Формирование и использование финансовых ресурсов города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Полякова, Ольга Александровна

Введение.

Глава I. Экономическое содержание финансовых ресурсов города, правовые основы их формирования и использования.

1.1. Содержание, состав и структура финансовых ресурсов города.

1.2. Формирование финансовых ресурсов города, критерии их распределения между уровнями управления в городе.

1.3. Организационно-правовые формы функционирования финансовых ресурсов города.

Глава II. Анализ формирования и использования финансовых ресурсов города в условиях расширения прав субъектов Федерации и муниципальных образований.

2.1. Анализ механизма формирования бюджетных и внебюджетных ресурсов города.

2.2. Роль финансовых ресурсов города в финансировании отраслей производственной сферы.

2.3. Анализ воздействия механизма использования финансовых ресурсов на социально-культурную сферу города.

Глава III. Основные направления совершенствования порядка формирования и использования финансовых ресурсов города.

3.1. Совершенствование механизма формирования и использования бюджета и внебюджетных фондов города.

3.2. Перспективы использования заемных средств в финансировании потребностей города.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и использование финансовых ресурсов города"

Для успешного развития местного самоуправления в Российской Федерации каждое муниципальное образование должно иметь соответствующую экономическую базу, в том числе и финансовые ресурсы. Особенно это актуально для городских муниципальных образований, так как растет их общее количество, увеличивается численность городского населения. Несмотря на имеющиеся различия в организационно-правовом статусе городов, они должны располагать необходимыми финансовыми ресурсами для финансирования строительства жилья, текущего содержания жилищного, коммунального хозяйства, транспорта, отраслей социально-культурной сферы и т. д.

Органы городского самоуправления постоянно сталкиваются с нехваткой финансовых ресурсов, с отставанием реальных доходов от потребностей в расходах, результатом чего является дефицит городских бюджетов. Превышение бюджетных расходов над доходами обусловлено, с одной стороны, растущими затратами на городское хозяйство, производственную и социальную инфраструктуру, связанную с ростом городской территории и увеличением населения, а с другой стороны - снижением налогооблагаемой базы в связи с экономическим кризисом. В этих условиях одной из первоочередных задач органов городского самоуправления становится мобилизация достаточного объема финансовых ресурсов и их рациональное использование. Для решения этой задачи необходимо расширить финансовые возможности органов городского самоуправления, обеспечить эффективное распределение и использование финансовых ресурсов в интересах более полной реализации полномочий городов в осуществлении социального и экономического развития городских территорий.

В настоящее время существует многоканальность использования финансовых ресурсов городов, в том числе и на финансирование целевых программ - инвестиционных, экологических, социальных и др. Так, в последние годы создано множество целевых внебюджетных фондов, которые помимо бюджета осуществляют финансирование общегородских нужд. Это требует систематизации и учета всех имеющихся в распоряжении города источников финансирования его текущей и инвестиционной деятельности. Городские органы самоуправления должны располагать информацией как о величине финансовых ресурсов города, так и о размере общего финансового потенциала города. Более того, для эффективного осуществления всех городских мероприятий необходима координация в многоканальном использовании финансовых ресурсов города.

Проблемы финансовых ресурсов города в настоящее время слабо изучены. Несмотря на то, что термин «финансовые ресурсы» широко используется в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания этого понятия, источникам формирования и направлениям использования финансовых ресурсов уделяется необоснованно мало внимания; особенно слабо исследованы финансовые ресурсы отдельных территориальных образований, в частности финансовые ресурсы городов.

Достаточно сказать, что до начала девяностых годов финансовые ресурсы города редко становились объектом научного исследования. В работах Д.А. Аллахвердяна, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, В.К Сенчагова, Г.М. Точильникова и др. в той или иной мере были освещены вопросы финансовых ресурсов общества в целом, проанализированы их содержание, состав, источники и факторы роста.

Изучение финансовых ресурсов отдельных муниципальных образований в основном ограничивалось бюджетом. Этим проблемам посвятили свои труды такие отечественные ученые, как JI.A. Дробозина, В.П. Иваницкий, А.Г. Игудин, Е.В. Коломин, В.Г. Пансков, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, Д.Г. Черник и др. Некоторые аспекты формирования финансовых ресурсов отдельной территории были исследованы в диссертациях Г.С. Закревской, Jl.А. Паренкиной, И.О. Цизман1, однако многие практические рекомендации, содержащиеся в этих работах, уже устарели; кроме того, достаточно спорными являются позиции некоторых авторов по принципиальным вопросам состава и структуры финансовых ресурсов города.

Таким образом, недостаточная теоретическая и практическая разработанность проблем обусловила выбор темы, цели и задачи исследования.

Целью настоящей диссертационной работы является определение экономического содержания и состава финансовых ресурсов города, организационных и правовых основ их формирования и использования; а также разработка предложений по оптимизации структуры финансовых ресурсов города, совершенствованию механизма их образования и использования.

Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- уточнить имеющееся определение финансовых ресурсов города, раскрыть их экономическое содержание и значение;

- выявить особенности формирования и использования финансовых ресурсов на уровне города и дать определение финансовой самостоятельности города;

- определить критерии распределения финансовых ресурсов между уровнями управления в городе;

- исследовать финансовые, организационные и правовые аспекты образования целевых бюджетных и внебюджетных фондов на уровне города;

- разработать основные направления совершенствования формирования и использования финансовых ресурсов города.

Цизман И.О. Финансовые ресурсы региона и проблемы их регулирования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - Иркутск, 1995; Паренкина Л.А. Финансовые ресурсы города в условиях самоуправления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - Москва, 1990; Закревская Г.С. Финансовые ресурсы города: структура, формирование, управление. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - Санкт-Петербург, 1994.

Объектом исследования являются система денежных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов на уровне города. В качестве предмета исследования выступали городские бюджет и внебюджетные фонды как формы организации и использования финансовых ресурсов города.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Графическое описание выполнено посредством диаграмм (сравнения, структуры, динамики), графиков временного ряда, рисунков.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области формирования и использования финансовых ресурсов города. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; законодательные и нормативные акты по бюджету, налогам и внебюджетным фондам субъектов Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы научных конференций и периодические издания.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, Департамента финансов Правительства Москвы, Контрольно-счетной палаты Москвы, материалы органов местного самоуправления городов на территории Российской Федерации.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

- уточнено определение понятия «финансовые ресурсы города», в состав которых включаются средства городского бюджета и внебюджетных фондов;

- дано определение финансовой самостоятельности города, а также выявлены условия для ее достижения;

- определены критерии распределения финансовых ресурсов между уровнями управления в городе;

- исследованы финансовые, организационные и правовые аспекты образования целевых бюджетных и внебюджетных фондов на уровне города;

- предложен новый механизм использования внебюджетных фондов, нацеленный на более эффективное расходование финансовых ресурсов города.

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации соискателя по оптимизации состава и структуры финансовых ресурсов города, а также предложения по совершенствованию механизма формирования и использования целевых бюджетных и внебюджетных фондов могут применяться органами государственной власти и местного самоуправления городов на территории Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертации предложения автора по уточнению имеющегося законодательства при их использовании позволят снять противоречия между отдельными положениями федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также правовых актов муниципальных образований. Предложено внести изменения в принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты г. Москвы. Основные положения и выводы диссертации по улучшению механизма функционирования внебюджетных фондов могут быть использованы в законах субъектов Федерации «О внебюджетных фондах» и аналогичных правовых актах органов местного самоуправления.

Кроме того, проведенное исследование позволило выработать рекомендации по:

- оптимизации состава, структуры и организационно-правовых форм финансовых ресурсов городов;

- повышению эффективности механизма формирования и использования финансовых ресурсов города с целью мобилизации дополнительных доходов и уменьшения непроизводительных расходов городов на жилищно-коммунальное хозяйство, на управление внебюджетными фондами и т.д.

- использованию целевых бюджетных и внебюджетных фондов как формы образования и использования финансовых ресурсов города.

Результаты исследований и расчетов, приведенных автором, а также выводы и рекомендации, приведенные в диссертации, использованы Контрольно-счетной палатой Москвы, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования. Предложения по повышению эффективности формирования и использования финансовых ресурсов города используются при проведении проверок и обследований деятельности целевых бюджетных и внебюджетных фондов г. Москвы. Контрольно-счетной палатой Москвы также учтены предложения по устранению нарушений действующего законодательства Российской Федерации и г. Москвы; использованы рекомендации по более эффективному управлению собственностью города.

Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практической конференций «Пути укрепления государственных финансов в условиях углубления рыночных реформ». - Ростов-на-Дону, РГЭА, 1998; «Финансы в условиях рынка». - Москва, ФА при Правительстве РФ, 1998.

Результаты исследований, приведенных в диссертации, были получены при выполнении научно-исследовательских работ в рамках гранта по теме «Регулирование внебюджетных фондов» и Единого заказ-наряда «Пути оздоровления государственных финансов России», проводимых кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Отдельные положения диссертации были включены в экспертное заключение по Бюджетному кодексу Российской Федерации в части целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

Материалы диссертации используются в процессе подготовки и преподавания учебных дисциплин «Финансы», «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», а также в системе повышения квалификации работников финансовых и банковских органов и внебюджетных фондов. В период работы над диссертацией были полностью переработаны программы и планы практических занятий по курсам «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды», «Система пенсионного обеспечения в РФ», разработаны и опубликованы задания для проведения лабораторных работ по курсу «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды».

По теме исследования опубликовано 4 работы общим объемом 2,2 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Полякова, Ольга Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования можно заключить, что развитие местного самоуправления обусловлено необходимостью эффективного управления делами общества и развития демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на местный уровень вопросов, которые там могут решаться наиболее эффективно.

Для выполнения возложенных на муниципальные образования функций они должны иметь необходимые финансовые ресурсы для финансирования строительства жилья, текущего содержания жилищного, коммунального хозяйства, транспорта, других градообслуживающих отраслей. Кроме того, на бюджеты муниципальных образований, возложено финансирование отраслей социально-культурной сферы.

Финансовые ресурсы города - это денежные доходы, поступления и накопления, мобилизуемые в распоряжение органов городского самоуправления и используемые ими в интересах развития социально-экономической инфраструктуры, других городских потребностей и удовлетворения нужд населения города.

В состав финансовых ресурсов города включаются средства городского бюджета и городских внебюджетных (в том числе и валютного) фондов. Только денежные средства, аккумулированные в этих городских централизованных фондах, обладают всеми чертами финансовых ресурсов города, а именно:

- выступают в денежной форме;

- находятся в распоряжении органов городского самоуправления;

- имеют целевое назначение - используются на общегородские нужды.

Правовой базой функционирования финансовых ресурсов города являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, отдельные вопросы формирования и использования финансовых ресурсов городов регулируются законодательными актами субъектов Федерации, уставами городов и т.д.

Так, Федеральный закон от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» дает характеристику состава местных финансовых ресурсов (в тексте закона использован термин «местные финансы», однако их материально-вещественным воплощением являются именно финансовые ресурсы органов местного самоуправления). В соответствии с этим законом муниципальные финансовые ресурсы включают «.средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства»1. На наш взгляд, нецелесообразно включать в состав финансовых ресурсов города ценные бумаги, т.к. финансовые ресурсы всегда выступают в денежной форме. Ценные бумаги, принадлежащие органу местного самоуправления, это разновидность имущественных прав, но не часть финансовых ресурсов.

Нельзя согласиться и с мнением тех экономистов, которые включают в состав финансовых ресурсов территориальных образований денежные средства населения и финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов, расположенных в границах соответствующих территорий. Как известно, денежные средства населения принадлежат другому собственнику - населению, но никак не органу местного самоуправления; поэтому неправомерно включать их в состав финансовых ресурсов территориальных образований. Бесспорно, что денежные средства населения являются источником налогов с населения, которые формируют бюджеты и внебюджетные фонды городов и других муни

1 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный Закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. ципальных образований, но при уплате налога происходит смена собственника, и налоги с населения выступают самостоятельным видом централизованных финансовых ресурсов.

Финансовые ресурсы организаций, расположенных на территории города, также нецелесообразно включать в состав территориальных финансовых ресурсов, т.к.:

- если речь идет об организациях частной формы собственности, то в этом случае финансовые ресурсы принадлежат субъектам другой формы собственности;

- если же речь идет о государственных или муниципальных организациях, то при их образовании имеет место определенное имущественное обособление передаваемых им ресурсов; оно предполагает не только организационное выделение соответствующих денежных средств и имущественных объектов из общей массы государственного (муниципального) имущества, но и признание принадлежности передаваемого имущества конкретной организации с наделением последней комплексом прав и обязанностей по управлению соответствующими объектами. И, хотя такая имущественная обособленность является относительной (поскольку она существует в рамках одной формы собственности), тем не менее, финансовые ресурсы государственных и муниципальных организаций не являются финансовыми ресурсами города.

Город как муниципальное образование может принимать участие в создании, реорганизации и ликвидации:

- муниципальных унитарных предприятий;

- коммерческих организаций с участием города;

- муниципальных учреждений;

- других коммерческих и некоммерческих организаций.

Но во всех случаях финансовые ресурсы организаций, созданных с участием города, не относятся к финансовым ресурсам города, хотя они тесно взаимосвязаны и взаимозависимы (муниципальные учреждения находятся на бюджетном финансировании, а оставшаяся после уплаты налогов прибыль муниципальных унитарных предприятий может поступать полностью или частично в городской бюджет).

Использование финансовых ресурсов, как правило, осуществляется через денежные фонды специального целевого назначения, применительно к городу - это бюджет, внебюджетные и валютный фонды. Фондовая форма использования финансовых ресурсов позволяет увязать удовлетворение той или иной общественной потребности с финансовыми возможностями ее удовлетворения.

Многоканальность использования финансовых ресурсов городов, в том числе и на финансирование целевых программ, а также создание в последнее время множества целевых внебюджетных фондов, требуют систематизации и учета всех имеющихся в распоряжении города источников финансирования его текущей и инвестиционной деятельности.

Вопросы формирования финансовых ресурсов города напрямую связаны с проблемами финансовой самостоятельности и финансовой устойчивости муниципальных образований. Финансовую устойчивость муниципального образования можно определить как способность финансировать выполнение своих основных функций в определенном объеме и установленные сроки в условиях динамично изменяющихся условий функционирования. Финансовая самостоятельность муниципального образования отражает такой объем и качественное состояние его финансовых ресурсов (как бюджетных, так и внебюджетных, которыми располагает муниципальное образование), который при наличии установленного комплекса прав и обязанностей, позволил бы обеспечить самостоятельное решение задач местного значения.

Финансовые ресурсы города имеют внутреннюю организационную структуру, которая определяется организацией управления в городе и наличие в составе города структурных подразделений - территориальных единиц (округов, районов, и т.д.); а также принципами построения бюджетной системы города.

При функционировании финансовых ресурсов города возникают как фонды многоцелевого назначения, так и узкоцелевые финансовые фонды. Примером первых могут служить бюджет города, который используется на множество целей - на финансирование городского хозяйства, на социальные нужды населения города и т. д. К узкоцелевым фондам относятся городские целевые фонды, как внебюджетные, так и входящие в состав бюджета.

Бюджет остается главной финансовой базой деятельности городских муниципальных образований, несмотря на некоторое уменьшение его роли в финансировании деятельности органов власти и местного самоуправления. Наличие у каждого из органов местного самоуправления бюджета обеспечивает их экономическую и финансовую самостоятельность, позволяет им развивать производственную и социальную инфраструктуру на территории муниципального образования; средства бюджетов муниципальных образований направляются в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека. В бюджете, как финансовой базе функционирования города, концентрируются те денежные средства, которые предназначены для обеспечения основных, наиболее важных задач и функций города.

Бюджет не является единственным централизованным фондом на уровне муниципального образования, значительный объем финансовых ресурсов городов перераспределяется через внебюджетные фонды органов местного самоуправления.

Механизм формирования целевых бюджетных и внебюджетных фондов определяется назначением фонда. Вся система целевых фондов городов характеризуется большим количеством и разнообразием по целевому признаку, по уровню управления, по территориальной организации. Все создаваемые целевые фонды города должны иметь строго целевое назначение, создание множественных фондов, дублирующих расходы городских бюджетов, неэффективно и приводит к распылению средств и уменьшению маневренности бюджета, а также происходит увеличение расходов на управление этими фондами. Внебюджетные фонды целесообразно создавать только для финансирования таких мероприятий и программ как производственного, так и социального назначения, расходы на которые не предусмотрены бюджетом. Нецелесообразно для одних и тех же целей создавать несколько внебюджетных фондов.

Необходимо произвести инвентаризацию имеющихся многочисленных фондов. В случае отсутствия операций со средствами фонда на протяжении года (за исключение начисления процентов по остаткам средств фонда), такие внебюджетные фонды целесообразно ликвидировать.

Средства целевых фондов рекомендуется размещать на отдельных счетах, открываемых исполнительным органом власти или органом управления внебюджетным фондом. Все целевые финансовые фонды, как внебюджетные, так и входящие в состав бюджетов всех уровней, должны создаваться под конкретные цели и программы, имеющие общегосударственное или муниципальное значение. Создаваться фонды должны не на один год, а на более длительной период, в зависимости от сложности поставленной задачи.

При использовании финансовых ресурсов города необходимо выполнение следующих принципов: сочетание бюджетных и внебюджетных источников финансирования отраслей экономики города; использование эффективных форм предоставления финансовых ресурсов города; контроль и ответственность получателей средств из городских источников.

Главенствующую роль в структуре городского хозяйства играют жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное хозяйство и транспорт. Состав и структура расходов бюджетов города определяется объективными потребностями городского сообщества.

При выборе структурной политики необходимо учитывать, что в городе не стоит размещать производства, продукция которых может быть завезена из других российских регионов, однако при выводе производств обязательно следует обращать внимание на так называемые градообразующие факторы - численность занятых в данном производстве работников. Финансовая поддержка перспективных проектов развития промышленности целесообразно осуществлять исключительно на долевой основе.

Значительная часть финансовых ресурсов города финансовых ресурсов города направляется на финансирование социальной сферы. Наметившаяся тенденция сохранения уровня бюджетного финансирования социального комплекса сохранится и в дальнейшем. В городах проводится активная реализация мер социальной защиты жителей, что возможно благодаря финансированию из бюджета социальной политики города, а также привлечению на эти цели различных внебюджетных источников.

Одним из направлений решения проблемы нехватки финансовых ресурсов, уменьшения дефицита региональных бюджетов, реализации региональных инвестиционных программ, ослабления зависимости городов от дотаций федеральных органов власти является выпуск муниципальных облигационных займов.

Выпуск и размещение муниципальных займов позволяет решить следующие задачи: финансирование текущего дефицита бюджета, привлечение значительных финансовых ресурсов для реализации инвестиционных проектов без увеличения налогового давления на предприятия и население, сглаживание сезонных колебаний при поступлении налогов в бюджет. Наиболее перспективное развитие системы муниципальных заимствований - целевые займы, особенно привлекательным является жилищное строительство.

Таким образом, приведенные в настоящем диссертационном исследовании предложения и рекомендации позволят улучшить механизм формирования и использования финансовых ресурсов города.