Экономические основы местной фискальной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бокоева, Аза Савельевна

Введение.

Глава 1. Фискальный федерализм - экономическая основа муниципальной фискальной политики.

Глава 2. Фискальная специфика местного самоуправления.

2.1. Местное самоуправление как субъект и объект фискального федерализма.

2.2. Основные особенности фискального строения местного самоуправления.

Глава 3. Местная фискальная политика как экономическая система.

3.1. Системная и институциональная организация местной фискальной политики.

3.2. Регион и муниципалитет: проблемы становления фискального субфедерализма.

3.3. Актуальные проблемы реализации фискальной политики муниципалитетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические основы местной фискальной политики"

Актуальность темы исследования. Экономическая теория развитого рынка не в полной мере отвечает потребностям практики транзитивной экономики. Образовавшийся пробел призвана заполнить специальная теория трансформационной экономики, охватывающая весь диапазон системного становления рыночных основ функционирования постадминистративного производства.

В отечественной экономической теории проблемы становления системы рыночного хозяйствования рассматриваются преимущественно на макроэкономическом уровне. Это оправданно в связи с целостным характером движения рыночной экономики. Однако та же системность рыночного производства предполагает изучение актуальных проблем переходного периода и на уровне микроэкономики. При этом под микроэкономикой ошибочно было бы понимать только некий специфический рынок конкретного товара (например, рынок денег). В широком смысле микроэкономика вбирает многие пространственно-локализованные формы макроэкономики, в том числе и экономическую организацию местного сообщества, - то есть тот фрагмент общественного производства, который реализован, функционирует и осуществляется в экономических границах данного муниципального образования.

В истории экономического развития России законодательное оформление (легализация) самостоятельности экономики местного сообщества знаменовало качественное изменение в системе экономических субъектов российского общественного производства, поскольку этим конституировалось появление нового для отечественных экономических реалий экономического субъекта - местного сообщества (институционально представленного «муниципалитетом»).

В свою очередь, формирование муниципально-организованной экономики поставило ряд сложных проблем институционально-экономического характера и, прежде всего, - реального осуществления принципа фискального федерализма. Для муниципального образования действенность принципа фискального федерализма выражается, в первую очередь, в возможности разработки и проведения самостоятельной фискальной политики. Это основное направление фискального федерализма, при игнорировании которого доминантными остаются тенденции к централизации хозяйственной жизни общества.

Макроэкономическая эффективность и социальная значимость рациональной местной фискальной политики, а также слабая разработанность теоретических основ ее институционализации предопределили актуальность соответствующей темы исследования.

Степень разработанности проблемы. В настоящее время основное внимание в сфере проблем становления муниципально-организуемой экономики уделяется политико-правовым аспектам ее укрепления (разработке и законодательному оформлению соответствующих частей финансового, бюджетного и налогового права). Анализ же собственно экономических основ функционирования муниципально-организованного хозяйства представлен более скромно. Тем не менее, уже созданы фундаментальные работы, среди которых следует особо выделить изучение российской системы межбюджетных отношений в трудах Д. Трейзмана и А. Лаврова (в которых показано воздействие современной системы распределения федеральных финансовых трансфертов между субъектами федерации на региональные стимулы), М. Алексеева, Г. Курляндской и Е. Журавской (экономические аспекты взаимоотношений между регионами и муниципалитетами), Д. Берковица и В. Ли (многоуровневость механизма координации действий органов власти).

Однако этим и другим работам присуща до некоторой степени односторонность теоретико-методологического подхода, воспроизводящая на уровне муниципально-организованной экономики общие принципы макроэкономического хозяйствования. Отражение качественной специфики экономических процессов, происходящих в рамках местного сообщества, остается наименее разработанной проблемой в данной сфере. Попытка комплексного решения данной проблемы, в единстве ее общетеоретических и отраслевых (финансовых) аспектов, и предпринята в настоящей работе.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель данного исследования состояла в разработке концептуального подхода к формированию и осуществлению местной фискальной политики как необходимому элементу в механизме реализации основополагающего принципа демократически-организованной рыночной экономики - принципа фискального федерализма. Достижение поставленной цели предполагало решение следующей системы задач:

- выявление сущности фискального федерализма как экономической основы муниципальной фискальной политики;

- теоретическая характеристика фискальной специфики местного самоуправления;

- анализ специфики местного самоуправления как субъекта и объекта фискального федерализма;

- обнаружение и оценка основных особенностей фискального строения местного самоуправления;

- раскрытие содержания местной фискальной политики как экономической системы;

- изучение системной и институциональной организации местной фискальной политики;

- показ финансового механизма становления фискального федерализма в аспекте взаимоотношений региона и муниципалитета;

- анализ актуальных проблем реализации фискальной политики муниципалитетов.

Объект исследования представлен системой репрезентативных экономических процессов, происходящих в сфере муниципальных образований и регионального хозяйства. Предмет исследования - анализ экономических основ местной фискальной политики и актуальных проблем роста ее экономической эффективности.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основные положения классической и современной теории общественного, государственного, регионального и муниципального хозяйства, теории рынка, исследования, посвященные специфике организации частнопредпринимательского бизнеса в различных сферах и секторах экономики, работы по проблемам становления основных рыночных институтов в переходной экономике.

Методология исследования основана на сочетании абстрактно-теоретического и конкретно-исторического анализа, учете общих экономических закономерностей в организации общественного производства и особенностям их реализации на местном уровне. В ходе исследования применялись как общенаучные (системный, структурный, функциональный, генетический), так частные (графический, сопоставительный, эконометрический) методы анализа.

Положения диссертации, выносимые на защиту. По специальности 08.00.01 - экономическая теория: - экономическая концепция местной фискальной политики выражается в переориентации действующей структуры бюджетных поступлений: от налогов преимущественно на прибыль и доходы - к налогам преимущественно от обложения природных ресурсов и недвижимости как оптимальной и регулируемой основы источников формирования местных бюджетов (платежи рентного типа - налоги за пользование природными ресурсами, землей, налоги на недвижимость и имущество), которые в сумме с разнообразными местными сборами и платежами за услуги должны покрывать не менее двух третей доходной части муниципального бюджета, что обеспечит его относительную экономическую самостоятельность;

- экономическое содержание местной фискальной политики составляет выбор приоритетных (в рамках данного муниципалитета) налогов, а также оптимизация источников и величины налоговой нагрузки (в зависимости от степени минимизации их дестимулирующих краткосрочных последствий);

- макроэкономическая эффективность местной фискальной политики определяется экономическими последствиями выбора приоритетных местных налогов, во-первых, для системообразующих отраслей народного хозяйства, во-вторых, для инвестиционной активности федеральных и региональных хозяйствующих субъектов и, в-третьих, для динамики масштабов производительного и личного потребления;

- микроэкономическая эффективность местной фискальной политики определяется, во-первых, рационализацией объема и базы налогообложения, во-вторых, оптимальностью налоговой ставки и, в-третьих, «встроенной стабилизационностью» местного налогового механизма как степени его способности отражать изменение цен на местном рынке;

- в коллизии «территориально-отраслевого» построения национальной макроэкономической системы сочетание федеральной и местной фискальной политики есть механизм оптимального разрешения данного противоречия, поскольку отраслевой элемент максимально отражается и улавливается на федеральном уровне фискальной политики, тогда как на уровне местной фискальной политики максимально отражается и улавливается территориальный элемент национального фискалитета (в связи с уменьшением здесь числа предприятий, принадлежащих к одной отрасли).

По специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:

- в отличие от федеральной фискальной политики, эффективность которой оценивается, прежде всего, в аспекте инвестиционной активности, местная фискальная политика ориентируется на более диверсифицированную систему показателей своей эффективности, непосредственно включая параметры социально-непроизводственной сферы жизнедеятельности местного сообщества (в этой ситуации динамика объемов реинвестирования прибыли не является абсолютным показателем прямого или косвенного эффекта существующего налогового бремени);

- организация и осуществление местной фискальной политики в качестве методологической основы опирается на совокупность базовых принципов, отражающих долгосрочные микроэкономические особенности финансового строения местного фискалитета;

- система базовых принципов организации и реализации местной фискальной политики включает ориентацию на исходные ценности построения финансовой системы:

1) обеспечение достоверности исходных бюджетных оснований формирования местной фискальной политики (на основе разграничения фискальных полномочий в рамках реализации местной фискальной политики);

2) временная локализованное^ (ограниченность) целей и задач местной фискальной политики на базе финансового обеспечения расходной части муниципального бюджета;

3) микроравновесие доходно-расходной сущности местной фискальной политики посредством целевого предназначения ориентиров местной фискальной политики.

Научная новизна результатов исследования заключается в том, что в работе осуществлен концептуально-теоретический анализ экономических основ построения и проведения местной фискальной политики как неотъемлемого финансового инструмента реализации принципа фискального федерализма. Основные элементы научной новизны работы можно свести к следующим пунктам.

77о специальности 08.00.01 - экономическая теория:

- охарактеризована сущность и специфика фискального федерализма как общей экономической основы муниципальной фискальной политики, предопределяющей социальный, производственный и финансовый потенциал данного муниципального образования;

- выявлены институциональные признаки местного самоуправления как особого субъекта и самостоятельного объекта фискального федерализма, реализующего всю полноту фискальной функции в рамках муниципального сообщества;

- показаны основные особенности фискального строения местного самоуправления, отражающие степень и масштаб рентной составляющей в формировании местного бюджета;

- дана системная характеристика местной фискальной политики как экономической подсистемы системы общей финансовой организации макроэкономического уровня;

- раскрыта институциональная организация местной фискальной политики, включающая совокупность ее целевых, ценностных и нормативных ориентиров, обеспечивающих социальную эффективность муниципальной экономики.

По специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:

- выявлена фискальная специфика местного самоуправления как неотъемлемого инструмента в рыночно-транзитивном механизме реализации политики фискального федерализма;

- раскрыты основные источники, нормативный объем и приоритетные способы налоговых поступлений в местный бюджет;

- осуществлена аналитическая оценка системно-институциональной организации местной фискальной политики, включая методолого-методический механизм ее рациональной реализации;

- охарактеризованы особенности финансово-экономических взаимоотношений региона и муниципалитета как субъектов фискального процесса в механизме реального становления фискального субфедерализма;

- показан диапазон современных проблем реализации фискальной политики муниципалитетов как предпосылки макроэкономического ускорения рыночных преобразований.

Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из актуальности рассмотренной в диссертационной работе проблемы и степени научного обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. Теоретическая значимость заключается в том, что данная в работе системная характеристика местной фискальной политики может быть использована при выработке и реализации принципа фискального федерализма на микро- и макроуровнях народнохозяйственной системы. Методологическая значимость работы состоит в показе возможности для анализа местной фискальной политики концепции формирования социально-регулируемого рыночного хозяйства. Практическая значимость работы состоит в формировании функционального подхода к анализу экономических основ местной фискальной политики в переходный к рынку период. Соответствующие предложения вносились автором в Министерство экономики Республики Северная Осетия - Алания. Материал диссертации может быть использован в вузовском учебном процессе при разработке нормативных и специальных курсов по проблемам переходной экономики.

Апробация работы и внедрение ее результатов. Основные результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях экономических факультетов Северо-Осетинского и Ростовского государственных университетов; автором подготовлен и читается в Северо-Осетинском университете спецкурс по соответствующей тематике; в Министерство экономики РСО-Алания представлена аналитическая записка по материалам диссертации.

По результатам диссертационного исследования опубликованы три научные работы общим объемом в 1,7 печ. листа.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (включающих пять параграфов), заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Бокоева, Аза Савельевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местная фискальная политика есть в первую очередь сфера экономической деятельности органов местного самоуправления. По мере реальных рыночных преобразований в российской экономике идея фискального федерализма пронизывает всю систему мероприятий муниципальных органов по организации и размещению на данной территории производственных мощностей.

Фискальная политика муниципалитета должна содействовать подъему экономики в границах территории муниципального образования («политика размещения»), укреплению его экономического и финансового (налогооблагаемого) потенциала, снижению уровня незанятости активной части трудоспособного населения.

Местная фискальная политика не исключает и момента межмуниципальной конкуренции за предприятия, предполагающие инвестировать финансовые ресурсы и новые технологии в данном муниципальном образовании (посредством выгодных предложений по их размещению от органов местного самоуправления с целью выбора взаимоэффективного варианта).

Основным ориентиром местной фискальной политики является изыскание финансовых средств на поддержку и развитие уже имеющихся в данной местности производства с целью увеличения числа рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала данного муниципального образования; особым направлением местной фискальной политики выступает финансовое содействие предприятий малого и среднего бизнеса.

Функции института местной фискальной политики органы местного самоуправления выполняют не только в сфере непосредственной организации местных финансов, но и во взаимодействии с финансово-кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами. Они должны содействовать развитию рынка местных финансов и местных финансово-кредитных организаций.

Ограничительным барьером в возможностях местной фискальной политики выступает запрещение на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций.

Местная фискальная политика является главным инструментом реализации федеральной (макроэкономической) фискальной политики, эффективность которого прямо определяется степенью координации и объединения усилий за контролем за своевременным и полным поступлением в соответствующие бюджеты налоговых платежей всех видов(в том числе - местных налогов и сборов).

Основным органом, реализующим местную фискальную политику, является муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов (действующей в соответствии с Законом РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР"). Более того, в цепях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета. Кроме того, органы местного самоуправления через территориальные органы Главного управления федерального казначейства и в соответствии с заключенным договором вправе возложить вправе возложить на уполномоченный банк кассовое исполнение местного бюджета; кассовое обслуживание органов местного самоуправления; размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет; размещение муниципальных облигаций и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей.

В рамках реализации самостоятельной фискальной политики органы местного самоуправления вправе выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам (при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов); получать в банках и других кредитных организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления.

Экономический потенциал местной фискальной политики определяется величиной местных средств бюджетного регулирования, к которым относятся - нормативные отчисления от регулирующих доходов; дотации и субвенции местным бюджетам; средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время следует учитывать, что нормативы отчислений от регулирующих доходов, а также доли средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сложной проблемой для местной фискальной политики является фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году как результат финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования. Такое увеличение не должно служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Важной сферой местной фискальной политики выступает сфера межбюджетных отношений. В целом организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Фискальный федерализм требует, чтобы межбюджетные отношения строились на следующих принципах: взаимной ответственности; применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов.

Пределы компетенции местного самоуправления устанавливают и пределы компетенции местной фискальной политики, предусматривающей возможность муниципальных образований принимать к своему рассмотрению все вопросы, не исключенные из их ведения федеральными законами и законами субъектов федерации. На практике это означает, что в интересах экономного ведения местного бюджета работы и услуги, которые могут проводиться и оказываться иными субъектами гражданского общества и частными лицами, должны передаваться им, если это согласуется с интересами местного сообщества. Следовательно, местная фискальная политика охватывает лишь те вопросы, от которых уклоняются субъекты частного права и в которых присутствует коллективный интерес.

Местная фискальная политика обязана органов решать такие вопросы, которые позволяют возможности местного бюджета. При этом управление такого рода объектами, хотя и должно осуществляться в соответствии с экономическими соображениями, большая часть из них не обособлена в правовом отношении, т. е. расходы по ним включаются в бюджет муниципального образования и, находясь на стыке сфер управления и экономики, относятся ближе к сфере управления, чем экономики. Тем самым, органы местного са

Ill моуправления имеют право создавать экономические предприятия лишь при определенных условиях: предприятие должно преследовать публичную цель, что исключает экономическую деятельность, направленную лишь на извлечение прибыли; масштабы деятельности предприятия должны находиться в приемлемом соответствии с возможностями местного бюджета.

Как и в отношении поступлений, данные местного бюджета о расходах имеют характер прогнозов, но еще и характер ограничения (расход не может превышать утвержденный бюджетный кредит). В цепях обслуживания исполнения местных бюджетов на федеральном уровне предусмотрено право органов местного самоуправления заключать соглашения с территориальными органами Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации (а эти органы, в свою очередь, не вправе отказывать органам местного самоуправления в заключении таких соглашений). Кроме того, для целей управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе принять решение о создании муниципального казначейства за счет средств местного бюджета.