модели финансового поведения региональных властей.

§2.3.1. Анализ оптимальных значений доходов и расходов региональных бюджетов при логарифмической функции полезности региональных властей.

§2.3.2. Выводы из теоретического анализа модели финансового поведения региональных властей.

ГЛАВА 3. ЭМПИРИЧЕСКИЕ ОЦЕНКИ ГИПОТЕЗ, СЛЕДУЮЩИХ ИЗ

ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ ВЫБОРА ПАРАМЕТРОВ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

РЕГИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ, И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ

§3.1. Оценка линейной модели распределения федеральной финансовой помощи между субъектами Российской Федерации.

§3.2. Проверка гипотез о воздействии федеральной финансовой помощи на решения региональных властей в области налоговой и бюджетной политики .136 v

§3.3. Некоторые выводы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Фискальный федерализм, проблемы выбора налоговой и бюджетной политики российскими регионами"

Экономические реформы, проводимые в России в течение последних десяти лет, оказали серьезное влияние на основные принципы функционирования экономики страны. Несмотря на то обстоятельство, что с формальной точки зрения Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) вплоть до 1991 года являлась федеративным государством, принципы реального экономического и политического федерализма начали свое действие на территории России лишь с началом экономических реформ 1992 года (иногда в качестве точки отсчета для федерализма в России называют принятие новой российской Конституции в декабре 1993 года). Переход к осуществлению взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями на основании принципа независимости субнациональных властей в рамках собственных сфер компетенции и предметов ведения породил необходимость решения проблем, стоящих перед любым государством с многоуровневым устройством политической и бюджетной систем. Одной из важнейших задач, стоявших перед российскими властями в процессе осуществления реформ, являлось создание нового механизма отношений между бюджетами различного уровня, в основе которого лежит разграничение налоговых полномочий и расходных обязательств между органами власти и управления различных уровней. Соответственно, при распределении полномочий в области налоговой и бюджетной политики между федеральными и субфедеральными органами власти последние получили возможность в рамках своих полномочий принимать решения как в области налогообложения, так и в области бюджетной политики, т.е. придерживаться определенных стратегий налогово-бюджетного поведения.

Принимая во внимание как количество субъектов Российской Федерации, так и степень межрегиональных различий в налоговой базе и расходных потребностях, особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы приобретает такой инструмент межбюджетного регулирования, как финансовая помощь нижестоящим бюджетам из федерального бюджета, которая оказывает существенное влияние на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики.

Формы федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации, ее состав и механизмы распределения были подвержены существенным изменениям в период проведения экономических реформ. При этом основную долю федеральных средств, передаваемых в региональные бюджеты, занимала нецелевая финансовая помощь, направленная на решение задачи межтерриториального выравнивания уровня предоставления общественных благ. Однако при совершенствовании и разработке новых способов распределения федеральных выравнивающих трансфертов зачастую не принимаются во внимание эффекты, которые может оказывать тот или иной механизм распределения финансовой помощи на бюджетную и налоговую политику органов власти -получателей финансовой помощи. Остаются неизученными и фактические последствия различных способов выделения федеральной финансовой помощи, применявшихся на различных периодах развития современной российской системы бюджетного федерализма. В результате складывается ситуация, когда решения, касающиеся важнейших вопросов бюджетной политики, принимаются под влиянием сиюминутных политических выгод, часто весьма стихийно, без должного анализа и прогноза возможных последствий.

Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования, направленного на теоретический анализ налогового и бюджетного поведения российских региональных властей под воздействием механизма распределения федеральной финансовой помощи региональным бюджетам, выявление внутренних закономерностей системы распределения федеральной финансовой помощи субъектам Федерации и разработку на этой основе предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений.

Объектом исследования в настоящей работе, с учетом сказанного, является механизм принятия решений в области налоговой и бюджетной политики российскими региональными властями под воздействием финансовой поддержки, оказываемой федеральными органами власти бюджетам субъектов Федерации. При этом основные характеристики и последствия функционирования системы финансовой поддержки регионов определяются, с одной стороны, решениями федеральных властей по поводу налоговых полномочий, бюджетных доходов и расходных обязательств органов власти различного уровня; форм, принципов распределения и объемов финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, а с другой стороны, - решениями региональных властей в области региональной налоговой политики и предоставления общественных благ на региональном уровне. Рассматриваемый временной интервал охватывает различные интервалы времени в период с 1992 года до 2002 года в зависимости от конкретных аспектов исследования.

Предмет исследования включает в себя характеристики налоговой, бюджетной политики и состояния экономики субъектов Российской Федерации (доходы и расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации, налоговый потенциал и потребности в осуществлении бюджетных расходов регионов) во взаимосвязи с основными характеристиками системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации (структура федеральной финансовой помощи региональным бюджетам, размер финансовой поддержки регионов, оказываемой по различным каналам, принципы распределения основных видов федеральной финансовой помощи). Работа выполнена на фактическом материале российской экономики при его сопоставлении с закономерностями, выявленными для других стран. Такое исследование предполагает анализ как научных построений и дискуссий, так и особенностей взаимодействия теоретических разработок и практических действий государственной власти.

Целью настоящего исследования является выявление теоретических основ и практических закономерностей принятия решений региональными властями в области бюджетной и налоговой политики под воздействием воздействия политики федеральных органов власти по распределению финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

На этой основе автором была поставлена задача разработки методологического подхода к анализу принципов принятия решения субнациональными властями в области налоговой и бюджетной политики под воздействием механизмов распределения федеральной финансовой помощи.

Относительно использовавшейся в работе методологии необходимо отметить, что методологической базой исследования является сочетание качественного и количественного анализа, предполагающее выявление объективных причин и взаимосвязей, обусловливающих налогово-бюджетные решения региональных властей под воздействием используемых механизмов распределения федеральной финансовой поддержки регионов. Большое значение в проводимом исследовании имеет также анализ зарубежных теоретических и эмпирических работ, посвященных изучению бюджетных взаимоотношений между уровнями государственной власти и управления в странах с многоуровневой бюджетной системой. При построении теоретической и эмпирических моделей в настоящей работе используется методология теоретического экономико-математического моделирования, применяется эконометрическое моделирование и статистическая проверка гипотез.

К настоящему времени вопросы теоретических и эмпирических исследований бюджетных отношений между органами власти различных уровней в целом, а также особенностей выбора налоговой и бюджетной политики субнациональными властями под воздействием различных характеристик системы межбюджетных отношений, представлены в русскоязычной экономической литературе лишь на самом элементарном уровне в учебниках по экономической теории общественного сектора и основам государственных финансов. Однако рассматриваемая тема включает в себя множество моделей и исследований, широко используемых как при теоретическом анализе системы межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, так и при выработке практических рекомендаций в области налоговой и бюджетной политики. Поэтому в теоретической части работы мы акцентировали внимание на обобщении материала об основных моделях, описывающих выбор налоговой и бюджетной политики субнациональными властями. При этом следует отметить, что фискальный федерализм в целом является крайне широкой темой для исследования. Аналогичное соображение можно привести и в части исследования проблем выбора налоговой и бюджетной политики субнациональных властей. Поэтому в диссертационной работе основное внимание было уделено эффектам, оказываемым различными характеристиками межбюджетных трансфертов и методами их распределения на решения субнациональных властей.

Настоящая работа состоит из трех глав. Первая глава ("Экономическая теория фискального федерализма и проблема выбора налоговой и бюджетной политики субнациональными властями под воздействием механизма межбюджетных трансфертов") посвящена обзору теоретических и эмпирических исследований в области экономической теории фискального федерализма в части, необходимой для анализа в рамках настоящей работы. В данной главе рассмотрены, в частности, экономические предпосылки существования субнациональных властей, основные причины для использования национальными властями инструмента межбюджетных трансфертов, а также проанализированы основные модели, описывающие решения получателей в сфере выбора между общественными и' частными благами в зависимости от характеристик системы выравнивающих трансфертов.

В первой главе представленной работы будут рассмотрены теоретические основы для существования государств с многоуровневым бюджетным устройством, произведен анализ выгод и издержек децентрализации полномочий в области налогообложения и предоставления (финансирования) общественных благ, а также будут проанализированы основные принципы распределения полномочий по предоставлению общественных благ и полномочий по налогообложению между уровнями государственной власти и управления. Основное внимание будет уделено такому элементу балансирования издержек и выгод от децентрализации, как межбюджетные трансферты.

Далее будет проведен обзор и анализ основных моделей, описывающих процесс принятия субнациональными властями решений в области налоговой и бюджетной политики под воздействием особенностей распределения финансовой поддержки между органами власти субнационального уровня. Данный анализ будет включать в себя обобщение основных моделей фискального поведения под воздействием получаемых межправительственных грантов, обзор формул распределения финансовой помощи, использующихся в различных странах с федеративным и унитарным государственным устройством, а также предложенных зарубежными исследователями в качестве формул, обеспечивающих максимально эффективное распределение трансфертов с точки зрения создаваемых последними стимулов для субнациональных властей.

В заключение в первой главе будет уделено внимание традиционным моделям влияния межбюджетных трансфертов на выбор региональных властей, основанным на стандартной теории максимизации полезности при наличии бюджетного ограничения, а также моделям, основанным на иных предпосылках поведения региональных властей (в частности, на наличии собственных интересов у органов власти на региональном уровне).

На основании проведенного обзора и анализа будут сделаны выводы о возможностях построения модели поведения региональных властей в зависимости от получаемой финансовой помощи из центрального бюджета, сочетающей в себе как особенности распределения финансовой помощи, так и специфические черты налогово-бюджетного поведения субнациональных властей.

Во второй главе настоящего исследования ("Модель выбора параметров бюджетной политики российскими региональными властями с учетом механизма распределения федеральной финансовой помощи") будет проведен анализ системы федеральной финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который позволит выдвинуть гипотезы относительно особенностей принятия решений российскими региональными властями в зависимости от набора характеристик системы распределения нецелевой финансовой помощи. На основании выдвинутых гипотез, а также выводов, следующих из обзора теоретических и эмпирических исследований, проведенного в первой главе, будет разработана модель налогово-бюджетного поведения региональных властей и проведен анализ такой модели.

С целью обоснования гипотез о принципах распределения федеральной финансовой помощи российским регионам, необходимых для формулирования бюджетного ограничения в модели налогово-бюджетного поведения региональных властей во второй главе будут проанализированы масштабы межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности в России, а также количественные характеристики системы федеральной финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней и тенденции в распределении федеральной финансовой помощи, сложившиеся в последние годы. При этом анализ тенденций распределения федеральной финансовой помощи будет проводиться по следующим направлениям: анализ объема и структуры распределения финансовых ресурсов федерального бюджета, передаваемых на безвозмездной основе бюджетам нижестоящего уровня, анализ основных характеристик и тенденций распределения дотаций (трансфертов) из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, анализ объема, структуры прочих видов федеральной финансовой поддержки субнациональных бюджетов и их роли в системе государственных финансов на федеральном и субнациональном уровнях бюджетной системы, а также будет произведен обзор косвенных видов финансовой поддержки бюджетов нижестоящего уровня из федерального бюджета.

По итогам количественного анализа российской бюджетной системы и системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации будут сделаны выводы о предполагаемых принципах функционирования системы федеральной финансовой поддержки субнациональных бюджетов. Результаты данного анализа будут использованы для формулирования бюджетного ограничения региональных властей в теоретической модели налогово-бюджетного поведения региональных властей в зависимости от параметров системы финансовой помощи, а также для интерпретации результатов эмпирических оценок.

Основной акцент во второй главе исследования будет сделан на разработку модели финансового поведения региональных властей (т.е. выбора последними объема предоставления общественных и частных благ на территории региона), учитывающей наличие и параметры расчет финансовой помощи из федерального бюджета, а также на анализ такой модели.

Построение модели налогово-бюджетного поведения предполагается осуществить на основе ряда гипотез, среди которых необходимо выделить предположения о том, что выбор уровня налогообложения и объема бюджетных расходов в регионе осуществляется региональными властями на основе компромисса между, с одной стороны, стремлением к увеличению бюджетных доходов, позволяющему увеличить объем предоставления общественных благ и, тем самым, повысить уровень поддержки власти со стороны населения, и, с другой стороны, увеличением налоговой нагрузки на предприятия и население региона, снижающим популярность региональных властей, а в долгосрочной перспективе - негативно воздействующим на экономическую активность и, соответственно, уровень доходов бюджета. Решения субнациональных властей в области определения объема расходов на предоставление общественных благ, с одной стороны, исходят из интересов избирателей, проживающих на территории регионов, а другой стороны, - из собственных интересов по максимизации собственного бюджета, по установлению стабильных отношений с вышестоящими властями и т.д.

Помимо этого, модель финансового поведения региональных властей будет построена с учетом предположения о том, что на решения региональных властей в условиях оказывает влияние не только тип и условия выделяемой финансовой помощи, но также и принципы ее распределения. В Российской Федерации при распределении отдельных видов финансовой помощи используются различные схемы, однако в целом распределение происходит в соответствии с двумя критериями - величиной расходов и доходов субнациональных бюджетов (либо оценок потенциальных субнациональных властей при приложении ими максимальных налоговых усилий и потребностей региональных бюджетов в расходах), а также соотношения между ними.

На основании изложенных предпосылок во второй главе исследования будет предложена модель финансового поведения субнациональных властей, основной целью которой является моделирование выбора региональными властями уровня налогообложения в регионе и объема предоставления общественных благ в виде решения ими задачи максимизации полезности от потребления частных и общественных благ в регионе. При этом для региональных властей предполагается бюджетное ограничение на объем расходов регионального бюджета в виде суммы налогов, поступающих в бюджет, и объема получаемой финансовой помощи. Гипотеза о форме бюджетного ограничения будет сформулирована по итогам анализа тенденций в распределении федеральной финансовой помощи регионам, проведенного ранее.

Теоретический анализ этой модели позволит получить ряд выводов о возможном воздействии различных правил, используемых национальными властями при определении размеров финансовой помощи, на выбор величины осуществляемых регионом расходов бюджета и объема собираемых налоговых доходов. Среди параметров, которыми может варьировать национальное правительство при установлении правил распределения финансовой помощи, мы рассматриваем одинаковую для всех регионов, получающих финансовую помощь, долю покрытия из федерального бюджета разрыва между оценкой доходов и оценкой расходов регионального бюджета (основной критерий определения нуждаемости в федеральной финансовой помощи); степень участия национальных властей в софинансировании фактических расходов регионального бюджета, а также степень участия средств федерального бюджета в формировании фактических доходов бюджета региона. В зависимости от соотношения рассматриваемых параметров выделение региону финансовой помощи вызывает изменение проводимой последним финансовой политики как по причине действия эффекта дохода (рост расходов и сокращение уровня налогообложения), так и под воздействием эффекта замещения, который может вызывать изменение величин осуществляемых регионом расходов и уровня собираемых налогов, противоположное по знаку тому изменению, которое могло бы иметь место под воздействие только эффекта дохода.

В третьей главе настоящей работы ("Эмпирические оценки гипотез, следующих из теоретической модели выбора параметров бюджетной политики региональными властями, и предложения по экономической политике") на основании проведенного обзора и анализа литературы, а также количественного анализа характеристик российской бюджетной системы и системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, предполагается провести эмпирический анализ модели, описывающей механизм принятия решений субнациональными властями в области налоговой и бюджетной политики под воздействием механизма распределения федеральной финансовой помощи. По результатам анализа будут сформулированы некоторые рекомендации по совершенствованию федеральной политики в области межбюджетных отношений в России.

В третьей главе на основе анализа российской региональной бюджетной статистики будет произведено тестирование ряда гипотез, вытекающих из анализа теоретической модели налогово-бюджетного поведения региональных властей. В первую очередь, будет проверено соответствие статистическим данным модели распределения федеральным центром финансовой помощи регионам, использованной при формализации бюджетного ограничения региональных властей. Кроме одновременного рассмотрения всей совокупности российских регионов будут выделены их отдельные специфические группы, в частности, -субъекты Федерации, относящиеся к районам Крайнего Севера, а также высокодотационные регионы, в доходах бюджетов которых высокую долю составляет федеральная финансовая помощь.

Далее в третьей главе будет произведена проверка поставленных гипотез о воздействии параметров выделяемой из федерального бюджета финансовой помощи субъектам Федерации на принятие последними решений в области выбора уровня налогообложения и объема финансирования предоставления общественных благ на своей территории. Основное внимание при этом будет уделено проверке статистически значимого отрицательного воздействия величины получаемой регионами финансовой помощи на уровень налогообложения в регионе, т.е. наличия известного в литературе эффекта утечки части финансовой помощи в частный сектор.

В заключение будут сформулированы некоторые выводы и рекомендации в области экономической политики, следующие из построенной теоретической модели и результатов произведенных эмпирических проверок. В частности, будут сделаны выводы о наличии и направлении фискальных стимулов, создаваемых действующей системой федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, а также сформулированы рекомендации по повышению эффективности системы финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета с точки зрения ее структуры, форм финансовой помощи и принципов распределения финансовой помощи.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Трунин, Илья Вячеславович

Заключение

Подводя итоги проделанной работы, следует подчеркнуть, что в представленной диссертации проведено комплексное теоретическое исследование бюджетных отношений федеральных и субфедеральных властей в контексте важнейшего элемента системы таких отношений, а именно - межбюджетных трансфертов. В диссертации были получены следующие научные результаты:

1. Проведен обзор теоретических и эмпирических исследований в области фискального федерализма, направленных на изучение как общих вопросов эффективного распределения между органами власти различного уровня полномочий в области налоговой и бюджетной политики, так и вопросов функционирования системы безвозмездной передачи финансовых ресурсов нижестоящим бюджетам - системы финансовой помощи. В частности, были проанализированы основные способы распределения трансфертов с целью осуществления межтерриториального выравнивания объемов предоставления общественных благ и последствия использования того или иного способа для налоговой и бюджетной политики субнациональных властей. Помимо этого, был проведен анализ основных теоретических моделей, описывающих механизмы воздействия форм межбюджетных трансфертов на решения получателей данных трансфертов как с точки зрения теории максимизации полезности региональных властей при наличии бюджетного ограничения, так и с точки зрения наличия собственных интересов у региональных властей, выступающих в виде бюрократического аппарата.

Анализ механизмов воздействия грантов различных типов на налоговые и бюджетные решения получателей показывает, что в целом эффект грантов находится в зависимости как от типа гранта, так и от некоторых характеристик функции спроса на общественные блага получателей финансовой помощи. При прочих равных условиях максимальный положительный эффект на потребление общественных благ получателем помощи будет оказан выделением гранта, влияющим лишь на относительную цену общественных и частных благ для получателя, затем - выделением лимитированного гранта, влияющего как на цены благ для получателя, так и на его доход, а минимальный эффект будет наблюдаться при получении гранта, оказывающего влияние лишь на доход грантополучателя.

Анализ моделей принятия решений, основанных на иных предпосылках, не предполагающих соответствия поведения властей предпочтениям медианного избирателя, показал, что большинство таких моделей основано на предположении о максимизации органами власти прежде всего собственной полезности. Такие модели направлены на объяснение наблюдаемого феномена, носящего название "эффекта липкой бумаги" {flypaper effect), в соответствии с которым получение паушального гранта (который аналогичен приросту доходов населения региона) вызывает более существенное влияние на размер бюджетных расходов, чем эквивалентный прирост доходов населения региона. Основным выводом, следующим из анализа таких моделей, является гипотеза о том, что при невыполнении стандартных предпосылок и наличии собственных интересов у региональных властей (сводящихся, главным образом, к увеличению размера собственного бюджета) стратегии поведения последних несколько изменяются

На основании проведенного обзора и анализа был сделан вывод о том, что среди рассмотренных исследовательских работ не встречалось попыток интегрировать в модели поведения региональных властей отдельные характеристики системы распределения межбюджетных трансфертов.

2. Проведенный в работе анализ тенденций изменения количественных характеристик системы федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации показал, что развитие этой системы в течение последних десяти лет в целом отвечало задачам, поставленным перед собой российскими федеральными властями при осуществлении экономических реформ. Так, начиная с 2000 года, трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации не только являются основным видом нецелевой финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации, но и распределяются между получателями в соответствии с едиными для всех правилами, основанными на показателях объективно обусловленных налогового потенциала и расходных потребностей. Создан федеральный Фонд компенсаций, средства которого позволили в большой степени снять остроту проблемы необеспеченных федеральных расходных мандатов. Была проведена налоговая реформа, важным аспектом которой явилось ее влияние на состояние региональных финансов и межбюджетных отношений - были централизованы в федеральном бюджете доходы от налога на добавленную стоимость, внесены изменения в систему взимания и распределения между бюджетами доходов от акцизов на алкогольную продукцию, изменены правила распределения между бюджетами различного уровня поступлений налога на добычу полезных ископаемых, изменены правила взимания и распределения между бюджетами налога на прибыль, сделаны шаги по направлению к отмене налога с продаж, внесены изменения в законодательстве об уплате налога на имущество организаций предприятиями, имеющими филиалы в иных субъектах Федерации и т.д.

3. Количественный анализ распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации показал, что на протяжении существования Российской Федерации в качестве независимого государства с многоуровневым бюджетным устройством значительные колебания испытывали как объемы федеральной финансовой поддержки регионов, так и структура передаваемых бюджетам субъектов Федерации финансовых ресурсов. Зависимость региональных бюджетов в совокупности от федеральных средств в течение рассматриваемого периода также подвергалась серьезным изменениям. Однако в последние годы доля федеральной финансовой помощи в региональных бюджетных доходах не превышает 10%.

Проведенный анализ показал, что распределяемая между субъектами Федерации финансовая помощь имеет определенный выравнивающий эффект - в частности, получение регионами федеральных средств, начиная с 1995 года, приводит к устойчивому сокращению дисперсии среднедушевых региональных бюджетных доходов, скорректированных с учетом потребности в производстве региональных общественных благ.

По итогам рассмотрения тенденций в развитии законодательства о федеральной финансовой поддержке субъектов Федерации, а также в изменении количественных показателей, характеризующих распределение финансовой помощи и результаты распределения финансовой помощи субъектам Федерации, можно выдвинуть гипотезу о том, что с учетом последних изменений в правилах распределения федеральной финансовой помощи федеральные власти производят распределение финансовой помощи, основываясь на двух группах показателей: фактических доходах и расходах региональных бюджетов, а также оценках налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субъектов Федерации.

4. В построенной нами теоретической модели используемая центральным правительством схема распределения межбюджетных трансфертов между регионами интегрируется в классическую модель выбора региональными властями варианта финансовой политики, определяемого объемом взимаемых региональных налогов и предоставляемых общественных благ. Такой подход, в отличие от рассмотренных в обзоре литературы моделей, позволил включить в анализ последствий выделения выравнивающих трансфертов регионам для решений субнациональных властей не только рассмотрение типа и условий выделяемой финансовой помощи, но также и принципы (механизмы) ее распределения, используемые федеральным центром. Выдвинутая нами по итогам анализа тенденций в распределении федеральной финансовой помощи гипотеза о том, что в Российской Федерации в целом распределение финансовой помощи происходит в соответствии с двумя критериями - величиной расходов и доходов субнациональных бюджетов (оценок потенциальных доходов и потребностей региональных бюджетов в расходах), а также соотношением между ними, позволила сформулировать бюджетное ограничение в модели выбора региональной финансовой политики.

Анализ построенной теоретической модели показал, что возможное влияние финансовой помощи на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики в существенной мере может зависеть от используемого федеральными властями механизма ее распределения. Важное значение при этом имеет пропорция федеральной помощи, выделяемая в виде финансирования разрыва между оценкой потенциальных доходов и оценкой нормативных расходов региональных бюджетов. Направление воздействия изменения объема финансовой помощи региону на выбираемые региональными властями значения величины собираемых налоговых доходов и осуществляемых бюджетных расходов может меняться в зависимости от соотношения между коэффициентом, учитывающий вес фактических расходов бюджета, и коэффициентом, учитывающий вес фактических налоговых доходов, используемых при расчете разрыва между оценкой доходов и расходов регионального бюджета. Так, при симметричной методике выделения финансовой помощи (т.е. в том случае, когда федеральные власти в равной степени софинансируют фактические расходы регионального бюджета и участвуют в формировании его фактических бюджетных доходов) изменение величины выделяемой финансовой помощи вследствие эффекта дохода должно приводить к росту расходов бюджета ее получателя на величину, меньшую величины увеличения финансовой помощи, при одновременном сокращении налоговых доходов бюджета получателя финансовой помощи.

Анализ построенной нами модели также показывает, что при методике распределения финансовой помощи, являющейся несимметричной относительно степени учета нормативных и фактических значений региональных бюджетных доходов и расходов, направления влияния изменений величины финансовой помощи на объемы расходов и доходов региональных бюджетов априорно не ясны, т.к. кроме эффекта дохода изменение величины финансовой помощи в этом случае приводит к возникновению эффекта замещения, влияние которого на оптимальные значения доходов и расходов регионального бюджета зависит от соотношения параметров модели распределения финансовой помощи.

6. Эмпирические проверки гипотез, следующих из модели финансового поведения региональных властей в России показывают, что в рассматриваемые годы распределение финансовой помощи из федерального бюджета основывалось на погашении некоторой доли разрыва между оценкой доходов и расходов региональных бюджетов. Утверждение о том, что оценка соответствующего разрыва производилась на основе как фактических значений доходов и расходов региональных бюджетов, так и значений налогового потенциала территорий и нормативов расходных потребностей региональных бюджетов согласуется с данными эмпирических проверок. При этом с течением времени выделение финансовой помощи из федерального бюджета происходило с ориентацией во все большей степени на использование федеральными властями в расчетных целях значений оценок доходного потенциала и расходных потребностей по сравнению с фактическими значениями доходов и расходов. Одновременно федеральные власти при определении объема финансовой помощи во все меньшей степени ориентировались на софинансирование фактических бюджетных расходов и участие в компенсации колебаний налоговых доходов регионов.

Проведенные эмпирические оценки говорят также в пользу предположения о приверженности центра принципам справедливости, аналогичным роулсианским принципам, требующим максимального улучшения положения регионов, являющихся наименее обеспеченными доходной базой. Таким образом, если данная цель действительно является приоритетной при организации системы межбюджетных отношений, то следует во все большей степени продолжать увеличение доли финансовой помощи, распределяемой по формализованным правилам, направленным на выравнивание бюджетной обеспеченности, понимаемое, например, как погашение части текущего разрыва между доходами и расходами регионального бюджета.

7. Проведенные в настоящей работы оценки указывают на то, что при выделении финансовой помощи федеральные власти в большей степени ориентируется на фактические налоговые доходы, чем на фактические расходы, по сравнению с оценками их нормативных (потенциальных) значений. При интерпретации такого положения следует учитывать, что официальная методика распределения трансфертов из Федерального фонда поддержки регионов в качестве базы для их расчета оперировала до 1999 года, с одной стороны, величиной фактических налоговых доходов региональных бюджетов за предыдущие годы, а с другой стороны, - скорректированными расходами 1991 года. Кроме того, и в настоящее время фактор низких налоговых поступлений имеет большее вес при определении объема других (помимо трансфертов) видов федеральной финансовой помощи, чем фактор высоких расходов регионального бюджета.

Анализ моделей налогово-бюджетного поведения региональных властей, проведенный в первой главе настоящей работы, а также анализ построенной нами теоретической модели указывает на то обстоятельство, что в российской системе межбюджетных отношений могут существовать негативные фискальные стимулы, заключающиеся в снижении собственных налоговых доходов при получении федеральной финансовой помощи. Однако проведенный эмпирический анализ не выявил устойчивых негативных фискальных стимулов, поэтому участие средств федеральных властей в частичной компенсации колебаний во времени и между регионами фактических доходов региональных бюджетов, особенно при существовании относительно невысоких налоговых полномочий региональных властей, представляется оправданным и не требует серьезных изменений.

8. Эмпирические оценки модели распределения федеральными властями финансовой помощи помимо трансферта из Федерального фонда поддержки регионов показали, что средства федерального бюджета, направленные на финансовую поддержку регионов в дополнение к средствам ФФПР, распределяются на основе менее объективных критериев. Из этого вытекает требование четкого продолжения политики, направленной на сокращение объемов финансовой помощи, распределяемой без априорно установленных формализованных правил. В перспективе подобная финансовая помощь должна сократиться до размера средств, предназначенных на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и прочих подобных видов финансовой помощи.

9. Результаты эмпирического анализа указывают на различия в критериях распределения финансовой помощи для разных групп субъектов Федерации. Результаты оценки модели распределения финансовой помощи для группы высокодотационных регионов и группы северных регионов отличаются от модели, оцененной для всей совокупности регионов. Эти отличия заключаются в том, что при выделении финансовой помощи этим группам регионов из федерального бюджета покрывается более высокая доля разрыва между оценками бюджетных доходов и расходов и в большей мере принимаются во внимание фактические расходы и фактические доходы по сравнению с их нормативными значениями, чем при распределении помощи другим регионам.

Такое положение требует формализации имеющегося различия в подходах. При этом возможны несколько вариантов действий. Во-первых, можно совершенствовать методику выделения трансфертов из ФФПР путем включения в модели расчета сумм трансфертов регионам факторов, более точно определяющих дифференциацию необходимых расходов региональных бюджетов северных и высокодотационных регионов. В рамках такого подхода необходимо последовательно отказываться от неформализованных видов финансовой помощи, и ликвидировать особые подходы к таким регионам. Во-вторых, можно выделить эти регионы в отдельные группы, для которых следует разработать особую методику выделения финансовой помощи, учитывающую их особенности. В-третьих, наряду с применением к такого рода регионам общих подходов к выделению трансфертов можно организовать формализованные процедуры выделения дополнительной помощи в связи с существованием в них объективно особых условий.

10. Отсутствие негативных фискальных стимулов, на которое указывают результаты эмпирического анализа, то есть ситуация, когда увеличение финансовой помощи практически полностью идет на предоставление общественных благ, в некотором смысле дает больше свободы в построении методики распределения федеральной финансовой помощи между субъектами Федерации. В частности, методика распределения трансферта может быть построена таким образом, чтобы до определенной степени компенсировать колебания доходов региональных бюджетов (стабилизировать доходы регионов во времени) без опасений создания негативных фискальных стимулов. Другими словами, необходимо избежать стимулов для стремления региональных властей к использованию федеральной финансовой помощи не для финансирования производства общественных благ и социальных трансфертов населению в регионе, а для снижения уровня налогообложения в субъекте Федерации, т.е. субсидирования потребления частных благ.