Формирование доходов местных бюджетов в условиях модернизации межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование доходов местных бюджетов в условиях модернизации межбюджетных отношений"

На правах рукописи

МИШИНА Светлана Вячеславовна

ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2009

003476303

Диссертация выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Чичерова Елена Юрьевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Ишина Ирина Васильевна кандидат экономических наук Захарова Елена Аркадьевна

Ведущая организация: Российский университет дружбы народов

Защита состоится 1 октября 2009 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1 учебный корпус, аудитория № 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 31 августа 2009 г.

/)

Ученый секретарь диссертационного совета f> P.A. Чванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Противоречия между расширением задач местного самоуправления и финансовыми возможностями для их практической реализации вызывают необходимость совершенствования и укрепления финансовой основы органов местного самоуправления в форме муниципальных бюджетов.

Созданная за годы реформ институциональная база местного самоуправления не сформировала адекватного механизма реализации гарантий его финансовой самостоятельности и независимости. Правовая база муниципальных финансов в отдельных аспектах отличается неполнотой и ограниченностью, в других - неопределенностью. Кроме того, централизация устойчивых и наиболее контролируемых налогов на федеральном и региональном уровнях власти, растущая зависимость местных органов власти от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, незавершенность процесса разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти, - все это еще больше обостряет проблемы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации.

В связи с этим, важными остаются вопросы дальнейшего укрепления доходной базы бюджетов муниципальных образований, совершенствования организации межбюджетных отношений, способствующих реализации целей и задач социально-экономического развития страны и ее территорий.

Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования и развития доходной базы местных бюджетов, в том числе в контексте меж-

0-1 I 1

\

бюджетных отношений рассматриваются в трудах ряда ученых -А.М.Александрова, М.И. Боголепова, А.А. Воронина, B.JI. Велихова, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, И.В. Ишиной, А.Г. Куликова, A.M. Лаврова, С.Е.Лариной, Ю.И. Любимцева, И.Д.Мацкуляка, Н.В. Милякова, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, М.В. Романовского, Р.А.Чванова, Д.Г. Черника, М.В. Яндиева, и др.

Роль местных бюджетов в развитии национальных экономик зарубежных стран исследована в трудах Р.Бирда, Р. Боудвея, К. Валлих, Д. Кинга, У. Оутса, X. Циммермана.

В работах этих авторов раскрываются многие теоретические и практические аспекты развития доходной базы местных бюджетов и межбюджетных отношений. Однако реформа межбюджетных отношений в настоящее время обозначила ряд качественно новых задач, которые могут быть решены в рамках комплексного исследования их влияния на достижение целей социально-экономического развития страны на основе развивающегося бюджетного федерализма и института местного самоуправления. Этим и объясняется необходимость разработки избранной темы исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в научном обосновании перспективных направлений и разработке предложений по укреплению доходов местных бюджетов, а также по совершенствованию механизма межбюджетных отношений на региональном уровне. В связи с этим в работе поставлены следующие задачи: - уточнить место и роль местных бюджетов в финансовом обеспечении местного самоуправления;

- определить особенности формирования доходов местных бюджетов на различных этапах развития местного самоуправления в России;

- выявить тенденции модернизации межбюджетных отношений в Российской Федерации и специфику современного этапа их реформирования;

- систематизировать факторы, формирующие финансовую самостоятельность местных бюджетов в современных условиях;

- обосновать предложения по расширению доходных источников местных бюджетов Российской Федерации.

Объектом исследования выступает процесс формирования местных бюджетов Российской Федерации.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения по поводу формирования доходной базы местных бюджетов в условиях модернизации межбюджетных отношений.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.1. Система государственных финансов, её структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны; п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды ведущих российских и зарубежных ученых в области формирования доходной базы местных бюджетов. В работе использованы прин-

ципы диалектического, системного и логического подходов, структурно-функциональный анализ, сравнение, ситуационный анализ, метод экспертных оценок.

В качестве информационной базы исследования используются опубликованные в открытой печати нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы научно-исследовательских институтов и центров, научно-практических конференций и семинаров по изучаемой проблеме, а также материалы, опубликованные в специальной и периодической печати, интернет-ресурсы.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- доказано, что в современных условиях процесс формирования доходов местных бюджетов в России имеет противоречивую основу: при возрастании их роли в реализации вопросов местного значения, потенциал развития местных бюджетов предопределён строго фиксированными источниками бюджетных доходов, что обуславливает высокую зависимость от характера государственной политики межбюджетного регулирования;

- аргументирован вывод о том, что на различных этапах развития муниципальных финансов в процессе формирования доходов местных бюджетов в России постоянно сокращалась их налоговая составляющая, снижалась роль стимулирующих межбюджетных механизмов, сужалась самостоятельность в установлении доходных источников, что привело к

высокой степени государственного воздействия на местные бюджеты;

- определены общие тенденции формирования доходов местных бюджетов в странах, развивающих институт местного самоуправления, и определена специфика этого процесса в Российской Федерации. В частности, с позиции мирового опыта выделены следующие тенденции: возрастание собственных доходов местных бюджетов; ориентация моделей финансовой помощи местным бюджетам на стимулирование муниципального развития; формирование механизма ответственности местных органов власти в управлении бюджетными ресурсами. При этом для российской практики характерны рамочные признаки бюджетно-налоговой автономии муниципальных образований; неопределенность статуса собственных доходов местных бюджетов; ограниченность прав управления налоговым механизмом на муниципальном уровне;

- разработаны предложения, способствующие укреплению доходной части местных бюджетов Российской Федерации: во-первых, по привлечению дополнительных финансовых ресурсов в местные бюджеты через развитие муниципального предпринимательства, предполагающего введение добровольных функций муниципалитетов и снятие ограничений на объекты муниципальной собственности; во-вторых, по расширению налоговых источников местных бюджетов, в том числе посредством использования в межбюджетном регулировании дифференцированных нормативов налоговых отчислений; в-третьих, по развитию финансовой самостоятельности местных органов власти путем внедрения программно-целевых методов управления бюджетными ресурсами.

Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти и управления при определении основных направлений бюджетно-налоговой политики, составлении программ социально-экономического развития территорий, при разработке методических подходов к оптимизации распределения финансовых потоков через межбюджетные трансферты. Основные теоретические положения работы можно применять в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробации работы. Практические рекомендации автора по привлечению дополнительных источников в доход бюджетов муниципальных образований направлены в Министерство финансов Калининградской области, секцию «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России».

Основные результаты диссертационного исследования были освещены на круглых столах:

1) «Повышение качества прогнозирования и эффективности администрирования доходов в бюджетную систему Российской Федерации» (г.Светлогорск Калининградской области. 7.04.2008 г.).

2) «Актуальные вопросы финансово-ресурсного обеспечения деятельности и развития муниципальных образований» (г.Москва. 1314.03.2008 г.);

3) «Пути разрешения проблем соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюджетных отношений между уровнями публичной власти» (г.Москва. 25.03.2007

г.);

Материалы диссертации, выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались на учебно-исследовательской проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС.

Основные положения, выводы и рекомендации исследования изложены в 4 публикациях общим объемом 2,0 п.л.

Основное содержание диссертационной работы определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Диссертация включает введение, две главы, 12 таблиц, 8 рисунков, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.

Её содержание раскрывается в следующей последовательности: Введение

Глава 1. Теоретические аспекты развития местных бюджетов и формирования их доходов

1.1. Местные бюджеты как финансовая основа местного самоуправления

1.2. Мировой опыт влияния межбюджетного регулирования на доходную часть местных бюджетов

1.3. Влияние межбюджетных отношений на формирование доходов местных бюджетов в России

Глава 2. Направления развития доходной базы местных бюджетов Российской Федерации

2.1. Особенности формирования доходов местных бюджетов в Российской Федерации

2.2. Пути роста доходных источников местных бюджетов

2.3. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов Заключение

Список использованных источников и литературы. I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ 1. Обоснование места и роли местных бюджетов как системообразующей основы муниципального развития.

Исследуя текущее состояние и основные проблемы формирования и развития доходной базы местных бюджетов Российской Федерации, диссертантом определено, что местные органы власти, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляя контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов опираются, главным образом, на местный бюджет, через который они целенаправленно воздействуют на территориальную инфраструктуру и в котором экономические и политические процессы, происходящие на территории муниципального образования находят наибольшее отражение.

В диссертации отмечено, что бюджет необходим каждому муниципальному образованию для удовлетворения его объективных потребное-

тей в денежной форме, служащей выполнению экономической, социальной и политической функций.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности органов местного самоуправления; распределение и использование этих фондов между отраслями местного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий, организаций, учреждений, входящих в муниципальную собственность, а также за использованием средств бюджетополучателей других форм собственности.

В работе понятие «местный бюджет» рассмотрено комплексно в таких аспектах, как:

1) объективная экономическая категория. Муниципальные бюджеты, являясь формой проявления перераспределительных отношений, носят объективный характер, выражают определенную часть экономических отношений;

2) система денежных отношений. Муниципальные бюджеты представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов органов местного самоуправления в процессе перераспределения национального дохода в целях обеспечения расширенного воспроизводства и удовлетворения потребностей членов местного сообщества;

3) основной финансовый план органов местного самоуправления. Необходимость в муниципальном бюджете как в финансовом плане обу-

словлена требованиями рационального ведения муниципального хозяйства, учета источников доходов и предположительных направлений использования средств и их объемов. Непременным условием бюджета как финансового плана является сбалансирование его доходной и расходной частей;

4) активный компонент муниципальной бюджетной политики. Реализация на практике принципов финансово-экономической самостоятельности значительно меняет степень важности бюджета в финансовом обеспечении социально-экономического развития муниципального образования. Во-первых, муниципальный бюджет является основным источником финансирования социальной сферы и инфраструктурного обустройства соответствующей территории; во-вторых, доходная часть бюджета, значительную долю которой составляют налоговые поступления, реальным образом ставится в зависимость от эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования;

5) экономический метод управления территорией. Муниципальный бюджет как важнейший экономический инструмент используется органами местного самоуправления для решения самых разнообразных социально-экономических задач развития территории.

Внутренняя структура механизма местных бюджетов имеет определенное построение и характеризуется наличием ряда звеньев и элементов: в механизме образуется специальный набор инструментов, позволяющий воздействовать на бюджетные отношения. Такими инструментами являются принципы, методы, приемы формирования доходных поступлений и

расходных функций, способы и методы регулирования доходов и расходов местных бюджетов.

Отметим, что выбор принципов формирования доходов и расходов местных бюджетов - наиболее сложный аспект организации. Это обусловлено тем, что они предназначены для реализации целей и задач бюджетной политики, обеспечения функционального взаимодействия бюджетов всех уровней, в них должна быть учтена специфика местных бюджетов, связанная с особенностями такой формы публичной власти, как местное самоуправление. Принципы формирования играют роль своеобразного фильтра, ограничивающего сферу бюджетных отношений местных органов власти. Всю совокупность ограничений, учитываемых при разделении расходных функций и доходных поступлений между органами местного самоуправления и вышестоящими звеньями государственной власти, необходимо определять на основе принципов экономической целесообразности, макроэкономического регулирования, достаточности доходных поступлений. Общие принципы формирования доходов и расходов местных бюджетов основываются на принципах построения бюджетной системы в целом и той роли, которую призваны играть государственные и местные органы власти в экономической системе. Однако как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности этих органов управления и необходимый объем бюджетных доходов. В настоящее же время самостоятельность муниципального уровня бюджетной системы Российской Федерации сводится к обоснованию бюджетных прав, но при-

этом не оценивается способность территорий к самообеспечению, саморазвитию экономического потенциала.

В работе сделан вывод, что бюджеты муниципальных образований должны выступать в качестве экономического регулятора, способствующего установлению оптимальных пропорций общественного производства в территориальном масштабе, стимула развития и структурной перестройки экономики, повышения инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, оживления предпринимательства на местах.

2. Обобщение особенностей формирования доходов местных бюджетов на различных этапах развития местного самоуправления.

В работе выделены особенности формирования доходной базы местных бюджетов России на этапе развития земского и городского самоуправления (конец XIX - начало XX в.), на этапе формирования финансовой системы местных органов советской власти в период НЭПа (первая половина 20-х годов XX в.) и на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации.

В процессе исследования затронута проблематика обеспечения бюджетов муниципальных образований собственными доходными источниками, особый интерес представляют вопросы местного налогообложения. В частности, в работе определено, что на этапах развития земского и городского самоуправления и в период НЭПа для местного самоуправления была типична горизонтальная модель распределения доходов между бюджетами, государственный бюджет и территориальные бюджеты находились как бы в одной плоскости, за каждым закреплялись свои налоги и сборы. Такая система обеспечивала в значительной мере финансовую неза-

висимость территориальных органов власти. Однако по мере роста бюджетных расходов собственные доходы не могли их обеспечивать. При отсутствии действенного и законодательно установленного механизма финансовой помощи территориям это отрицательно отражалось на местном хозяйстве, социальном развитии общества.

В начале 90-х годов XX в. интерес к доходной базе местных бюджетов вновь повысился, что обусловлено актуальностью проблем формирования в России эффективной системы местного самоуправления. Однако, предлагаемый в рамках реформы финансовый механизм, с самого начала не мог обеспечить существенный уровень собственных доходов основной массе муниципалитетов. Если проанализировать динамику изменения нормативов отчислений налогов за 1998 - 2008 г.г. (см. табл. 1) видно, что наиболее значимые налоги централизованы на федеральном и региональном уровнях, вследствие чего произошло снижение собственных доходных источников местных бюджетов.

Таблица 1. Изменение нормативов отчислении по федеральным и региональным налогам в местные бюджеты РФ за 1998-2008 г.г.

_' __1_____(Проценты)

Наименование налога 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Налог на прибыль (доход) 7,6 7,5 3,9 1,6 0,4 0,4 0,5 0,5 0 0 0

НДФЛ 90 67,5 79,2 67,0 60,0 55,0 42,9 25,9 30 30 30

НДС 2,5 2,3 1,1 0 0 0 0 0 0 0 0

Акцизы на спирт, водку 25 15 15,7 15,5 15,5 2,4 4,9 4,7 0 0 0

Акцизы на прочую продукцию 100 9,9 10,1 12,2 22,8 10,2 10,4 10,8 0 0 0

Составлено на основе: Лобкин А.И. Укрепление финансовой базы муниципаяите-та//Практнка муниципального управления, 2007. № 4. С.60.

Органы местного самоуправления вправе лишь устанавливать местные налоги1, удельный вес которых в общем объеме доходов местных бюджетов РФ незначителен2 (12,2%, а в масштабе консолидированного федерального бюджета - всего 2,2%3), и получать в соответствии с Бюджетным кодексом РФ4 дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов. При этом бюджетообразующим налогом местных бюджетов РФ является налог на доходы физических лиц. Однако и его доля в общем объеме доходов сократилась с 79,2% в 2000 г. до 25,9% в 2005 г.

В тоже время, в исследовании сделан вывод, что нельзя только с помощью единых нормативов отчислений, установленных на федеральном уровне, пытаться решать проблему основной массы муниципальных образований - это может повлечь за собой существенные диспропорции. Это обусловлено тем, что в условиях значительных различий в экономическом развитии муниципальных образований роль отчислений от федеральных и региональных налогов существенна только для муниципалитетов с наиболее развитой налоговой базой, в первую очередь для крупных городов. Так, например, в бюджетах городских округов аккумулируется 63,9% на-

1 В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся: земельный наиог и налог на имущество физических лиц.

г В мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выхолят за пределы территории, непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. См.: Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. -М. ИЭПП, 2005. С.414.

5 Официальный сайт Министерства финансов РФ. Электронный ресурс: http://www.roinfin.ru.

4 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ//СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823 .

лотовых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 29,6%, и лишь 6,5% в бюджетах поселений.1

В связи со снижением доли собственных налоговых и неналоговых доходов муниципальных бюджетов органы государственной власти пытаются компенсировать недостаток финансовых ресурсов местных бюджетов ростом финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, если в 2006 г. финансовая помощь составляла 41,1% собственных доходов местных бюджетов РФ, то по итогам 2008 г. этот показатель занимает уже 46,9% (см. табл. 2). При этом в системе межбюджетных трансфертов ведущие позиции (49,7%) занимают средства, передаваемые с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.

Однако высокая доля финансовой помощи отнюдь не является показателем того, что управление муниципальными финансами неэффективно или о наличии ситуации финансового кризиса на территории. В работе показано, что при существующей резкой дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в условиях низкой доходной базы местных бюджетов, исполнение расходных обязательств муниципалитетами напрямую зависит от форм и размеров межбюджетных трансфертов из регионального бюджета. Таким образом, высокая доля финансовой помощи в собственных бюджетных доходах может наблюдаться даже в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную по-

'Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2008 г. Электронный ресурс: http://www.minfin.ru.

литику. Вместе с тем, рост централизации управления доходами местных бюджетов, безусловно, влечет за собой увеличение зависимости поступлений в бюджеты муниципальных образований от решений, принимаемых на федеральном и региональных уровнях власти.

Таблица 2. Структура и динамика поступления доходов местных бюджетов

РФ

(Млрд. рублей)

Наименование показателя Исполнение за 2006 год Исполнение за 2007 год Исполнение за 2008 год Темпы роста (%)

2007/2006 2008/2007

ДОХОДЫ 1521,7 1948,8 2411,6 128 124

Собственные доходы 1084,1 1387,2 1880,1 128 136

Налоговые доходы 467,1 579,5 720,4 124 124

в том числе: НДФЛ 286,4 388,7 494,1 136 127

Неналоговые доходы 171,3 239,7 278,6 140 116

Межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней (без ФК) 445,7 568,0 881,1 127 155

Фонды компенсаций 437,6 561,6 531,5 128 95

Источник: данные Министерства финансов Российской Федерации. См.: http: //www.minlin.ru

На основе проведенного анализа в диссертации сделан вывод о том, что действующая система формирования доходной базы местных бюджетов Российской Федерации далека от совершенства: продолжают наблюдаться тенденции к централизации доходных и расходных полномочий, снижению автономии региональных и местных бюджетов. Структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов по существу не приносят реальных результатов.

3. Систематизация факторов, формирующих финансовую самостоятельность местных бюджетов и обоснование тенденций построения межбюджетных отношений на региональном уровне.

В работе определено, что на укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов влияют внешние и внутренние факторы, в зависимости от потенциальной возможности органов местного самоуправления воздействовать на ситуацию в муниципальном образовании. Внутренними факторами являются: состав и структура финансовых ресурсов муниципальных образований, правильность выбранной стратегии и тактики управления ими; состояние инфраструктуры социальной сферы и объектов муниципального хозяйства; тенденции развития и структура муниципальной экономики; компетенция и профессионализм органов местного самоуправления; численность населения.

К внешним факторам относятся: влияние социально- экономических условий и социально-экономической политики государства; бюджетное, налоговое и гражданское законодательство и изменения в нём; уровень социально-экономического развития субъекта РФ, в территориальных границах которого находится муниципальное образование; политика, выбранная субъектом Федерации по реализации муниципальной реформы; применяемые методики финансовой поддержки муниципалитетов и др.

Анализ развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в диссертации представлен на основе соотношения выравнивающей и стимулирующей их функций, с учетом перераспределительной и структурной государственной финансовой поддержки регионального развития, а также с точки зрения обобщения проблем и противоречий,

которые обозначились в процессе реализации современного этапа реформирования межбюджетных отношений. Так, в диссертации определено, что в настоящее время в Российской Федерации явно прослеживаются тенденции, которые свойственны перераспределительной модели государственной помощи, в частности:

1) присутствует «рамочное» закрепление формальных признаков бюджетно-налоговой автономии. Логика последних изменений федерального законодательства свидетельствует о формальном провозглашении стремления к повышению самостоятельности территориальных бюджетов;

2) провозглашено упорядочивание единых принципов построения межбюджетных отношений в субъектах Федерации. Субъекты Российской Федерации имеют возможность выбора между различными стратегиями формирования и регулирования межбюджетных отношений, в том числе выбора между ориентацией на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов);

3) на федеральном уровне декларируется стремление к увеличению числа финансово самодостаточных территорий с уменьшением их потребности в финансовой поддержке. Однако, несмотря на тенденцию к формализации предоставления финансовой помощи, определенная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания. Это, прежде всего, касается средств инве-

стиционной финансовой помощи, средств, направляемых на обеспечение сбалансированности бюджетов.

В диссертации сделан акцент на то, что в современных условиях базовыми становятся вопросы качества управления региональными и муниципальными финансами как направление повышения эффективности межбюджетных отношений. Расширение самостоятельности бюджетополучателей в распоряжении средствами должно сопровождаться ростом их ответственности за результаты работы. При составлении и исполнении бюджета уполномоченные органы, прямые бюджетополучатели должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду. Конкуренция товаров и предприятий должна быть дополнена конкуренцией территорий и экономических политик. Обязательное ее условие - «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

4. Предложения, направленные на укрепление доходной части местных бюджетов Российской Федерации.

Во-первых, эти предложения предусматривают привлечение дополнительных финансовых ресурсов в местные бюджеты через развитие муниципального предпринимательства, предполагающего введение добровольных функций муниципалитетов и снятие ограничений на объекты муниципальной собственности. Добровольные функции могут включать различные виды деятельности, в том числе муниципальное предпринимательство в интересах лучшего предоставления услуг, выход на рынки капитала, ценных бумаг. В свою очередь к предпринимательству, приносящему дополнительные доходы, можно отнести такие функции, как сдача имущества в аренду, покупка ценных бумаг, добровольные взносы. Доходными являются операции с землей (сдача в аренду, продажа), недвижимостью, строительство, торговля, инфраструктурные объекты (склады, стоянки).

Финансовые проблемы местного самоуправления должны решаться как за счет организации производства, так и за счет операций в сфере торговли и обращения. А в условиях сокращения государственных социальных гарантий, опора местного самоуправления на бизнес становится просто необходимой как условие увеличения доходов, прежде всего налоговых, так и улучшения социального обслуживания. Для использования энергии частного бизнеса применяются различные формы муници-пально - частного партнерства: совместные проекты и программы, муниципальные заказы, подряды на выполнение работ, услуг и т.д. Поэтому необходимо использовать финансовые стимулы и рычаги, способствующие росту производства и повышению доходов хозяйствующих субъек-

тов на территориальном уровне, в условиях развития действенной системы ответственности и контроля.

В диссертации сделан акцент на то, что качественное управление муниципальной собственностью является серьезным резервом пополнения доходов бюджетов муниципальных образований. Муниципальная собственность способна существенно укрепить и поддерживать статус муниципального образования как важного субъекта хозяйствования. Поэтому привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения имеет негативные последствия для муниципалитетов, т.к. сужаются возможности развития социальных услуг на уровне муниципальных образований. Жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития муниципалитетов. Особенно это заметно в условиях упорядочения процесса распределения полномочий.

Во-вторых, предлагается расширение налоговых источников местных бюджетов, в том числе посредством использования в межбюджетном регулировании дифференцированных нормативов налоговых отчислений. В качестве меры повышения налогового потенциала и увеличения доходной базы местных бюджетов предлагается:

1) перевести в разряд «местных» налоги, уплачиваемые с применением специальных налоговых режимов, включая единый налог на вмененный доход (ЕНВД) и единый налог при упрощенной системе налогообложения;

2) перевести в разряд «местных» все имущественные налоги: налог на имущество организаций, транспортный налог, которые могут стать

компонентой, связывающей местный бюджет и местную экономику. В связи с этим актуальным остается вопрос принятия закона о налоге на недвижимость с последующим закреплением за ним статуса местного налога;

3) внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство, предусматривающие:

- увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;

- зачисление части сумм штрафов в бюджеты поселений по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение об административном правонарушении;

- совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков;

- совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;

- обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих

доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в НК РФ льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот;

4) закрепить за субъектами Российской Федерации право устанавливать дифференцированные нормативы по налогам, подлежащие зачислению в региональный бюджет, для муниципальных образований взамен дотаций. Это создаст больший стимул для муниципальных образований в повышении своей доходной базы;

5) повысить эффективность администрирования налогов и других обязательных платежей;

6) отказаться от жесткой привязки перечня имущества к перечню вопросов местного значения, т.к. это сужает возможности развития социальных услуг на уровне муниципальных образований; становится барьером для социально-экономического развития муниципалитетов.

В-третьих, обосновано развитие финансовой самостоятельности местных органов власти путем внедрения программно-целевых методов управления бюджетными ресурсами. В диссертации определено, что внедрение программно-целевого бюджетирования в систему управления муниципальными финансами позволит:

- обеспечить финансированием те общественные услуги, которые в наибольшей степени отвечают потребностям муниципального образования;

- отказываться от направления средств на расходы, осуществляемые без надлежащего социально-экономического обоснования;

- осуществлять планирование на длительный период;

- установить ответственность структур муниципального образования за конечный результат;

- реально оценить финансовое положение и финансовые возможности бюджета;

- повысить обоснованность принимаемых управленческих решений.

На муниципальном уровне взаимосвязь основных элементов бюджетного процесса в рамках системы БОР можно представить в виде схемы (см. рис.1).

Рисунок 1. Инструменты системы планирования политики муниципального образования по результатам

В диссертации подчеркивается, что применение механизмов БОР на муниципальном уровне позволит осуществлять эффективный контроль за расходованием бюджетных средств не с точки зрения их целевого или нецелевого использования, а применительно к результатам деятельности

структурных единиц муниципального сектора экономики в целом. Новые методы управления расходами позволяют через установление взаимосвязи между бюджетными расходами и результативностью деятельности разработать подходы к реструктуризации муниципального сектора с целью более эффективного оказания услуг.

1П. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Организацию бюджетных отношений на уровне местного самоуправления следует рассматривать в двух аспектах. Первый аспект связан с формированием бюджетных отношений, в которых в качестве субъектов выступают органы местного самоуправления. Второй аспект связан с регулированием местных бюджетов.

2. Финансовые механизмы развития муниципалитетов, предусмотренные российским законодательством, являются ограниченными и недостаточными. Возможность в рамках этих механизмов обеспечить самофинансирование значительной части муниципальных образований изначально является проблематичной.

3. Определено, что продвижению реформы на муниципальном уровне, созданию действенных стимулов для укреплением доходной базы местных бюджетов будут способствовать следующие мероприятия: 1) расширение перечня местных налогов; 2) закрепление за субъектами Федерации права устанавливать дифференцированные нормативы по налогам, подлежащим зачислению в региональный бюджет, для муниципальных образований взамен дотаций; 3) отказ от жесткой привязки перечня имущества к перечню вопросов местного значения; 4) мобилизация финансовых ресурсов в форме денежных доходов и накоплений населения, предприятий, органи-

заций через выпуск муниципальных облигационных займов; 5) расширение пространства для добровольных функций; 6) развитие финансовой самостоятельности местных органов власти путем внедрения программно-целевых методов управления бюджетными ресурсами.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: а) статья в журнале из перечня ВАК Минобрнауки России 1 .Закревская Г.С., Мишина C.B. Финансовый аспект муниципальной реформы./ /Финансы и кредит. 2007. - № 43. - 0,6 п.л. (авторских 0,6 п.л.), б) другие научные издания 2.3акревская Г.С., Мишина C.B. Создание условий для обеспечения бюджетной сбалансированности на муниципальном уровне. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 40. - Калининград: БИЭФ, 2007. - 0,5 п.л. (авторских 0,5 п.л.).

3.Мишина C.B. Проблемы и перспективы развития неналоговой базы бюджета г.Калининграда. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 40. -Калининград: БИЭФ, 2007. - 0,4 п.л.

4.Мишина C.B. Особенности формирование доходов местных бюджетов в Российской Федерации. -М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,5 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Мишина Светлана Вячеславовна

Тема диссертационного исследования

Формирование доходов местных бюджетов в условиях модернизации межбюджетных отношений

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Чичерова Елена Юрьевна

Изготовление оригинал-макета Мишина Светлана Вячеславовна

Подписано в печать 25.08. 2009 г. Тираж 80 экз.

Усл. п.л. - 1,0

Отпечатано ОПМП РАГС. Заказ № 3%9 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мишина, Светлана Вячеславовна

п/п Наименование Стр.

Введение

Глава 1 Теоретические аспекты развития местных бюджетов и формирования их доходов

1.1 Местные бюджеты как финансовая основа местного 8 самоуправления

1.2 Мировой опыт влияния межбюджетного регулиро- 25 вания на доходную часть местных бюджетов

1.3 Влияние межбюджетных отношений на формирова- 42 ние доходов местных бюджетов в России

Глава 2 Направления развития доходной базы местных бюджетов Российской Федерации

2.1 Особенности формирования доходов местных бюд- 54 жетов в Российской Федерации

2.2 Пути роста доходных источников местных бюдже- 70 тов

2.3 Обеспечение сбалансированности местных бюдже- 89 тов

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование доходов местных бюджетов в условиях модернизации межбюджетных отношений"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Противоречия между расширением задач местного самоуправления и финансовыми возможностями для их практической реализации вызывают необходимость совершенствования и укрепления финансовой основы органов местного самоуправления в форме муниципальных бюджетов.

Созданная за годы реформ институциональная база местного самоуправления не сформировала адекватного механизма реализации гарантий его финансовой самостоятельности и независимости. Правовая база муниципальных финансов в отдельных аспектах отличается неполнотой и ограниченностью, в других — неопределенностью. Кроме того, централизация устойчивых и наиболее контролируемых налогов на федеральном и региональном уровнях власти, растущая зависимость местных органов власти от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, незавершенность процесса разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти, — все это еще больше обостряет проблемы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации.

В связи с этим, важными остаются вопросы дальнейшего укрепления доходной базы бюджетов муниципальных образований, совершенствования организации межбюджетных отношений, способствующих реализации целей и задач социально-экономического развития страны и ее территорий.

Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования и развития доходной базы местных бюджетов, в том числе в контексте межбюджетных отношений рассматриваются в трудах ряда ученых - A.M. Александрова, М.И. Боголепова, А.А. Воронина, B.JI. Велихова, А.Г. Игудина, JI.JI. Игониной, И.В. Ишиной, А.Г. Куликова, A.M. Лаврова, С.Е.Лариной, Ю.И. Любимцева, И.Д. Мацкуляка, Н.В. Милякова, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, М.В. Романовского, Р.А.Чванова, Д.Г. Черника, М.В. Яндиева, И др.

Роль местных бюджетов в развитии национальных экономик зарубежных стран исследована в трудах Р.Бирда, Р. Боудвея, К. Валлих, Д. Кинга, У. Оутса, X. Циммермана.

В работах этих авторов раскрываются многие теоретические и практические аспекты развития доходной базы местных бюджетов и межбюджетных отношений. Однако реформа межбюджетных отношений в настоящее время обозначила ряд качественно новых задач, которые могут быть решены в рамках комплексного исследования их влияния на достижение целей социально-экономического развития страны на основе развивающегося бюджетного федерализма и института местного самоуправления. Этим и объясняется необходимость разработки избранной темы исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в научном обосновании перспективных направлений и разработке предложений по укреплению доходов местных бюджетов, а также по совершенствованию механизма межбюджетных отношений на региональном уровне.

В связи с этим в работе поставлены следующие задачи:

- уточнить место и роль местных бюджетов в финансовом обеспечении местного самоуправления;

- определить особенности формирования доходов местных бюджетов на различных этапах развития местного самоуправления в России;

- выявить тенденции модернизации межбюджетных отношений в Российской Федерации и специфику современного этапа их реформирования;

- систематизировать факторы, формирующие финансовую самостоятельность местных бюджетов в современных условиях;

- обосновать предложения по расширению доходных источников местных бюджетов Российской Федерации.

Объектом исследования выступает процесс формирования местных бюджетов Российской Федерации.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения по поводу формирования доходной базы местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.1. Система государственных финансов, её структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны; п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды ведущих российских и зарубежных ученых в области формирования доходной базы местных бюджетов. В работе использованы принципы диалектического, системного и логического подходов, структурно-функциональный анализ, сравнение, ситуационный анализ, метод экспертных оценок.

В качестве информационной базы исследования используются опубликованные в открытой печати нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, материалы Министерства финансов РФ, аналитические материалы научно-исследовательских институтов, научно-практических конференций и семинаров по изучаемой проблеме, а также материалы, опубликованные в специальной и периодической печати, интернет-ресурсы.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

- доказано, что в современных условиях процесс формирования доходов местных бюджетов в России имеет противоречивую основу: при возрастании их роли в реализации вопросов местного значения, потенциал развития местных бюджетов предопределён строго фиксированными источниками бюджетных доходов, что обуславливает высокую зависимость от характера государственной политики межбюджетного регулирования;

- аргументирован вывод о том, что на различных этапах развития муниципальных финансов в процессе формирования доходов местных бюджетов в России постоянно сокращалась их налоговая составляющая, снижалась роль стимулирующих межбюджетных механизмов, сужалась самостоятельность в установлении доходных источников, что привело к высокой степени государственного воздействия на местные бюджеты;

- определены общие тенденции формирования доходов местных бюджетов в странах, развивающих институт местного самоуправления, и определена специфика этого процесса в Российской Федерации. В частности, с позиции мирового опыта выделены следующие тенденции: возрастание собственных доходов местных бюджетов; ориентация моделей финансовой помощи местным бюджетам на стимулирование муниципального развития; формирование механизма ответственности местных органов власти в управлении бюджетными ресурсами. При этом для российской практики характерны рамочные признаки бюджетно-налоговой автономии муниципальных образований; неопределенность статуса собственных доходов местных бюджетов; ограниченность прав управления налоговым механизмом на муниципальном уровне;

- разработаны предложения, способствующие укреплению доходной части местных бюджетов Российской Федерации: во-первых, по привлечению дополнительных финансовых ресурсов в местные бюджеты через развитие муниципального предпринимательства, предполагающего введение добровольных функций муниципалитетов и снятие ограничений на объекты муниципальной, собственности; во-вторых, по расширению налоговых источников местных бюджетов, в том числе посредством использования в межбюджетном регулировании дифференцированных нормативов налоговых отчислений; в-третьих, по развитию финансовой самостоятельности местных органов власти путем внедрения программно-целевых методов управления бюджетными ресурсами.

Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти при определении основных направлений бюджетно-налоговой политики, составлении программ социально-экономического развития территорий, при разработке методических подходов к оптимизации распределения финансовых потоков через межбюджетные трансферты. Основные теоретические положения работы можно применять в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система Российской Федерации»,

Государственные и муниципальные финансы», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробации работы. Практические рекомендации автора по привлечению дополнительных источников в доход бюджетов муниципальных образований направлены в Министерство финансов Калининградской области, секцию «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России».

Основные результаты диссертационного исследования были освещены на круглых столах:

1) «Повышение качества прогнозирования и эффективности администрирования доходов в бюджетную систему Российской Федерации» (г.Светлогорск Калининградской области. 7.04.2008 г.).

2) «Актуальные вопросы финансово-ресурсного обеспечения деятельности и развития муниципальных образований» (г.Москва. 13-14.03.2008 г.);

3) «Пути разрешения проблем соответствия доходной части местных бюджетов расходным обязательствам муниципальных образований в рамках основных направлений совершенствования межбюджетных отношений между уровнями публичной власти» (г.Москва. 25.03.2007 г.);

Материалы диссертации, выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались на учебно-исследовательской проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС.

Основные положения, выводы и рекомендации исследования изложены в 4 публикациях общим объемом 2,0 пл., в том числе в журнале, который включён в перечень ВАК Минобрнауки РФ.

Основное содержание диссертационной работы определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Диссертация включает введение, две главы, 12 таблиц, 8 рисунков, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мишина, Светлана Вячеславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства и призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого города, района, поселка. В связи с чем, местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления законодательно предоставленных им полномочий, иметь право влияния на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций.

На фоне упорядочения взаимоотношений внутри бюджетной сферы и процесса реформирования местного самоуправления особо актуальной стала задача местных бюджетов в развитии собственной финансовой базы.

В диссертации сделаны следующие выводы и аргументирован ряд практических рекомендаций.

1. Учитывая, что в процессе муниципальной реформы произошла трансформация доходной базы местных бюджетов, что связано, прежде всего, с характером реформирования налоговых и бюджетных отношений в России, организацию бюджетных отношений на уровне местного самоуправления следует рассматривать в двух аспектах. Первый аспект связан с формированием бюджетных отношений, в которых в качестве субъектов выступают органы местного самоуправления. Этот аспект связан с организацией бюджетных взаимосвязей по мобилизации бюджетных ресурсов в распоряжение местных органов и использованию этих ресурсов в соответствии с целями и задачами, вытекающими из функций местных властей. В рамках данного аспекта определяется состав расходных функций органов местного самоуправления, обосновываются источники доходных поступлений, разрабатывается порядок формирования доходов и направления расходов. Прошедшие процедуру юридического оформления, созданные бюджетные взаимосвязи трансформируются в систему доходов и расходов местных бюджетов.

Второй аспект связан с регулированием местных бюджетов. При этом важной задачей организации бюджетных отношений муниципального уровня является обеспечение соответствия расходных функций и доходных поступлений, в качестве условия эффективности бюджетных взаимосвязей. В современных условиях организационно - экономического устройства местного самоуправления, соответствие доходного потенциала и потребностей в финансировании расходов является центральной проблемой бюджетных отношений.

2. Анализ формирования доходов местных бюджетов показал, что на протяжении многих лет законодательная база не обеспечивала решение проблемы формирования эффективной финансовой системы муниципального развития в России. При этом цели, поставленные в начале реализации муниципальной реформы, существенно деформировались. Это, прежде всего, проявилось в усложнении территориальных моделей организации местного самоуправления по сравнению с дореформенным периодом, в «хаотичном» перераспределении вопросов местного значения между сельскими (и городскими) поселениями и муниципальными районами, в игнорировании социально-экономических, инфраструктурных возможностей городских и сельских поселений при определении перечня вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, в слабости и неопределенности финансовой базы муниципального развития.

3. Финансовые механизмы развития муниципалитетов, предусмотренные российским законодательством, являются ограниченными и недостаточными. Возможность в рамках этих механизмов обеспечить самофинансирование значительной части муниципальных образований изначально является проблематичной.

4. Определены тенденции, которые свойственны современным межбюджетным отношениям в Российской Федерации:

1) присутствует «рамочное» закрепление формальных признаков бюджетно-налоговой автономии. Логика последних изменений федерального законодательства свидетельствует о формальном провозглашении стремления к повышению самостоятельности территориальных бюджетов. Оценка последствий реализации реформы межбюджетных отношений, к сожалению, свидетельствует о продолжающейся тенденции к централизации доходных и расходных полномочий, снижении автономии региональных и местных бюджетов и повышении степени их использования для решения государственных задач федерального уровня;

2) провозглашено упорядочивание единых принципов построения межбюджетных отношений в субъектах Федерации. Общая схема нового бюджетного законодательства такова, что региональным органам власти предоставляется право самостоятельно определять инструменты регулирования местных бюджетов в рамках установленных БК РФ требований. Таким образом, субъекты Федерации имеют возможность выбора между различными стратегиями формирования и регулирования межбюджетных отношений, в том числе выбора между ориентацией на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов). Это, безусловно, свидетельствует о расширении автономии субъектов Российской Федерации, однако следует оговориться, что в данном случае проявляется самостоятельное распоряжение средствами только в отношении местных бюджетов;

3) на федеральном уровне декларируется стремление к увеличению числа финансово самодостаточных территорий с уменьшением их потребности в финансовой поддержке. Центральная идея здесь такова: распределение финансовой помощи должны строиться так, чтобы сохранять стимулы к наращиванию собственных ресурсов и экономии бюджетных средств. Внедрение новой, значительно более прозрачной и объективной методики распределения трансфертов, направленной на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики, является чрезвычайно важной и необходимой задачей. На практике наблюдается тенденция к росту бюджетной асимметрии в России, т.к. действующий механизм межбюджетных отношений не оказывает должного влияния на ее сокращение и реализует преимущественно выравнивающую, но не стимулирующую функцию;

4) несмотря на тенденцию к формализации предоставления финансовой помощи, определенная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания. Это, прежде всего, касается средств инвестиционной финансовой помощи, средств, направляемых на обеспечение сбалансированности бюджетов;

В работе сделан вывод, что в создавшихся условиях базовыми становятся вопросы качества управления региональными и муниципальными финансами как направление повышения эффективности межбюджетных отношений. Расширение самостоятельности бюджетополучателей в распоряжении средствами должно сопровождаться ростом их ответственности за результаты работы.

Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду. Конкуренция товаров и предприятий должна быть дополнена конкуренцией территорий и экономических политик. Обязательное ее условие - «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

5. Обоснованы мероприятия, направленные на повышение налогового потенциала территорий и увеличение доходной базы местных бюджетов. Так, в рамках совершенствования бюджетно-налогового законодательства предлагается:

1) перевести в разряд «местных» налоги, уплачиваемые с применением специальных налоговых режимов, включая единый налог на вмененный доход (ЕНВД) и единый налог при упрощенной системе налогообложения;

2) перевести в разряд «местных» все имущественные налоги: налог на имущество организаций, транспортный налог, которые могут стать компонентой, связывающей местный бюджет и местную экономику. В связи с этим актуальным остается вопрос принятия закона о налоге на недвижимость с последующим закреплением за ним статуса местного налога;

3) внести изменения в бюджетное и налоговое законодательство, предусматривающие увеличение доли налога на доходы физических лиц; зачисление части сумм штрафов в бюджеты поселений по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение об административном правонарушении; совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков; совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение; обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в НК РФ льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот.

4) закрепить за субъектами Федерации право устанавливать дифференцированные нормативы по налогам, подлежащие зачислению в региональный бюджет, для муниципальных образований взамен дотаций. Это создаст больший стимул для муниципальных образований в повышении своей доходной базы. При этом необходимо закреплять эти нормативы на долгосрочной основе. Наиболее эффективно это делать в рамках трехлетнего бюджетного цикла.

5) повысить эффективность администрирования налогов и других обязательных платежей.

6) усилить меры по повышению эффективности использования муниципальной собственности и росту неналоговых доходов местных бюджетов.

6. Определено, что перспективным направлением реформирования муниципальных финансов является разработка среднесрочных мер, направленных на развитие институциональных возможностей органов местного самоуправления и повышение качества управления общественными финансами на муниципальном уровне, прежде всего, за счет развития программно-целевых методов в межбюджетном регулировании.

7. Определено, что продвижению реформы на муниципальном уровне, созданию действенных стимулов для укреплением доходной базы местных бюджетов будут способствовать следующие мероприятия:

1) мобилизация финансовых ресурсов в форме денежных доходов и накоплений населения, предприятий, организаций через выпуск муниципальных облигационных займов. Денежные средства могут быть инвестированы в туристический сектор экономики с целью создания новой и укрепления действующей налогооблагаемой базы. Привлечение денежных средств через выпуск муниципальных ценных бумаг можно использовать на финансирование проектов, которые после завершения строительства будут иметь собственные доходные источники;

2) использование таких экономических инструментов, как расширение пространства для добровольных функций. К добровольным функциям могут быть отнесены различные виды деятельности, прежде всего муниципальное предпринимательство в интересах лучшего предоставления услуг. В свою очередь к предпринимательству, приносящему дополнительные доходы, можно отнести такие функции, как сдача имущества в аренду, покупка ценных бумаг, добровольные взносы. Доходными являются операции с землей (сдача в аренду, продажа), недвижимостью, строительство, торговля, инфраструктурные объекты (склады, стоянки).

В работе подчеркивается, что следует предоставлять местным органам власти возможность открыто проводить собственную налоговую и бюджетную политику и конкурировать за привлечение бизнеса и инвестиций с другими регионами. Такая межрегиональная конкуренция в сочетании с реализацией принципа свободной торговли и мобильности ресурсов производства считается ключевым фактором быстрого экономического развития.