Формирование и совершенствование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование и совершенствование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"

На правах рукописи

КАРТАШОВ СТАНИСЛАВ ВАЛЕРЬЕВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Екатеринбург - 2003

Работа выполнена в Уральском государственном экономическом университете на кафедре финансов, денежного обращения и кредита

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Иваницкий Виктор Павлович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Потехин Николай Алексеевич

Защита состоится 1 июля 2003 года в 10.00 на заседании диссертационного совета Д212.287.02 в Уральском государственном экономическом университете по адресу: 620219, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, д.62, к.357 (зал заседаний Ученого Совета).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральского государственного экономического университета.

Автореферат разослан «_»_ 2003 г.

кандидат экономических наук, доцент Жукова Софья Суреновна

Ведущая организация: Межрегиональная инспекция

Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Уральскому федеральному округу

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

Князева Е.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Формирование и развитие федеративного государства, становление независимой системы местного самоуправления в России неразрывно связаны со становлением на качественно новой основе финансовых взаимоотношений между субъектами публичной власти. Их лейтмотивом становится децентрализация управления финансовыми ресурсами общественного сектора экономики в целях повышения эффективности их использования.

Формирование и совершенствование межбюджетных отношений необходимо рассматривать в контексте преобразований, происходящих в системе государственных финансов и экономике России. Переход от директивного управления экономикой к ее государственному регулированию, приватизация государственной собственности, становление налоговой системы, проведение структурных и институциональных преобразований, реформирование отраслей социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предъявляют новые требования к формированию межбюджетных отношений - расширение бюджетных прав и ответственности каждого уровня бюджетной системы, четкое разграничения их полномочий, создание финансовых механизмов координации деятельности субъектов публичной власти в решении вопросов общегосударственного характера.

В этом контексте особую актуальность приобретает проблема формирования и развития межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ее разрешение может повысить эффективность их экономической и социальной политики, создать условия для более эффективного управления общественным сектором, стать значимым фактором в становлении института местного самоуправления.

Актуальность темы подтверждается действующими нормативными правовыми актами - Программой развития бюджетного федерализма в России до 2005 года, Программой социально-экономического развития РФ на период до 2010 rea. Первостепенное внимание уделяется межбю ^жетным отношениям и в рамках предстоящей реформы местного самоуправления в России.

Разработанность темы исследования. Несмотря на значительное число исследований по проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, затрагивающих отдельные аспекты межбюджетных отношений региональных и местных органов власти, данная тематика в научной литературе изучена только по ряду конкретных аспектов.

Исследования по тематике работы представлены работами

Е.Журавской, "В.П.Иваницкого,

А.Г.Игудина,-----Г.А.Ковалевой,

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ ! БИБЛИвГЕКА Í

Г.С.Курляндской, А.МЛаврова, В.Н..Лексина, Е.И.Николаенко,

Э.В.Пешиной, С.А.Суспицына, К.И.Таксира, А.Н.Швецова и др.

Раскрытое содержания и практических аспектов развития бюджетного федерализма в России отражено в работах О.В.Богачевой, Е.В.Бушмина,

A.Г.Игудина, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, Л.И.Прониной, О.С.Пчелинцева, К.И.Таксира, И.В.Трунина, М.И.Ходоровича,

B.Б.Христенко, С.Н.Хурсевича, С.Д.Шаталова, М.И.Яндиева и др.

Существенный вклад в развитие теории и методологии финансовой и

экономической науки, используемой автором при раскрытии темы исследования, внесли Э.А.Вознесенский, Л.А.Дробозина, В.П.Иваницкий, А.Ю.Казак, Л.П.Павлова, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, Н.Г.Сычев, Д.Г.Черник, Л.И.Якобсон и др.

Проблемы функционирования децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в зарубежных исследованиях по проблемам экономической теории, теории федеративных отношений и теории общественных финансов, в работах Д.Брюммерхофа, Я.Корнаи, В.Острома, Р.Масгрейва, Дж.Стиглица, Д.Стрика, С.Тибу, У.Оутса, Д.Элейзера и др.

Отдавая должное известным исследованиям, следует признать неисчерпаемость проблем в комплексном исследовании межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в теоретико-методологическом аспекте, а также необходимость дополнительного научного обоснования предпринимаемых в этой области федеральными и региональными органами государственной власти практических действий.

Объектом исследования является система бюджетных отношений Российской Федерации.

Предметом исследования являются принципы и закономерности формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

Целью исследования является разработка и обоснование направлений формирования и совершенствования межбюджетных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании автором были поставлены и решены следующие задачи:

- рассмотрены принципы и закономерности функционирования и развития децентрализованных бюджетных систем;

- исследовано содержание проблемы развития финансовой автономии местного самоуправления;

- проведен анализ условий формирования межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- разработаны подходы к анализу и оценке существующих или возможных к использованию инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, взаимосвязей между ними;

- разработаны предложения по совершенствованию инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне;

- разработаны подходы к формированию стратегии реформирования межбюджетных отношений субъекта РФ и местного самоуправления.

В качестве исследовательского подхода был применен целостный подход к рассмотрению различных элементов межбюджетных отношений, а также взаимосвязанных с ними элементов систем государственного и муниципального управления, общественных финансов, особенностей экономической среды и общественного сектора.

В исследовании были' применены общенаучные методы исследования - наблюдение, сравнение, аналогия, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический и логический методы, а также элементы системного подхода.

Информационную базу исследования составили федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы межбюджетных отношений федерального, регионального и местного уровней, местного самоуправления, опубликованные данные государственной статистики, материалы и отчетность Министерства финансов РФ, Главного финансового управления Иркутской области, Управления МНС РФ по Иркутской области, финансовых органов муниципальных образований Иркутской области, фактические материалы, содержащиеся в отечественных исследованиях, результаты практической деятельности автора.

Научная новизна Заключается в теоретическом и методологическом обосновании основ формирования и совершенствования межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления на основе рассмотрения межбюджетных отношений в контексте формирования фискального выбора органов управления, разработке более полных по сравнению с существующими исследованиями методологических, методических и практических рекомендаций по их формированию и совершенствованию.

Диссертантом получены следующие научные результаты, выносимые на защиту:

1. На основе рассмотрения проблем развития бюджетного федерализма и фискальной децентрализации разработаны авторские определение межбюджетных отношений и концепция финансовой автономии местного самоуправления, позволяющая раскрыть динамический аспект финансовой автономии местного самоуправления и межбюджетных отношений.

2. С использованием данной концепции систематизированы противоречия и ограничения на развитие финансовой автономии местного самоуправления в РФ (в том числе содержащиеся в федеральном законодательстве) и по-новому раскрыто их содержание, с качественно иных позиций обоснована несовместимость существующей системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями с целями обеспечения финансовой автономии местного самоуправления и повышения эффективности государственной экономической политики.

3. На основе концепции финансовой автономии выделен ряд новых инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления, проведена систематизация данных инструментов регулирования и инструментов, выделяемых другими исследователями.

4. Предложены авторская классификация и методология оценки инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления, с ее использованием проведена оценка инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления и предложен ряд новых мер по их совершенствованию на федеральном уровне.

5. Предложены методические подходы к разработке стратегии и конкретных мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления на региональном уровне, с использованием указанных подходов проведена разработка стратегии и мероприятий по реформированию межбюджетных отношений региональных и местных органов власти на примере Иркутской области.

Достоверность полученных результатов определяется научной обоснованностью постановки проблемы, примененных методов исследования, а также практическими результатами, полученными в ходе реализации результатов диссертационного исследования.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней разработок, выводов и рекомендаций для совершенствования федеральной и региональной финансовой политики в сфере межбюджетных отношений регионального и местного уровня.

Реализация результатов работы. Результаты исследования были использованы при проведении в 2001-2003 гг. в Иркутской области комплекса

мероприятий по реформированию межбюджетных отношений области и местного самоуправления и нашли отражение в Законах Иркутской области «О межбюджетных отношениях в Иркутской области», «О бюджетном процессе Иркутской области», «Об областном бюджете на 2002 год», «Об областном бюджете на 2003 год», Методике расчета размеров дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований области.

Внедрение результатов диссертационной работы документально подтверждено справкой Главного финансового управления Иркутской области, прилагаемой к диссертации. •

Материалы и результаты исследования используются в учебном процессе Иркутского государственного университета.

Апробация работы. Основное содержание и результаты исследования докладывались и обсуждались на межрегиональной научно-практической конференции (Иркутск, 2001).

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 7 научных работ общим объемом авторского текста 2,85 п.л.

Объем и структура диссертационной работы. Диссертационная работа изложена на 144 страницах основного текста; состоит из введения, трех глав, включая 10 таблиц и 9 рисунков, заключения, библиографического списка из 190 наименований и 16 приложений.

Содержание исследования раскрыто в следующей последовательности:

- во введении обоснована актуальность темы исследования; дана оценка степени разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, сформулированы основные положения диссертации, обладающие научной новизной и выносимые на защиту; изложена информация о практической реализации результатов исследования;

- в первой главе исследования «Теоретические аспекты формирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления» раскрывается понятие и уточня°тся содержание понятия межбюджетных отношений; рассматриваются проблемы развития финансовой автономии местного самоуправления; излагается и обосновывается ее концепция; рассматриваются условия развития фискальной децентрализации в регионах России; анализируется содержание и эволюция правового регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

- во второй главе исследования «Оценка и совершенствование инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местно-

го самоуправления» проводится классификация инструментов регулирования межбюджетных' отношений; предлагается авторская методология их оценки; раскрывается их основное содержание; обосновываются предложения по совершенствованию федерального законодательства;

- в третьей главе исследования «Методические подходы к разработке мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления и их практическая реализация (на примере Иркутской области)» излагаются методические подходы к разработке стратегии совершенствования межбюджетных отношений региональных и местных органов власти; проводится анализ межбюджетных отношений, сложившихся в Иркутской области; формулируется стратегия совершенствования межбюджетных отношений в данном регионе; раскрывается содержание и результаты мероприятий по ее реализации;

- в заключении приводятся основные выводы и рекомендации по результатам исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Обосновано содержание понятия межбюджетных отношений в контексте развития бюджетного федерализма.

Несмотря на отсутствие единства мнений о содержании бюджетного федерализма в научной литературе, бюджетный федерализм, как правило, связывается с различными аспектами функционирования децентрализованной бюджетной системы, в которой нижестоящие органы власти обладают некоторой степенью самостоятельности.

Движущим фактором развития модели бюджетного федерализма является самостоятельный фискальный выбор субъектов публичной власти. Он должен обеспечивать эффективную координацию экономической, финансовой и социальной политики на всех уровнях управления. Фискальный выбор, в свою очередь, во многом определяется совокупностью принципов гостроения децентрализованной бюджетной системы, которые, по мнению ряда ученых, и составляют содержание бюджетного федерализма.

Таким образом, бюджетный федерализм можно рассматривать как динамическую систему принципов построения бюджетных отношений в децентрализованных бюджетных системах. В качестве основных динамических параметров выступают содержание и соотношение полномочий уровней власти по управлению бюджетной системой.

В децентрализованной бюджетной системе межбюджетные отношения неразрывно связаны с развитием бюджетного федерализма, чтр, сохраняя их роль как правового инструмента регулирования денежных потоков между бюджетами различных уровней, существенно расширяет их содержание и значение. Межбюджетные отношения выступают как институт формирования фискального выбора органов власти и в силу этого являются самостоятельным фактором развития децентрализованных бюджетных систем. Их целевая направленность расширяется от обеспечения сбалансированности бюджетов к обеспечению эффективной экономической политики (перераспределительной, аллокационной) на всех уровнях управления. Существенно возрастает роль их организационно-управленческих аспектов.

Межбюджетные отношения в модели бюджетного федерализма можно охарактеризовать как правовой, финансовый и организационно-управленческий институт перераспределения финансовых ресурсов общественного сектора между уровнями бюджетной системы, обеспечивающий проведение соответствующими органами власти и управления эффективной аллокационной и перераспределительной экономической политики.

2. Предложена авторская концепция финансовой автономии местного самоуправления.

Преобладающий в отечественной науке взгляд на местное самоуправление как элемент политической системы общества подчеркивает его негосударственную природу и относительную обособленность от других уровней управления. В силу этого межбюджетные отношения региональных и местных органов власти включаются в модель бюджетного федерализма. Для данного типа межбюджетных отношений характерны преимущественная ориентация на аллокационный аспект экономической политики, косвенное участие общегосударственных органов власти и ограниченность компетенции региональных органов власти в регулировании экономических процессов при существенном повышении их мобильности по сравнению с общегосударственным уровнем.

Динамическая природа бюджетного федерализма на данном уровне раскрывается в процессе развития финансовой автономии местного самоуправления. Под финансовой автономией понимается относительный уровень компетенции органов местного самоуправления в сравнении с уровнем компетенции органов государственной власти в сфере формирования и использования финансовых ресурсов общественного сектора, обеспечивающих реализацию предметов ведения местного самоуправления (вопросов местного значения). Финансовая автономия включает в себя как элемент обеспеченности

местного самоуправления финансовыми ресурсами, так и его административную независимость при их использовании.

Развитие финансовой автономии следует рассматривать в контексте общего для децентрализованных бюджетных систем противоречия между принципами единства и самостоятельности. Конкретные противоречия заключаются, во-первых, в противоречии между перераспределительными и аллокационными целями государственной экономической политики; во-вторых, между целями развития местных финансов и достижением оптимальной структуры бюджетной системы; в-третьих, между самостоятельностью и координацией; в-четвертых, между целями федеральных и региональных органов власти.

Развитие финансовой автономии происходит в процессе взаимодействия достигнутого уровня развития финансовой автономии, системы межбюджетных отношений, фискального выбора органов управления, системы экзогенных по отношению к системе межбюджетных отношений противоречий, целей, и внешних факторов (рис.1)

Рис.1. Процесс развития финансовой автономии местного самоуправления.

Система межбюджетных отношений воздействует на фискальный выбор региональных и местных органов власти преимущественно косвенным

путем - через формирование его условий. Условиями являются, во-первых, сбалансированность финансовых ресурсов и обязательств соответствующего бюджета; во-вторых, характер фискальных стимулов органов управления; в-третьих, характер их бюджетных ограничений. В то же время условия формирования фискального выбора возникают под воздействием достигнутого уровня развития финансовой автономии и состояния общественных финансов. Они формируют институциональную среду, в которой действуют органы власти, взаимозависимы во времени и реализуют положительную обратную связь в процессе развитии финансовой автономии. Устойчивое развитие финансовой автономии местного самоуправления возможно только при обеспечении эффективных условий формирования фискального выбора.

Содержание финансовой автономии местного самоуправления предопределяет основной вектор развития фискальной децентрализации в регионах - в сторону модели, близкой к модели классического бюджетного федерализма, а также позволяет расширить взгляд на сферу регулирования межбюджетных отношений (преимущественно за счет институциональной среды).

3. Систематизированы и раскрыты ограничения на развитие финансовой автономии местного самоуправления в РФ, с качественно иных позиций обоснована несовместимость существующей системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями с целями обеспечения финансовой автономии местного самоуправления и повышения эффективности государственной экономической политики.

Содержание процесса развития финансовой автономии местного самоуправления заключается не в максимальном обособлении местных финансов от государственных, а в создании условий для укрепления финансовой автономии местного самоуправления при сохранении единства бюджетной системы путем воздействия на препятствующие укреплению финансовой автономии факторы. Развитие финансовой автономии местного самоуправления реализуется в рамках экзогенных ограничений, присущих условиям конкретной бюджетной системы.

В свою очередь, уровень развития финансовой автономии определяется не только тем, в какой степени в рамках межбюджетных отношений местные бюджеты обеспечены финансовыми ресурсами, и степенью административной независимости местного самоуправления (статический критерий), но и тем, в какой степени эти цели достижимы в рамках сохранения единства бюджетной системы при данных внешних факторах и институциональной среде (динамический критерий).

Внешние факторы, воздействующие на развитие финансовой автономии местного самоуправления в РФ, можно разделить на общие (сходные для

большинства регионов) и специфические (для конкретного региона) факторы. Наиболее существенными в силу общности экономических и финансовых проблем регионов и обширной компетенции федеральных органов власти в регулировании соответствующих отношений являются общие факторы: во-первых, федеральное налоговое и бюджетное законодательство; во-вторых, общие экономические и финансовые проблемы регионов; в-третьих, модель территориальной организации местного самоуправления.

Федеральное налоговое и бюджетное законодательство в данной сфере носило неполный и противоречивый характер с начала переходного периода. В настоящий момент его ограничивающее развитие финансовой автономии местного самоуправления влияние носит выраженный институциональный характер и заключается, во-первых, в сохранении чрезвычайно высокой степени участия федеральных органов власти в регулировании процесса формирования доходов и расходов региональных и местных бюджетов и межбюджетных отношений региональных и местных органов власти (вытеснении фискального выбора региональных и местных органов); во-вторых, в незавершенности разграничения полномочий в налоговой и бюджетной сферах (сохранение неэффективных фискальных стимулов); в-третьих, в сохранении несбалансированности финансовых ресурсов и обязательств общественного сектора в целом; в-четвертых, в отсутствии стабильности условий формирования консолидированных бюджетов регионов; в-пятых, в отсутствии полноценного регулирования институциональной среды межбюджетных отношений.

Экономические и финансовые проблемы регионов рассматриваются в контексте проблемы обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами. В ее основе лежит исторически сформированная неспособность большинства муниципальных образований к финансовому самообеспечению, что усугубляет противоречие между перераспределительными и аллокацион-ными целями экономической политики. Высокая дифференциация в уровне социально-экономического развития муниципальных образований осложняется неэффективностью расходов местных бюджетов вследствие принятых в прошлом аллокационных решений, неприспособленностью налоговой системы для нужд регионального и местного налогообложения, рентным характером многих объектов налогообложения и диспропорциями в их размещении. Развитие финансовой автономии местного самоуправления, в свою очередь, создает эффект положительной обратной связи на экономические и финансовые проблемы регионов.

Территориальная организация местного самоуправления в РФ лишена внутреннего единства, затрудняет процесс разграничения полномочий в нало-

говой и бюджетной сферах и нуждается в упорядочении. На современном этапе развития бюджетного федерализма в России более предпочтительной представляется территориальная модель организации местного самоуправления, которая может заменяться поселенческой моделью при более высоком уровне развития финансовой автономии, снижении межтерриториальных различий и более высоком уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Динамический критерий развития финансовой автономии и характер взаимосвязи финансовой автономии и экономическими и социальными проблемами регионов выдвигают принципиально новое требование к межбюджетным отношениям — они должны способствовать снижению со временем ограничивающего воздействия внешних факторов и институциональной среды. По мнению автора, несовместимость существующей системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями с целями обеспечения финансовой автономии местного самоуправления и повышения эффективности государственной экономической политики может быть наиболее полно раскрыта именно в этом контексте.

4. Выделен ряд новых инструментов регулирования межбюджетных отношений, произведена их систематизация и классификация, предложена авторская методология их оценки.

Инструмент регулирования межбюджетных отношений представляет собой относительно обособленный комплекс правовых норм, посредством которых осуществляется финансовая политика по отдельным аспектам межбюджетных отношений, и механизмов их (правовых норм) реализации, включенный в систему инструментов регулирования межбюджетных отношений. Инструменты регулирования межбюджетных отношений реализуются в рамках единства их финансового и институционального аспектов, правового регулирования и механизмов реализации Автором предложена классификация инструментов регулирования межбюджетных отношений по степени их соотнесенности с перераспределительной функцией межбюджетных отношений (рис.2.).

Институциональный аспект

Инструменты регулирования межбюджетных отношений

Финансовый аспект

Инструменты регулирования институциональ-, ной среды Инструменты разграничения расходных полномочий Инструменты перераспределения финансовых ресурсов

ПРА^ РВЫЕ НОРМЫ, МЕХАНИЗМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

• Региональный бюджетный процесс

• Изменение и пересмотр межбюджетных отношений

• Временная финансовая администрация / финансовое оздоровление, стабилизационная финансовая помощь

• Правовая защита местного самоуправления

• Мониторинг и контроль за исполнением местных бюджетов

Разграничение расходных полномочий - разграничение предметов ведения; форма разграничения расходных полномочий; методологическая основа разграничения; инструменты совместной реализации полномочий

Вертикальное перераспределение

Распределение доходов

- объем закрепленных доходов; состав закрепленных доходов; методы закрепления; полномочия по администрированию доходов Горизонтальное

перераспределение Финансовое выравнивание

- объем; формы; методы; оценка доходов и расходов; источники Структурная финансовая помощь

Рис.2. Система инструментов регулирования межбюджетных отношений

Рассмотрение инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления в контексте развития финансовой автономии местного самоуправления позволяет существенно расширить состав инструментов регулирования межбюджетных отношений по сравнению с рассмотрением межбюджетных отношений как исключительно совокупности инструментов бюджетного регулирования, а также по-новому подойти к оценке инструментов регулирования, рассмотренных другими авторами.

Автором предложены следующие общие критерии оценки инструмен-.тов регулирования, вытекающие из рассмотренного содержания и функций межбюджетных отношений: во-первых, соответствие конечным целям государственной перераспределительной и аллокационной экономической политики; во-вторых, эффективность перераспределения финансовых ресурсов; в-третьих, влияние на условия формирования фискального выбора; в-четвертых, характер взаимодействия с внешними факторами и противоречиями развития фискальной децентрализации; в-пятых, организация и управление механизмом реализации инструмента регулирования; в-шестых, взаимодействие с другими инструментами регулирования. Конкретные критерии применительно к данному инструменту регулирования, а также их относительная значимость определяются на основе анализа содержания и функций указанного инструмента и могут быть использованы для оценки его практического применения.

5. С использованием методологии оценки инструментов регулирования проведена оценка инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления РФ и предложен ряд новых мер по их совершенствованию.

По результатам анализа комплекса инструментов регулирования сделан основной вывод: межбюджетные отношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в РФ в значительной степени сводятся к бюджетному регулированию, в первую очередь благодаря чрезмерной роли местного самоуправления в реализации полномочий перераспределительного характера, что значительно сужает возможности совершенствования межбюджетных отношений.

Развитие финансовой автономии местного самоуправления предполагает значительное сокращение его участия в реализации государственной политики перераспределения, преимущественно за счет передачи на финансирование в региональные бюджеты финансирования базовых общественных услуг социального характера и социальной поддержки населения.

При этом *>оль федеральных органов власти должна быть переориентирована на регулирование институциональной среды межбюджетных отношений, вопросов разграничения компетенций и полномочий, и налогообложения, непосредственно связанных с реализацией конституционных прав и гарантий местного самоуправления и в значительно меньшей степени затрагивать перераспределительные и аллокационные аспекты межбюджетных отношений внутрирегионального уровня. Приоритет финансовой политики субъектов РФ в этой сфере заключается в создании системы управления межбюджетными отношениями. Совершенствование их институциональной сре-

ды, управления региональными финансами, финансового выравнивания и структурной финансовой поддержки местных бюджетов, упорядочение и регламентация финансовых потоков между региональными и местными бюджетами могут способствовать постепенному преодолению ряда недостатков сложившейся системы межбюджетных отношений, а также существенно повысить эффективность реформирования межбюджетных отношений, проводимого федеральными органами власти

Межбюджетные отношения нуждаются в значительно более детальной правовой регламентации и на федеральном, и на региональном уровне, чем в настоящее время, особенно в сферах распределения финансовой помощи, финансовой основы и предметов ведения органов местного самоуправления, особенностей его правового статуса, связанного с бюджетными правоотношениями. Незавершенность разграничения полномочий в налоговой и бюджетной сфере резко ограничивают возможности развития финансовой автономии местного самоуправления. Представляется недооцененным в федеральном и региональном законодательстве институциональный аспект регулирования межбюджетных отношений.

Среди конкретных мер по совершенствованию межбюджетных отношений, предложенных автором, можно выделить: предложения по совершенствованию бюджетного процесса; созданию механизмов судебного урегулирования конфликтов по межбюджетным отношениям; совершенствованию бюджетной классификации; элементов налогообложения по регулирующим и местным налогам; механизма закрепления доходов за местными бюджетами, взаимосвязанного с предлагаемыми изменениями в составе расходных полномочий местного самоуправления; отказу от использования социальных финансовых норм и нормативов и трансфертозамещающих нормативов отчислений при горизонтальном выравнивании. Кроме этого, становится возможным по-новому оценить и существующие предложения по совершенствованию инструментов регулирования (финансовое оздоровление местных бюджетов, инструменты совместной реализации расходных полномочий, имущественное налогообложение в зависимости от рыночной оценки имущества и др.).

Таким образом, предложенная методология оценки используемых инструментов регулирования расширяет возможности обоснования подходов к их совершенствованию.

6. Разработаны методические подходы к разработке стратегии и конкретных мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления.

Разработка стратегии совершенствования межбюджетных отношений основывается на принципах: во-первых, координации действий региональных и федеральных органов власти; во-вторых, системного характера мероприятий; в-третьих, приоритета институциональных мер; в-четвертых, достаточной продолжительности; в-пятых, соответствия мероприятий уровню развития финансовой автономии местного самоуправления; в-шестых, поэтапного характера.

Предложенная автором схема разработки стратегии и мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъекта РФ и органов местного самоуправления, основанная на данных принципах, приведена на рис.3.

Разработка стратегии предполагает на обобщение оценки инструментов регулирования межбюджетных отношений, внешних факторов (в том числе специфического характера) в целях выделения проблемных областей бюджетного регулирования (целевой направленности мероприятий) и оценке уровня развития финансовой автономии местного самоуправления (системы ограничений). Последняя может быть использована и для оценки результатов финансовой политики федеральных и региональных органов власти по совершенствованию межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления.

Рис.3. Схема разработки стратегии и мероприятий по совершенствованию ■ межбюджетных отношений субъекта РФ и оргаьов местного самоуправления

На основе проведенного обобщения разрабатываются стратегия совершенствования межбюджетных отношений и перечень конкретных мероприятий.

7. Проведена разработка стратегии и мероприятий по реформированию межбюджетных отношений региональных и местных органов власти на примере Иркутской области, получившая практическую реализацию, проведен анализ достигнутых результатов реформирования и сформулированы выводы.

Проведенный анализ межбюджетных отношений позволил выделить общую проблему - несоответствие степени децентрализации расходных полномочий уровню ограничений на развитие финансовой автономии местного самоуправления. Она выражается: в недостаточном уровне правовой регламентации межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления; в нестабильности условий формирования областного и местных бюджетов; в наличии значительных вертикальных и горизонтальных дисбалансов; в недостаточной прозрачности финансовых потоков между областным и местными бюджетами; в слабом контроле над ними со стороны органов государственной власти области.

Стратегия совершенствования межбюджетных отношений была сформулирована следующим образам: на первом этапе (1-2 года) - проведение правовой регламентации межбюджетных отношений, их стабилизации на региональном уровне и повышения прозрачности в рамках регионального регулирования; на втором этапе (2-3 года) - проведение скоординированного с финансовой политикой федеральных органов власти разграничения полномочий в налоговой и бюджетной сферах; на третьем этапе (2-3 года) - институциональное оформление достигнутого нового уровня развития финансовой автономии местного самоуправления, закрепление порядка формирования межбюджетных отношений на долгосрочной основе, создание условий для постепенного ослабления ограничений на развитие финансовой автономии местного самоуправления.

Реализация данной стратегии проходила в 2001-2003 гг.; в ходе реализации были в основном достигнуты цели первого этапа и начата подготовка отдельных мероприятий второго. К наиболее важным реализованным мероприятиям первого этапа можно отнести: 1) долговременное (на 3 года) закрепление нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, определение критериев и методов установления данных нормативов от-

числений; 2) утверждение требований законодательного утверждения методики финансового выравнивания, а также самой методики, взаимосвязанной с процессом формирования бюджетов в содержательном и организационном плане и разработанной при участии автора применительно к условиям региона; 3) упорядочивание видов целевой финансовой помощи местным бюджетам и условий ее предоставления; 4) реформирование бюджетного процесса в части формирования межбюджетных отношений органов государственной власти области и органов местного самоуправления; 5) сокращение ряда асимметрий в расходных полномочиях муниципальных образований; 6) начало развертывания систем текущего и последующего контроля за управлением местными финансами.

Основные практические результаты, достигнутые в рамках реализации стратегии к 2003 г., заключаются в следующем: во-первых, значительно упрощен процесс составления и рассмотрения областного бюджета в части формирования межбюджетных отношений с органами местного самоуправления; существенно повысилась степень достоверности прогнозов доходов и расходов бюджетов; во-вторых, существенно повышена эффективность финансового выравнивания; условная экономия средств областного бюджета, выделяемых на эти цели, оценивается в 0,6%ВРП в 2002 г. и 1,4%ВРП в 2003 г.; в-третьих, в рамках методики распределения дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности создан инструмент оценки качества налоговой и бюджетной политики муниципальных образований; в-четвертых, создана новая правовая основа и финансовые механизмы регулирования межбюджетных отношений, адаптированные к ожидаемым изменениям федерального законодательства. Указанные результаты были достигнуты, несмотря на негативное влияние произошедших за период изменений федерального законодательства.

Анализ опыта реформирования межбюджетных отношений в Иркутской области позволяет сделать ряд выводов и обобщений по совершенствованию межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне. Во-первых, развитие финансовой автономии местного самоуправления региональными органами власти в долгосрочной перспективе в существующих условиях возможно при благоприятном стечении значительного количества социально-экономических и политических факторов вследствие высокого уровня ограничений на развитие финансовой автономии. Во-вторых, в краткосрочной перспективе самостоятельное развитие субъектами РФ финансовой автономии местного самоуправления принципиально возможно, и в его ходе могут быть получены существенные практические результаты. Вместе с

тем, долгосрочная устойчивость данных результатов может быть обеспечена только при условии проведения федеральными органами власти эффективной финансовой политики в этой сфере. В-третьих, совершенствование межбюджетных отношений следует рассматривать в контексте совершенствования управления региональными и местными финансами в целом, а также проведением структурных преобразований. При проведении государственной экономической и финансовой политики необходим как учет их влияния на развитие бюджетного федерализма и финансовой автономии местного самоуправления, так и превращение межбюджетных отношений в инструмент реализации указанных задач.

Таким образом, реализация поставленных в исследовании целей и задач расширяет теоретическо-методологическую основу формирования и совершенствования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления, что способствует более эффективному решению практических задач в этой сфере.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Карташов C.B. О направления реформирования межбюджетных отношений в Иркутской области Н Итоги выполнения антикризисной программы (программы финансовой стабилизации Иркутской области) в 19982000 гг. и проблемы повышения эффективности функционирования финансового механизма Иркутской области: Материалы науч.-практ. конф. 17-18 мая 2001 г. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. - 9,0 п.л. (в соавт., авт. - 0,4 п.л.)

2. Карташов C.B. Нужна ли минимизация встречных финансовых потоков в бюджетной системе региона ? // Современные аспекты регионального развития: сборник статей. - Иркутск: Изд.-во Иркут. ун-та, 2001. - 0,25 п.л.

3. Карташов C.B. Межбюджетные отношения: начало положено? // Современные аспекты регионального развития: сборник статей. - Иркутск: Изд.-во Иркут. ун-та, 2001. - 0,5 п л.

4. Карташов C.B. Регион и муниципалитеты: на пути построения эффективных межбюджетных отношений // Налоговые известия Иркутской области. - 2002. - №2-3. - 0,5 пл.

5. Карташов C.B. Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и решения // Финансовая система Иркутской области: проблемы и перспективы: сборник статей. - Иркутск: Изд-во «ИП Макаров С.Е.», 2002. - 0,55 п.л.

6. Карташов C.B. Регулирование межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне в свете проблемы фискальных стимулов // Современные аспекты регионального развития: сборник статей. Выпуск 3. - Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 2003. - 0,35 п.л.

7. Карташов C.B. Проблемы развития регионального и местного налогообложения в Российской Федерации // Современные аспекты регионального развития: сборник статей. Выпуск 3. - Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 2003. - 0,3 п.л.

-*-

Поз. 324. Подписано в печать 21.05.2003 Формат бумаги 60 х 841/16. Бумага дп* множительных аппаратов. Печать плоская. Усл. пет. л. 1,4

Заказ 67 Тираж 130 ЭКз Издательство Уральского государственного экономического университета Екатеринбург, ул. 8 Марта, 62

!

i

i

i

i

It 1 0 6 5 8

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Карташов, Станислав Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Межбюджетные отношения в контексте фискальной децентрализации и бюджетного федерализма

1.2. Проблема финансовой автономии местного самоуправления

1.3. Условия развития фискальной децентрализации в регионах России. Правовое регулирование межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления в федеральном законодательстве

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТОВ РФ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Методологические подходы к оценке инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов

РФ и местного самоуправления

2.2. Инструменты регулирования институциональной среды

2.3. Инструменты разграничения расходных полномочий

2.4. Инструменты вертикального перераспределения финансовых ресурсов

2.5. Инструменты горизонтального перераспределения финансовых ресурсов

ГЛАВА 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ МЕРОПРИЯТИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТОВ РФ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)

3.1. Методические подходы к разработке стратегии и мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления

3.2. Разработка стратегии и мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений в Иркутской области

3.3. Содержание и результаты реформирования межбюджетных отношений в Иркутской области

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование и совершенствование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"

В последние годы реформирование межбюджетных отношений неизменно входит в число официально обозначенных приоритетов государственной внутренней политики современной России. На необходимость совершенствования финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы указывают такие значимые документы по вопросам внутренней политики, как Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 года и Программа социально-экономического развития РФ на период до 2010 года.

Реформирование межбюджетных отношений вытеклет из содержания проводимых в Российской Федерации социально-экономических и политических преобразований. Развитие федеративного государства и становление системы местного самоуправления неизбежно акцентирует проблемы распределения полномочий и ответственности между различными уровнями власти и управления. Решение этих проблем неразрывно связано с формированием на качественно новой основе финансовых отношений между субъектами публичной власти. Если до начала переходного периода они складывались на фоне существования единой, основанной на административном подчинении системы управления государственной экономикой и государственными финансами, то с децентрализацией управления экономикой и общественным сектором вектор развития межбюджетных отношений смещается в сторону децентрализации управления финансовыми ресурсами в целях повышения эффективности их использования.

Преобразования в сфере межбюджетных отношений необходимо рассматривать в контексте глубоких изменений, происходящих в системе государственных финансов и экономике России. Переход от государственного управления экономикой к ее государственному регулированию, приватизация государственной собственности, становление характерной для рыночной экономики налоговой системы, проведение структурных и институциональных преобразований, реформы традиционно зависимых от государства социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предъявляют новые требования к формированию межбюджетных отношений. Полноценная реализация этих и многих других задач требует наличия развитого механизма финансовых отношений между уровнями бюджетной системы - расширения бюджетных прав и ответственности каждого уровня бюджетной системы, четкого разграничения их расходных полномочий, создания финансовых механизмов координации деятельности органов управления в решении вопросов общегосударственного характера.

В этом контексте особую актуальность приобретает проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ее разрешение может не только повысить эффективность экономической и социальной политики органов государственной власти и местного самоуправления и создать условия для более эффективного управления общественным сектором, в значительной степени финансируемого за счет консолидированных бюджетов регионов, но и стать значимым фактором в становлении самого института местного самоуправления. Не случайно предстоящая в 2005 г. реформа местного самоуправления уделяет первостепенное внимание именно этой проблеме.

Разработанность темы исследования. Несмотря на значительное число исследований по проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, затрагивающих отдельные аспекты межбюджетных отношений региональных и местных органов власти, данная тематика в научной литературе изучена только по ряду конкретных аспектов.

Исследования по тематике работы представлены работами Е.Журавской, В.П.Иваницкого, А.Г.Игудина, Г.А.Ковалевой, Г.С.Курляндской, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Е.И.Николаенко, Э.В.Пешиной, С.А.Суспицына, К.И.Таксира, А.Н.Швецова и др.

Раскрытие содержания и практических аспектов развития бюджетного федерализма в России отражено в работах О.В.Богачевой, Е.В.Бушмина, А.Г.Игудина, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, Л.И.Прониной,

О.С.Пчелинцева, К.И.Таксира, И.В.Трунина, М.И.Ходоровича, В.Б.Христенко, С.Н.Хурсевича, С.Д.Шаталова, М.И.Яндиева и др.

Существенный вклад в развитие теории и методологии финансовой и экономической науки, используемой автором при раскрытии темы исследования, внесли Э.А.Вознесенский, Л.А.Дробозина, В.П.Иваницкий, А.Ю.Казак, Л.П.Павлова, Г.Б. Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, Н.Г.Сычев, Д.Г.Черник, Л.И.Якобсон и др.

Проблемы функционирования децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в зарубежных исследованиях по проблемам экономической теории, теории федеративных отношений и теории общественнных финансов, в частности, в работах Д.Брюммерхофа, Я.Корнаи, В.Острома, Р.Масгрейва, Дж.Стиглица, Д.Стрика, С.Тибу, У.Оутса, Д.Элейзера и др.

Отдавая должное известным исследованиям, следует признать неисчерпаемость проблем в комплексном исследовании межбюдже^ ных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в теоретико-методологическом аспекте, а также необходимость дополнительного научного обоснования предпринимаемых в этой области федеральными и региональными органами государственной власти практических действий.

Объектом диссертационного исследования является система бюджетных отношений Российской Федерации.

Предметом исследования являются принципы и закономерности формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

Целью настоящего исследования является разработка и обоснование направлений формирования и совершенствования межбюджетных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании автором были поставлены и решены следующие задачи:

- рассмотрены принципы и закономерности функционирования и развития децентрализованных бюджетных систем;

- исследовано содержание проблемы развития финансовой автономии местного самоуправления;

- проведен анализ условий формирования межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- разработаны подходы к анализу и оценке существующих или возможных к использованию инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, взаимосвязей между ними;

- разработаны предложения по совершенствованию инструментов регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне; разработаны подходы к формированию стратегии реформирования межбюджетных отношений субъекта РФ и местного самоуправления.

В качестве исследовательского подхода был применен целостный подход к рассмотрению различных элементов межбюджетных отношений, а также взаимосвязанных с ними элементов систем государственного и муниципального управления, общественных финансов, особенностей экономической среды и общественного сектора.

В исследовании были применены общенаучные методы исследования -наблюдение, сравнение, аналогия, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический и логический методы, а также элементы системного подхода.

В качестве информационной базы исследования использовались составили федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы межбюджетных отношений федерального, регионального и местного уровней, местного самоуправления; опубликованные данные государственной статистики; материалы и отчетность Министерства финансов РФ, финансовых и налоговых органов Иркутской области; фактические материалы, содержащиеся в отечественных исследованиях; результаты практической деятельности автора.

Научная новизна работы заключается в теоретическом и методологическом обосновании основ формирования и совершенствования межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления на основе рассмотрения межбюджетных отношений в контексте формирования фискального выбора органов управления, разработке более полных по сравнению с существующими исследованиями методологических, методических и практических рекомендаций по их формированию и совершенствованию.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. На основе рассмотрения проблем развития бюджетного федерализма и фискальной децентрализации разработаны авторские определение межбюджетщ ных отношений и концепция финансовой автономии местного самоуправления, позволяющая раскрыть динамический аспект финансовой автономии местного самоуправления и межбюджетных отношений.

2. С использованием данной концепции систематизированы ограничения на развитие финансовой автономии местного самоуправления в РФ (в том числе содержащиеся в федеральном законодательстве) и по-новому раскрыто их содержание, с качественно иных позиций обоснована несовместимость существующей системы межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями с целями обеспечения финансовой автономии местного самоуправления и повышения эффективности государственной экономической политики.

3. На основе концепции финансовой автономии выде.г:ен ряд новых инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления, проведена систематизация данных инструментов регулирования и инструментов, выделяемых другими исследователями.

4. Предложены авторская классификация и методология оценки инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления, с ее использованием проведена оценка инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления и предложен ряд новых мер по их совершенствованию на федеральном уровне.

5. Предложены методические подходы к разработке стратегии и конкретных мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления на региональном уровне, с использованием указанных подходов проведена разработка стратегии и мероприятий по реформированию межбюджетных отношений региональных и местных органов власти на примере Иркутской области.

Достоверность полученных результатов определяется научной обоснованностью постановки проблемы, примененных методов исследования, а также практическими результатами, полученными в ходе реализации результатов диссертационного исследования.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней разработок, выводов и рекомендаций для совершенствования федеральной и региональной финансовой политики в сфере межбюджетных отношений регионального и местного уровня.

Реализация результатов исследования. Результаты исследования были использованы при проведении в 2001-2003 гг. в Иркутской области при непосредственном участии автора исследования комплекса мероприятий по реформированию межбюджетных отношений области и местного самоуправления и нашли отражение в Законах Иркутской области «О межбюджетных отношениях в Иркутской области», «О бюджетном процессе Иркутской области», «Об областном бюджете на 2002 год», «Об областном бюджете на 2003 год», Методике распределения дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований области.

Материалы и результаты исследования используются в учебном процессе Иркутского государственного университета.

Внедрение результатов диссертационной работы документально подтверждено справкой Главного финансового управления Иркутской области, прилагаемой к диссертации.

Апробация работы. Основное содержание и результаты исследования докладывались и обсуждались на межрегиональной научно-практической конференции (Иркутск, 2001).

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 7 научных работ общим объемом авторского текста 2,85 п.л.

Структура работы определяется ее целями, задачами и логикой исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и 16 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Карташов, Станислав Валерьевич

5) выводы и рекомендации по результатам анализа (рис. 2.2.).

Рис.2.2.Схема оценки инструментов регулирования межбюджетных отношений.

Исходя из рассмотренного в первой главе работы содержания межбюджетных отношений регионов и местного самоуправления, можно выделить следующие основные критерии оценки инструментов регулирования:

1 .Соответствие конечным целям государственной перераспределительной и аллокационной экономической политики. Этот критерий связан с ролью межбюджетных отношений как вспомогательного инструмента ее реализации.

2. Эффективность перераспределения финансовых ресурсов. Под эффективностью в данном случае понимаются результаты перераспределения в сопоставлении с объемом перераспределяемых ресурсов.

3. Влияние на условия формирования фискального выбора. Этот критерий характеризует роль инструмента в обеспечении сбалансированности бюджетов, фискальных стимулов и бюджетных ограничений.

4. Характер взаимодействия с внешними факторами и противоречиями развития фискальной децентрализации. Критерий связан с влиянием инструмента на обеспечение эффективности и устойчивости системы межбюджетных отношений в долгосрочной и среднесрочной перспективе.

5. Организация и управление механизмом реализации инструмента регулирования. Критерий характеризует эффективность реализации правовых норм инструмента регулирования.

6. Взаимодействие с другими инструментами регулирования. Данный критерий связан с обеспечением целостного характера системы межбюджетных отношений.

В последующих разделах главы содержится обобщенная оценка инструментов регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления.

2.2. Инструменты регулирования институциональной среды

Как обсуждалось в первой главе, роль институциональной среды в формировании и совершенствовании межбюджетных отношений состоит в формировании фискального выбора органов управления. В идеале она должна соответствовать критерию нейтральности, т.е. не оказывать искажающего воздействия на выбор органом управления уровня налоговой нагрузки или уровня производства общественных благ. Искажающее воздействие возникает, если существует возможность переложить хотя бы часть издержек решений органа управления на бюджет другого уровня (институциональная среда допускает возможность возникновения вертикальных внешних эффектов).

На практике при формировании институциональной среды применяется принцип «второго лучшего» [148]. Решения такого рода могут принимать как данность существование внешних эффектов, но при этом контролировать их масштаб, намеренно вызывать такие эффекты с целью достижения других целей экономической политики (например, концентрации средств бюджетов всех уровней на приоритетных направлениях) или компенсации искажения, вызванные внешними факторами или другими инструментами регулирования.

Инструменты регулирования институциональной среды воздействуют на ее искажения, возникающие при отсутствии определенных правил взаимодействия субъектов межбюджетных отношений, и как следствие, неопределенности условий формирования бюджетов, при наличии мягких бюджетных ограничений, неполноты или асимметричности информации о состоянии финансов нижестоящих уровней власти.

Рассмотрим оптимальные функции конкретных инструментов регулирования институциональной среды.

В рамках регионального бюджетного процесса задается степень формализации распределения финансовых ресурсов между регионом и муниципальными образованиями на стадиях составления и исполнения регионального бюджета, определяется характер бюджетных ограничений, а также организационно-управленческие механизмы реализации норм, регулирующих межбюджетные отношения.

Специальные процедуры пересмотра межбюджетных отношений способствуют стабилизации условий формирования регионального и местных бюджетов, а также ограничивают возникновение дисбалансов в бюджетной системе вследствие неконтролируемого перераспределения финансовых ресурсов между ее уровнями, ослабляющего бюджетные ограничения вышестоящих органов управления.

Правовая защита местного самоуправления, включающая совокупность процедурных норм, защищающих бюджетные права местного самоуправления при реализации межбюджетных отношений, влияет на формирование институциональной среды через бюджетные ограничения региональных органов управления.

Процедуры финансового оздоровления местных бюджетов, включающие процедуры предоставления финансовой помощи муниципалитетам, находящимся в состоянии финансового кризиса и процедуры внешнего управления соответствующими местными бюджетами, помимо своего основного назначения, способствуют формированию бюджетных ограничений местных органов управления. В определенной мере их можно рассматривать как инструмент правовой защиты региональных бюджетов от вынужденного в связи с финансовой несостоятельностью муниципалитетов изъятия финансовых ресурсов.

Процедуры мониторинга и контроля за исполнением местных бюджетов направлены на снижение проблемы неполноты и асимметрии информации о состоянии местного бюджета, что способствует своевременной разработке и реализации решений превентивного характера вышестоящими органами власти. Наличие и доступность достоверной информации о состоянии местных бюджетов также является фактором, способствующим ужесточению бюджетных ограничений органов управления, в связи с тем, что такая информация дает возможность их контрагентам провести оценку финансовых возможностей муниципалитета и привести в соответствие с ним объем кредитования органа местного самоуправления.

Таким образом, основными критериями оценки инструментов регулирования институциональной среды - влияние на формирование фискального выбора (конкретно - бюджетных ограничений), а также организация и управление механизмов реализации данных инструментов.

Анализ фактической ситуации в области институционального регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии в нем многочисленных пробелов.

Так, во многих регионах отсутствует детальная правовая регламентация бюджетного процесса и межбюджетных отношений, отсутствует либо является формальной система среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования (в том числе - по причине неопределенности на федеральном уровне).

Распространены формальные или неформальные «мягкие субсидии» [153], ожидаемые к получению органами местного самоуправления, предоставление которых происходит после утверждения регионального бюджета, что свидетельствует о наличии мягких бюджетных ограничений [189] Одной из наиболее распространенных их форм (вследствие поверхностного регулирования в законодательстве) выступают бюджетные ссуды под расходы, не предусмотренные местным бюджетом [119]. Только их объем в последние годы составлял 5%-10% от объема финансовой помощи муниципальным образованиям, хотя и имеет тенденцию к снижению (табл. 2.1.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящем диссертационном исследовании были рассмотрены теоретические аспекты формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в контексте развития его финансовой автономии, предложены подходы к оценке инструментов регулирования межбюджетных отношений, проведена оценка основных инструментов регулирования и предложены меры по их совершенствованию на федеральном уровне, предложена схема разработки стратегии совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления на региональном уровне, изложены основные результаты разработки и реализации данной стратегии в Иркутской области.

Результаты диссертационного исследования позволяют прийти к следующим основным выводам теоретического, методологического, методического и практического характера:

1. Межбюджетные отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в децентрализованных бюджетных системах интегрированы в модель бюджетного федерализма. Они обеспечивают соответствующими органами власти эффективной аллокационной и перераспределительной экономической политики посредством перераспределения финансовых ресурсов общественного сектора между уровнями бюджетной системы с помощью разнообразных правовых, финансовых, экономических, организационно-управленческих механизмов.

2. Исследование закономерностей развития децентрализованных бюджетных систем неразрывно связано с динамическим аспектом модели бюджетного федерализма, в качестве которого выступает фискальный выбор ф органов власти на всех уровнях. Межбюджетные отношения в контексте развития фискальной децентрализации являются институтом, влияющим на формирование фискального выбора органов власти, и в силу этого представляются самостоятельным фактором развития децентрализованных бюджетных систем. Данный подход позволяет существенным образом расширить спектр теоретических проблем и прикладных аспектов совершенствования межбюджетных отношений.

3. Децентрализация бюджетных систем на региональном уровне связана с развитием финансовой автономии местного самоуправления как относительного уровня их компетенции в отношении формирования и использования финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения, и близка по содержанию к модели классического бюджетного федерализма. Движущим фактором развития финансовой автономии выступает взаимодействие фискального выбора органов власти с системой противоречий, возникающих в децентрализованных бюджетных системах, институциональной средой, в которой действуют органы власти, разнообразными внешними факторами и ограничениями экономического, финансового, политического и правового характера.

4. Фискальная децентрализация в субъектах РФ в настоящее время носит незавершенный характер, а анализ масштабов накопленных в системе межбюджетных отношений противоречий приводит к выводу, что возможности развития финансовой автономии местного самоуправления в России в рамках существующей системы межбюджетных отношений во многом исчерпаны. В то же время, следует признать несоответствие в статическом аспекте системы межбюджетных отношений целям фискальной децентрализации объективно обусловленным. Поэтому центральной проблемой системы межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в России являются формируемые ею искажения условий формирования фискального выбора органов государственной власти и органов местного самоуправления и отсутствие ориентации на постепенное смягчение внешних ограничений и противоречий процесса развития финансовой автономии местного самоуправления.

5. Межбюджетные отношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в РФ в значительной степени сводятся к бюджетному регулированию, в первую очередь благодаря чрезмерной роли местного самоуправления в реализации полномочий перераспределительного характера. Это значительно сужает возможности совершенствования межбюджетных отношений. Развитие финансовой автономии местного самоуправления предполагает сокращение его участия в реализации политики перераспределения, расширение состава инструментов регулирования межбюджетных отношений (в первую очередь, за счет выделения инструментов, формирующих институциональную среду органов публичной власти) и принципов их оценки (за счет обеспечения соответствия инструментов регулирования закономерностям развития финансовой автономии местного самоуправления).

6. Федеральные органы власти РФ, не являясь непосредственным участником межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в значительной степени ограничивают возможности совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне, а зачастую и подменяют собственной финансовой политикой финансовую политику региональных органов власти. В то же время, финансовая политика федеральных органов власти в сферах, где отсутствие их действий не может быть восполнено региональными органам власти -формирования институциональной среды межбюджетных отношений, обеспечения конституционных прав и гарантий местного самоуправления, разграничения компетенций и полномочий, налогообложения, достижения сбалансированности общественных финансов России и др. - должна быть существенно активизирована.

7. Финансовая политика органов государственной власти субъектов РФ в

• сфере межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления на текущем этапе должна быть ориентирована на создание систем управления межбюджетными отношениями в рамках ограничений федерального законодательства. Это может способствовать постепенному преодолению ряда недостатков сложившейся системы межбюджетных отношений. Активная финансовая политика регионов в этой сфере должна носить системный характер, быть взаимосвязанной с другими аспектами управления региональными и местными финансами и финансовой политикой федеральных органов власти, соответствовать достигнутому в регионе уровню развития финансовой автономии местного самоуправления, носить длительный и поэтапный характер и иметь выраженную институциональную направленность.

8. Совершенствование межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления региональными органами власти на современном этапе развития бюджетного федерализма в России принципиально возможно и способно достичь в рамках региона существенных результатов экономического и институционального характера. Однако необходимо отметить, что в силу крайне негативного влияния экономических, финансовых, и политико-правовых факторов как на содержание, так и на процесс реализации предпринимаемых регионом мер, достижение устойчивости полученных регионом результатов в долгосрочной перспективе возможно только при исключительно благоприятном стечении значительного количества социально-экономических и политических факторов и повышении эффективности финансовой политики федеральных органов власти.

Результаты проведенного диссертационного исследования позволили в значительной степени достичь поставленных в нем целей. Вместе с тем, ряд аспектов проблемы межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, затронутых в диссертационной работе, требует дальнейших исследований.

По мнению автора, перспективными направлениями являются

• рассмотрение межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления в системном контексте с привлечением методов смежных дисциплин,. В целях практического обеспечения реформирования межбюджетных отношений необходима разработка системы критериев, позволяющих сделать вывод об уровне и тенденциях развития финансовой автономии местного самоуправления, а также проведение исследований и разработок в сфере оценки и применения отдельных инструментов

• регулирования межбюджетных отношений, а также стратегий их совершенствования.

По результатам исследования автором сформирован ряд методических и практических рекомендаций по совершенствованию финансовой политики федеральных и региональных органов власти, среди которых необходимо выделить:

- методологические подходы к оценке инструментов регулирования межбюджетных отношений;

- принципы и методы разработки стратегии совершенствования межбюджетных отношений субъектов РФ и местного самоуправления региональными органами власти;

- необходимость сокращения участия органов местного самоуправления в реализации государственной политики перераспределения в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и активизации их роли в финансировании содержания и развития локальной инфраструктуры;

- необходимость пересмотра норм федерального законодательства, устанавливающих состав закрепленных доходов местных бюджетов, в сторону снижения уровня закрепленных доходов и большей ориентации состава налогов, поступающих в местные бюджеты, на локализованные в границах муниципальных образований объекты налогообложения;

- необходимость отказа от использования в целях регулирования межбюджетных отношений финансовых нормативов, основанных на натуральных потребностях; ф - необходимость поэтапного отказа от использования регулирующих налогов при финансовом выравнивании, и соответственно, принципа максимально возможной минимизации встречных финансовых потоков между региональным и местными бюджетами;

- необходимость отказа от согласования прогнозных показателей доходов и расходов местных бюджетов органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- необходимость значительного расширения практики условного финансирования финансовой помощи из регионального бюджета с применением в качестве условий возможности текущего контроля органов власти субъектов Российской Федерации за ее использованием и принятия органами местного самоуправления обязательств по финансовому оздоровлению местных бюджетов.

Развитие межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления является необходимым инструментом в достижении долгосрочных целей социально-экономического развития России и ее регионов, обеспечения их устойчивого развития. Ведь в конечном итоге результат экономических и социальных преобразований определяется тем, насколько общегосударственная политика в этой сфере поддержана и дополнена решениями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, формируемыми в процессе фискального выбора. Ф