Повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления"

На правах рукописи

Урумова Заира Сулеймановна

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08 00 10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат на соискание ученой степени кандидата экономических наук

□□3173Т Ю

Владикавказ 2007

003173710

Работа выполнена в Северо-Кавказском горно-металлургическом институте (государственном технологическом университете).

Научный руководитель- доктор экономических наук, профессор

Хекилаев Святослав Тазеевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Шевлоков Валентин Зедович кандидат экономических наук Сланов Алан Эдуардович

Ведущая организация Кабардино-Балкарская сельскохозяйственная

академия

Защита состоится 10 ноября 2007 г в 10 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.246 03 при Северо-Кавказском горнометаллургическом институте (государственном технологическом университете) по адресу 362021, г Владикавказ, ул Космонавта Николаева 44, корпус 10, зал заседаний

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке СевероКавказского государственного технологического университета

Автореферат разослан 10 октября 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук,

профессор

СТ Хекилаев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и повышение их социально-экономической эффективности не теряют свою актуальность, несмотря на множество исследований по этим проблемам Это обусловлено многими факторами Во первых, изменения налогового законодательства, оказывающие непосредственное влияние на межбюджетные отношения и на состояние управления общественными финансами - это процесс, который не имеет своего завершения Во вторых, постоянно происходят изменения в налоговых потенциалах субъектов Федерации и муниципальных образованиях, а, следовательно, в бюджетной их обеспеченности В третьих, как методика определения бюджетной обеспеченности отдельных территорий, так и предоставления межбюджетных трансфертов часто меняются Есть и другие объеюивные факторы, которые обусловливают необходимость постоянных исследований системы межбюджетных отношений Высокий уровень изъятия денежных средств у предприятий и населения ведет к падению хозяйственной активности, уменьшению потребительских расходов, снижению совокупного спроса на рынке, что, соответственно, способствует падению объемов выпускаемой продукции, повышению цен, уменьшению реально произведенного валового национального продукта (ВНП), а впоследствии потенциальных доходов самого государства Установление же низкого уровня изъятия одновременно сокращает бюджетные доходы, сужая тем самым масштабы возможного государственного регулирования в условиях большой разницы в межтерриториальных налоговых потенциалах (сотни раз), а. следовательно, необходимости проведения межбюджетного регулирования в больших масштабах

Поэтому, в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным изменившимся условиям Особую актуальность межбюджетное регулирование приобретает в связи с реформой местного самоуправления и появлением во многих субъектах Федераций новых муниципальных образований со своими бюджетами Стала весьма актуальной в этой связи в Российской Федерации проблема не просто централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов, а двуединая проблема оптимизации бюджетных отношений как в решении проблемы разумной централизации бюджетных ресурсов, так и разумной децентрализации расходных полномочий в разных уровнях бюджетной системы

Степень разработанности проблемы Научная разработка сущности бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и как центрального звена финансовой системы проходила в непосредственной увязке с категорией финансы их функциями и ролью бюджета в воспроизводственном процессе Отражение такой взаимосвязи финансов и бюджета с воспроизводственным процессом стало теоретической основой межбюджетных отношений В разработку указанной проблемы большой вклад внесли видные представители советской и российской финансовой науки Э А Вознесенский, Л А Дро-бозина, В М Родионова, В Т Чантладзе, Д А Аллахвердян П С Никольский, В К Сенчагов, М В Романовский, О В. Врублевская, Б М Сабанти, Д С Моляков и др

Исследованием финансов с позиций методологического подхода связывания данного понятия только с деятельностью государства занимались А М Бирман, А М Александров, Т М Точильников, Б М Сабанти, А Ю Казак, группа же исследователей финансы рассматривают как совокупность государственного и частного хозяйства (финансы предприятий и домашних хозяйств) Это В П Дьяченко, Б Г Болдырев, Д С Моляков, В М Родионова, М В Романовский и др В условиях реформы финансово-бюджетная проблематика и особенно развитие бюджетного федерализма и межбюджетных отношений перешла в практическую плоскость С начала нового века в сфере межбюджетных отношений произошла столь

необходимая переориентация с разделения бюджетных ресурсов на разделение бюджетных полномочий, что явилось поворотным пунктом а формировании российской модели бюджетного федерализма

Активно стали разрабатываться проблемы централизации (децентрализации) доходных источников и расходных полномочий, методические основы определения бюджетной обеспеченности различных территорий и методики выравнивания бюджетной обеспеченности, а также вопросы стимулирования развития налогового потенциала дотационных регионов Много внимания уделяется вопросам финансового обеспечения делегируемых нижестоящим органам государственных полномочий и софинансированию социально-значимых расходов, расширению налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей Большой вклад в разработку этих проблем внесли В Б Христенко, В В Попов, В П Назаров, А Г Силуанов, Т Т Нестеренко, М Афанасьев, И Кривогов, Ю В Васильев, А.Г Игудин, Н X Токаев, Л Л Игонина, Т А Позднякова, В В Шевлоков, 3 А Калов и др В последние годы начался новый этап развития бюджетного федерализма - укрепление финансовых основ местного самоуправления и повышение роли муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения

Большой вклад в комплексную разработку и решение этой проблемы внесли Д Ю.Завьялов, А М Лавров, А Ю Пантелеева, А В Чернявский, К С Вартапетов, Е И Лебедева, Н К Фролова, С П Сазонов, А Т Шишкин, Р С Тюкменев, Л Е Тишкина, Л И Пронина, А А. Захарченко Однако, несмотря на множество исследований по проблемам меж бюджетных отношений ряд проблем остаются мало исследованными Так, недостаточно исследованы вопросы взаимосвязи уровня централизации бюджетных ресурсов и территориального распределения налогового потенциала, проблемы сочетания высокого уровня централизации доходных источников с децентрализацией расходных полномочий, т е отсутствует методологический подход к проблемам централизации доходных источников и централизации расходных полномочий как к двуединой проблеме, нет единого мнения о функциях бюджета и роли межбюджетных отношений как формы реализации важнейших функций бюджета, недостаточно изучены эффективные формы использования федерального фонда регионального развития и федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в выравнивании экономического и налогового потенциала территорий для реализации конечной цели развития межбюджетных отношений «один налог — один бюджет» Недостаточно изучены методологические подходы к использованию существующих методик распределения межбюджетных трансфертов в зависимости от степени развития экономического потенциала, бюджетной инфраструктуры, разбросанности поселений и отсутствия или наличия удорожающих стоимость жизни факторов в различных муниципальных образованиях Решению этих проблем посвящена данная работа

Объектом исследования являются взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе формирования, функционирования и взаимодействия различных звеньев системы межбюджетных отношений

Предметом исследования являются финансово-бюджетные отношения, возникающие между органами власти разных уровней и соответствующими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации

Гипотеза исследования В развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений существует ряд противоречий между целями проводимых реформ и институциональными основами, а также методологическими подходами для их достижения Не обеспечивается методологическое единство при решении двуединой проблемы централизации бюджетных ресурсов и децентрализации расходных полномочий, недостаточно проработаны институциональные условия использования инвестиционной составляющей межбюджетных

отношений для выравнивания экономического и налогового потенциала разных территорий, не устранены некоторые противоречия отдельных норм бюджетного кодекса и основных законодательных и нормативных актов, определяющих развитие системы межбюджетных отношений, нет пока единого подхода к функциям бюджета и оптимизации использования существующих методик предоставления межбюджетных трансфертов Данная гипотеза легла в основу определения целей и задач, а также содержания, логики и структуры исследования

Цель исследования. Выявить существующие на современном этапе проблемы совершенствования системы межбюджетных отношений и определить пути их преодоления

Для достижения данной цели в работе поставлены и решены следующие задачи

1 Исследовать сущность финансов и бюджета, как основного элемента финансовой системы и его функций

2 Исследовать факторы, обусловливающие уровень централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов и расходных полномочий

3 Охарактеризовать этапы развития бюджетного федерализма (межбюджетных отношений) определить их итоги и задачи на перспективу

4 Проанализировать сущность и состояние существующих фондов федерального бюджета, их целевую функцию и предоставляемые формы межбюджетных трансфертов

5 Проанализировать состояние межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления и определить основные проблемы реформы межбюджетных отношений на уровне местных бюджетов и пути их преодоления

6 Выявить современное состояние межбюджетных отношений в РСО-Алания, разработать направления повышения их эффективности

7. Выработать конкретные предложения по совершенствованию и повышению эффективности системы межбюджетных отношений в различных звеньях бюджетной системы Рос-сиисюй Федерации с выделением роли межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных ученых по теории финансов и ее основного звена бюджета, а также принципы организации системы межбюджетных отношений на различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации с учетом зарубежного опыта организации и функционирования системы межбюджетных отношений

Научные положения, выносимые на защиту.

1 Бюджет как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для перераспределения между различными звеньями бюджетной системы, территориями и муниципальными образованиями обладает воспроизводственной функцией, реализуемой в форме межбюджетных отношений

2 В механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов, с другой стороны дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, при этом в процессе движения средств из регионов в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные возникает временный разрыв, снижающий эффективность использования бюджетных ресурсов

3 Высокая, дифференциация экономического и налогового потенциала в различных регионах России (сотни раз) и предшествующая траектория экономического развития обусловливают высокий уровень централизации доходных источников, а огромная территория и разбросанность городских и сельских поселений - высокую децентрализацию расходных полномочий

4 Важнейшим инструментом выравнивания межрегиональных различий бюджетной обеспеченности в России может стать совершенствование бюджетного механизма исполъю-вания инвестиционной составляющей межбюджетных отношений, а именно выведение мелких инвестиционных объектов из непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) с включением их в федеральный фонд регионального развития с распределением их по соответствующим региональным фондам муниципального развития с сокращением сроков их финансирования и строительства

5 Для повышения налогово-бюджетной активности регионов и муниципальных образований по расширению налоговой базы и увеличению доходов бюджетов чаще практиковать замену дотаций дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, особенно по тем налогам, администрирование которых наиболее эффективно на региональном и местном уровнях

6 Для уменьшения бюджетной асимметрии целесообразно введение дифференцированной шкалы налогообложения на доходы физических лиц для отдельных категорий населения с направлением дополнительных сумм из регионов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности в федеральный бюджет и оставлением этих сумм в бюджетах регионов с низким уровнем бюджетной обеспеченности

7 Существующие методики предоставления межбюджетных трансфертов обладают различными достоинствами в зависимости от конкретной ситуации в регионе (муниципальном) образовании Предложенный механизм последовательного чередования применения этих методик будет способствовать реализации их преимуществ и консервации недостатков, что значительно повысит эффективность межбюджетных отношений

8 Важнейшим направлением совершенствования бюджетного процесса и межбюджетных отношений является внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (программно-целевое бюджетирование), обеспечивающее оценку эффективности бюджетных затрат.

9 Для повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами необходимо обеспечить интеграцию перспективного финансового плана в регулярный бюджетный процесс в результате которой первый год перспективного финансового плана становится проектом бюджета на очередной финансовый год

10 Создание межселенных территорий в РСО-Алания будет способствовать упорядочению распределения доходных источников между муниципальными районами и поселенческими и значительному выравниванию бюджетной обеспеченности

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в реати ш-ции воспроизводственного подхода к сущности финансово-бюджетных и денежных отношений и организации межбюджетных отношений, рассмотрении централизации (децектрати и-ции) бюджетных ресурсов и расходных полномочий как двуединой проблемы в развитии бюджетного федерализма в России, в определении факторов, требующих централизации доходных источников и децентрализации расходных полномочий, уточнении функционального содержания бюджета и межбюджетны * отношений

Конкретное приращение научного знания представлено следующими элементами

- обоснован вывод, что главным отличительным признаком финансово-бюджетных отношений от денежных является связь первых с расширенным воспроизводством, а денежных—с простым и расширенным воспроизводством,

- уточнены функции бюджета и межбюджетных отношений в условиях современного этапа развития бюджетного федерализма,

б

- обоснован вывод, что воспроизводственный подход к деньгам, финансам и бюджету, тес какой формой воспроизводственного процесса связана каждая из этих категорий, позволяет разрешить противоречивые толкования этих категорий,

- систематизированы и представлены в виде структурно-логической схемы межбюд-жегные трансферты в бюджетной системе Российской Федерации,

- обоснован вывод, что установление жестких ограничений уровня централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов противоречит интересам бюджетного федерализма Для каждой страны и для каждого периода эти соотношения должны определяться в зависимости от конкретной экономической ситуации в рамках двуединой проблемы централизации бюджетных ресурсов и децентрализации расходных полномочий,

- выявлены достоинства и недостатки и предложен эффективный механизм примене-нич методик предоставления межбюджетных трансфертов в муниципальных образованиях,

- предложена методика оценки эффективности инвестиционной составляющей межбюджетных отношений, основанная на расчете чистого приведенного эффекта бюджетных инвестиционных затрат,

- выявлены условия и факторы, обеспечивающие внедрение программно-целевого бюджетирования в РСО-Алания

Теоретическая значимость исследования состоит в расширении научных и методологических представлений о бюджетных и межбюджегных отношениях как части финансовых отношений, связанных с перераспределительной стадией национального дохода и обеспечивающих выравнивание воспроизводственных возможностей различных территорий

Практическая значимость исследования состоит в доведении основных научных положений до практических рекомендаций по повышению эффективности межбюджетных отношений, усилению их воспроизводственной функции, возрастанию их роли в выравнивании экономического и налогового потенциала различных территорий путем активизации инвестиционной составляющей

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в пяти научных публикациях общим объемом 2,3 п л (в том числе авторских 2 п л) Основные научные положения изложены в рецензируемом ВАК журнале «Известия» КБНЦ РАН (0,8 п л )

Структура и объем работы. Диссертация изложена на 125 страницах машинописного текста, содержит 3 главы и 9 параграфов, включает 7 таблиц, 6 рисунков ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность выбранной темы и степень разработанности проблемы, построена гипотеза, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, сформулированы основные научные положения, выносимые на защиту и новизна, а также теоре! ические и методологические основы, теоретическая и практическая значимость исследования Приведены сведения об апробации, структуре и объеме работы

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты бюджетно-финансовых и денежных отношений» проведен анализ различных теоретических и методологических подходов к сущности финансовых и денежных отношений, к их общим и отличительным признакам, определены место и роль бюджета и межбюджетных отношений в финансовой и воспроизводственной системе

Обобщениег концептуальных подходов многих видных отечественных экономистов к содержанию и сущности финансов свидетельствует об отсутствии единой теоретико-методологической основы анализа этой важнейшей финансово-экономической категории Так А М Бирман, А М Александров, Г М Точильников, Б М Сабанти, А Ю Казак связывают понятие финансов только с деятельностью государства и практически не признают факта

существования частных финансов Ряд других известных ученых - экономистов В П Дьяченко, Б Г Болдырев, Д С Моляков, В М Родионов, М В Романовский и др наряду с государственными финансами признают факт существования частных финансов Спор между ними ведется по поводу отсутствия и наличия и государственных и частных финансов общих и отличительных признаков, позволяющих из денежных отношений выделить финансовые отношения

Большинство советских и российских экономистов называют основным отличит ель-ным признаком финансовых отношений их фондовый характер, отделяя от общих денежных отношений и ресурсов ту часть, в основе которой лежат процессы формирования и использования фондов денежных средств (централизованных и децентрализованных) Государственные финансы опосредуют процессы перераспределения стоимости общественного продукта в государственно-правовом (императивном) порядке, а финансы предприятий - процессы распределения созданной стоимости в порядке частной инициативы Таким образом, государственное и частное финансовое хозяйство существенно различаются по своему внутреннему содержанию в рамках общей категории финансов

Анализ частных и государственных финансов целесообразно провести, используя методологический подход к проблеме частных и государственных финансов состоящем в движении от отличительного к интеграционному. В условиях рыночной экономики такой отличительный признак финансов, как фондовый >арактер, особенно для финансов предприятий теряет свою актуальность, поскольку рынок, как правило, отвергает процесс фондирования средств, лишь в отдельных случаях могут создаваться резервные (страховые фонды) и другие целевые фонды (амортизации, развитич, стимулирования и т д ), что предполагает выведение из хозяйственного оборота денежных ресурсов. Рынок требует скорейшего вовлечения в хозяйственный и финансовый оборот материальных и денежных ресурсов для наращивания деловой активности и обеспечения выгодного размещения денежных ресурсов

Что касается государственных финансов, то их формирование, перераспределение и использование предполагает их нахождение в фондовой форме более длительный период Все это отличает частные финансы от государственных Тем не менее, термины «финансы», «финансовые ресурсы» используются как в теории, так и в практике применительно к государственному сектору и к частному сектору экономики, включая домашние хозяйства Таким образом, существует некое общее начало, которое объединяло и объединяет государственные и частные финансы Проведенный в работе анализ государственных и частных финансов в некоторой степени облегчает ответы на вопросы о различии и общности денег и финансов, которые ставятся многими известными экономистами

М В Романовский и Г Н Белоглазова считают, что «финансы - это стоимостная »ате-гория, но ее отличие от всех других стоимостных категорий состоит в том, что это не просто деньги, а совокупность денежных отношений, порождаемых и регламентируемых государством, связанная с распределением и перераспределением стоимости ВВП и части национального богатства

Т М Ковалева и С В Барулин принципиальной грани между денежными и финансовыми отношениями не проводят При этом они используют методологический подход, состоящий в рассмотрении государственных и частных финансов на основе единой теоретической базы По их мнению, с глобализационных позиций любые денежные отношения - одновременно и финансовые отношения Трудно согласиться с таким отождествлением денежных и финансовых отношений

На наш взгляд для правильного понимания отличия и общности денежных и финансовых отношений необходимо использовать воспроизводственный подход На уровне предприятия в финансы трансформируется нераспределенная на текущее потребление прибыль, котэ-

рая определенный период пребывает в виде денежного фонда, в последующем реинвестируется в производство с целью его расширения, г е обслуживает расширенное воспроизводство С момента покупки инвестиционных товаров финансовая форма нераспределенной прибыли совершает обратный переход в денежную форму, т е начинается движение финансов в виде денежных средств Кроме того, денежные отношения связаны со всеми стадиями воспроизводственного процесса, а финансовые отношения - только с распределительной Таким образом, деньги, денежные отношения связаны с простым и расширенным воспроизводством, финансы, финансовые отношения - в основном с расширенным Что касается государственных финансов, то кроме фондового характера их отличает перераспределительная государством в императивном порядке форма образования, а также более продолжительное пребывание в форме фондов После распределения государственных финансов, основным элементом которых является бюджет, они начинают свое движение как денежные средства При этом часть государственных финансов идет на текущее потребление, а часть на финансирование различных инвестиционных программ Поэтому, на наш взгляд, основным отличительным признаком финансов от денег, финансовые отношений от денежных является их преобладающая связь с расширенным воспроизводством

Такая связь характеризует бюджет и бюджетные отношения - как основное звено финансов и финансовых отношений

Бюджет как составная часть перераспределительных процессов, обусловленных необходимостью обеспечения непрерывности воспроизводства, как один из способов функционирования финансов объективен Бюджетные отношения возникают между государством и другими субъектами воспроизводства (юридическими и физическими лицами) в процессе мобилизации и использования денежных средств, которые необходимы для выполнения подавляющей части государственных функций - экономических, социальных, управленческих, внешнеполитических Поэтому, качественная определенность бюджетных отношений характеризуется обособленной сферой стоимостного перераспределения, выполняющей специфическое общественное назначение - удовлетворение наиболее важных общественных потребностей Их внутреннюю количественную определенность выражает бюджетный фонд Он выступает как форма материализации и проявления общественного характера бюджетных отношений, как форма выражения их денежной природы Совокупность денежных отношений государства с предприятиями, учреждениями, населением, а также между органами государственной власти, связанных с образованием и использованием на общественные потребности основного централизованного фонда формирует внешнюю структуру этого фонда или, что равнозначно, экономическое содержание бюджетных отношений Бюджет как экономическая категория представляет собой систему распределительных денежных отношений, возникающих в процессе формирования и использования фондов денежных средств у субъектов, участвующих в создании совокупного общественного продукта Сущность любой экономической категории, в том числе бюджета проявляется в ее функциях Обобщение позиций известных экономистов-финансистов свидетельствует о том, что единого подхода к функциям бюджета, как в содержательном, так и терминологическом плане нет Ряд ученых выделяют следующие функции

- образование бюджетного фонда (бюджетные доходы),

- использование бюджетного фонда (бюджетные расходы),

- контрольная

Другая группа ученых к функциям бюджета относят- перераспределение национального дохода,

- государственное регулирование и стимулирование экономики,

- финансовое обеспечение социальной сферы и осуществление социальной политики государства,

- контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств

Как видно из вышеприведенных пер<чней функций воспроизводственная функция бюджета не выделяется В то же время ряд известных экономистов М В Романовский, О В Врублевская и Б М Сабанти характеризуют бюджет как важную предпосылку и средство осуществления воспроизводственного процесс а, своеобразный «выработанный по ходу человеческой истории способ воздействия на экономический базис и общественные отношения в целом» При этом они отмечают теснейшую связь бюджета со всем воспроизводственным процессом Сторонники так называемой распределительной теории финансов Л А Дробо айна, В М Родионова, В Г Чантладзе и др правомерно считают, что финансовые отношения возникают только на одной стадии воспроизводственного процесса — распределения и перераспределения Преодолеть противоположные подходы к финансовым и денежным отношениям и к их функциям возможно на основе воспроизводственного подхода, тес какой стадией воспроизводственного процесса связана каждая из категорий — финансовые и денежные отношения Именно такой подход позволяет выделить перераспределительную функцию финансов и их связь с расширенным воспроизводством Это главный отличительный признак финансов (финансовых отношений) от денег (денежных отношений), связанных со всеми стадиями воспроизводственного процесса, с простым и расширенным воспроизводством Обобщая вышеизложенное целесообразно дополнить функции финансов воспроизводсгвен-ной функцией, реализуемой в процессе межбюджетного регулирования (межбюджетных отношений) Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться могут на основе разных принципов

В федеративных государствах функционирование бюджетных систем организовано на основе принципов бюджетное федерализма Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами Федерации Только в этом случае можно говорить о реальной финансовой самостоятельности регионов В то же время во многих с аучаях действительность такова, что финансовой базы источников реализации принимаемых субъектами Федерации решений недостаточно В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов Федерации Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов Федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта Федерации, и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет), с другой стороны - дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты Временный разрыв, возникающий в процессе движения средств из регионов в федеральный бюджет, а затем из федеральною бюджета в региональные вынуждает отдель-

ные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам Снижению встречных финансовых потоков будет способствовать замена части дотаций дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, особенно по тем из них, администрирование которых наиболее эффективно на соответствующей территории Наименее проработанным вопросом в системе межбюджегных отношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение Межбюджетные отношения реализуются через предоставление меж-бюджзтных трансфертов Межбюджетные трансферты из Федерального бюджета предоставляются в форме финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в том числе ад гаций из Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального Фонда компенсаций, субсидий на финансирование социально-значимых расходов на долевой основе из Федерального Фонда «¡финансирования Однако, на наш взгляд, следует дать определение, что представляют из себя дотации, субвенции и субсидии в категориях Бюджетного Кодекса РФ Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе Субвенции -бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов Субсидии - бюджетные средства, предос-тавтяемыс бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов Развернутая схема межбюджетных трансфертов по уровням бюджетной системы Российской Федерации представлена на рис 1

СП s Ni

.s Й

Во второй главе «Состояние межбюджетных отношений в России и РСО-Алания» исследованы нормативно правовая база, состояние и тенденции развития межбюджетных отношений в России и РСО-Алания

Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели межбюджетных отношений Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи неблагополучным регионам Эффективность системы межбюджетных отношений определяется не только степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая ценгрализация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности меэкду регионами А, как известно, в России, в последние годы наблюдалась высокая разница среднедушевых доходов по субъектам Эта разница в отдельные годы составляла 97,9 раз в 2000 г., 62,5 раз в 2002 г , 207,4 раз в 2004 г , 197,8 раз в 2005 г

Современное состояние межбюджетных отношений в России во многом определяется Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 08 04 г № 120-ФЗ и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 г №243 «О методических рекомендациях субъекта Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений», реализация которых направлена на завершение формирования федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений, соо гветствующих федеральному устройству России Принципы и основные элементы этой сисгемы межбюджетных отношений были определены Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г, одобренной Постановлением Правите л [.ства Российской Федерации от 15 08 01 г № 584

Вышеуказанные законодательно-нормативные акты и новая редакция Бюджетного кодекса РФ направлены на реализацию принципов и требований Федерального Закона от 6 октября 2001 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Указанные законодательные и нормативные акты составили основу формирования нормативно-правовой базы регулирования межбюджетных отношений в России и субъектах Федерации

Основное содержание федерального и регионального регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации по расходным обязательствам муниципальных образований представлено в таблице 1

Таблица 1

Эле мент новой системы межбюджетных отношений Регулирование федеральными законами Регулирование законами субъекта РФ

Расходные обязательства муниципальных образований

Перечень вопросо& местного значения Установлен ст 14-16 131 -ФЗ Не допускается

Определение субъектами РФ объема обязательств (расходов) местных бюджетов по вопросам местного значения П 3, ст18 131-Ф3, п 2, ст 86 120-ФЗ Не допускается

Финансовое обеспечение учебного процесса в общеобразовательных школах и адресных жилищных субсидий малоимущим слоям населения П 2 ст 26-3 95-ФЗ (субвенции из бюджетов субъектов РФ), п Зет 31 12-ФЗ.ст 140 120-ФЗ Объем, методика распределения, порядок предоставления и использования субвенций

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ст 19 131-Ф3, ст 140 120-ФЗ (в случае наделения - обязательность предоставления подушевых субвенций из региональных фондов компенсаций) Решение о наделении, объем, методика распределения, порядок предоставления и использования субвенций

Как видно из таблицы, прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обязательств, непосредственно вытекающих из единых принципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней Органы государственной власти субъектов Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) не имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов) В частности не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов (в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату заработной платы муниципальным служащим и работникам муниципальных учреждений)

Эти нормы призваны гарантировать самостоятельность органов местного самоуправления в реализации своих полномочий и формировании расходов, а также предотвратить возникновение «нефинансируемых мандатов» В то же время при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям установление субъектами Федерации нормативов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным В основном практикуется передача двух форм полномочий организация учебного процесса в общеобразовательных школах и предоставление адресных жилищных субсидий малообеспеченным гражданам

В части, касающейся разграничения доходных источников, за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов Федеральное и региональное регулирование доходных источников местных бюджетов приводится в таблице 2

Таблица 2

Элемент новой системы межбюджетных отношений Регулирование федеральными законами Регулирование законами субъекта РФ

Доходные источники местных бюджетов

Местные налоги П 1 ст 61, п 161-1 и п 161-2 120-ФЗ (земельный налог, налог на имущество физических лиц, 100% зачисления в местные бюджеты) Не допускается

Минимальные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, а также специальных 1 оговых режимов П 2 ст61 (поселения. 10% налога на доходы физических лиц, 30% единого сельхозналога), п 2 ст 61-1 (муниципальные районы 20% налога нл доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный дсход, 30% единого сельхозналога) и п 2 ст 61-2 (городские округа сумма нормативов поселений и районов) 120-ФЗ Не требуется

Неналоговые доходы Ст 62 120-ФЗ (40% платы за негативное воздействие на ок-р}жающую среду) Не требуется

Норматив отчислений от налога на дохэды физических лиц (сверх минимального) П 2 и 3 ст 58 120-ФЗ (обязательность передачи местным бюджетам не менее 10% поступлений по единым или дополнительным нормативам) Распределение между бюджетами поселений и муниципальных районов, выбор между едиными и дополнительными (см ниже) нормативами, возможность делегирования муниципальным районам установления для поселений

Нормативы отчислений в бюджеты поселений и (или) муниципальных райэнов (сверх минимальных) от фе-дериьных или региональных налогов подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ П 1 ст 58 120-ФЗ (возможность передачи других доходов по единым нормативам) Решение о видах и объеме (значениях нормативов) передаваемых доходов распределение доходов (нормативов) между бюджетами поселений и муниципальных районов

Нормативы отчислений в бюджеты поселений (свсрх минимальных) от федеральны*, региональных или мести лх налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района С г 63 120-ФЗ (возможность передачи муниципальными районами доходов в бюджеты поселений по единым нормативам) Не требуется

Наиболее широкими полномочиями субъекты Российской Федерации надепены в отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным бюджетам Федеральное и-конодательство вводит обязанность субъекта Федерации по созданию двух фондов - фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевому принципу и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, ргспределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансовой подг.ержки регионов) или по подушевому принципу Кроме того, субъект Федерации должен определить принципы формирования и распределения дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводится по усмотрению субъекта Федерации Важнейшей задачей организации межбюджетных отноиений на современном этапе являе-гся ориентация межбюджетных трансфертов на стимулирование субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и устранению иждивенческих настроений

Порядок регулирования межбюджетных трансф( ртов местным бюджетам приводится в таблице 3

Таблица 3

Элемент новой системы межбюджетных отношений Регулирование федеральными законами Регулирование законами субъекта. РФ

Межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ

Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений Ст 137 120-ФЗ (обязательность создания регионального фонда финансовой поддержки поселений для предоставления подушевых дотаций поселениям, общие требования к порядку расчета указанных дотаций и заменяющих их хополнитель-ных нормативов отчислений) Объем фонда, порядэк (методика) расчетов дотаций замена дотащи дополнительными нормативами (см выше) делегирование полномочий по распределению средств фонда муниципальным районам

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов Ст 138 120-ФЗ (обязательность создания регионального фонда финансовой поддеряски муниципальных районов и городских округов, распдзеделение по бюджетной обеспеченности и/или подушевому принципу, общие требования к порядку расчета дотаций и заменяющих их дополнительных нормативов) Объем фонда, метода-ка расчетов, выделение дотаций, увязанных с отдельными факторами, объем дотаций, распределяемых по подушевому принципу, замена данных дотаций дополнительными нормативами (< м выше)

В последние годы в России в рамках развития бюджетного федерализма заметно возрос интерес к проблеме межбюджетных отношений в :вязи с укреплением вертикали власти и реформой органов местного самоуправления Ключевым вопросом межбюджетных отношений по-прежнему остается уровень централизации (децентрализации) бюджетных ресур-

16

сов и расходных полномочий До 2004 г статья 48 Бюджетного кодекса устанавливала мини-маг ьную долю бюджетов субъектов Федерации в налоговых доводах консолидированного бюджета на уровне 50%, что в условиях динамично развивающи <ся изменений экономического и налогового потенциала различных регионов практически консервировало состояние мехбюджетш,1х отношений

Уровень централизации (децентрализации) бюджетных доходов и тенденции его изменения отражают, скорее, специфические для каждой страны, а не универсальные закономерности формирования и развития межбюджетных отношений Из вышеизложенного можно сделать вывод, что установление жестких ограничений уровня централизации (децентрализации) противоречит интересам развит* я бюджетного федерализма Для каждой страны и для ка* дого периода развития экономики эти соотношения должны изменяться в довольно широких предел.« Возможные негативные тенденции развития централизованной модели принятия бюджетных решений в России могут быть компенсированы элементами децентрализа-бюджетных решений в низовых уровнях бюджетной системы Одним из таких элементов является развитая система местного с амоуправления В настоящее время решение этой проблемы становятся особенно актуальным в связи с вступлением в силу Федеральных законов № ,84-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной т.ласт и субъектов РФ» и № П1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ тения в РФ» Реализация указанных законов связана с необходимое!ью расширения налоговэ-бюджетных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления В соответствии с этими законами образован новый четвертый уровень бюджетной системы РФ - бюджеты городских и сельских поселений Как известно в это 5 сфере существовал сметный приьцип финансирования бюджетных услуг

Очень важное значение для упорядочения межбюджетных отношений имеет не только наращивание доходных источников и соответствующий рост бюджетных услуг, но и снижение налогового бремени на бизнес В последние годы этому вопросу уделяется большое вни-магие В 2005 г налоговое бремя снизилось примерно на 1% ВВП В предыдущие годы наблюдались ан,алогичные темпы сниже -шя налоговой нагрузки, которая в настоящее время составляет порядка 33,5% ВВП, что ниже, чем средний показатель в странах Европы (более 40%) Однако следует отметить, что с/шествующий уровень налоговой нагрузки в России не отражает фактическое состояние тяжести налогового бремени Очень важное значение имеет структура налоговых платежей Как ишестно, в России преобладают косвенные налоги, в западных же странах - прямое налогообложение Поэтому на наш взгляд для создания благоприятной ситуации развитию бизнеса налоговое бремя не должно превышать 29-30% ВВП

Однако, наметившиеся в последние годы тенденции возрастания бюджетных расходов без соответствующего роста показате 1ей валового внутреннего продукта препятствуют сни-жеьию налоговой нагрузки на эконом «у Рост расходов федерального бюджета в последние год!Д происходит не только из года в год, но и на протяжении года Расходы федерального бюджета с 1,194 трлн руб в 2001 г возросли до 4,27 трлн руб в 2006 г

В 2005 г в связи с ростом мировых цен на энергоносигели потребовалось внести изменения в заюн «О федеральном бюджете на 2005 год» с цель о увеличения значительно возросшей доходной части бюджета с 3,326 трлн до 4,98 трлн руб (на 50%), а также расходной-с 3,048 трлн до 3,54 трлн руб (на 16%) Согласно данным перспективного финансового плана на 2006-2008 гг, рост расходов федерального бюджета будет продолжаться в среднем на 14-15% ежегодно Затратный характер федерального бюджета свидетельствует о том, что бюджетирование на результат пока не является нормой бюджетного процесса Одной из причин медленного внедрения бюджет ирования в бюджетный процесс является то, что суще-ств'/ющее законодательство и действ дощий Бюджетный кодекс Российской Федерации не

ориентируют участников бюджетного процесса на испо тьзование бюджетирования, ориен" и-рованного на результат, а в отдельных случаях даже препятствует этому Переход к программно-целевому бюджетированию в Российской Федерации потребует пересмотра ряда положений действующего законодательства, в том числе Бюджетного кодекса РФ В частности, раздел III «Расходы бюджетов», регулирующий отношения в области расходов бюджетов, показывает, что ориентация на затратный характер государственных расходов сохраняется Об этом свидетельствует ст 68 «Текущие расходы», которая связывает часть расходов бюджета не с предоставлением необходимых обществу общественных благ и услуг, а с обеспечением текущего финансирования органов государственной власти и местного самоуправления, а также бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отде ib-ным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций О сохранении затратного характера российского бюджета на 2007 г , свидетельствует запланированный рост межбюджетных трансфертов на 46% по сравнению с 2006 г Основные изменения их структуры представлены в таблице 4

Таблица 4

Основные изменения структуры межбюджетных трансфертов в 2007 г

(млрд руб )

Утверждено на 2006 год Проект на 2007 год Отклонение в •/<

Межбюджетные трансферты 529,4 777,2 247,8 470

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 228,2 260,4 32,2 114

Фонд софинансирования социальных расходов 26,2 33,5 7,3 29

Дотации бюджетам субъектов РФ на обеспечение сбалансированности бюджетов 25,0 34,6 9,6 38,4

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов 1,4 2,0 0,6 42,8

Фонд регионального развития 2,7 4,2 1,5 55,5

Фонд компенсаций 73,8 153,9 80,1

Прочие межбюджетные трансферты 172,1 228,6 116,5 108,5

Дотации и субвенции ЗАТО 5,8 16,7 0,9 5,6

ФАИП «3,8 120,5 36,7 43,''

В основу реформирования межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия-Алания также приняты федеральные законы от 6 октября 1999 г №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:)

Очень важной проблемой бюджетной системы РСО-Алания остается развитие экономического потенциала и расширение налоговой базы Особую актуальность данная проблема приобретает в связи с замедлением темпов роста промышленного производства (в 2006 г индекс промышленного производства к предыдущему году составил 83,6%) Поэтому, Республика Северная Осетия-Алания остается высокодотационной Уровень дотационное™ бюджета Республики Северная Осетия-Алания в 2006 г составил около 63,3%, несмогря на устойчивую динамику роста доходов и расходов в 2000-2006 гг Однако темпы роста расходов зна-

чительно выше темпов роста доходов Достаточно отметить, что расходы консолидированного бюджета Республики Северная Ос(тия-Алания в 2006 г по сравнению с 2000 годом возросли в 4,6 рай и составили 11881,2 млн рублей Одной из причин опережающего роста расходов бюджета по сравнению с его доходами, на наш взгляд, является большой перечень глазных распорядителей средств респ /бликанского бюджета Их количество составляет 57, в то фемя как главных распорядителей средств федерального бюджета- 111 Дело в том, что каидый распорядитель и получатель бюджетных средств неминуемо старается получить больше бюджетных средс^, используя различные способы лоббирования своих интересов Основную долю налоговых платежей я других доходов в бюджетную систему по территории Республики Северная Осетия-Алания ежегодно обеспечивают отрасли материального производства Всего налоговые платежи во все уровни бюджета в 2006 году составили 6797 4 млн рублей, в том числе налоговые отчисления предприятий обрабатывающего производства -4059,6 млн рублей, или 60,3 % от общих поступлений строительных предприятий - 210 6 ми! рублен, "или 3 1 % к общему обьему, транспортных предприятий - 208 0 млн рублей, или 3 1 % к общему объему, предприятий торговли и общественного питания - 217,5 млн рублей, или 3,2 %

Безвозмездные перечисления из федерального бюджета в 2006 году составили 6885,5 мчи рублен, что почти в 6 раз больше уровня 2000 года

В структуре налоговых доходов консолидированного бюджета республики в 2005 году нар больший удельный вес занимали следующие налоги налог на доходы физических лиц-1570,5 млн рублей (24,3 %) акцизы, составившие 1 266 9 млн рубтей (20,0 %) налог на при-бы 1ь - 666,8 млн рублей (8,3 %)

По сравнению с 2005 годом в ?006 году возросли безвозмеадные перечисления из федерального бюджета - на 10 6 % В структуре расходов консолидированного бюджета республики в 2006 году 50,1% занимали расходы на социальную сферу, уменьшившиеся на 3,1 процента по сравнению с 2005 годом

Набтюдаемый по всем отраслям социальной сферы рост расходов обусловлен по-вы лением заработной платы работников учреждений бюджетной сферы на 20% с 1 января, на 11,1% с 1 сентября 2005 года, с 1 мая 2006 года - на 10%, а также произошедшим перерас-пр( делением расходных полномочий между уровнями власти Иа формировании доходов консолидированного бюджета РСО-Алания в 2006 году негативно отразились следующие изменения в налоговом и бюджетном ¡аконодательсгве Российской Федерации

1 Сохранение на 2006 и последующие годы порядка зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на аитомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, установленного с начала 200-4 года

Дейстеующая схема распределения акцизов на нефтепродукты предусматривает, что из утвержденного Бюджетным кодексом РФ в размере 60% норма! ива зачисления в бюджеты субъектов акцизов на нефтепродукты 10% подлежат направлению в региональные бюджеты, а 50% аккумулируются в уполномоченном органе Федерального казначейства, а затем распределяются по субъектам Российской Федерации по установле1 чым приложениям к проекту закона о федеральном бюджете на соответствующий год нормативам Распределение нало-гопых и неналоговых доходов консолидированного бюджета между уровнями бюджетов отражено в таблицей

Таблица 5

Структура налоговых и неналоговых доходов консоли цированного бюджета РСО-Алания в __разрезе бюджетов______

Показатель 2004 г, млн руб Уд вес 2005 г, млн руб Уд вес 2006 г, млн руб Уд вес

Республиканский бюджет 1782,1 59,7% 2113,5 55,1% 3914,1 73,7%

Местные бюджеты 1204,8 40,3% Г'20,3 44,9% 1400,1 26,3%

в том числе 100%

Бюджеты городских округов нет нет нет нет 800,5 57%

Бюджеты муниципальных районов нет нет нет нет 520,0 37,1%

Бюджеты поселений нет нет нет нет 79,6 5,7%

ИТОГО 2 986,9 100% 3 833,8 100% 5 314,2 100%

Источник министерс гво финансов РСО-Алания

Расходная часть бюджета республики на 2006 год сформирована, исходя из действующего федерального и областного законодательства с учетом разграничения расходных полномочий, осуществленного с 1 января 2005 года и передачи полномочий с 1 января 2006 года, и исполнена по состоянию на I января 2007 года н объеме 11 313,9 млн рублей Профицит консолидированного бюджета республики составил 104,1 млн рублей

Динамика изменения расходной части консоли;: ированного бюджета за 2003-2006 годы представлена в таблице 6

Таблица 6

Расходы консолидированного бюджета РСО-А тания за период с 2003 по 2006 г г

Наименование бюджета Отчет 2003 г Отчет 2004 г Темп роста, % Отчет 2005 г Темп роста, % Отчет 2006 г Темп роста, %

Консолидированный бюджет 6354,4 8090,2 127,3 10 238,3 126,6 11 313,9 110,5

Республиканский бюджет 3334,9 6766,4 202.9 8 867,8 131,1 9 830,8 110,9

Местный бюджет 3019,5 1323,8 43,8 1 370,5 103,5 1 483,1 108,2

Источник Министерство финансов РСО-Алания

Особое внимание при планировании и исполнение бюджета Республики Северная Осетия-Алания уделяется межбюджетным отношениям с муниципальными образованиями республики

В рамках реализуемой в Российской Федерации реформы местного самоуправления с 1 января 2006 года местные власти РСО-Алания начат и работу в совершенно новых условиях В соответствии с Федеральным законом от 6 окт!бря 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории республики сформирована двухуровневая система органов местного самоуправления

В третьей главе «Совершенствование системы межбюджетных отношений с учетом зарубежного опыта» проанализирован опыт межбюджетных отношений ряда ¡арубежлых стран федеративного типа США, Германии, Канады, Австралии, определены возможности его использования в России, исследованы нормативно-правовые и методологические аспекты

совершенство!5шшя межбюджетных сношений и определены некоторые на прав л Йи S повыше! ия эффективности м с'«бюджетных отношений в ! лСО-A ;î a i î *1 я.

Зарубежной опыт формирован»« мйжфодже'мых отношений овидателъству егг о многообразии моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. Ключевым вопросом в этих странах, как и в России, является уровень деитрадизац^Й (д«ийНТрйзиЗЙ№й доходных источников 'л расходных полномочий).

На рис. 2. приводится доля центральных правительств р, доходах консолидированного бюджета ряда ларубсжнЙМ. стран до ¡Кипределения трансфертов в 2003 г. (в %).

Доля бюджета центрального правительства в доходах консолидированного бюджета страны до распределения трансфертов а 2003 г. (в %)

Источники: ( 45, с. 114)

Уне. 2

Как видно из рисунка Россия по уровню централизации бюджетных ресурсов уступает мног им зарубежным странам, хотя в России существует ряд факторов, предполагающих более высокий уровень централизации. Это, 3 первую очередь, большие межрегиональные различая в налоговых доходах а расчете на одного человека, огромная территория и влияние традиций советского периода. Не случайно доля доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федграции повышается. Так. если эта доля а 2000 г, после распределения трансфертов составляла 49,2%, то в 2005 г. - 59,2%. Что касается использования зарубежного опыта межбюджстных отношений, то более приемлемым для России являете* опыт ФРГ и с учетом ряда особенностей нашей страны можно сделать следующие выводы трименительно к организации налогово-бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации:

1. Федеральный центр должен обладать исключительными * олпомочиями в формировании законодательной базы налогов и сборов и других доходных источников бюджета.

7. Налоговая конкуренция менду регионами допустима в области предоставления бизнесу наиболее благоприятных условий для деятельности (инвестиционный климат, отсутствие неформальных административных барьеров, развитая рыночная и социальная инфраструктура), способствующих расширению налоговой базы, а не в форме налоговых ставок и л ьгет.

3 Чем выше степень неравенства субъектов Федерации в уровне экономического развития, а, следовательно, налогового потенциала, тем больше потребность в концентрации финансовых ресурсов и организации эффективной системы межбюджетных отношений

Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зависит в значительной мерг от создания у них стимулов для увеличения налоговых поступлений в соответствующие бюджеты Однако увеличение экономического и налогового потенциала новых муниципальных образований со своими бюджетами это задача долгосрочной перспективы

Поэтому укрепление их финансовой самостоят« льности в настоящий момент должно быть осуществлено за счет перераспределения доходных источников и предоставления им некоторой налоговой инициативы Уже в 2005-2006 п произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема рас? одних обязательств муниципальных образований Однако уточненного расчета объема рас> одних обязательств муниципальных образований не по< ледовало Поэтому не бы i и приняты меры по увеличению доходной базы местных бюджетов, в первую очередь, за счет повышения нормативов отчислений от федеральных налоговых режимов По данным Счетной палаты в 2006 г для реализации закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходима было дополнительно 360 млрд руб что в 1,7 раза выше затрат на эти цели в 2005 г Вместе с тем, фактические расходы местных бюджетов по России в 2 раза превышают их доходы Несмотря на некоторое сокращение расчетного дефицита местных бюджетов в 2006 г по сравнению с 2005 г (с 43,4% до 36,4%) у большинства субъектов Российской Федерации доходы местных бюджетов (без трансфертов) обеспечивают покрытие не более 50% расходных обязательств. Поэтому первостепенную значимость приобретают методики распределения финансовой помощи из региональных бюджетов, от которых, в первую очередь, будет зависеть обеспеченность расходных потребностей местных бюджетов доходными источниками В настоящее время можно выделить три принципиально разных методик межбюджетного peí улирования «подушевая методика», «методика покрытия расчетного финансового разрыва» и «методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности»

Каждая из этих методик обладает как преимуществами, так и недостатками Однако, как преимущества, так и недостатки проявляются в конкретных муниципальных образованиях по разному, в зависимости от экономического потенциала, компактности проживания населения, развития бюджетной инфраструктуры и т д В работе даны рекомендации по пp^ ме-нению той или иной методики в зависимости от вышеуказанных факторов Например, < подушевая методика» неприменима для тех муниципальчых образований РСО-Алания, значительную часть которых составляют горные зоны с разбросанными малочисленными населенными пунктами (Ирафскин, Дигорский, Алагирский районы)

Подушевая методика межбюджетного выравнивания может быть рекомендована муниципальным образованиям с компактно проживающим населением с уровнем развития jko-номического потенциала ниже среднемуниципального с развитой инфраструктурой бюджетных учреждений, а также при отсутствии большой разницы в факторах увеличивающих стоимость оказания бюджетных услуг В этом случае возникают большие стимулы для муниципального образования к развитию экономического и налогового потенциала и оптимизации бюджетных расходов

Методика покрытия расчетного финансового разрыва предполагает 100-процентное обеспечение минимальных расходов муниципалитета Расчетная финансовая помощь определяется как разница между минимальными расходами и минимальными доходами, которые

могут быть получены в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам, у а ановлеиным Бюджетным Кодексом Российской Федерации

Данная методика применима лишь для тех муниципальных образований уровень экономического развития которых выше среднемуниципального, с развитой инфраструктурой бюджетных учреждений и при условии наличия факторов, увеличивающих стоимость бюджетных услуг в расчете на душу населения В последние годы введена методика выравнива-нш бюджетной обеспеченности, которая призвана устранить недостатки первых двух методик Сущность данной м . -дики состоит в том, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований определяется соотношением налоговых доходов на одчого жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального образования исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала} и аналогичного показателя в среднем по муниципальным образованиям данного субъекта Ро'хийской Федерации, с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетные услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований про-изподится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов, а также перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость их предоставпения в расчете на одного жителя

Для реализации преимуществ »аждой методики и исключения условий для проявления ее недостатков целесообразно было бы по отношению к разным муниципальным образованиям или к разчым группам муниципальных образований использовать разные методики предоставления финансовой помощи с последовательным чередованием в муниципальных образованиях или группах применяемых методик Требует пояснения и принцип чередования применяемых методик Выше упоминалось, в каком случае целесообразно использовать ту или иную методику предоставления финансовой помощи Например, применение подушевой методики должно стимулировать подпягивание экономического потенциала к среднемуници-пальному уровню После того, как такое подтягивание произошло, и стимулирующая функ-цил подушевой методики достигнута, целесообразно применение в данном муниципальном образовании методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и т д Применение мегодики расчетного финансового разрыва целесообразно при установлении дополнительных нормативов отчислений по некоторым налогам вместо дотаций (части дотаций) Таким образом, комбинированное применение вышеописанных методик приводит к нивелировке их отдельных недостатков

На современном этапе развития бюджетного процесса и межбюджетных отношений важнейшей задачей является переход от управления бюджетными ресурсами и затратами к управлению бюджетными результатами, т е переход к бюджетированию, ориентированному на конечный результат или, что точнее, программно целевое бюджетирование В этой связи особое значение приобретает решение проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств Сложность решения данной проблемы заключается в том, что результат большинства бюджетных расходов чрезвычайно сложно предстаЕ 1ть в виде денежной оценки та» как они прямого экономического эффекта не имеют, а, как известно, социальный эффект сложно оценить в деньгах Поэтому сосредоточимся на решении проблемы экономической эффективности бюджетных затрат на реализацию инвестиционных проектов Это очень важно в организации межбюджетных трансфертов Для конкурсного отбора инвестиционных проектов возникает необходимость определения сравнительной эффективности проектов И тохько после этого можно решить - какому региону и сколько бюджетных средств надо выделить для финансирования отобранных проектов

Как известно, при оценке сравнительной эффективности инвестиционных проестов используется ряд критериев, главными из которых являются критерий чистой дисконтированной стоимости (ЫРУ), что и является чистым приведенным эффектом и индекс рентабельности инвестиций (РУ), что и представляет собой чистую приведенную эффективность

Критерий чистой дисконтированной стоимости (ЫРУ), или чистый приведенный эффект за время жизненного цикла проекта рассчитывается по формуле

л )>

Где Р, - прогнозируемая прибыль в 1-том году, п - продолжительность жизненного цикла прое!Гта - лет, г — норма дисконта

В качестве нормы дисконта можно принять банковский процент по вкладам (в долях единицы), так называемый нормативный коэффициент эффективности капвложений, или желаемый с точки зрения инвестора процент возврата на инвестируемый капитал

Индекс рентабельности инвестиций (РУ) или, ч го то же самое, по мнению автора, чистая приведенная эффективное! ь, определяется по фopv уле.

п р

гс,

й-а+г)'

Где УС — объем инвестиций

При равенстве чистых приведенных эффектов то двум или нескольким инвестиционным проектам наиболее эффективным является тот, у которого индекс рентабельности инвестиций окажется больше Поскольку чистые приведенные эффекты различных проектов можно суммировать, то данный показатель очень удобен при формировании портфеля инвестиций с максимальным значением КРУ Это означаег, что при необходимости один проект можно заменить несколькими, требующими того же объема инвестиций, но с большим с ум-марным приведенным эффектом, либо с большим (суммарным) показателем индекса ре-табельное™ инвестиций при примерно раеном объеме инвестиций. Данный подход к определению инвестиционных затрат за счет бюджета особенно актуален в связи с проведением р »боты в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Кроме того, значительное количество инвестиционных проектов предусматривается вывести из перечня непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и передать их в соответствующие регионы для финансирования из Федерального фонда регионального развили, который предполагается увеличить в 2007 г с 2,8 до 4 млрд руб

Как известно, для внедрения бюджетирования необходима разработка структурированных по определенному признаку бюджетных программ по основным направлениям затрат В последние годы доля программных расходов структурированных только в виде федеральных целевых программ в утверждаемом ежегодно федеральном бюджете составляет около 9%, причем с 2,04% в 2002 г она повысилась до 8,5'! % в 2006 г

Как видно, программно-целевое бюджетирование в российской финансовой системе внедряется медленно и по ограниченным направлениям затрат.

Бюджетный кодекс не ориентирует участниког бюджетного процесса на реализацию этого важнейшего направтения совершенствования бюджетных отношений Статья 34 Бюджетного кодекса провозглашает принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, однако, понятия «экономность» и «эффективность» достаточно размыты без определения показателей их оценки, структуры этих показателей - какие затраты и какие ре-

зультаты соотносятся в каждой конкретной бюджетной программе Особое значение имеет внедрение бюджетирования, ориентированного на конечный результат для высокодотационных субъектов каким является Республика Северная Осетия-Алания Снижение дотационно-сти за счет развития экономического л налогового потенциала - это задача относительно долгосрочного периода Эффективное же использование бюджетных средств - это текущая и постоянная задача финансовых органов и одним из направлений ее решения является внедрение в бюджетный процесс программно-целевого бюджетирования Однако эта работа в РСО-Алания застряла на начал ом этапе

Для активизации этой работы важное значение имеет переход к среднесрочному бюджетному планированию, это создает предпосылки для реформирования бюджетного процесса и внедрения методов программно-целевого бюджетирования В таких условиях появляется основа для стабильного финансирования актуальных национальных и полноценных бюджетных программ

В Республике Северная Осетия-Алания с 2006 г начата разработка среднесрочного финансового плана на 2009-2010 гг, принятие которого предусматривается в 2007 г Однако проблема состоит в том, что до настоящего времени перспективный финансовый план носит справочно-аналитический характер и жесткой увязки его с проектами бюджета не происходит Для повышения эффективности бюджета и межбюджетных отношений необходимо поднять роль перспективного финансового плана в бюджетном планировании, что предполагает его законодательное утверждение, повышение достоверности содержащейся в нем информации и ответственности соответствующих органов по его составлению Это необходимо для интеграции перспективного финансового плана в обычный регулярный бюджетный процесс, когда первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной финансовый год Согласно статьи 174 действующего Бюджетного кодекса перспектив-нь й финансовый план разрабатывает ся на три года, первый из которых, это год, на который составляется бюджет В связи с этим необходимо расширить верхний горизонт перспективного финансового плана РСО-Алания (до 2011 г) с одновременной корректировкой показателей 2009 г с целью повышения их достоверности и использования в качестве показателей проекта бюджета на 2009 г Кроме того, необходимо разработать бюджетные программы по ряду направлений расходов, таких <ак образование, социальная сфера и инвестиционные бюджетные программы для перехо; а к бюджетированию, ориентированному на конечный результат Для этого потребуется и разработка методических основ оценки эффективности этлч программ, предусматривающих выбор критериев оценки, показателей затрат и результатов, соотносимых при оценке эффективности для различных бюджетных программ Реализация научных положений и выводов, полученных в работе, и рекомендаций направлена на системное реформирование и повышение эффективности межбюджетных отношений

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работал соискателя,

1 Урумова 3 С Зарубежнын опыт и перспективы реформирования российской сис темы межбюджетных отношений // Сборник научных трудов «Современные проблемы рыночного реформирования и регулирования экономики» Владикавказ 2005 - 0,4 п л

2 Урумова 3 С Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Сборник науч них трудов «Современные проблемы рыночного реформирования и регулирования экономики» Владикавказ 2005 -03 п л

3 Урумова 3 С , Хекилаев С Т Проблемы оценки эффективности и использования бюджетных средств // Сборник научных трудов СООАН ВШ РФ 2007 - №5 - 0,3 п л

4 Урумова 3 С, Хекилаев С Т Межбюджетные отношения в условиях реформь.

местного самоуправления // Сборник научных трудов СООАН ВШ РФ 2007 - №5 - 0,5 п л

Статьи в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ: 11 Урумова 3 С Межбюджетные отношения и развитие бюджетного федерализма в России // «Известия» КБНЦРАН 2007 г №3(19) сентябрь - 0,8 п л

Подписано в печать 5 10 2007 г Объем 1 п л

Тираж 100 экз Заказ о а О

Издательство «Терек» Северо-Кавказского горно-металлургического института (государственного технологического университета) 362021, г Владикавказ, ул Николаева, 44

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Урумова, Заира Сулеймановна

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты бюджетно-финансовых и денежных отношений.

1.1. Современные подходы к сущности бюджетно-финансовых и денежных отношений.

1.2. Бюджет как основное звено финансовой системы: место в воспроизводственном процессе, функции, принципы организации и функционирования.

1.3. Межбюджетные отношения в системе бюджетно-финансовых отношений.

Глава 2. Состояние межбюджетнбых отношений в России и РСО-Алания.

2.1. Нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений.

2.2. Состояние и основные тенденции развития межбюджетных отношений в России.

2.3. Анализ межбюджетных отношений в РСО-Алания.

Глава 3. Совершенствование системы межбюджетных отношений с учетом зарубежного опыта.

3.1. Зарубежный опыт межбюджетных отношений и возможности его использования в России.

3.2. Нормативно-правовые и методические аспекты совершенствования межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления.

3.3. Совершенствование межбюджетных отношений в РСО-Алания.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления"

Актуальность темы исследования. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и повышение их социально-экономической эффективности не теряют свою актуальность, несмотря на множество исследований по этим проблемам. Это обусловлено многими факторами. Во первых, изменения налогового законодательства, оказывающие непосредственное влияние на межбюджетные отношения и на состояние управления общественными финансами - это процесс, который не имеет своего завершения. Во вторых, постоянно происходят изменения в налоговых потенциалах субъектов Федерации и муниципальных образованиях, а, следовательно, в бюджетной их обеспеченности. В третьих, как методика определения бюджетной обеспеченности отдельных территорий, так и предоставления межбюджетных трансфертов часто меняются. Есть и другие объективные факторы, которые обусловливают необходимость постоянных исследований системы межбюджетных отношений. Высокий уровень изъятия денежных средств у предприятий и населения ведет к падению хозяйственной активности, уменьшению потребительских расходов, снижению совокупного спроса на рынке, что, соответственно, способствует падению объемов выпускаемой продукции, повышению цен, уменьшению реально произведенного валового национального продукта (ВНП), а впоследствии потенциальных доходов самого государства. Установление же низкого уровня изъятия одновременно сокращает бюджетные доходы, сужая тем самым масштабы возможного государственного регулирования в условиях большой разницы в межтерриториальных налоговых потенциалах (сотни раз), а, следовательно, необходимости проведения межбюджетного регулирования в больших масштабах. Поэтому, в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным изменившимся условиям. Особую актуальность межбюджетное регулирование приобретает в связи с реформой местного самоуправления и появлением во многих субъектах Федераций новых муниципальных образований со своими бюджетами. Стала весьма актуальной в этой связи в Российской Федерации проблема не просто централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов, а двуединая проблема оптимизации бюджетных отношений как в решении проблемы разумной централизации бюджетных ресурсов, так и разумной децентрализации расходных полномочий в разных уровнях бюджетной системы.

Степень разработанности проблемы. Научная разработка сущности бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и как центрального звена финансовой проблемы проходила в непосредственной увязке с категорией финансы их функциями и ролью бюджета в воспроизводственном процессе. Отражение такой взаимосвязи финансов и бюджета с воспроизводственным процессом стало теоретической основой межбюджетных отношений. В разработку указанной проблемы большой вклад внесли видные представители советской и российской финансовой науки Э.А. Вознесенский, JI.A. Дробозина, В.М. Родионова, В.Т. Чантладзе, Д.А. Аллахвердян П.С. Никольский, В.К. Сенчагов, М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Б.М. Сабанти, Д.С. Моляков и др. Исследованием финансов с позиций методологического подхода связывания данного понятия только с деятельностью государства занимались A.M. Бирман, A.M. Александров, Т.М. То-чильников, Б.М. Сабанти, А.Ю. Казак, группа же исследователей финансы рассматривают как совокупность государственного и частного хозяйства (финансы предприятий и домашних хозяйств). Это В.П. Дьяченко, Б.Г. Болдырев, Д.С. Моляков, В.М. Родионова, М.В. Романовский и др. В условиях реформы финансово-бюджетная проблематика и особенно развитие бюджетного федерализма и межбюджетных отношений перешла в практическую плоскость. С начала нового века в сфере межбюджетных отношений произошла столь необходимая переориентация с разделения бюджетных ресурсов на разделение бюджетных полномочий, что явилось поворотным пунктом в формировании российской модели бюджетного федерализма. Активно стали разрабатываться проблемы централизации (децентрализации) доходных источников и расходных полномочий, методические основы определения бюджетной обеспеченности различных территорий и методики выравнивания бюджетной обеспеченности, а также вопросы стимулирования развития налогового потенциала дотационных регионов. Много внимания уделяется вопросам финансового обеспечения делегируемых нижестоящим органам государственных полномочий и софинансированию социально-значимых расходов, большое внимание уделяется расширению налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Большой вклад в разработку этих проблем внесли В.Б. Христенко, В.В. Попов, В.П. Назаров, А.Г. Силуанов, Т.Т. Нестеренко, М. Афанасьев, И. Кривогов, Ю.В. Васильев, А.Г. Игудин, Н.Х. Токаев, JI.JI. Игонина, Т.А. Позднякова, В.В. Шевлоков, З.А. Калов и др. В последние годы начался новый этап развития бюджетного федерализма - укрепление финансовых основ местного самоуправления и повышение роли муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения. Большой вклад в комплексную разработку и решение этой проблемы внесли Д.Ю. Завьялов, A.M. Лавров, А.Ю. Пантелеева, А.В. Чернявский, К.С. Вартапе-тов, Е.И. Лебедева, Н.К. Фролова, С.П. Сазонов, А.Т. Шишкин, Р.С. Тюкменев, Л.Е. Тишкина, Л.И. Пронина, А.А. Захарченко. Однако несмотря на множество исследований по проблемам межбюджетных отношений ряд проблем остаются мало исследованными. Так, недостаточно исследованы вопросы взаимосвязи уровня централизации бюджетных ресурсов и территориального распределения налогового потенциала, проблемы сочетания высокого уровня централизации доходных источников с децентрализацией расходных полномочий, т.е. отсутствует методологический подход к проблемам централизации доходных источников и централизации расходных полномочий как к двуединой проблеме, нет единого мнения о функциях бюджета и роли межбюджетных отношений как формы реализации важнейших функций бюджета, недостаточно изучены эффективные формы использования федерального фонда регионального развития и федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в выравнивании экономического и налогового потенциала территорий для реализации конечной цели развития межбюджетных отношений «один налог - один бюджет». Недостаточно изучены методологические подходы к использованию существующих методик распределения межбюджетных трансфертов в зависимости от степени развития экономического потенциала, бюджетной инфраструктуры, разбросанности поселений и отсутствия или наличия удорожающих стоимость жизни факторов в различных муниципальных образованиях. Решению этих проблем посвящена данная работа.

Объектом исследования являются взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе формирования, функционирования и взаимодействия различных звеньев системы межбюджетных отношений.

Предметом исследования являются финансово-бюджетные отношения, возникающие между органами власти разных уровней и соответствующими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Гипотеза исследования. В развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений существует ряд противоречий между целями проводимых реформ и институциональными основами, а также методологическими подходами для их достижения. Не обеспечивается методологическое единство при решении двуединой проблемы централизации бюджетных ресурсов и децентрализации расходных полномочий, недостаточно проработаны институциональные условия использования инвестиционной составляющей межбюджетных отношений для выравнивания экономического и налогового потенциала разных территорий, не устранены некоторые противоречия отдельных норм бюджетного кодекса и основных законодательных и нормативных актов, определяющих развитие системы межбюджетных отношений, нет пока единого подхода к функциям бюджета и оптимизации использования существующих методик предоставления межбюджетных трансфертов. Данная гипотеза легла в основу определения целей и задач, а также содержания, логики и структуры исследования.

Цель исследования. Выявить существующие на современном этапе проблемы совершенствования системы межбюджетных отношений и определить пути их преодоления.

Для достижения данной цели в работе поставлены и решены следующие задачи:

1. Исследовать сущность финансов и бюджета, как основного элемента финансовой системы и его функций.

2. Исследовать факторы, обусловливающие уровень централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов и расходных полномочий.

3. Охарактеризовать этапы развития бюджетного федерализма (межбюджетных отношений) определить их итоги и задачи на перспективу.

4. Проанализировать сущность и состояние существующих фондов федерального бюджета, их целевую функцию и предоставляемые формы межбюджетных трансфертов.

5. Проанализировать состояние межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления и определить основные проблемы реформы межбюджетных отношений на уровне местных бюджетов и пути их преодоления.

6. Выявить современное состояние межбюджетных отношений в РСО-Алания, разработать направления повышения их эффективности.

7. Выработать конкретные предложения по совершенствованию и повышению эффективности системы межбюджетных отношений в различных звеньях бюджетной системы Российской Федерации с выделением роли межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных ученых по теории финансов и ее основного звена бюджета, а также принципы организации системы межбюджетных отношений на различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации с учетом зарубежного опыта организации и функционирования системы межбюджетных отношений.

Научные положения, выносимые на защиту.

1. Бюджет как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для перераспределения между различными звеньями бюджетной системы, территориями и муниципальными образованиями обладает воспроизводственной функцией, реализуемой в форме межбюджетных отношений.

2. В механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов, с другой стороны дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, при этом в процессе движения средств из регионов в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные возникает временный разрыв, снижающий эффективность использования бюджетных ресурсов.

3. Высокая дифференциация экономического и налогового потенциала в различных регионах России (сотни раз) и предшествующая траектория экономического развития обусловливают высокий уровень централизации доходных источников, а огромная территория и разбросанность городских и сельских поселений - высокую децентрализацию расходных полномочий.

4. Важнейшим инструментом выравнивания межрегиональных различий бюджетной обеспеченности в России может стать совершенствование бюджетного механизма использования инвестиционной составляющей межбюджетных отношений, а именно: выведение мелких инвестиционных объектов из непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) с включением их в федеральный фонд регионального развития с распределением их по соответствующим региональным фондам муниципального развития с сокращением сроков их финансирования и строительства.

5. Для повышения налогово-бюджетной активности регионов и муниципальных образований по расширению налоговой базы и увеличению доходов бюджетов чаще практиковать замену дотаций дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, особенно по тем налогам, администрирование которых наиболее эффективно на региональном и местном уровнях.

6. Для уменьшения бюджетной асимметрии целесообразно введение дифференцированной шкалы налогообложения на доходы физических лиц для отдельных категорий населения с направлением дополнительных сумм из регионов с высоким уровнем бюджетной 'обеспеченности в федеральный бюджет и оставлением этих сумм в бюджетах регионов с низким уровнем бюджетной обеспеченности.

7. Существующие методики предоставления межбюджетных трансфертов обладают различными достоинствами в зависимости от конкретной ситуации в регионе (муниципальном) образовании. Предложенный механизм последовательного чередования применения этих методик будет способствовать реализации их преимуществ и консервации недостатков, что значительно повысит эффективность межбюджетных отношений.

8. Создание межселенных территорий в РСО-Алания будет способствовать упорядочению распределения доходных источников между муниципальными районами и поселенческими муниципальными образованиями и значительному выравниванию бюджетной обеспеченности.

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в реализации воспроизводственного подхода к сущности финансово-бюджетных и денежных отношений и организации межбюджетных отношений, рассмотрении централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов и расходных полномочий как двуединой проблемы в развитии бюджетного федерализма в России, в определении факторов, требующих централизации доходных источников и децентрализации расходных полномочий, уточнении функционального содержания бюджета и межбюджетных отношений.

Теоретическая значимость исследования состоит в расширении научных и методологических представлений о бюджетных и межбюджетных отношениях как части финансовых отношений, связанных с перераспределительной стадией национального дохода и обеспечивающих выравнивание воспроизводственных возможностей различных территорий.

Практическая значимость исследования состоит в доведении основных научных положений до практических рекомендаций по повышению эффективности межбюджетных отношений, усилению их воспроизводственной функции, возрастанию их роли в выравнивании экономического и налогового потенциала различных территорий путем активизации инвестиционной составляющей.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в пяти научных публикациях общим объемом 2,0 пл. (в том числе авторских 1,8 п.л.) Основные научные положения изложены в рецензируемом ВАК журнале «Известия» КБНЦ РАН (0,8 п.л.)

Структура и объем работы. Диссертация изложена на 125 страницах машинописного текста, содержит 3 главы и 9 параграфов, включает 7 таблиц, 6 рисунков.