Формирование экономического механизма развития региональной системы образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Подшибякина, Елена Николаевна

Введение.

ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Федеральная система образования: распределение полномочий между уровнями управления.

1.2. Понятие региональной системы образования.

1.3 Методические подходы к организации стратегического анализа региональной системы образования.

ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ.

2.1. Анализ зарубежного опыта реформирования системы образования.

2.2. Стратегические ориентиры развития региональной системы образования в условиях российских реформ.

2.3. Стратегия усиления экономических методов управления региональной системой образования.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ.

3.1. Мировая практика диверсификации источников финансирования и возможность ее использования в российских условиях.

3.2. Специфика планирования и финансирования системы образования в условиях казначейского исполнения бюджета.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование экономического механизма развития региональной системы образования"

Актуальность темы исследования обусловлена потребностями развития теории и практики в области экономики и управления системой образования на федеральном и региональном уровнях.

Существенные преобразования, происходящие во всех сферах жизни общества, повлекли за собой изменение образовательных потребностей населения. Школа, являясь открытой системой, обязана реагировать на эти изменения с целью удовлетворения новых образовательных потребностей. Государство в Законе РФ «Об образовании» сформулировало основные требования к изменениям в системе образования. Для реализации этих требований система образования должна измениться в следующих направлениях: в технологиях обучения, ориентированных на развитие личности, индивидуализации обучения, в предоставлении выбора формы обучения ученикам и их родителям; в технологиях управления на всех уровнях, что предполагает создание новой нормативно-правовой базы, переподготовку управленческих кадров, постепенный переход от государственной к государственно-общественной форме управления образованием; в содержании образования, которое надо привести в соответствие с новыми образовательными потребностями России, а также в соответствии с общеевропейскими и мировыми тенденциями.

Российская система образования представляет собой один из крупнейших образовательных комплексов в мире. В настоящее время понятие системы образования, в том числе региональной, по мнению автора трактуется как совокупность социальных процессов, учебно-воспитательных учреждений, реально обеспечивающих реализацию функций образования: образовательные программы, системы ресурсного, методического, материального, финансового, организационного сотрудничества с другими социальными и образовательными системами. В сложившийся ситуации, когда среди основных целей реформирования отрасли определено возрастание полномочий субъектов Российской Федерации в области образования, особое внимание уделяется принципу регионализации образования, которое кроме перечисленного обеспечивает в регионе возможность дифференциации образования и обучения, отражающих научно-культурные, демографические и экономические особенности региона, наличие научно-методической школы, обобщающей своеобразие педагогического опыта региона.

Система образования неразрывно связана с той социально-экономической формацией, в рамках которой она существует. Поскольку утверждающиеся общественные отношения страны коренным образом отличаются от предшествующих, то возникают трудности при вхождении одной из крупнейших в мире систем образования в новое социально-экономические и правовые условия. Их характерной особенностью являются: становление российской государственности, децентрализация управления во всех звеньях народного хозяйства, ориентация на рыночные механизмы самоуправления, преобразование форм собственности и создание конкретной рыночной среды, интеграция в мировую экономику.

Проблема состоит в определении мер и средств, обеспечивающих осуществление достаточно радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы образования, методах управления соответствующих происходящим в обществе экономическим, политическим и социальным изменениям.

Таким образом, российская система образования сегодня находится как бы под двойным прессом перемен, в полной мере испытывая воздействие мировых и внутренних изменений, среди которых можно выделить изменение экономического характера, ибо образование входит в социальную сферу, состояние которой решающим образом зависит от экономической обстановки в стране и ее бюджетной финансовой поддержки.

Прежде всего, необходимо отметить, что становление российской государственности явилось мощным стимулом развития законотворческой деятельности в сфере образования. Принятие двух Федеральных законов по образованию: «Об изменениях и дополнениях в Закон Российской Федерации «Об образовании», и «О вузовском и после вузовском профессиональном образовании», которые закрепили основные принципы государственной политики в области образования, социальные гарантии реализации прав граждан на получении образования, установили общие требования к государственным образовательным стандартам и программам, формы получения образования, условия организации образовательного процесса, определили общие направления экономического развития образования.

Основное внимание в настоящем периоде сосредоточено на реализации общих приоритетных направлений для всей системы образования, обеспечения конституционных прав граждан на получение бесплатного общего среднего, начального профессионального образования и на конкурсной основе бесплатного среднего и - начального профессионального образования. Наряду с этими общими для всей системы образования проблемами каждая из сфер образования решала также и свои специфические задачи, обусловленные ее ролью и местом в системе непрерывного образования.

Изменения в деятельности образовательных учреждений требуют также совершенствование системы управления образованием. Надо иметь в виду, что в современной ситуации нельзя управлять на основе распоряжения ресурсами: резервных ресурсов, которые органы управления могли бы распределять, практически нет. В перспективе, с созданием системы нормативов, данное средство управления будет утрачено полностью. Административные средства управления в новой социальной ситуации также не могут рассматриваться как основные, не слишком велики возможности управления за счет использования властных полномочий. В тоже время появляются новые децентрализованные методы управления, возрастает роль оперативной и прогностической информации. Растёт потребность образовательных учреждений в определении целевых ориентиров, квалифицированной экспертизе образовательного процесса и образовательных результатов. Таким образом, возможность сохранить устойчивое управление образовательной системой, которое позволило бы предотвратить неконтролируемое развитие негативных тенденций, заключается, прежде всего, в усилении «горизонтальной деятельности» управленческих структур по организации взаимодействия разных видов и типов учреждений образования и других социальных организаций, совместной деятельности образовательных и научно-педагогических учреждений. Данной тенденции способствует проводимая в настоящее время федеральным центром административная реформа, которая обеспечит разграничение компетенции между образовательными учреждениями, и органами образования, федеральной и региональными властями. Эти изменения способствовали поиску новых форм взаимодействия, обострили проблему повышения профессионального уровня работников органов управления образованием, стимулировали совершенствование существующих управленческих структур.

В последнее время система образования переживает столь же радикальные преобразования, как и экономика в целом. Проведение умеренно жесткой бюджетной политики по отношению к учреждениям образования в начале и в середине 1990-х годов объяснимо, так как именно бюджетная система оказалась наиболее уязвимой в переходный период. Целый ряд законов и других нормативных актов принимался без реального финансового обеспечения, что в итоге приводило к невыполнению государственных обязательств.

Объективные процессы, отражающие современную ситуацию в экономике страны показывают, что потребность в радикальных реформах из перечня перспективных мероприятий превратились в жизненную необходимость. В основу современных программных мероприятий по стабилизации социально-экономической обстановки положен принцип внесения корректив в федеральную бюджетную политику, направленный на уменьшение противоречий, наблюдающихся в сфере образования. Вместе с тем в условиях, когда конституционные гарантии и действующие правовые нормы не в полной мере обеспечены бюджетными ресурсами, успешное функционирование образования и ключевые направления их развития не могут осуществляться без нововведений изменения порядка финансирования образовательных учреждений и реструктуризации затрат на образование.

Проблема стабильного и сбалансированного финансирования образовательных учреждений является одной из самых острых и главных проблем развития и функционирования системы образования в современных условиях. Поскольку и в перспективе основным источником будет являться бюджетное финансирование как гарант на получение гражданами полного общего и профессионального образования в пределах государственных стандартов; необходимо уделить внимание созданию соответствующего эффективного экономического механизма. В соответствии с российским законом «Об образовании» нужно решить одну из главных проблем по организационно-экономическому реформированию системы образования -по созданию и внедрению методики расчета нормативов бюджетного финансирования.

Все сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что выбранная тема диссертационного исследования крайне необходима и актуальна для развития системы образования, как на региональном уровне, так и на федеральном.

По экономическим проблемам образования имеется большое количество публикаций. Однако вопросы децентрализованного управления образованием и планирование средств на образование в них рассмотрены недостаточно системно. Тенденции развития образования, характерные для нынешнего этапа развития общества, присущие им противоречия: между необходимостью построения современных социальных конструкций, и отсутствием адекватных социально-экономических условий, развитием регионализации и инерционностью процессов управления, потребностью в значительных ресурсах и реальными возможностями государства и территорий по финансированию социальных расходов, между устаревшими организационными формами и новыми задачами в рамках экономической и бюджетной реформы предполагает обязательность проведения дополнительных разработок в этой области. Эти положения обусловили выбор темы исследования, предмета и объекта исследования научного анализа, структуру диссертации, последовательность изложения вопросов, комплекс предложений, выносимых на защиту.

Главными целями диссертации являются: разработка методических принципов развития системы образования и организационно-финансовых основ функционирования сферы образования в современных условиях и на среднесрочную перспективу; разработка и обоснование стратегии управления образованием и управления финансами в образовании, анализ мировой практики диверсификации источников финансирования.

Реализация поставленных целей потребовала решения ряда задач:

• определить характеристику содержания, целей и особенностей» управления образованием на всех уровнях системы образования;

• проанализировать позиции зарубежных стран и опыт Санкт-Петербурга, как региона, по проблемам правого, экономического и организационного регулирования процессов развития и реформирования системы образования;

• систематизировать законодательные акты, регламентирующие порядок функционирования образования и их ресурсное обеспечение, выявить имеющиеся противоречия;

• исследовать специфику, тенденции и проблемы финансового обеспечения образования;

• исследовать процесс модернизации системы образования и дать рекомендации по данному процессу;

• подвергнуть научному анализу опыт финансирования образования в экономически развитых странах и оценить возможности его использования в России;

• разработать комплекс предложений по стабилизации и дальнейшему развитию системы образования;

• разработать комплекс предложений по экономии и повышению эффективности использования бюджетных средств в образовании;

• дать предложение по количеству образовательных учреждений и численности учащихся и воспитанников на среднесрочной период развития системы образования региона с учетом рождаемости.

Объект исследования Объектом диссертационного исследования выступает региональная система образования.

Предметом исследования является организационно-экономическое, правовое, финансовое обеспечение функционирования и развития" региональной системы образования.

Поставленные задачи определили логику и структуру диссертационного исследования. Диссертация включает введение, три главы, заключение, библиографии, список литературы. Во введении обосновывается^ актуальность исследования проблемы, степень ее разработанности, формируются цели и задачи. Здесь же раскрывается научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Подшибякина, Елена Николаевна

ВЫВОДЫ ГЛАВЫ 3

Составной частью стратегии развития образования, а следовательно и управления, является его финансовое обеспечение. При его разработке возникает необходимость решения ряда задач, таких, как выявление и использование новых источников финансирования на основе изучения зарубежного опыта и прогрессивных тенденций отечественной практики, создание организационных и экономических механизмов рационального использования имеющихся ресурсов, обеспечение целевого, а также обоснованное распределение полномочий по распоряжению ресурсами.

Анализ мировой практики выявил общие закономерности финансирования образования: преобладание государственного финансирования; повсеместное уменьшение его доли в общих расходах на образование; увеличение частных источников финансирования образования; взаимодействие государства и частных структур в финансировании образования на основе социального партнерства; диверсификаиця источников финансирования образования и как следствие - многоукладность экономики образования; привлечение дополнительных средств как вне системы образования (местный целевой налог, личный государственный образовательный кредит, внебюджетные средства местных органов власти, фонды поддержки образования, благотворительная помощь, спонсорская помощь), так и в ней самой (предпринимательская деятельность, платные услуги (аренда, коммерческая деятельность), непредпринимательская деятельность (платные услуги, платные образовательные услуги); стремление к экономии бюджетных расходов путем модернизации принципов финансирования - переход от поддержки учреждений к подушевому финансированию (образовательному ваучеру); увеличение доли общественных расходов на образование взрослого населения в связи с реализацией идеи обучения на протяжении всей жизни.

Вхождение России в мировое образовательное пространство позволяет осуществлять реформирование образования с учетом результатов и социально-экономических проблем, порождаемых той или иной инновацией в других странах, снижая риски неблагоприятных или непредвиденных эффектов от их провидения в нашей стране.

Необходимость аккумуляции средств из различных источников требует повышения экономической компетенции руководителей образовательных учреждений, знакомства с теорией и практикой маркетинга образовательных услуг и фандрайзинга.

В целях развертывания переподготовки кадров автором предложена программа и подготовлена серии брошюр «Экономика образования для руководителей образовательных учреждений».

В условиях жесточайшего дефицита финансовых средств В России предпринят переход на казначейское исполнение бюджета. В работе выявлены противоречия, обнаружившиеся уже на первых порах его осуществления.

К числу положительных эффектов относится; создание вертикально-интегрированного финансового механизма, стабилизации единого образовательного пространства, легализация всех поступающих в данную сферу ресурсов, прозрачность всех финансовых потоков, концентрация федеральных бюджетных средств в органах казначейства и установление нового правого режима, формирование механизмов привлечения дополнительных финансовых и материальных средств; рационализацию и повышени эффективности использования всех ресурсов, как бюджетных, так и внебюджетных; контроль (государственных и общественный) за поступлением и использованием финансовых, материальных и человеческих ресурсов, резкое сокращение нецелевого расходования средств бюджета, ослабление посреднической позиции планового-финансовых отделов органов управления образованием, одновременно повышени профессиональной квалификации работников бухгалтерий учебных заведений, освоение ими новой культуры финансовых отношений.

К числу отрицательных показателей относятся следующие: снижение общей рыночной ориентации учебных заведений, так ка ограничена возможность оперативного управления своей хозяйственной деятельностью, усиление «бюджетного иждивенчества» и рост всех видов бюджетных затрат, ибо чем «больше планируемые затраты - тем больше бюджет учебного заведения», снижение функциональной эффективности внебюджетных средств, ибо они покрывали текущие издержки учебно-производственного процесса и по времени были синхронизированы с обучением профессии, сокращение всех видов хозяйственных отношений с социальными партнерами, так ка перспектива каждый раз убеждать казначейство в целесообразности контактов отпугивает партнеров, фактическое подталкивание к развитию неформальных (теневых) методов финансовых отношений, путем «взаимозачетов» или «черного нала», резкое снижение возможности для найма высококвалифицированного персонала, так как размеренность доплат и надбавок надо каждый раз согласовывать с казначейством и др.

В силу указанных противоречий введение нового порядка наталкивается на определение противодействие, обусловленное различными причинами: финансово-экономическими, административно-управленчискими и социально-экономическими.

Предложение о легализации всех внебюджетных средств, поступающих в систему образования, особенно "взносов" на школьных нужды, порождает опасения, что это приведет к легализации и официальному закреплению платности тех образовательных услуг, которые ныне считаются бесплатными для населения, и соответствующему снижению бюджетных расходов на образование.

Переход на подушевое финансирование на основе нормативов, рассчитываемых практически как среднегодовые фактические расходы на одного учащегося не представляется нам рациональным. Применение в перспективе подушевого финансирования на их основе ограничивается различиями между регионами по доступности, объемам и качеству предоставляемых населению образовательных услуг. Если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на одного учащегося, должны обеспечивать всем гражданам равные права в получении минимального, или базового набора образовательных услуг, то значения таких нормативов быть одинаковыми для жителей разных регионов. Допустимы лишь различия, обусловленные климатическими факторами. Значит, тем территориям, где фактические затраты ниже нормативных, придется увеличивать субвенции из федерального бюджета. Регионам, где фактические затраты выше нормативных, введение подобных нормативов ничего не даст.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Мировое сообщество неуклонно движется вперед в своем развитии. На смену одной эпохе приходит другая. Если раньше в экономике человек не рассматривался отдельно, а лишь как составляющая совокупной рабочей силы, а человеческий капитал был лишь одним из многих других активов предприятия, то сейчас значение человеческого капитала постоянно возрастает.

Приходит осознание того, что каждый работник предприятия обладает уникальным набором знаний, умений, навыков, качеств, взглядов, мнений, которые могут как способствовать увеличению производительности труда, улучшению работы предприятия, так и наоборот, тормозить развитие предприятия, в случае, если эти знания и навыки работника не отвечают поставленным перед ним задачам. Это свидетельствует о том, что в обществе знаний, к которому мы постепенно переходим из индустриального общества, будет господствовать совершенно иной тип конкуренции — конкуренция человеческого капитала.

Хотя развитие человеческого капитала осуществляется под влиянием нескольких факторов (образование, здоровье, демографическая и экологическая ситуация), образование является важнейшим из них. Поэтому ему мы отводим роль ведущего звена в выходе нашей страны из кризиса.

Внутренние изменения социально- экономического характера затрагивают все стороны функционирования образования: содержание и ценностные ориентации, характер взаимоотношений между субъектами деятельности и структуру управления, уровень материально- технического оснащения и объем финансирования.

Российская система образования представляет собой один из крупнейших образовательных систем в мире. Под образовательной системой подразумевается единство образовательных учреждений, научных, методических и других организаций сопровождения, а также целый ряд обслуживающих структур (централизованная бухгалтерия, архив и т. п.), находящиеся на балансе субъектов управления образованием и подлежащих единому финансированию.

На протяжении ряда последних лет общеобразовательная система в нашей стране развивалась в направлении придания многообразия в видах и типах образовательных учреждений, но необходимо признать, что этот процесс происходил и пока происходит в определенной мере стихийно. В результате этого имеется по каждому уровню образования не всегда оправданное многообразие видов образовательных учреждений, возникает опасность распада целостной образовательной системы. Сегодня требуется большая и неотложная работа по созданию целостной образовательной системы с преемственностью всех образовательных программ.

Актуальной для системы образования является и проблема сохранения сети образовательных учреждений, ее диверсификации, дальнейшее совершенствование структуры и содержания всех уровней образования, обеспечения гарантированного государством качества образования.

Важнейшим этапом в развитии системы образования России является система управления ею. Конституция Российской Федерации устанавливает правовые гарантии обеспечения государственной целостности и единства власти. Вместе с тем сама Конституция предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляются Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий: правовых и экономических.

В основные правовые полномочия входит: формирование и осуществление федеральной политики в области образования; разработка и реализация федеральных программ развития образования, контроль за исполнением законодательства Российской Федерации об образовании, издание нормативных документов в пределах своей компетенции.

В основные экономические полномочия входит: передача ответственности за формирования и финансирования бюджетов образования с федерального уровня на региональный и местный уровни, передача в собственность субъектов Российской Федерации зданий и сооружений, принадлежащих системе образования регионов, а также передача ответственности за социальную поддержку педагогических работников.

Хотелось бы отметить, что полномочия органов власти субъектов Российской Федерации по самостоятельному определению состава и типов образовательных учреждений, структуре занятости в бюджетной сфере, уровне заработной платы, других бюджетных расходов регионального характера должны быть существенно расширены.

Сегодня в бюджетном кодексе должна быть четко определена сфера расходных полномочий, должны быть уточнены налоговые полномочия органов самоуправления.

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий), и широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг.

Но не смотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «не финансируемых федеральных мандатов», на региональные бюджеты возложены федеральным законодательством многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источником финансирования.

Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются. В результате органы власти субъектов Российской Федерации не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая задолженность, в том числе и по заработной плате, коммунальным услугам и т. д. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы ( в т. ч. и образование), привлечению инвестиций. Недостатки системы межбюджетных отношений является одной из причин низких темпов реформы в образовании. Региональные образования, от которых в основном зависит её проведение не заинтересованы в реформе с её такими экономическими полномочиями, поскольку сокращенные бюджетные расходы с регионов будут изъяты в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы создают общая несбалансированность региональных бюджетов, нестабильность и непрозрачность взаимоотношений с федеральным бюджетом. Необходима реорганизация межбюджетных отношений, направленная на обеспечение налогово-бюждетной самостоятельности органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, которая уже сама по себе создает мощные стимулы для активизации реформы в образовании, которые могут быть дополнительно поддержаны целевой финансовой помощью из федерального бюджета на выплату адресных субсидий образованию.

Подводя итог функциональному анализу полномочий на разных уровнях управления образованием Российской Федерации, подчеркнем важность разграничения прав и обязанностей как отправной точки развития образования.

На фоне федеральной системы образования, выделяется региональная система образования. Он имеет свои функции и является с одной стороны частью федерального комплекса, с другой частью экономики региона (субъекта федерации). Региональный образовательный комплекс - это сеть образовательных учреждений, образовательных стандартов, образовательных программ, системы ресурсного обеспечения - кадрового, научного, методического, материального, финансового, организационного сотрудничества с другими социальными и образовательными системами, управления.

Структура системы образования Санкт-Петербурга в целом отвечает потребностям города, можно с осторожным оптимизмом констатировать — система образования работает стабильно. Этот вывод подтверждается такими признаками, как сохранение сети образовательных учреждений и завершение их государственной регистрации, сохранение мест основного и вспомогательного персонала отрасли, своевременность выплаты заработной платы, расширение системы социальной поддержки педагогам и учащимся, реализация созданной нормативно-правовой базы долговременного действия и другое. Система образования сохранена и развивается благодаря определению предметов ведения и функций органов управления образованием.

Но, вместе с тем проблемы образовательной сферы региона в целом в значительной мере можно отнести и к проблемам образовательной сферы Российской Федерации, такие как материально-технические и финансовое обеспечение, которые выступают в качестве главного ресурсного ограничения развития образования и тормозящие её модернизацию. В то же время можно отметить, что меры, предпринимаемые Правительством города, позволили в значительной степени снизить влияние негативных факторов на систему образования. В сложных экономических условиях удалось сохранить сеть дошкольных образовательных учреждений, расширить сеть учреждений общего и дополнительного образования, принять на финансирование из бюджета Санкт-Петербурга учреждения начального профессионального образования.

Петербургская школа представляет собой развитую -сеть дошкольных учреждений начального, основного и среднего образования, учреждений специального, начального профессионального, среднего педагогического, дополнительного образования. В образовательную систему Санкт-Петербурга интегрирована и сеть негосударственных образовательных учреждений различного типа.

Структура управления системой образования Санкт-Петербурга, как региона представлена в следующих звеньях управления:

Правительство города;

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга;

Комитет по образованию Администрации Санкт-Петербурга;

Территориальные отделы управления образованием;

Инспекция при Комитете по образованию;

Совет развития образования, городская аттестационная комиссия, городская экзаменационная комиссия, центр педагогической информации, научно-методический совет, городская медико-педагогическая комиссия, социально-педагогическая служба.

Все структуры управления представляют единый орган управления, и взаимосвязаны между собой целями развития системы образования. Подводя итоги исследования структуры управления региональной системой образования, хотелось бы отметить, что в основном управление имеет централизованную модель, в которой наиболее рельефно проявляется степень государственного воздействия на протекающие процессы, а так же структуры управления представляют единый орган управления. Исследуя функции управления Комитета по образованию и Территориальных отделов управлений образованием, отмечаем, что данные функции дублируют друг друга. Следует, по мнению автора, все полномочия по управлению образованием оставить только за Комитетом по образованию с целью более качественного и оперативного управленческого решения проблем образования. С появлением новых управленческих задач возникнет необходимость в усовершенствовании структуры Комитета по образованию и ликвидации одной из структуры управления образованием - Территориальных отделов управлений образованием. Данное решение вопроса, по мнению автора, позволит увеличить финансирование образовательных учреждений за счёт сокращения громоздкой структуры аппарата Территориальных отделов управлений образованием.

Составной частью стратегии развития образования, а следовательно и управления, является его финансовое обеспечение, при разработке которого возникает необходимость решения нескольких задач: выбора приоритетных направлений развития, выявление и использование новых источников финансирования, создание организационных и экономических механизмов рационального использования имеющихся ресурсов, обеспечивающих целевого использование, а также обоснованное распределение полномочий по распоряжению ресурсами, прогнозирование в планировании средств на образование на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Управление образованием можно рассматривать как внешнюю систему, представленную органами управления, основной задачей которых является реализация функций, обеспечивающих функционирование отрасли в соответствии с Законом "Об образовании", федеральными и региональными программами развития.

Всё ещё остается противоречие между законодательной гарантированностью финансового обеспечения и реальными возможностями государства и субъектов Российской Федерации по обеспечению финансовыми средствами образовательных учреждений. Законодательство о предоставлении бесплатных образовательных услуг населению выполняется в пределах той доли, которую позволяет реальный бюджет, что привело к возникновению значительной меж и внутри региональной дифференциации в расходах на образование и как следствие, к неравенству в уровне образования, доступе качественному образованию. Неудовлетворительное финансирование учреждений образования Санкт-Петербурга является одной из основных причин кризисных ситуаций. В целом потребность образовательных учреждений в финансовых средствах обеспечивается за счёт средств регионального бюджета, и как следствие данного финансирования неисполнения некоторых норм федеративного законодательства в области образования в регионе.

С целью оптимизации расходов на капитальный ремонт, информатизацию, оздоровление и отдых детей и подростков, средства централизуются в бюджете Комитета по образованию, что с одной стороны позволило осуществлять выделение средств на эти цели образовательным учреждениям по единым правилам, с другой — подойти к объективному определению необходимых расходов.

Вместе с тем в системе образования Санкт-Петербурга есть противоречия и проблемы. Недостаточность бюджетных средств не позволяет вести плановую работу по замене материально-технического оснащения учреждений отрасли, введению современных нормативов технического оборудования. Существующий уровень финансирования не позволяет спасти от разрушения материальную базу и создаёт предкризисную ситуацию в материально-техническом обеспечении образовательных учреждений. Проблема сохранения и развития материально-технической базы системы образования города относится к числу наиболее острых. Фонд зданий образовательных учреждений постепенно ветшает.

Остаются актуальными вопросы социальной защиты детей. Значительно сократились затраты на содержание учреждений дополнительного образования детей по отрасли за последние годы, дальнейшее снижение расходов недопустимо.

Таким образом, возможно, региону следует активнее использовать конституционное право на законодательную деятельность, в особой степени касаясь обеспечения социальных гарантий в отношении детей и их учителей, законодательно закреплять финансирование мероприятий, призванных решать наиболее важные проблемы детства, выделяя расходы на эти цели отдельной строкой в бюджетах; при разработке и реализации региональных программ по улучшению положения детей предусматривать специальный механизм контроля за эффективностью проводимых мероприятий и при необходимости порядок их соответствующей корректировки.

Социальная политика, в том числе и политика в отношении детей, стала предметом совместного ведения Российской Федерации и региона в связи, с чем значительно возросли полномочия, самостоятельность и ответственность территории. Действиями региона социальные гарантии могут быть расширены и укреплены по сравнению с федеральными.

Важным решением по стабилизации и дальнейшему развитию системы образования является разработка региональной программы развития образования. Региональная программа развития образования становятся необходимым фактором социально-экономических преобразований в регионе. Автором разработаны предложения по организационно-экономическому и финансовому обеспечению региональной системы среднего образования, изложенные в «Комплексной программе экономии и повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере образования». Целью программы является сохранение и развитие системы образования за счет экономии и рационального использования бюджетных средств, выделяемых на нужды образования бюджетами разных уровней. Цель программы достигается путем реализации комплекса мероприятий по различным направлениям, уровням бюджетов, уровням образования и видам расходов в сфере образования.

В основу программных мероприятий по стабилизации социально-экономической обстановки положен принцип жесткого государственного регулирования. Эти задачи особенно актуальны для систем образования, в ней ярче проявляется степень государственного воздействия на происходящие процессы. Кроме того, сегодня стало очевидным, что уровень сбалансированности противоречий, в которые вовлечено образование, во многом зависит от качества законодательной базы.

В нестабильных социально-экономических условиях основным методом прогнозирования развития становиться метод сценариев. Он позволяет на основе вариантов, разрабатываемых группой специалистов предположить возможные направления развития и выбрать наиболее приемлемый. В области образования эффективность планирования по сценариям только возрастает, так как комплексность подхода здесь особенно важна, а ответная реакция на принятые решения может поступить через значительно большее время, чем, например, в экономике. На основе сценариев, разрабатываемых для России и Санкт-Петербурга в диссертации делается аргументированный выбор варианта стабилизации и на его основе осуществляются конкретные расчеты.

Предложения по стабилизации и дальнейшему развитию системы образования, по мнению автора, должны быть направлены на решение следующих задач: совершенствование системы и механизмов планирования и определения затрат на нужды системы образования; определение наиболее рациональных схем использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами разных уровней на нужды образования; определение основных направлений экономии бюджетных средств разных уровней в сфере образования с учетом особенностей финансирования образовательных учреждений.

Основными задачами, определяющими развитие системы образования Санкт-Петербурга могут быть следующие: управление образовательным процессом на основе его регламентации и поддержки педагогических инноваций;

- осуществление мер по предупреждению кризисной ситуации в ресурсном обеспечении системы образования;

- материально-технические ресурсы;

- финансово-экономическое обеспечение;

- совершенствование механизмов контроля за использованием бюджетных средств в сфере образования. г

Система образования должна быть ориентирована не только на задание со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Именно ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг, должна создать основу для привлечения дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов.

Модернизация образования, как масштабная программа государства, осуществляемая при активном содействии общества, легла в основу развития региональной системы образования.

Основными этапами модернизации регионального среднего образования являются:

- финансовое обеспечение государственных гарантий в сфере образования в пределах государственных образовательных стандартов;

- обеспечение рационального и эффективного расходования бюджетных средств и использование государственного имущества, находящегося в сфере образования;

- создание условий для привлечения в сферу образования внебюджетных средств; обеспечение хозяйственно-финансовой самостоятельности образовательных учреждений;

- оптимизация сети образовательных учреждений сферы образования;

- адресность бюджетного финансирования, под которой понимается норматив финансирование в расчете на одного обучающегося, воспитанника в образовательных учреждениях дошкольного, начального общего, основного общего, среднего профессионального образования, сиротских и коррекционных образовательных учреждений, учреждений дополнительного образования;

- разработка механизма расчета минимальных региональных нормативов финансирования по различным типам и видам образовательных учреждений;

- расширение прав образовательных учреждений по распоряжению финансовыми ресурсами при участии попечительских советов;

- обеспечение прозрачности и доступности для осуществления общественно-государственного контроля за финансовой деятельностью образовательных учреждений, включая ежегодную публикацию финансовых отчетов;

- разработка механизма контроля за бюджетными средствами, направляемыми некоммерческим организациям;

- переход к развитию образования через государственные инвестиции в сфере формирования информационной базы образовательных учреждений и обновление их учебного оборудования и материальной базы;

- создание среднесрочной программы развития образования.

Ключевой идеей реформирования системы образования на федеральном и региональном уровнях должна выступать идея развития, понимаемая в триединстве задач: создание необходимых условий для развития и социализации личности, запуска механизма развития и саморазвития самой системы образования и всех ее подсистем, превращение образования в деятельный фактор развития общества.

Основными критериями эффективности образования должны выступать:

- согласованность основных направлений и приоритетов развития с Федеральной программой;

- реализация регионального образовательного стандарта во всем многообразии вариативных образовательных программ;

- рост личностных достижений участников образовательного процесса;

- рост ресурсного обеспечения образовательной системы;

- влияние образования на социально-экономическое развитие города, удовлетворенность жителей города, всех участников образовательного процесса уровнем и качеством образовательных услуг.

Таковы основополагающие, принципиальные позиции, которых следует придерживаться при разработке правового и организационно-экономического обеспечения Программы развития системы образования регионов и в том числе г. Санкт- Петербурга.

Реформа образования начинается также и с реформы управления образованием. Управление образованием с опорой на старую экономическую модель не соответствует современным требованиям. Управление без социально-экономического прогнозирования развития и стратегического планирования — всё это управление вчерашнего дня. В контексте модернизации Российского образования важнейшей задачей и одной из приоритетных направлений модернизации системы образования является модернизация самой модели управления. В современных условиях управление образованием это - прежде всего, управление процессом развития. Конкретной целью управления является достижение наилучших результатов деятельности, а посредством управления оказывается влияние на процесс выполнения поставленных задач на всех этапах - на стадии планирования, как перспективного, так и текущего, в процессе исполнения бюджета и контроля за исполнением.

Управление образованием это - также и механизм контроля. Законом «Об образовании» предусмотрен механизм контроля государством процесса формирования, функционирования и результатов деятельности системы образования. Это прежде всего - процедура лицензирования, аттестации, государственной аккредитации образовательных учреждений.

Управление финансами является также составной частью управления в целом и представляет собой непрерывный процесс, включающий в себя: перспективное прогнозирование; текущее, среднесрочное и долгосрочное планирование; финансовое обеспечение; организацию бухгалтерской и статистической отчетности о выполнении планируемых показателей; экономический анализ финансово-хозяйственной деятельности; финансовый контроль за целевым и эффективным использованием средств. Все эти стадии в полной мере применимы к образованию, которое в основном финансируется за счет государственных источников, следовательно государство вправе определять стратегию их дальнейшего развития и управления. Эта стратегия должна строиться с учетом изменений, происходящих в социально-экономических отношениях и государственно-политическом устройстве Росси: образование форм собственности, децентрализация управления, возрастание полномочий, самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации по решению финансовых проблем образования.

Преобразования в отечественном механизме государственного воздействия на социальные процессы предполагает большую, нежели ранее, ориентацию на использование экономических методов управления. Их функциональное назначение непосредственно связано с административными регуляторами, с конкретным содержанием функций соответствующих государственных структур. Контроль является одной из важнейших управленческих функций, его значимость возрастает и наполняется новым содержанием.

При контроле важно не только установить недостатки, но и выявить причины их возникновения и способствовать распространению прогрессивных форм хозяйствования. Практика показывает, что на укрепление бюджетной дисциплины влияет не только система санкций, но и система поощрительных мер.

Сегодня функциями финансового контроля, кроме Контрольно ревизионного управления Минфина РФ, наделено много других государственных органов, налоговая служба, Казначейство, Контрольное управление администрации Президента Российской Федерации, Счетная Палата - как орган финансово-бюждетного контроля по линии законодательной власти. Исследование вопроса контроля позволяет утверждать, что при условии обязательного учета специфики деятельности образовательных учреждений функции внутриведомственного финансового контроля в современных условиях должны быть гораздо в большей степени взаимосвязаны с функциями других контролирующих органов. Необходимо совершенствовать методы и способы контроля. При контроле и оценке деятельности зачастую не обращается внимание на экономическую целесообразность расходов, на выявление факторов, способствующих или препятствовавших прогнозируемых показателей.

В настоящее время содержание управленческой деятельности носит корпоративный характер. Появляются новые её виды: формирование рынка образовательных услуг, проектирование новых видов учреждений и программ, организация независимого контроля. При контроле и оценке деятельности зачастую не обращается внимание на стоимостное выражение полученных результатов на экономическую целесообразность расходов, на выявление факторов, способствующих или препятствующих выполнению прогнозируемых показателей. Эти аспекты, требующие управленческого воздействия, а также тенденции развития, могут быть рассмотрены только через комплексный анализ основной и финансово-хозяйственной деятельности. Назначение контроля и экономического анализа деятельности можно кратко сформулировать следующим образом: констатация, оценка полученных результатов и формирование соответствующих выводов, которые дают основу для планирования мероприятий на предстоящий период, применение системы поощрительных мер и санкций, информирование работников и общественности о сделанных выводах.

Таким образом, применительно к системе образования контроль и анализ финансово-хозяйственной деятельности являются важнейшими элементами управления.

В Комитете по образованию Санкт-Петербурга при участии автора разработана и внедрена в практику система экономического анализа. Данная методика анализа способствует более эффективному и рациональному использованию средств бюджета и позволяет более обоснованно планировать затраты на содержание учреждений образования. Экономическая экспертиза становится неотъемлемой частью при принятии любых управленческих решений. Конечной целью финансового контроля, экономического анализа и экономической экспертизы являются действие управленческого органа по отношению к управляемым учреждениям.

Таким образом, применительно к системе образования контроль и анализ финансово-хозяйственной деятельности рассматриваются автором как важнейшие элементы управления. На основе анализа осуществляется целенаправленное руководство экономическими процессами в отрасли, целенаправленно используются финансовые рычаги, выступающие средством реализации организаторских функций органа управления, изменяется структура и целевое назначение средств. Методика проведения экономического анализа должна соответствовать решению задач управления и представлять собой комплекс мер, направленных как на совершенствование основной образовательной деятельности учреждений, так и на эффективное использование материальных и финансовых ресурсов.

Анализ мировой практики выявил общие закономерности финансирования образования:

- преобладание государственного финансирования;

- повсеместное уменьшение его доли в общих расходах на образование;

- увеличение частных источников финансирования образования;

- взаимодействие государства и частных структур в финансировании образования на основе социального партнерства;

- диверсификация источников финансирования образования и как следствие — многоукладное^» экономики образования;

-привлечение дополнительных финансовых средств как вне системы образования (местный целевой налог, личный государственный образовательный кредит, внебюджетные средства местных органов власти, фонды поддержки образования, благотворительная помощь, спонсорская помощь), так и в ней самой (предпринимательская деятельность, платные услуги (аренда, коммерческая деятельность), непредпринимательская деятельность (платные услуги, платные образовательные услуги);

- стремление к экономии бюджетных расходов путем модернизации принципов финансирования — переход от поддержки учреждений к подушевому финансированию (образовательному ваучеру);

- увеличение доли общественных расходов на образование взрослого населения в связи с реализацией идеи обучения на протяжении всей жизни.

Вхождение России в мировое образовательное пространство позволяет осуществлять реформирование образования с учетом результатов и социально-экономических проблем, порождаемых той или иной инновацией в других странах, снижая риски неблагоприятных или непредвиденных эффектов от га проведения в нашей стране.

Необходимость аккумуляции средств из различных источников требует повышения экономической компетенции руководителей образовательных учреждений, знакомства с теорией и практикой маркетинга образовательных услуг и фандрайзинга.

В целях развертывания переподготовки кадров автором предложена программа и подготовлена серия брошюр «Экономика образования для руководителей образовательных учреждений»

В условиях жесточайшего дефицита финансовых средств в России предпринят переход на казначейское исполнение бюджета. В работе выявлены противоречия, обнаружившиеся уже на первых порах его осуществления.

К числу положительных эффектов относятся: создание вертикально-интегрированного финансового механизма, стабилизации единого образовательного пространства, легализация всех поступающих в данную сферу ресурсов, прозрачность всех финансовых потоков; концентрация федеральных бюджетных средств в органах казначейства и установление нового правового режима формирование механизмов привлечения дополнительных финансовых и материальных средств; рационализацию и повышение эффективности использования всех ресурсов, как бюджетных, так и внебюджетных; контроль (государственный и общественный) за поступлением и использованием финансовых, материальных и человеческих ресурсов, резкое сокращение нецелевого расходования средств бюджета, ослабление посреднической позиции планово-финансовых отделов органов управления образованием, одновременно повышение профессиональной квалификации работников бухгалтерий учебных заведений, освоение ими новой культуры финансовых отношений.

К числу отрицательных показателей относятся следующие: снижение общей рыночной ориентация учебных заведений, так как ограничена возможность оперативного управления своей хозяйственной деятельностью, усиление «бюджетного иждивенчества» и рост всех видов бюджетных затрат, ибо чем «больше планируемые затраты — тем больше бюджет учебного заведения»,, снижение функциональной эффективности внебюджетных средств, ибо они покрывали текущие издержки учебно-производственного процесса и по времени были синхронизированы с обучением профессии, сокращение всех видов хозяйственных отношений с социальными партнерами, т. к. перспектива каждый раз убеждать казначейство в целесообразности контактов отпугивает партнеров, фактическое подталкивание к развитию неформальных (теневых) методов финансовых отношений, путем «взаимозачетов» или «черного нала», резкое снижение возможности для найма высококвалифицированного персонала, так как размерность доплат и надбавок надо каждый раз согласовывать с казначейством и др.

В силу указанных противоречий введение нового порядка наталкивается на определенное противодействие, обусловленное различными причинами: финансово-экономическими, административно-управленческими и социально- психологическими.

Предложение о легализации всех внебюджетных средств, поступающих в систему образования, особенно родительских "взносов" на школьные нужды, порождает опасения, что это приведет к легализации и официальному закреплению платности тех образовательных услуг, которые ныне считаются бесплатными для населения, и соответствующему снижению бюджетных расходов на образование.

Переход на подушевое финансирование на основе нормативов, рассчитываемых практически как среднегодовые фактические расходы на одного учащегося не представляется нам рациональным. Применение в перспективе подушевого финансирования на их основе ограничивается различиями между регионами по доступности, объемам и качеству предоставляемых населению образовательных услуг. Если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на одного учащегося, должны обеспечивать всем гражданам равные права в получении минимального, или базового, набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов. Допустимы лишь различия, обусловленные климатическими факторами. Значит, тем территориям, где фактические затраты ниже нормативных, придется увеличивать субвенции из федерального бюджета. Регионам, где фактические затраты выше нормативных, введение подобных нормативов ничего не даст.

Исследование актуальных проблем экономики образования дает все основания утверждать, что российская система образования все более испытывает на себе влияние мировых экономических процессов. Степень же влияния России на них в значительной степени будет зависеть от мощности и качественных характеристик образовательного комплекса страны. Надеемся, что реализация обоснованных в диссертации рекомендаций и предложений будет способствовать его успешному развитию.