Управление финансами муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление финансами муниципальных образований"

На правах рукописи

ш

КАЦЮБА ИРИНА АЛЕКСАНДРОВНА

УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2007

003056722

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель -Официальные оппоненты -

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор Иванова Наталия Георгиевна

доктор экономических наук, профессор Янова Светлана Юрьевна

кандидат экономических наук, доцент Маковник Тамара Дмитриевна

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет водных коммуникаций»

Защита состоится « 2007 г. в часов на за-

седании диссертационного совета Д 212.237.04 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд. 48.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан »

2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета канд. экон. наук, доцент

Н.А. Евдокимова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является центральным институтом демократического общества, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В настоящее время само понятие местного самоуправления, имеющее в России глубокие исторические корни, наполняется новым и реальным практическим содержанием. Местный уровень власти начинает играть важную роль в обеспечении жизнедеятельности граждан, при этом финансовая самостоятельность местного самоуправления позиционируется как основа его развития.

Реформирование муниципальных финансов в Российской Федерации перманентно осуществляется с 1991 года, предполагает, в первую очередь, совершенствование системы управления и механизмов, обеспечивающих целенаправленное развитие муниципальных образований. Научные исследования проблем управления местными финансами, как сложного и многогранного общественного явления, по-прежнему остаются актуальными для нашей страны, особенно в период проведения радикальных экономических реформ. Создание стимулов для улучшения качества управления муниципальными финансами является одной из важных задач, поставленных в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах1. Органы государственной власти должны, в частности, инициировать и стимулировать совершенствование технологий и процедур, используемых в процессе управления местными финансами.

Актуальность темы исследования, таким образом, обусловливается необходимостью перехода на новый качественный уровень управления муниципальными финансами, оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной ветвей власти.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические аспекты развития системы местных финансов, вопросы государственного финансового регулирования местного самоуправления, современные проблемы межбюджетных отношений нашли отражение в трудах О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, Н.Г. Ивановой, JI.JI. Игониной, А.Ю. Козака, В.В. Климанова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Н.С. Максимовой, В.И. Матеюка, М.И. Побединой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, М.И. Поповой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти,

1 Концепция утверждена Распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 476-р.

Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, А.Н. Швецова, В.Б. Христенко и целого ряда других ученых-экономистов.

Вопросы теории управления, проблемы государственного и муниципального управления, муниципального права исследовались в работах Л.Н. Албастовой, Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, А.Ф. Денисова, Ю.А. Дмитриева, В.Г. Игнатова, В.Е. Рохчина, Э.А. Уткина, И.А. Черновой, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой и др.

Большой интерес в данной области представляют работы ряда научно-исследовательских институтов и центров: Института реформирования общественных финансов, Института финансово-экономического мониторинга, Центра фискальной политики, Центра исследования бюджетных отношений и др.

Содержание и функционирование системы местных финансов, нормативное правовое регулирование местного самоуправления, теория муниципального управления являлись предметом исследования многих ученых и специалистов. Вместе с тем целый ряд аспектов развития и совершенствования системы управления финансами муниципальных образований все еще остается недостаточно разработанными и требует дополнительного анализа.

Объектом исследования данной научной работы является система денежных отношений, формирующих финансы муниципальных образований, в условиях реформы местного самоуправления и бюджетной реформы.

Предметом исследования определяется процесс управления местными финансами с учетом специфики перехода к принципиально новой двухуровневой системе местных бюджетов, соответствующей новой территориальной организации местного самоуправления.

Цель исследования заключается в теоретическом и методологическом обосновании, разработке направлений и практического инструментария совершенствования управления финансами муниципальных образований. Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:

• исследовать и обобщить позиции ученых и специалистов по вопросам управления муниципальными финансами, конкретизировать содержание процесса и объектов управления финансами муниципального образования;

• проанализировать содержание бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

• выявить ключевые тенденции и актуальные проблемы формирования местных бюджетов, обосновать основные направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов;

• аргументировать целесообразность проведения оценки качества управления местными финансами;

• разработать методические подходы и критерии (показатели) для осуществления мониторинга качества управления и платежеспособности муниципальных образований;

• определить место и роль мониторинга качества управления финансами муниципальных образований в системе межбюджетных отношений на региональном уровне;

• обосновать перспективные направления использования финансового мониторинга для совершенствования управления финансами муниципальных образований.

Теоретической, методологической и информационной основой исследования послужили: работы ведущих ученых по теории государственных и муниципальных финансов, теории управления, в том числе муниципального управления, концептуальным основам развития местного самоуправления, муниципальному праву; нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней власти; методические и справочные материалы, профильные периодические издания; материалы Министерства финансов РФ, комитета финансов Ленинградской области и целого ряда других субъектов РФ, а также другие официальные источники информации. Необходимая глубина исследования, достоверность выводов обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических методов.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования теоретических положений, анализа нормативных правовых актов и практики деятельности органов местного самоуправления обоснованы новые теоретические подходы и разработан комплекс мер по совершенствованию системы управления местными финансами, повышению ее результативности, а также оценке качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором:

1. На основе обобщения взглядов ученых в области теории финансов и теории управления предложено авторское определение понятия «управление финансами муниципального образования» как процесса целенаправленного воздействия с помощью специальных приемов, методов и инструментов на совокупность денежных отношений, формирующих местные финансы, и соответствующие им виды финансовых

ресурсов с целью финансового обеспечения функций местного самоуправления (решения вопросов местного значения).

2. Обоснована и предложена технология применения научного подхода в процессе определения направлений и механизмов совершенствования управления финансами муниципального образования в современных условиях как совокупности определенных элементов и их взаимосвязей, что позволило дополнительно аргументировать и уточнить роль региональных органов власти в стимулировании повышения качества управления финансами муниципалитетов.

3. Уточнено и разграничено содержание базовых понятий, используемых в нормативном регулировании бюджетных правоотношений и местного самоуправления, таких как «функции», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», что позволило автору выдвинуть и обосновать предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.

4. Предложена новая классификация доходов местных бюджетов, в которой определяющим признаком является критерий их управляемости, что позволяет осуществлять углубленный мониторинг доходных источников местных бюджетов, уровня финансовой самостоятельности и платежеспособности муниципалитетов и, как следствие, повышать качество управления финансами и платежеспособность муниципальных образований, обосновывать мероприятия в сфере укрепления доходной базы местных бюджетов.

5. Разработана модель внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в процесс управления финансами муниципального образования, основанная на выделении оперативного и проектного видов управления с использованием интегрированного показателя комплексной оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.

6. Определена роль финансового мониторинга в системе управления финансами муниципальных образований и системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне как средства осуществления оперативной «обратной связи» с муниципалитетами, инновационного инструмента управления и стимулирования, механизма повышения прозрачности бюджетного процесса, что дополнительно позволило предложить и обосновать варианты распределения средств фонда муниципального развития с использованием результатов мониторинга.

7. Обоснованы новые теоретические подходы к разработке методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, состоящей из двух взаимосвязанных блоков показателей, базирующейся на принципах непрерывности (регулярное проведение мониторинга), всеобщности (обследова-

ние всех муниципальных образований субъекта РФ), гибкости (с возможностью адаптации к изменяющимся условиям функционирования местных бюджетов).

Теоретическая и практическая значимость. В диссертационной работе на основе исследования и развития теории финансов, управления в части управления местными финансами, с учетом обобщения практического опыта обоснована и предложена система мер, направленных на совершенствование методов и повышение качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.

Реализация практических рекомендаций, предложенных в диссертации, позволит повысить результативность работы органов местного самоуправления, эффективность системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, прозрачность бюджетного процесса, обеспечить расширение доходной базы местных бюджетов, внедрить стимулирующие инструменты в механизм межбюджетных трансфертов.

Автор принимал непосредственное участие в разработке Методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области, которая была утверждена Приказом комитета финансов Ленинградской области от 21.06.2006 г. № 01-02-226 и используется в его практической деятельности начиная с 1 полугодия 2006 года.

Теоретические и практические результаты исследования используются в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплине «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в процессе подготовки экономистов по специальности «Финансы и кредит».

Апробация работы. Основные теоретические и практические результаты работы отражены в 16 публикациях общим объемом 16,5 п.л.

Результаты научной работы автора были доложены и получили апробацию на научно-практических конференциях:

• «Проблемы социально-экономического развития субъектов Федерации на современном этапе» — 1-я Межрегиональная научно-практическая конференция, Санкт-Петербург, 18-19 сентября 2006 года;

• «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» — VIII межвузовская конференция, Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет, 12 декабря 2006 года.

Структура диссертационной работы отражает цель и задачи исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и трех приложений. Работа содержит 8 таблиц и 27 рисунков.

В первой главе «Теоретические и правовые основы управления финансами муниципальных образований» рассматриваются содержание процесса и объекты управления финансами муниципальных образований, анализируются проблемы и перспективы развития системы управления финансами муниципальных образований в условиях реформ, раскрывается содержание бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

Во второй главе «Актуальные проблемы местных бюджетов и пути их решения» обосновываются базовые принципы и подходы к формированию доходов местных бюджетов, осуществляется анализ структуры расходов местных бюджетов и направлений повышения их результативности, исследуется механизм межбюджетных трансфертов, вносятся предложения по его совершенствованию.

В третьей главе «Разработка и апробация методики оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований»: обосновываются цели и задачи мониторинга качества управления местными финансами, раскрываются его основные положения, содержание методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований; анализируются результаты ее применения (на примере Ленинградской области); аргументируется необходимость внедрения в практическую деятельность мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований для укрепления и развития муниципальных финансов, предлагаются перспективные направления использования мониторинга.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НАЗАЩИТУ

Наиболее значимым нововведением муниципальной реформы в России стало закрепление двухуровневой модели в качестве основы территориальной организации местного самоуправления. В результате значительно увеличилось количество муниципальных образований, так, по официальным данным Министерства финансов РФ в 2006 году в России насчитывалось 24 210 муниципальных образований. В Ленинградской области, в частности, вместо 29 муниципальных образований, функционировавших до 01.01.2006 года, создано 222 муниципальных образования (17 муниципальных районов, 1 городской округ, 62 городских и 142 сельских поселения).

Существование и развитие местного самоуправления невозможно без прочной экономической основы. Целесообразность выделения финан-

совой составляющей при анализе экономической основы местного самоуправления обусловлена существенным значением финансов в реализации функций органов местного самоуправления и решении вопросов местного значения. В качестве звеньев системы финансов муниципального образования выделяют местный бюджет и финансы муниципальных предприятий, поскольку отличительной особенностью этих составляющих местных финансов является специфика управления каждым звеном.

Управление финансами муниципальных образований необходимо рассматривать не как единовременное действие, а как совокупность непрерывных взаимосвязанных действий, как процесс, основными стадиями которого являются планирование, оперативное управление и контроль. В системе управления местными финансами субъектом управления являются органы местного самоуправления, объектом (управляемой системой) -вся совокупность денежных отношений, формирующих финансы муниципальных образований (рис. 1).

Рис. 1. Система управления финансами муниципального образования

Органы государственной власти также оказывают управленческое воздействие на данный процесс, однако это воздействие проявляется опосредованно, прежде всего в форме: правового регулирования финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при реше-

нии вопросов местного значения; принятия федеральных и региональных программ, способствующих развитию муниципальных образований; бюджетного и налогового регулирования, позволяющего обеспечивать сбалансированность местных бюджетов; методической и информационной поддержки местного самоуправления. С помощью различных методов реализуется государственная политика в области развития местного самоуправления, направленная, в частности, на обеспечение преемственности деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления.

Двойственная природа местного самоуправления, его внутреннее противоречие, проявляющееся в диалектическом соединении общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений), раскрываются через систему взаимосвязей с элементами внешней среды в процессе управления финансами муниципальных образований. При всей самостоятельности местного самоуправления результативность и качество управления муниципальными финансами определяются не только уровнем самоорганизации местных сообществ и деятельностью органов местного самоуправления, но во многом зависят и от эффективности способов воздействия органов государственной власти, степени соответствия применяемых технологий и инструментов закономерностям и тенденциям развития местных финансов.

Для исследования содержания процесса управления местными финансами необходимо рассматривать местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий в качестве самостоятельных объектов управления. Предметом управления в каждом конкретном случае могут выступать различные аспекты финансовых отношений, например, налоговые и неналоговые доходы местного бюджета, прибыль муниципального предприятия, расходы на содержание бюджетного учреждения, межбюджетные отношения, издание нормативных правовых актов в сфере бюджетного процесса и налогообложения и т.д.

В научной литературе, посвященной вопросам развития местного самоуправления, нередко встречается термин «муниципальный финансовый менеджмент». По мнению автора, применять понятие «муниципальный финансовый менеджмент» уместно, в первую очередь, в сфере управления финансами муниципальных предприятий, муниципальным имуществом. В то же время, в свете внедрения программно-целевых методов планирования бюджетных расходов, перехода к бюджетированию, ориентированному на результаты, можно говорить о сближении содержания управления местными финансами и муниципального финансового менеджмента как процессов управляющего воздействия.

Поскольку в настоящее время процесс передачи и формирования муниципальной собственности находится в стадии становления, отсутствие необходимых эмпирических данных пока не позволяет провести исследование этой проблемы с достаточной глубиной. Вследствие этого основное внимание в диссертационной работе уделено местным бюджетам как наиболее значимому звену муниципальных финансов.

В период проведения административно-муниципальной реформы ключевым для системы управления местными финансами является процесс совершенствования управления, то есть улучшение параметров субъекта управления, управляемых объектов и их взаимосвязей между собой. Технологию применения научного подхода к определению направлений и механизмов совершенствования управления финансами муниципального образования схематически можно представить как совокупность следующих элементов и их взаимосвязей: осмысление причин, которые инициируют процесс совершенствования управления финансами муниципального образования — целеполагание — определение предметов совершенствования - применение основополагающих принципов управления - выбор инноваций - внедрение - оценка результатов (механизм обратной связи).

Федеральные и региональные органы власти призваны стимулировать совершенствование управления финансами муниципалитетов, что будет способствовать качественному экономическому и социальному росту в России в целом, кроме того, на начальном этапе реформы наиболее важным представляется задать ключевые параметры функционирования, основные направления, критерии и стандарты развития звеньев системы муниципальных финансов.

Неотъемлемым условием построения межбюджетных отношений в Российской Федерации в русле бюджетного федерализма является разделение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за каждым уровнем власти. Разграничение и уточнение базовых понятий, используемых в нормативном регулировании бюджетных правоотношений и местного самоуправления (рис. 2), анализ изменения и правоприменения норм Бюджетного кодекса РФ, регламентирующих бюджетные полномочия органов местного самоуправления, позволили автору выдвинуть и обосновать предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере. По нашему мнению, необходимо внести изменения уточняющего характера в нормативные правовые акты для исключения юридически некорректных терминов, таких как «полномочия местного самоуправления», «расходные полномочия», поскольку категории «компетенция» и «полномочия» применяются в муниципальном праве (как и в других отраслях права) только в отношении субъектов местного самоуправления. Кроме того, до настоящего времени в публикациях и нормативных правовых ак-

тах широко используется такое некорректное понятие как «расходные полномочия», подменяя собой предусмотренные Бюджетным кодексом РФ термины «расходные обязательства» и «бюджетные обязательства».

Рис. 2. Основные правовые категории, регулирующие местное самоуправление

В перечень вопросов местного значения правомерно включить «обеспечение бюджетного процесса в муниципальном образовании» вместо: «формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета». Целесообразно также предусмотреть установление гарантий на увеличение доходной базы местных бюджетов при расширении перечня вопросов местного значения. Это позволит устранить отдельные противоречия, несогласованности, неясности нормативных правовых актов и в определенной мере решить проблему реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов объему возложенных на органы местного самоуправления полномочий и принятых расходных обязательств.

Основным звеном системы финансов муниципального образования является местный бюджет. Анализ официальной информации Министерства финансов РФ о результатах мониторинга местных бюджетов России в 2006 году позволяет сделать вывод о значительной степени централизации

доходов в региональных бюджетах субъектов РФ (рис. 3} и преобладании межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов бюджетов муниципальных образований (рис. 4).

100% 80% 60% 40% 20% 0%

:; 55 %

66 % Региональные бюджеты

Местные

Д34

Российская Федерация

Ленинградская область

Рис. 3. Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, 2006 гол

Прочие доходы 4%

Субвенции 30 % \

Лотлини и

субсидии -_—______

' 28 %

Неналоговые

Рис. 4. Структу ра доходов местных бюджетов, 2006 год

Для оптимизации процесса управления бюджетом муниципального образования автором была разработана классификация доходов местных бюджетов, в которой определяющим является критерий управляемости доходов (различные полномочия органов местного самоуправления в регулировании отдельных групп доходных источников). Доходы классифицируются в зависимости от того, может ли орган власти муниципального

образования (субъект управления) влиять на величину, качественный состав доходов, направления использования, срок поступления в местный бюджет. Кроме того, предлагаемый автором подход к построению научно обоснованной системы принципов формирования доходной базы муниципалитетов позволил на новой методологической основе проанализировать действующий порядок распределения доходных источников между бюджетами разных уровней, осуществить оценку его соответствия классическим принципам формирования доходов местных бюджетов с целью выявления резервов увеличения доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Автором разработан комплекс мер, направленных на совершенствование состава и структуры доходов местных бюджетов. Так, предлагается:

• законодательно закрепить уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что будет способствовать выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• в целях увеличения экономического эффекта от введения земельного налога, исчисляемого на основе кадастровой стоимости земельных участков, проводить периодическую индексацию кадастровой оценки земель;

• отменить льготы по земельному налогу, предусмотренные федеральным законодательством, заменив их компенсационными выплатами, что позволит повысить финансовую самостоятельность муниципалитетов;

• для увеличения поступлений от налога на имущество физических лиц активизировать работу по проведению массовой оценки объектов недвижимости физических лиц, включая объекты незавершенного строительства; при этом целесообразно предусмотреть в законодательстве обязанность физических лиц по регистрации объектов недвижимости и ответственность за уклонение от нее, предоставить органам местного самоуправления право устанавливать в нормативных правовых актах фиксированные размеры стоимости строений, не имеющих оценки;

• законодательно делегировать органам местного самоуправления полномочия органов государственной власти РФ по администрированию местных налогов, что приведет к повышению уровня собираемости налога на имущество физических лиц и земельного налога.

Структура расходов местных бюджетов предопределяется перечнем вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых для исполнения органам местного самоуправления (рис. 5).

Прочие

Культура Образование

4%

Рис. 5. Структура расходов местных бюджетов, 2006 год

Расходы бюджетов муниципальных образований должны формироваться исходя из расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с их реестром. Эта норма в совокупности с переходом к бюджетированию, ориентированному на результаты, позволит исключить искусственное увеличение принимаемых обязательств, препятствующих выбору наиболее результативных направлений расходования бюджетных средств. Разработанная автором .модель внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в управление финансами муниципальных образований обосновывает возможности использования этого инструмента для повышения результативности бюджетных расходов.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результаты, и расширение сферы применения программно-целевых методов планирования бюджетных расходов потребует, по нашему мнению, дополнения сведений, содержащихся в проекте бюджета. В этой связи предлагается в ст. 172 «Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов» Бюджетного кодекса РФ включить показатели результативности использования бюджетных средств; в ст. 181 «Состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете» включить целевые показатели деятельности распорядителей бюджетных средств.

Анализ финансового положения муниципальных образований свидетельствует о том, что практически во всех субъектах РФ собственные доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям на реализацию полномочий органов местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что защита более слабых в финансовом отношении муниципалитетов требует применения процедур фи-

нансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

По результатам исследования межбюджетных отношений, сложившихся в Российской Федерации между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, автором предлагаются новые принципы построения сбалансированной и эффективной системы межбюджетных трансфертов, а также комплекс мер, направленный на совершенствование механизма их действия. В частности, необходимо:

• предусмотреть порядок планирования общего объема фондов финансовой поддержки муниципальных образований исходя из суммы всех налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, что позволит стимулировать деятельность органов местного самоуправления в направлении увеличения поступлений неналоговых доходов местного бюджета;

• для уменьшения степени негативного восприятия субвенций из местных бюджетов бюджету субъекта РФ установить дифференцированную шкалу коэффициентов, применяющихся при расчете суммы «отрицательных трансфертов»;

• в целях актуализации статистической информации, используемой при распределении трансфертов, подготовить и принять на федеральном уровне нормативный правовой акт, направленный на совершенствование системы региональной и муниципальной статистики;

• исключить принцип подушевого распределения трансфертов из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений, который на практике усиливает неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• внести в ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса РФ изменения, предусматривающие расширение прав субъектов РФ по разработке механизмов распределения финансовой помощи, что будет способствовать повышению самостоятельности и ответственности субъектов РФ в сфере межбюджетных отношений.

Радикальные изменения бюджетного устройства на уровне муниципальных образований, необходимость построения оперативной «обратной связи» органов государственной власти субъектов РФ с муниципалитетами требуют новых комплексных инструментов управления, в составе которых мониторинг качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований призван играть важную роль. Главная задача финансового мониторинга — получение достоверной, всесторонней, объективной и актуальной информации, системный анализ и оценка этой информации с целью разработки предложений и принятия решений по рациональному маневрированию финансовыми ресурсами. В процессе фи-

нансового мониторинга муниципальных образований оценивается финансовое состояние каждого из них, появляется возможность совершенствования процедур принятия управленческих решений по координации процесса составления и исполнения местного бюджета, организации межбюджетных отношений в субъекте РФ.

В Ленинградской области органами государственной власти неоднократно проводились обследования финансового состояния муниципальных образований. Однако они, по нашему мнению, зачастую носили точечный характер, не имели комплексного подхода, необходимого для формирования оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области, не позволяли в полной мере оценить эффективность управления общественными финансами муниципалитетов.

Разработанная при участии автора Методика оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области регулирует следующие аспекты мониторинга:

• состав и источники представления исходных данных для проведения мониторинга;

• порядок расчета показателей оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований на основе исходных данных;

• порядок определения итоговой (комплексной) оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;

• способ публикации результатов мониторинга.

Система комплексного мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области включает оперативный и годовой блоки показателей. Методика содержит 30 индикаторов, по которым проводится годовая оценка, в том числе 18 индикаторов, по которым ежеквартально проводится оперативная оценка. Для индикаторов установлены различные веса относительной значимости.

В качестве показателей для оперативного и годового мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований используются данные, характеризующие: 1) состояние нормативной правовой базы муниципального образования и ее соответствие бюджетному и налоговому законодательству РФ и Ленинградской области (муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в муниципальном образовании, налогообложение, деятельность контрольных органов др.);

2) социально-экономическое положение муниципалитета (уровень безработицы, динамика заработной платы и др.);

3) выполнение муниципальным образованием требований Бюджетного кодекса РФ в части соблюдения ограничений по дефициту бюджета, объему долга и расходам на его обслуживание;

4) финансовое положение муниципального образования, в том числе степень выполнения плановых назначений по доходам, зависимость бюджета от финансовой помощи, долговая нагрузка (с выделением кредиторской задолженности по отдельным направлениям, просроченных обязательств);

5) прозрачность управления муниципальными финансами, включая своевременность представления финансовой отчетности, создание сайта муниципального образования.

Унификация состава показателей мониторинга, а также применение единообразного порядка расчета комплексной оценки качества управления финансами на субфедеральном и местном уровнях бюджетной системы позволят получить целостную картину финансового положения региона для обоснования принятия управленческих решений, информирования широкого круга заинтересованных лиц. Единство двух блоков показателей и способов их расчета позволит создать и применять автоматизированную систему оценки качества управления финансами и платежеспособности субъекта РФ в целом.

Использование разработанного финансового инструмента поможет перейти на качественно новый уровень взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в сфере бюджетных отношений. Методика является гибким инструментом оценки качества управления общественными финансами, возможна ее настройка и адаптация к изменяющимся условиям функционирования местных бюджетов (рис. 6). Результаты апробации продемонстрировали функциональность Методики, возможности и необходимость ее практического применения.

Произведенные в 2006 году расчеты показали, что уровень качества и эффективности управления финансами, платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области достаточно высок, кроме того, наблюдается положительная динамика показателей. Вместе с тем существуют определенные резервы улучшения управления финансами в муниципалитетах, которые на данном этапе развития муниципальных образований связаны с совершенствованием муниципальной правовой базы по бюджетным отношениям, а также решением проблем по урегулированию кредиторской задолженности по оплате коммунальных услуг.

Рис. 6. Основные положения Методики оценки качества управления финансами и платежеспособности

муниципальных образований Ленинградской области

В целом ряде субъектов РФ (Республика Коми, Пензенская область, Республика Марий Эл и др.) активно внедряется мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Нормативными правовыми актами, утверждающими порядок осуществления мониторинга в регионах, в общем виде обозначены направления применения результатов мониторинга. При этом в них не определены механизмы принятия решений по результатам мониторинга, что, по нашему мнению, является существенным ограничением его потенциальных возможностей.

Основным стимулом к повышению качества управления местными финансами должно стать установление специальной финансовой помощи

(премии) в соответствии с полученными итоговыми результатами мониторинга либо применение специальных (льготных) условий, упрощенного доступа к получению кредитных ресурсов бюджета субъекта РФ, получению гарантий субъекта РФ по заимствованиям муниципального образования. В частности, в процедуру принятия решений при отборе проектов (программ), финансируемых из Фонда муниципального развития Ленинградской области, предлагается встроить механизм, регулирующий зависимость объемов и порядка предоставления финансовой помощи от значений показателей оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, их динамики и индивидуального рейтинга каждого муниципального образования.

Проведенное исследование свидетельствует о функциональности и целесообразности применения финансового мониторинга, основанного на постоянном контроле наиболее существенных индикаторов, отражающих финансовое положение муниципальных образований, как эффективного инструмента стимулирования экономического роста и социального благополучия области в целом.

Таким образом, основным результатом диссертационной работы стал комплекс мер, обеспечивающих совершенствование управления финансами муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1. Кацюба И.А. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублев-ской. - М.: Юрайт, 1999. - 39 пл. (вклад автора - 0,3 пл.).

2. Кацюба И.А. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублев-ской. - 2-е изд. - М.: Юрайт, 2000. - 39 пл. (вклад автора - 0,3 пл.).

3. Кацюба И.А. Налоги и налогообложение: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - СПб.: Питер, 2000. - 44 п.л. (вклад автора - 0,4 п.л.).

4. Кацюба И.А. Эффективность налогового регулирования / Е.А. Вайс, И.А. Кацюба // Развитие и проблемы финансово-кредитных отношений: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. - Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2000. - 0,5 п.л. (вклад автора-0,3 пл.).

5. Кацюба И.А. Налоговое регулирование: теория и практика / Е.А. Вайс, И.А. Кацюба // Актуальные проблемы финансов и банковского дела: Сб. науч. тр. / Под ред. д-ра экон. наук, проф. А.И. Михайлуш-кина, канд. экон. наук, доц. H.A. Савинской. - СПб.: СПбГИЭА, 2000. - 0,4 п.л. (вклад автора - 0,2 п.л.).

6. Кацюба И.А. Налоги и налогообложение: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 2-е изд. -СПб.: Питер, 2001. - 44 п.л. (вклад автора - 0,4 пл.).

7. Кацюба И.А. Налоги и налогообложение. Схемы и таблицы: учебное пособие / Н.Г. Иванова [и др.]. - СПб.: Питер, 2001. - 19 пл. (вклад автора - 4,8 пл.).

8. Кацюба И.А. Налоги и налогообложение: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 3-е изд. -СПб.: Питер, 2002. - 46 пл. (вклад автора - 0,4 пл.).

9. Кацюба И.А. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 3-е изд. - М.: Юрайт, 2003. - 52 пл. (вклад автора - 0,3 пл.).

10. Кацюба И.А. Налоги и налогообложение: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 4-е изд. — СПб.: Питер, 2003. - 46 пл. (вклад автора - 0,4 пл.).

11. Кацюба И.А. Налоги и налогообложение. Схемы и таблицы: учебное пособие / Н.Г. Иванова [и др.]. - 2-е изд. - СПб.: Питер, 2004. - 23 пл. (вклад автора - 5,7 пл.).

12. Кацюба И.А. Налоги и налогообложение: учебник / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - 5-е изд. -СПб.: Питер, 2006. - 40 пл. (вклад автора - 0,4 пл.).

13. Кацюба И.А. Оценка качества управления финансами на уровне субъектов РФ / И.А. Кацюба // Проблемы социально-экономического развития субъектов Федерации на современном этапе: Материалы 1-й Межрегиональной научно-практической конференции (18-19 сентября 2006 года). - СПб.: Астерион, 2006. - 0,4 п.л.

14. Кацюба И.А. Совершенствование механизма межбюджетных трансфертов / И.А. Кацюба // Теория и практика финансов и банковского

дела на современном этапе: Материалы VIII межвуз. конф. аспирантов и докторантов 12 дек. 2006 г. Секции 4-8 / Под ред. А.И. Михайлушкина, H.A. Савинской. - СПб.: СПбГИЭУ, 2006. -0,4 пл.

15. Кацюба И.А. Реформирование бюджетов муниципальных образований в Ленинградской области / М.В. Романовский [и др.]; под ред. М.В. Романовского, А.И. Яковлева. - СПб.: ИПК «Вести», 2007. -14,35 пл. (вклад автора - 1,3 пл.).

16. Кацюба И.А. Оценка качества управления местными финансами: методология и практика / И.А.Кацюба // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. — 2007. — №1(49).-0,5 и.л.

АВТОРЕФЕРАТ

КАЦЮБА ИРИНА АЛЕКСАНДРОВНА

Редактор Рябчевская Л. Л. Издательство «Инфо-да» Лицензия ИД № 04720 от 08.05.2001

Подписано в печать 19.03.2007 Заказ №483 Формат 60x90 1/16. Гарнитура Times New Roman Усл. печ. л. 1,38. Бумага кн.-журн. Репрография. Тираж 100 экз.

Издательство «Инфо-да» 191186, г. Санкт-Петербург, Наб. кан. Грибоедова, д. 27 Телефон: (812)315-63-09

Отпечатано в «Центре оперативной полиграфии» 191031, г. Санкт-Петербург, Столярный переулок, д. 10-12 Телефон: (812)315-20-18