Формирование инвестиционной политики в Южном Федеральном округе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Паластров, Юрий Максимович

Введение.

Глава 1. Формирование системы институционального обеспечения инвестиционной политики

1.1. Структура институционального обеспечения государственной инвестиционной политики.

1.2. Формирование приоритетов инвестиционной политики на основе исследования особенностей развития территориальной социально-экономической подсистемы Южного федерального округа.

Глава 2. Федеральная целевая программа "Юг России" как форма реализации инвестиционной политики в Южном федеральном округе

2.1. Реализация Федеральной целевой программы "Юг России" в соответствии с приоритетами инвестиционной политики в Южном федеральном округе.

2.2. Развитие институционального обеспечения и инструментов инвестиционной политики в Южном федеральном округе.

Глава 3. Применение проектного подхода к формированию и реализации федеральных программ регионального развития

3.1. Концептуальные подходы к управлению инвестиционными проектами в рамках федеральной программы регионального развития

3.2. Организация контроля инвестиционных потоков в процессе реализации федеральных программ регионального развития и его институциональное обеспечение.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование инвестиционной политики в Южном Федеральном округе"

Государственная инвестиционная политика является ведущим инструментом регулирования структурных изменений в промышленности и народном хозяйстве в целом. Стратегическое положение Южного федерального округа (ЮФО) для обеспечения геостратегических и экономических интересов России вызывают необходимость совершенствования институционально-инструментального обеспечения инвестиционной политики на Юге России.

Проблема модернизации экономики России не может быть решена только за счёт увеличения масштабов государственного инвестирования за счёт внутренних и внешних источников без создания новых инструментов инвестиционной политики и институтов, оперирующих этими инструментами. В современных условиях инвестиционная политика должна соответствовать экономическим и политическим реалиям, особенно это касается ЮФО, со своей спецификой формальных и неформальных социальных институтов.

В связи с этим очень важной представляется задача разработки концепции инвестиционной политики в территориально-функциональных образованиях (округах), позволяющей создать новое правовое поле, в свою очередь, дающее возможность провести широкие институциональные преобразования и на этой основе трансформировать государственную инвестиционную политику с целью превращения Юга России в ареал привлекательности как для внешних инвесторов, а также и создать предпосылки для аккумуляции внутренних сбережений и направления их на инвестирование потребностей реального сектора экономики России.

Система институционального обеспечения инвестиционной деятельности должна обеспечивать эффективное привлечение, мобилизацию и аккумуляцию инвестиционных ресурсов и вложения в наиболее экономически эффективные инвестиционные проекты.

Направлениями совершенствования институциональной структуры государственной инвестиционной политики в России и ее территориальных социально-экономических подсистемах (округах) должны стать: создание институциональных предпосылок, ограничивающих излишнее вмешательство государства в хозяйственную деятельность; определение принципов построения общей институциональной структуры системы финансового регулирования, которая в наибольшей степени отвечала бы задачам поддержания стабильности финансовых систем России и регионов, создания благоприятного инвестиционного климата; осуществление регулирования на основе подхода к государственному вмешательству как "исключительной мере" и саморегулированию хозяйственной деятельности как приоритетному способу преодоления "провалов" рынка; создание эффективных стимулов к развитию саморегулирования как наиболее гибкого механизма регулирования; формализация процедуры принятия соответствующих решений, оценки возможных альтернатив, издержек и результатов принятия решений, в том числе его воздействия на различные группы потребителей; использование формализованных и транспарентных схем регулирования в целях снижения вероятности появления административных барьеров и увеличения издержек их создания; обеспечение транспарентности принятия решений, снижающее предпосылки для "извлечения" ренты от существующих административных барьеров и уменьшающее возможность использования несовершенства рынка в интересах тех или иных политических групп.

Степень разработанности проблемы в научной литературе. Вопросы развития инвестиционной политики представлены в теоретических разработках отечественных и зарубежных экономистов: Абалкина Л., Абрамова С., Балабанова А., Басова А., Бернара И., Бирмана В., Богатина Ю., Брейста Р., Гитмана Л., Джухи В., Золотарева В., Илларионова А., Леонтьева В., Наливайского В., Слепова В., Хаммера М., Черковца О. и др.

Роль институтов в создании и модернизации принципиально новой экономики смешанного типа исследовали Беккер Г., Нестеренко А., Норт Д., Овчинников В., Ослунд А., Полторович В., Ходесон Дж., Шаститко А., Эггертсон Т. и др.

Несмотря на многочисленность имеющихся публикаций, абсолютное большинство которых представлено статьями в научно-тематических журналах, проблема институционального и инструментального обеспечения инвестиционной политики нуждается как в фундаментальных монографических исследованиях, так и в прикладных разработках. Потребностями научного обеспечения этого процесса и определяется выбор темы диссертационного исследования, постановка его цели и формирование задач.

Цель и задачи исследования. Цель работы - разработка элементов концепции формирования государственной инвестиционной политики на Юге России на основе выявления особенностей развития территориально-экономической системы ЮФО и Федеральной целевой программы "Юг России" как формы реализации государственной инвестиционной политики.

В работе решались следующие задачи: исследование системы институционального обеспечения государственной инвестиционной политики в РФ и ЮФО; исследование особенностей развития территориальной социально-экономической подсистемы ЮФО в целях формирования инвестиционной политики на Юге России с учетом его специфики; определение системы принципов и приоритетов формирования инвестиционной политики; анализ процесса формирования и реализации Федеральной целевой программы "Юг России" как формы реализации государственной инвестиционной политики в Южном федеральном округе; определение воздействия инвестиционной политики на сглаживание аллокационной неадекватности рынка труда; определение концептуальных подходов к управлению инвестиционными проектами и организации системы контроля прозрачности инвестиционных потоков в рамках федеральной программы регионального развития; разработка на этой основе предложений по формированию институтов и инструментов инвестиционной политики на Юге России, обеспечению контроля и транспарентности инвестиционных потоков в процессе реализации программ регионального развития.

Объектом исследования является территориальная социально-экономическая подсистема как организационная структура и система институционально-инструментального обеспечения инвестиционной политики, направленной на развитие экономики Юга России.

Предмет исследования - система организационно-экономических отношений, обеспечивающая институционально-инструментальные преобразования в целях формирования и развития инвестиционной политики в Южном федеральном округе в соответствии с его хозяйственной специализацией и геостратегическим положением.

Теоретической и методологической базой исследования явились фундаментальные и прикладные научные исследования отечественных и зарубежных ученых, законодательные и нормативные акты РФ и ее субъектов, мировой опыт регулирования инвестиционной деятельности.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялась на основе реализации общенаучных методов: диалектического анализа и синтеза, логического, структурно-функционального анализа; специальных методов экономической статистики, а также на основе применения информационных технологий.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена российскими и зарубежными статистическими и аналитическими материалами, данными Госкомстата РФ, данными комитетов по статистике Ростовской области и других субъектов Южного федерального округа, аналитическими материалами местных органов власти, информационно-аналитическими разработками отечественных и зарубежных институтов.

Положения, выносимые на защиту.

1. В процессе рыночного реформирования территориально-функциональных формирований России (территориальных округов) возникает новая для науки и практики задача формирования инвестиционной политики в отношении нового объекта управления. Поскольку в новых условиях изменяется место, ролевые функции и рейтинг российских регионов, постольку важно на базе процесса формирования единого макроэкономического пространства, тенденций и ориентиров развития регионов России сформировать инвестиционную политику на уровне территориальных округов, которая в рамках единых принципов государственной инвестиционной политики должна учитывать специфику регионального развития.

2. Формирование приоритетов инвестиционной политики на уровне региона опирается, с одной стороны, на принципы и приоритеты государственной экономической и, в том числе, инвестиционной политики, с другой стороны, на особенности развития территориальной социально-экономической подсистемы. Таким образом, государственная инвестиционная политика, базируясь на единых принципах, на региональном уровне модифицируется и гибко адаптируется к специфике региона за счет системы задач и приоритетов, институционального обеспечения ее формирования и реализации, а также за счет особенностей системы мер и инструментов инвестиционной политики в конкретном территориальном образовании.

3. Система институционального обеспечения государственной инвестиционной политики должна строиться на создании как экономических институтов, организующих функционирование всего народного хозяйства, так и специальных институтов, определяющих правила, механизмы их выполнения, а также нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми в инвестиционной сфере. Наделение таких институтов соответствующим инструментарием реализации инвестиционной политики является условием ее реализации. На уровне территориальных округов такая система должна дополняться экономическими институтами и правовыми нормами, учитывающими специфику данного объекта управления.

4. Направлениями совершенствования системы институционального обеспечения государственной инвестиционной политики в России в территориальных социально-экономических подсистемах России являются: создание институциональных предпосылок, ограничивающих вмешательство государства в хозяйственную деятельность; проведение эволюционной реформы экономических институтов, основанной на определении принципов построения системы институционального обеспечения государственной инвестиционной политики в России и ее территориальных социально-экономических подсистемах; создание эффективных стимулов к развитию саморегулирования как наиболее гибкого механизма регулирования с относительно низким уровнем издержек трансакций; использование формализованных и транспарентных схем регулирования и контроля инвестиционных потоков; снижение административных барьеров деловой активности.

5. Группами факторов, определяющих специфику инвестиционной политики на Юге России, являются: геополитические факторы, особенности взаимодействия различных уровней институциональной системы обеспечения инвестиционной политики, степень интеграции экономики округа в систему экономических отношений национальной и мировой экономики и рынков инвестиций соответствующего уровня, специфика структуры и динамики различных подсистем общественного воспроизводства в регионе.

6. Реализация основных приоритетов, заложенных в Федеральной целевой программе "Юг России", затруднена аллокационной неадекватностью рынка труда, что требует изменения системы институционально-инструментального обеспечения мобильности рабочей силы и комплекса мер государственной поддержки. Для решения этой проблемы целесообразно создать государственный ипотечный финансовый институт с наделением его соответствующим инструментарием, способствующим сглаживанию аллокационной неадекватности рынка труда, повышению мобильности рабочей силы и финансовому обеспечению миграционных потоков.

7. Формирование приоритетов инвестиционной политики в Южном федеральном округе, где входящие в него субъекты РФ имеют значительные различия уровня социально-экономического развития, предполагает выбор ограниченного числа приоритетов по критериям: доминирование в ВРП округа комплекса отраслей (топливно-энергетического, транспортно-транзитного, агропромышленного, курортно-туристического и социального комплексов, секторов "новой экономики") и потенциальный вклад в достижение общей цели (создание экономических и социальных условий для стабильного и бесконфликтного развития субъектов, расположенных на Юге России, и обеспечение геостратегических интересов России в этом регионе) и решение задач экономической политики в ЮФО и ее инвестиционной составляющей.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке элементов концепции формирования инвестиционной политики в Южном федеральном округе, которые заключаются в определении принципов и приоритетов формирования государственной инвестиционной политики на региональном уровне и ее институциональной структуры; в определении мер снижения административных барьеров развития бизнеса и инвестиций; а также в разработке рекомендаций по применению проектного подхода к формированию и реализации федеральных программ регионального развития и организации контроля инвестиционных потоков.

1. Выявлены тенденции и особенности развития инвестиционного процесса в ЮФО в территориальном аспекте (по субъектам РФ в ЮФО), характеризующие позитивное воздействие инвестиционной политики на показатели социально-экономического развития Южного федерального округа.

2. Обоснована необходимость формирования на уровне территориального округа формальных и неформальных институтов обеспечения государственной инвестиционной политики.

3. Обосновано, что государственная инвестиционная политика, базируясь на единых принципах, на уровне территориальных социально-экономических подсистем (округов) должна быть модифицирована и адаптирована к их специфике за счёт особенностей системы задач и приоритетов, институционального обеспечения её формирования и реализации, а также за счёт особенностей системы мер и инструментов инвестиционной политики в конкретном территориальном образовании.

4. Определены специфика инвестиционной политики в ЮФО и факторы, ее определяющие, в следующих аспектах: задачи и приоритеты; структура формальных и неформальных институтов обеспечения инвестиционной политики; система мер и инструментов формирования и реализации инвестиционной политики.

5. Обоснована необходимость создания Южного земельного ипотечного банка с участием в уставном капитале средств Федерального бюджета и субъектов РФ, входящих в ЮФО, как института вовлечения земельных ресурсов в оборот и создания условий формирования их ликвидного рынка, а также как условие реформирования земельных отношений в ЮФО и реализации приоритетного развития АПК. I

6. Обоснована система принципов инвестиционной политики в ЮФО, а также ее приоритетов по ряду критериев: по геополитической значимости; по отраслевому признаку; по механизмам привлечения инвестиций; с позиции развития рынка труда и преодоления его аллокационной неадекватности.

7. Предложены меры воздействия инвестиционной политики на сглаживание аллокационной неадекватности рынка труда в ЮФО по направлениям: обеспечения прозрачности федеральных трансфертов на финансирование миграционных потоков в ЮФО в рамках федеральных целевых программ регионального развития (в частности, ФЦП "Юг России"); включения поддержки малого бизнеса в систему приоритетов инвестиционной политики; снижения административных ограничений развития бизнеса; создания государственного ипотечного финансового института в целях финансового обеспечения миграционных потоков и повышения мобильности рабочей силы.

8. Даны рекомендации по применению проектного подхода к формированию и реализации федеральных программ регионального развития на основе: построения планирования и практической реализации проекта по принципу проектного цикла и соблюдения этапов его реализации; ориентации выгод от проекта на получателей, а не на его формальную или финансовую составляющую; включения механизмов обеспечения устойчивости результатов проекта уже на стадии его разработки; организация системы контроля инвестиционных потоков в процессе реализации Федеральных программ регионального развития.

Практическая значимость работы заключается во внедрении предлагаемых в работе рекомендаций в практику формирования и реализации инвестиционной политики в ЮФО. Предложения автора по применению проектного подхода, методов теории планирования и управления проектами по примеру проектного цикла были использованы в процессе реализации инвестиционных и социальных проектов в ЮФО в рамках международного проекта Tacis "Финансовая прозрачность федеральных трансфертов на Юге России". Предложения и подходы к формированию инвестиционной политики, а также концептуальные подходы к управлению инвестиционными проектами в рамках федеральных программ регионального развития, предлагаемые автором, использованы в ходе осуществления Федеральной целевой программы "Юг России", а также могут быть применены в других федеральных округах в процессе формирования и реализации инвестиционной политики и федеральных и региональных целевых программ.

Апробация результатов исследования была проведена в ходе осуществления Федеральной целевой программы "Юг России". Основные выводы и положения исследования были доложены и обсуждены на региональных и межрегиональных научно-практических конференциях, в том числе: "Развитие финансово-кредитных отношений в территориальных образованиях РФ" (27 февраля 2002 г.), "Реализация концепции экономической политики Ростовской области" (14 июня 2002 г.), "Влияние развития финансово-кредитной системы на модернизацию экономики России" (27 февраля 2003 г.), "Южный федеральный округ: привлечение инвестиций в реальный сектор экономики" (11 сентября 2003 г.).

Состав и структура работы. Диссертационная работа содержит три главы, включающие шесть параграфов, введение, заключение, список использованной литературы, приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Паластров, Юрий Максимович

Заключение

В первой главе "Формирование системы институционального обеспечения инвестиционной политики" исследована система институционального обеспечения государственной инвестиционной политики как подсистема институциональной системы общества; раскрыты принципы функционирования социально-экономических институтов в условиях рыночной экономики; определены направления совершенствования институциональной структуры государственной инвестиционной политики России и ее территориальных социально-экономических подсистем. Выявлены особенности экономического развития ЮФО и их влияние на формирование инвестиционной политики в регионе. Сформированы основные элементы концепции формирования инвестиционной политики на Юге России.

Система институционального обеспечения инвестиционной политики должна строиться на создании как экономических институтов, организующих функционирование всего народного хозяйства, так и специальных институтов, определяющих правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, а также нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми в инвестиционной сфере. Наделение таких институтов соответствующим инструментарием реализации инвестиционной политики является условием ее реализации.

Институты обеспечения инвестиционной политики относятся к регулирующим институтам институциональной системы общества. Основным принципом функционирования социальных институтов в условиях рыночной экономики является подчинение экономического развития интересам повышения жизненного уровня граждан.

Инвестиционная политика, представляющая собой метод или инструмент воздействия на отдельное направление развитие конкретной сферы или их совокупность, в широком смысле может пониматься как система мер государства, создающих благоприятные условия для осуществления инвестиционного процесса. Государственная инвестиционная политика является не обычной составляющей, а ведущим инструментом регулирования именно структурных изменений в промышленности и народном хозяйстве в целом.

Одним из принципов реализации государственной политики является единство экономической политики на всех уровнях экономики в целом, а, следовательно, и ее инвестиционной составляющей.

Формирование приоритетов инвестиционной политики на уровне региона опирается, с одной стороны, на принципы и приоритеты государственной экономической и, в том числе, инвестиционной политики, с другой стороны, на особенности развития территориальной социально-экономической подсистемы. Таким образом, государственная инвестиционная политика, базируясь на единых принципах, на региональном уровне модифицируется и гибко адаптируется к специфике региона за счет системы задач и приоритетов, институционального обеспечения ее формирования и реализации, а также за счет особенностей системы мер и инструментов инвестиционной политики в конкретном территориальном образовании.

В целом же формирование приоритетов инвестиционной политики в округе, где входящие в него субъекты РФ имеют столь значительные различия в отраслевой специализации, предполагает выбор ограниченного числа отраслевых приоритетов с точки зрения доминирующих в ВРП округа комплексов отраслей и их приоритетности с точки зрения потенциального вклада в решение общей цели и задач экономической политики в ЮФО и её инвестиционной составляющей.

По нашему мнению, отраслевыми приоритетами инвестиционной политики в ЮФО могут быть агрегированные геостратегические и отраслевые приоритеты ФЦП "Юг России":

• сельское хозяйство и перерабатывающая промышленность;

• экология, туристический и рекреационный комплекс;

• транспортные коридоры.

Приоритетными с точки зрения развития рынка труда и преодоления его аллокационной неадекватности являются:

• развитие малого бизнеса;

• развитие системы и, в том числе, институтов финансового обеспечения миграционных потоков.

Приоритетными механизмами привлечения инвестиций являются:

• ориентация на привлечённые и заёмные средства и развитие механизмов их привлечения;

• интеграция в систему межрегиональных и мировых инвестиционных потоков и создание условий закрепления прямых инвестиций в экономике региона.

Специфические задачи инвестиционной политики в ЮФО:

• выравнивание субъектов РФ, входящих в ЮФО по уровню инвестиционной активности (доли инвестиций в ВРП) за счёт стимулирования и развития отстающих в инвестиционном отношении регионов, в том числе, в рамках реализации ФЦП "Юг России".

• интеграция экономики округа, формирование единого экономического пространства в ЮФО как подсистемы единого экономического пространства России.

Во второй главе "Инвестиционная политика на Юге России как основа реализации приоритетов Федеральной целевой программы регионального развития" исследуется реализация Федеральной целевой программы "Юг

России" по приоритетным направлениям; анализируется роль Федеральной целевой программы "Юг России" в инвестиционной политике региона; на основе анализа инвестиционного обеспечения приоритетного развития транспортной инфраструктуры потоков и развития рынка труда в ЮФО формулируются рекомендации и предлагаются меры инвестиционной политики, направленные на сглаживание аллокационной неадекватности рынка труда в ЮФО.

Объективный процесс формирования формальных и неформальных институтов обеспечения инвестиционной деятельности в рамках ФЦП "Юг России" послужил импульсом и фактическим каркасом формирования более широкой системы институционального обеспечения инвестиционной политики в ЮФО.

Заложенные в ФЦП "Юг России" цели, приоритеты, механизмы, институциональное и инструментальное обеспечение инвестиционной деятельности в ее рамках, по сути, составляют каркас развивающейся инвестиционной политики на Юге России и системы ее обеспечения. А реализация данной Программы позволяет совершенствовать инструментарий, механизмы и институциональное обеспечение государственной инвестиционной политики в ЮФО с учетом ее территориальной специфики.

Одним из приоритетов ФЦП "Юг России" является развитие транспортной инфраструктуры на Юге России.

Использования экономического потенциала рынка труда можно добиться с помощью и за счёт развития институционального обеспечения инвестиционной политики.

В диссертационном исследовании подробно проведена систематизация административных барьеров развития бизнеса и выделены основные их группы, сформулированы предложения по снижению административных барьеров деловой активности.

Задачами проектной формы реализации инвестиционной политики являются планирование, управление и контроль выполнения инвестиционных и социальных проектов, проводимых в ЮФО. Для выявления особенностей проектной формы реализации инвестиционной политики в регионе проведен анализ планирования, управления и контроля над реализацией инвестиционных и социальных проектов в ЮФО и других регионах России, а также за рубежом, прежде всего в странах Европейского Союза.

Предлагаемые в третьей главе диссертационной работы концептуальные подходы к управлению инвестиционными и социальными проектами могут быть использованы в формировании и реализации проектов, входящих в ФЦП "Юг России", а также в рамках других федеральных программ регионального развития и региональных программ развития.

Реализация инвестиционной политики на Юге России предполагает использование различных источников финансирования, что ставит разные задачи при программировании проектного цикла. В частности, в рамках ФЦП "Юг России" на инвестиционные проекты предполагается направить 138,7 млрд. руб. Привлечение столь значительных государственных ресурсов, а также. возможности обращения к международным донорам в целях привлечения их средств к решению инвестиционных и социальных задач Юга России, остро ставит на повестку дня вопрос о финансовой прозрачности инвестиционных проектов, реализуемых на Юге России. Прозрачность необходима как для оценки окончательных и промежуточных результатов проекта, так и для принятия корректировочных решений в ходе его реализации.

Практическая значимость данного исследования состоит и во внедрении теории планирования и управления проектами по принципу проектного цикла в практику реализации инвестиционных и социальных проектов в ЮФО, прежде всего - проектов, охватываемых ФЦП "Юг России".

Объединение всех выводов по проектному подходу в целостную концепцию планирования и реализации проекта предлагается осуществить в рамках интегрированного подхода к управлению проектным циклом (УМЦ).

Контроль реализации Федеральной целевой программы "Юг России" сталкивается с рядом проблем. Большинство инвестиционных проектов в рамках программы имеют смешанную структуру источников финансирования. Однако, стандартные процедуры контроля охватывают расходование только бюджетных средств в рамках казначейской системы контроля. Поступление и расходование инвестиций из других источников (собственных средств предприятий, привлечённых на финансовом рынке) фактически остаётся бесконтрольным.

Целесообразна организация двухуровневой системы внутреннего контроля. Первый уровень: специализированное подразделение управления и контроля реализацией Федеральной программы регионального развития (или иной программой регионального развития). Второй уровень: организация внутреннего контроля у участников программы-получателей бюджетных средств. Создание такой системы внутреннего контроля предполагает установление стандартных процедур контроля и организации отчётности, единых на обоих уровнях системы контроля. Это предполагает разработку таких стандартных процедур и форм отчётности специализированным подразделением управления и контроля реализации Программы и их принятие участниками Программы. Таким образом субъекты контроля, механизм контроля, его стандартные процедуры и формы отчётности составляют систему внутреннего контроля реализации инвестиционных проектов в рамках Программы регионального развития.