Формирование системы планирования экономического развития муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование системы планирования экономического развития муниципального образования"

0034 (

на правах рукописи

Мазуровский Максим Андреевич

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук:

Санкт-Петербург 2009

<1 б да да

003473424

Работа выполнена в Институте экономики Карельского научного центра Российской академии наук.

Научный руководитель:

Доктор технических наук Шишкин Анатолий Иванович

Официальные оппоненты:

Доктор экономических наук Жихаревич Борис Савельевич

Ведущая организация:

Кандидат экономических наук Григорьев Валерий Николаевич

Карельский филиал Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Северо-Западная академия государственной службы» в г. Петрозаводске

Защита состоится 23 июня 2009 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 002.079.01 в Институте проблем региональной экономики Российской Академии наук по адресу: 198013, г. Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д. 38.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института проблем региональной экономики Российской Академии наук.

Автореферат разослан « 23 » мая 2009 г.

Отзыв на автореферат просим направлять по адресу: 198013 г. Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д.38.

Ученый секретарь

диссертационного совета //У Г*^

кандидат экономических наук г Т.В. Шабунина

Актуальность темы. В последние годы существенно выросла активность российских регионов в части разработки документов стратегического планирования. В условиях перехода к рыночной экономике, на который накладывается процесс глобализации, происходит быстрая смена парадигмы управления, предполагающая изменение целей развития территорий, институциональных условий их реализации, а также расширяются функциональные возможности территорий. На первый план в качестве конкурентного преимущества территории выходит, с одной стороны, ее адаптационный потенциал (т.е. способность быстро адаптироваться к изменяющимся внешним условиям), с другой стороны, способность максимально эффективно использовать свой внутренний потенциал, создать условия для его расширенного воспроизводства.

Необходимость разработки научных подходов и методов повышения адаптационного потенциала территории, подходов, связанных с оценкой и повышением эффективности использования внутреннего потенциала территории, а также их встраивание в существующие методики и стандарты территориального планирования определило актуальность темы исследования.

Также актуальность исследования определяется тем фактом, что сегодня исследования в области территориального стратегического планирования касаются в большей степени регионального уровня. Вместе с тем, как один из результатов муниципальной реформы, в большинстве субъектов РФ внедрена двухуровневая система муниципальных образований, представленная различными типами субъектов - муниципальными районами, городскими округами, городскими поселениями и сельскими поселениями. Каждый из этих типов муниципальных образований существенно отличается от других по своему потенциалу, производственным, финансово-экономическим и иным возможностям развития, компетенции органов местного самоуправления и т.д. Следовательно, необходимо использовать дифференцированный подход как к разработке конкретных плановых и программных документов муниципального уровня, так и при формировании системы планирования экономического развития муниципального образования.

Следует заметить, что в современных условиях стремительно изменяются объекты, субъекты, а также масштабы и характер территориального планирования. Субъект территориального планирования зависит от специфики объекта планирования и, как правило, носит в общем случае многоуровневый характер, включая органы местного самоуправления на уровне городского или сельского поселения, администрацию муниципального района, органы государственной власти субъекта федерации, а также частный и общественный сектор. Также в результате трансформации отношений собственности сегодня формируется новое «управленческое поле»,

границы которого зачастую не совпадают с административными границами муниципального образования. Особенности управления территорией в долгосрочной перспективе заключаются в том, что в области экономического развития приходится субъекту планирования (например, местной администрации), по сути, осуществлять планирование за пределами своих властных полномочий (как по временному интервалу, так и по территориальным границам административных полномочий). Поэтому, что касается муниципального образования, оно должно рассматриваться не только и не столько в пределах своих административных границ, сколько в составе более широкого территориального ареала и во взаимодействии с другими территориями, органами управления и экономическими субъектами. Для этого целесообразно рассматривать муниципальное образование как целостную открытую социально-экономическую систему.

Разработанность проблемы. Основой диссертационного исследования является обобщение и анализ российского опыта становления, развития и современного состояния муниципальных систем, а также анализа опыта стран европейского союза, изучение и анализ разработок в области стратегического планирования на уровне муниципальных образований. В частности, проанализирован опыт, содержание и структура документов стратегического планирования в Республике Карелия, которые разрабатывались в рамках реализации концепции социально-экономического развития Республики Карелия «Возрождение Карелии» на период до 2012 года.

Диссертационное исследование базируется на научно-методологических и прикладных материалах, разработанных в рамках теории региональной экономики, теории региональных рынков, а также методологических подходах к исследования проблем развития муниципальных образований, отраженных в трудах Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, A.M. Бабича, Е.М. Бухвальд, J1.A. Велихова, А.Г. Гранберга, В.Г. Игнатов, М.Д. Загряцкова, И.Х. Озерова, Н.Г. Сычева, В.Н. Твердохлебова, А.Н. Широкова и др.

Значительный научный вклад в разработку проблем стратегического управления развитием муниципальных образований внесли такие авторы как Т.Т. Авдеева, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин, С.Ю. Глазьев, А.Г. Гранберг, С.Ф. Жилкин, В.Б. Зотов, А.Е. Когут, Л.П. Кураков, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, О.М. Рой, С.Н. Юркова и др.

Разработке инструментария территориального стратегического планирования как на региональном уровне, так и на уровне муниципального образования посвящены работы Б.П. Веденеева, Г.Ю. Ветрова, В.А. Гневко, Б.М. Гринчеля, Б.С. Жихаревича, К.Н. Знаменской, И.В. Картышева, В.Е. Рохчина и др.

В работе также были использованы труды карельских ученых и результаты исследований по вопросам стратегического планирования на ре-

тональном и муниципальном уровне. В частности в республике Карелия исследованием этих вопросов занимаются: Т.В. Морозова, Ю.В. Савельев, Т.В. Сачук, О.В. Толстогузов, А.И. Шишкин и др.

Благодаря использованию результатов исследований вышеперечисленных авторов, имеющемуся научно-теоретическому и практическому заделу в области разработки стратегических плановых документов, выявлена необходимость разработки научно-методологического и методического обеспечения процесса управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, ориентированного на привлечение инвестиций на основе долгосрочного планирования и повышение эффективности использования различных видов потенциала территории (капитализацию активов).

Гипотеза исследования заключается в том, что формирование экономической основы развития муниципального образования определяет разработку и внедрение такой системы планирования, которая, с одной стороны, должна быть направлена на повышение адаптационного потенциала территории, с другой стороны, на повышение эффективности использования (капитализацию) внутреннего потенциала. При этом учитывая существенные различия муниципальных образований в обеспеченности факторами производства, необходимо использовать дифференцированный подход к разработке стратегических плановых и программных документов.

Целью диссертационного исследования является разработка научно-методических основ формирования системы планирования экономического развития муниципального образования, направленной на повышение эффективности использования (капитализацию) экономического потенциала территории.

Для реализации поставленной цели в диссертационном исследовании решены следующие задачи:

1. Выявление особенностей муниципального образования как объекта управления.

2. Характеристика планирования как функции управления развитием муниципального образования на современном этапе.

3. Выявление и оценка потенциала и факторов экономического развития муниципальных образований. Характеристика элементов внешней и внутренней среды муниципального образования.

4. Классификация муниципальных образований Республики Карелия на основе оценки потенциала и факторов экономического развития.

5. Разработка методических рекомендаций по формированию системы планирования экономического развития муниципального образования, направленного на повышение эффективности (капитализацию) использования экономического потенциала территории.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют материалы и результаты научно-исследовательских работ института экономики карельского научного центра ран, аналитические материалы по разработке и реализации стратегических планов и программ развития муниципальных образований Республики Карелия (гг. Костомукши, Петрозаводска, Олонца, Сортавалы), концепции и стратегии социально-экономического развития Республики Карелия, республиканских комплексных целевых и отраслевых программ, статистические данные в области социально-экономического развития муниципальных образований Республики Карелия, материалы научно-практических конференций, а также стратегические планы развития городов и муниципальных образований других субъектов РФ (г. Санкт-Петербурга, г. Новосибирска, г. Казани и др.).

Объектом исследования является экономическое развитие муниципального образования.

Предмет исследования - формирование, структура и содержание системы планирования экономического развития муниципального образования.

Выполненные исследования, практика их использования и апробация в печати позволили вынести на защиту следующие основные положения:

1. В современных условиях сложность и комплексность объекта планирования, в качестве которого выступает социально-экономическое развитие муниципального образования, предполагает наличие широкой компетенции субъекта планирования в реализации планов, включая методы прямого и косвенного воздействия; а границы управления не совпадают с административными границами муниципального образования.

2. В условиях перехода к рыночной экономике и в условиях глобализации происходит смена приоритетов и механизмов управления, предполагающая изменение целей, институциональных условий и функциональных возможностей о&ьекга управления (муниципального образования) с учетом его адаптационного потенциала и внутреннего потенциала экономического развития. В сложившихся условиях целесообразно применять дифференцированный подход к разработке стратегии развития муниципального образования.

3. Муниципальные образования Республики Карелия по степени сбалансированности экономического и социально-экологического развития делятся на три группы (муниципальные районы с высоким экономическим потенциалом и неблагоприятными социально-экологическими условиями; районы со средним экономическим потенциалом и относительно благоприятными социально-экологическими условиями; районы с низким экономическим потенциалом и благоприятными социально-экологическими условиями), к каждой из которых применим свой тип стратегии развития.

4. Система планирования экономического развития муниципального образования, направленная на повышение эффективности использования

(капитализацию) экономического потенциала территории, включает 4 контура планирования (контур воспроизводства ресурсов, контур расширенного воспроизводства факторов производства, контур повышения эффективности размещения капитала и контур модернизации капитала), каждый из которых представлен набором конкретных плановых и программных документов.

5. Механизм согласования перспективных и текущих планов муниципальных образований со стратегическими целями на уровне субъекта РФ и федеральном уровне основан на выделении бюджетообразующих предприятий, программ и проектов, разработке механизмов их обеспечения бюджетной поддержкой через включение в число региональных и федеральных приоритетов, проектов и программ.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Проанализированы различные научные подходы к исследованию муниципального образования и выявлены их особенности и условия применения.

2. Предложены принципы декомпозиции и исследования элементов внешней и внутренней среды муниципального образования (при декомпозиции внешней среды - отраслевой принцип и принцип характера влияния исследуемых факторов; при декомпозиции внутренней среды -функциональный и воспроизводственный принципы).

3. С точки зрения оценки и развития экономических основ местного самоуправления предложен подход разделения внутреннего потенциала территории на финансовые активы, имущественные объекты и права, трудовые активы. Данный подход позволяет использовать балансовый метод при отслеживании движения активов, а также оценить их ликвидность в конкретный момент времени.

4. Предложена и апробирована методика и система показателей по оценке сбалансированности экономического развития и социально-экологических условий муниципальных образований. На основании результатов оценки предложен дифференцированный подход к выбору стратегии развития муниципального образования.

5. Предложена концепция планирования экономического развития муниципального образования, основанная на принципе капитализации экономического потенциала территории и ее адаптации к изменяющимся факторам внешней среды;

6. Предложена система согласования интересов региона, организаций и органов местного самоуправления в процессе формирования стратегических плановых документов на муниципальном уровне.

7. Разработана и апробирована 4-контурная система планирования экономического развития муниципального образования, направленная на

повышение эффективности использования (капитализацию) экономического потенциала территории.

Практическая значимость и апробация результатов исследования заключается в использовании результатов при разработке стратегических планов социально-экономического развития городских округов (г. Костомукша, г. Петрозаводска). Результаты исследования использованы при разработке учебных курсов по подготовке государственных и муниципальных служащих.

Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 8 научных публикациях автора самостоятельно (3) и в соавторстве (5).

Материалы исследований докладывались и обсуждались на российских и международных научно-практических конференциях и семинарах: Международная научно-практическая конференция «Четвертые Арсеньевские чтения» (г. Петрозаводск, 2005), Четвертый общероссийский форум «Стратегическое планирование в городах и регионах России: измеряя результаты» (г. Санкт-Петербург, 2005), Молодежный экономический форум «Инновационное развитие» (г. Петрозаводск, 2008), Всероссийская научно-практическая конференция «Россия регионов и регионы России: взгляд науки» (г. Санкт-Петербург, 2009), дважды докладывались на республиканском теоретическом семинаре «Управление социально экономическими процессами» в Институте экономики Карельского научного центра РАН.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, содержащего 106 источников и 2-х приложений; содержит 26 таблиц и 22 рисунка.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, формулируются цели и задачи исследования, сделан обзор основных разработок в области территориального планирования и управления, приведены основные научные положения, защищаемые автором, предмет и объект исследования, отражена научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Особенности муниципального образования как объекта управления» проведен анализ формирования и развития системы местного самоуправления в России и за рубежом, проанализированы особенности различных научных подходов к исследованию муниципальной системы, выявлены особенности муниципального образования как объекта управления и дана характеристика планирования как функции управления развитием муниципального образования на современном этапе.

Основными признаками МСУ, отличающие его от государственной власти, являются следующие (по JI.A. Велихову):

1. Различие в характере власти: МСУ - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью.

2. Разграничение сфер компетенции: ограниченность круга дел, отнесенных к компетенции местного самоуправления.

3. Самостоятельные источники средств: нельзя говорить о МСУ, как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и ограниченные средства для осуществления своих задач.

4. Территориально ограниченный выборный принцип.

При этом, рассматривая МСУ как институциональный субъект, следует выделить три основные функции, которые оно выполняет:

1. Властная - как одна из форм власти, ее нижний уровень. Местная власть реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения.

2. Экономическая - жизнеобеспечение территории и оказание жителям общественных услуг.

3. Общественная - обеспечение самоорганизации граждан, их непосредственного участие в управлении на местном уровне.

Исследование существующих систем МСУ зарубежных стран показали, что в Западной Европе и ряде индустриально развитых стран наибольшее распространение получили двух- и трехуровневые системы МСУ. Двухуровневая система: графство (округ) - коммуна (община). Трехуровневая система: регион — графство - коммуна. При этом обычно выделяют три типа МСУ - англосаксонский, французский и смешанный.

Во многих российских регионах после муниципальной реформы 2003-2005 гг. также введена двухуровневая система МСУ. Первый уровень представлен муниципальными районами и городскими округами, второй уровень - городскими и сельскими поселениями. В частности, с 1 января 2006 г. В России функционируют около 24,4 тыс. МО, что более чем в 2 раза превышает их количество, существовавшее в 2005 г.

Рассматривая процесс становления и развития МСУ, можно выделить следующие его этапы:

I этап (1990-1991 гг.) - качественная перестройка местной власти, которая началась с принятием Закона СССР «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

II этап (1991-1993 гг.) - связан с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который определил новый этап в развитии МСУ (Закон изменил само понятие МСУ, которое стало рассматриваться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей»).

III этап (1993-1995 гг.). На этом этапе Указом Президента РФ «О реформе представительных органов власти и ОМСУ» были ликвидированы

районные, поселковые и сельские Советы, а их функции передавались местным администрациям. Также было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы, балы изменена концепция организации местной власти, решен вопрос о муниципальной собственности и о судебной защите прав муниципального образования (МО).

IV этап (1995-1997 гг.) - в этот период началась реализация конституционных положений о МСУ. Многие исследователи именно с этого периода рассматривают историю развития МСУ в современной России. Были приняты Закон РФ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления и др.

Уэтап (1997-2003 гг.). Принятие Закона РФ «О финансовых основах МСУ в РФ», Закона РФ «Об основах муниципальной службы в РФ». В 1997 г. Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999 г. Указом Президента РФ утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» и др.

VI этап (с 2003 г.) — административная реформа и реформа МСУ. Принят новый Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЭ), внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, предусмотрен переход с трех-звенной на четырехзвенную бюджетную систему, с закреплением источников доходов за ОМСУ.

С точки зрения управления социально-экономическим развитием и реализации местной экономической политики Закон РФ № 1Э1-ФЗ относит к полномочиям ОМСУ принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития.

Переход к нынешней модели МСУ внес радикальные изменения в сферу управления социально-экономическими процессами. Исходным принципом стало признание компетенции ОМСУ при формировании и реатзации местной социально-экономической политики. Вследствие этого, на уровне МО возникает необходимость поиска новых подходов к управлению процессами социально-экономического развития, а также разработка соответствующих инструментов управления, эффективных в современных; условиях.

Одним из таких инструментов должна рассматриваться система планирования экономического развития МО, как целостной социально-экономической системы. При этом системный характер представления и исследования МО заключается в необходимости формирования целостности и относительной самодостаточности территорий, в границах которых реализуют-

ся принципы МСУ. Будучи системно представленными, МО, как совокупность взаимосвязанных внутренних элементов (внутренней среды), рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую (внешнюю) среду.

Исходя из этого подхода к рассмотрению МО, ее базовыми подсистемами будут являться - территория, население и экономика. В данном случае системный подход может применяться не только к МО, как объекту управления, но и к субъекту управления (или совокупности субъектов), а также к совокупности инструментов, обеспечивающих управляющее воздействие на объект. В этом случае можно говорить о «системе муниципального управления», применяя к ней методологию системного подхода. С этой точки зрения можно определить принципы формирования и функционирования муниципачь-ной системы управления (в экономическом аспекте):

1. комплексность недвижимых активов территории (рассматривается как объект управления);

2. наделение субъектов управления недвижимыми активами в объеме, необходимом для реализации закрепленных за ними экономических и социальных функций;

3. полный пообъектный учет и инвентаризация недвижимых активов территориального комплекса;

4. максимизация экономической и социальной стоимости недвижимых активов территории.

5. обоснованность управленческих решений в вопросах права собственности, приобретения, распоряжения объектами недвижимости или внесения в них изменений.

6. оптимизация взаимодействия обратной связи с государственным и частным сектором.

Именно с учетом этих принципов должна формироваться система планирования экономического развития МО.

Планирование является исходной функцией в муниципальном менеджменте, которая призвана заложить основные ориентиры в функционировании и развитии территориального образования на определенный срок. При этом на уровне МО важное значение имеет стратегическое планирование, как особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.

Основу стратегического планирования на уровне МО составляет сле-

дующий набор документов, призванных упорядочить механизм сбалансированности развития территории на среднесрочную и долгосрочную перспективу (рис. 1).

Бюджет

Ежегодный план действий админист-

Перспективный финансовый план

Муниципальные целевые программы

Среднесрочный индикативный план

■

Схема территориального планирования (генеральный план) Стратегический план

Долгосрочный прогноз

--1-1-1-1-1-1-1-1-1-1—►

1234567 8 9 годы

Рис. 1. Возможная система документов планирования на муниципальном уровне

Эффективность реализации стратегии развития МО будет определяться эффективностью и согласованностью реализации всего комплекса плановых документов. А это, в свою очередь, предполагает формирование единого методического обеспечения процесса стратегического планирования и мониторинга реализации стратегии, которое должно учитывать специфику МО, связанную с его структурно-функциональными, типологическими и историческими особенностями.

Во второй главе «Оценка потенциала и факторов экономического развития муниципальных образований» дана характеристика и описание внешней и внутренней среды МО, предложены принципы, показатели и методика оценки экономического потенциала МО, а также проведена оценка потенциала и сбалансированности экономического и социально-экологического развития МО Республики Карелия. На основе результатов оценки сделана классификация МО республики и предложены типовые стратегии их развития.

Автором предложены следующие принципы декомпозиции внешней и внутренней среды МО:

При декомпозиции внутренней среды МО: функциональный принцип (выделение структурных элементов внутренней среды с точки зрения целевых функций, которые они выполняют) и воспроизводственный принцип (выделение структурных элементов с точки зрения их вовлеченности в воспроизводственные процессы).

При декомпозиции внешней среды МО: отраслевой принцип (выделение элементов и факторов внешней среды, оказывающих специфическое влияние на определенную сферу деятельности или элементы внутренней среды МО) и принцип характера влияния (выделение элементов и факторов внешней среды с точки зрения характера их влияния на МО и уровня, к которому они относятся).

Основываясь на комплексном подходе, в основу которого заложены вышеназванные принципы декомпозиции, внешняя и внутренняя среда МО будет включать в себя основные элементы и факторы, отраженные на рис. 2.

С точки зрения повышения инвестиционной привлекательности и эффективности экономики МО особое значение имеет местный экономический потенциал. При этом эффективность его использования должна определяться не столько степенью его вовлеченности в хозяйственную деятельность (поскольку сами по себе результаты хозяйственной деятельности могут быть отрицательными), сколько созданием на их основе целостных имущественных комплексов. Поэтому потенциал следует рассматривать в качестве факторов производства. В стратегическом плане данный подход будет ориентировать ОМСУ на создание условий для расширенного воспроизводства основных элементов экономической основы МСУ, превращая потенциал и ресурсы в активы территории, такие как:

1. финансовые активы (муниципальный бюджет, внебюджетные фонды, выручка и доходы хозяйствующих субъектов, доходы населения и др.);

2. имущественные объекты и права (объекты муниципальной собственности и права на распоряжение ими, имущественные объекты и права хозяйствующих субъектов и населения, объекты природно-ресурсного потенциала, права на интеллектуальную собственность и иные нематериальные активы);

3. трудовые активы (экономически активное население, уровень квалификации трудовых ресурсов и др.).

Наиболее полное использование экономического потенциала территории возможно только при наличии соответствующих условий во внешней и внутренней среде. Условия внешней среды в этом случае представляют собой внешние ограничения или возможности по использованию того или иного вида потенциала территории. Однако не только эффективность, но и возможность использования конкретного потенциала территории зависит от наличия инфраструктуры, организационных предпосылок, уровня развишя и готовности местного населения к развитию новых видов экономической деятельности, а значит и к социальным изменениям, изменениям в структуре занятости и т.д.

Рис. 2. Внешняя и внутренняя среда МО

Поэтому одной только оценки потенциала территории при планировании ее экономического развития недостаточно. Поскольку конечные цели экономического развития — это цели социальные (повышение благосос-

тояния и качества жизни населения), то наличие экономического потенциала необходимо соотносить с социальными условиями, складывающимися в МО (т.е. социальным эффектом от его использования), уровнем обеспеченности населения социальной инфраструктурой, привлекательностью территории для проживания (в т.ч., экологических условий). Практикой доказано, что цели экономического и социального развития территории не всегда бывают сбалансированными.

Поэтому автором при проведении сравнительной оценки МО РК акцент сделан, с одной стороны, на оценку их экономического потенциала, с другой стороны, на оценку социально-экологических условий и обеспеченности населения социальной инфраструктурой. Такой подход позволил не только оценить и ранжировать МО по уровню их экономического потенциала, но и оценить степень сбалансированности экономического и социального развития МО РК.

Оценка МО РК проводилась с использованием сравнительно-аналитического метода (метода рейтинговых ог^нок), и включала в себя этапы: 1) сравнение МО по частным показателям (исходные данные основаны на официальных статистических данных Карелиястата); 2) присвоение частных рейтингов (мест) МО по каждому из оцениваемых показателей; 3) суммирование частных рейтингов (мест) МО по группам показателей; 4) расчет итоговых рейтингов МО по экономическому потенциалу, по социально-экологическим условиям и обеспеченности объектами социальной инфраструктуры; 5) ранжирование и группировка МО по результатам рейтинговой оценки.

Оценка трудового потенциала МО РК проводилась по 6-ти показателям. Результаты оценки показывают крайне неравномерное размещение трудовых ресурсов по территории и дифференциацию МО по трудовому потенциалу. Около 39% трудовых ресурсов сосредоточены в Петрозаводском ГО (табл. 1). А 66,2% - приходится всего на 6 МО (Петрозаводский и Костомукшский ГО, Кондопожский, Медвежьегорский, Сегеж-ский и Сортавальский МР). Эти МО характеризуются высоким коэффициентом урбанизации - выше 66% (при среднем по РК - 58%) с абсолютным преобладанием числа занятых в отраслях промышленности и сфере услуг. Демографическая ситуация во всех МО (кроме, Костомукшского ГО) характеризуется естественной убылью населения.

Оценка процессов миграции трудовых ресурсов также показала противоречивость ситуации. В подавляющем большинстве МО - миграционный отток населения. Причем, наибольший отток наблюдается из северных районов. Положительное сальдо миграции имеют Петрозаводский ГО (94,4% от общего миграционного прироста), Прионежский (4,9%) и Олонецкий МР (0,7%) (табл. 1).

Таблица 1

Доля МО в общей численности населения Республики Карелия и коэффициенты урбанизации МО

Численность населения, тыс. чел. Доля МО в обшей численности населения, % Коэффициент урбанизации, % Суммарный миграционный прирост (убыль) за 2002-2007 гг., чел. Среднегодовой миграционный прирост (убыль) за 2002-2007 гг., чел.

Республика Карелия 690,7 100,0 58,0 3653 608,8

Петрозаводский ГО 268,8 38,9 100,0 12198 2033,0

Костомукшский ГО 30,4 4,4 98,4 -16 -2,7

Беломорский МР 21,7 3,1 54,8 -930 -155,0

Калевальский МР 9,7 1,4 54,6 -589 -98,2

Кемский МР 19,2 2,8 70,3 -680 -113,3

Кондопожский МР 42,7 6,2 78,9 -61 -10,2

Лахденпохский МР 15,6 2,3 53,2 -325 -54,2

Лоухский МР 17,6 2,5 64,2 -1660 -276,7

Медвежьегорский МР 35,1 5,1 66,4 -255 -42,5

Муезерский МР 15,0 2,2 26,0 -818 -136,3

Олонецкий МР 25,4 3,7 37,0 90 15,0

Питкярантский МР 22,3 3,2 57,4 -307 -51,2

Прионежский МР 23,1 3,3 0,0 632 105,3

Пряжинский МР 17,0 2,5 24,1 -50 -8,3

Пудожский МР 25,2 3,6 39,3 -1136 -189,3

Сегежский МР 47,0 6,8 91,5 -593 -98,8

Сортавальский МР 33,3 4,8 76,9 -686 -114,3

Суоярвский МР 21,6 3,1 50,5 -1356 -226,0

По отношению числа безработных к среднегодовому среднесписочному числу занятых в неблагоприятной сшуации находятся Пудожский (22%), Кале-вальский (20%), Беломорский (15%) и Лоухский (12%) МР ввиду отсутствия крупных предприятий и неблагоприятной социально-экономической сшуации.

Оценка производственного потенциала МО РК проводилась по 5-ти показателям, характеризующим количество хозяйствующих субъектов, производственную структуру и объемы промышленного и с/х производства. Так, на Петрозаводский ГО приходится почти 63% предприятий и организаций и 44,5% индивидуальных предпринимателей. По объемам промышленного производства лидируют Костомукшский ГО (1/3 всего объема промышленного производства), Сегежский МР (19,1%), Петрозаводский ГО (16,7%) и Кондопожский МР (16,4%). При этом доля обрабатывающих отраслей в общем объеме промышленного производства превышает 50% в 9 МО РК.

По показателям сельского хозяйства наблюдается ярко выраженная дифференциация МО. Основная масса сельхозпотенциала сосредоточена в южных районах Карелии, характеризующихся наиболее благоприятными агроклиматическими, экологическими и почвенными ресурсами - Олонецком (27,6%),

Прионежском (14,5%), Сортавальском (10,8%) и Медвежьегорском МР (8,4%).

Оценка потребительского потенциала МО включала в себя показатели розничного товарооборота, оборота общественного питания и объема платных услуг населению. Результаты оценки показали, что почти 62% оборота розничной торговли, 60% оборота общественного питания и около 66% всего объема платных услуг населению приходится на Петрозаводский ГО в силу высокой концентрации населения и высоких доходов на душу населения.

По годовому оборот розничной торговли на душу населения лидируют наряду с Петрозаводским ГО (95590,8 руб. в ценах 2007 г.), Сортавальский МР (77055,9 руб.) и Костомукшский ГО (68726,9 руб.) (рис. 3) в силу их приграничного положения и существенного транзитного потока потребителей.

120000

100000

Рис. 3. Оборот розничной торговли на душу населения в разрезе МО Республики Карелия (2007)

Оценка транспортно-транзитного потенциала МО проводилась по 4 показателям, характеризующим количество транспортных средств, грузо- и пассажирооборот, густоту и протяженность транспортных путей. Плотность автодорог общего пользования с твердым покрытием в РК составляет около 9 км на 1 тыс. жителей, что в 1,7 раза выше, чем в среднем по РФ (5,3 км на 1 тыс. жителей). При этом, по общей протяженности автодорог преимущество имеют МО со значительной площадью территории, а по густоте дорожной сети лидируют МО с высокой плотностью населения и незначительные по площади (районы Приладожья). По показателю количества автотранспортных средств на 1000 чел. населения лидируют Костомукшский и Сортавальский ГО (292 и 247 ед.), Лоухский (252 ед.), Муезерский и Калевальский МР (по 247 ед.).

Оценка имущественного комплекса и инвестиционного потенциала

МО осуществлялась по 3 интегральным показателям, характеризующим обеспеченность населения жилищным фондом, обеспеченность основными производственными фондами (ОПФ) и объем и структура инвестиций в основной капитал. Так, оценка размера жилищного фонда показала, что в Петрозаводском ГО сосредоточено почти 36% всего республиканского фонда общей стоимостью более 145 млрд. руб., а также различия МО по структуре собственности жилфонда. Наибольший показатель доли частного жилфонда (как наиболее мобильного) — в Косгомукшском ГО - 91,3% (при среднем показателе по РК 57,7%); наибольшая доля муниципального жилфонда - в Муезерском -60,2% и Лоухском МР - 56% (при среднем показателе по РК 32,2%).

Большая часть всех ОПФ (64,5%) сосредоточена в г. Петрозаводске. На МО с промышленной специализацией (Костомукшский ГО, Ковдопожский, Сегежский и Пикярантский МР), приходятся лишь 27,4% всех ОПФ.

По объему инвестиций в основной капитал более 30% приходится на Петрозаводский ГО, а на 4 ведущих промышленных района Карелии -около 35% всего объема инвестиций. Вместе с тем, по среднегодовым темпам прироста инвестиций (2002-2007 гг.), ведущее положение занимают Калевальский (более 400%) и Суоярвский МР (121%).

Оценка финансово-экономического потенциала МО предполагала оценку бюджетных возможностей в части увеличения доходов и уровня самообеспеченности МО, рентабельности и прибыли хозяйствующих субъектов. Так, по обеспеченности бюджетов собственными доходами лидирующие позиции занимают районы с крупными бюджетообразующими предприятиями - Петрозаводский (77,9% от общего объема доходов в бюджет) и Костомукшский ГО (77,8%), Кондпожский (77,7%) и Сегежскй МР (71%).

По среднегодовой балансовой прибыли предприятий лидируют эти же МО. Наибольшая доля убыточных предприятий - в Муезерском (72%), Лоухском (67%) и Калевальском МР (63%), характеризующихся моноотраслевой специализацией, низкой численностью населения и освоенностью территории. По показателю среднегодовой рентабельности (убыточности) предприятий лидируют Костомукшский ГО (58,6%), Кондопожский (11,7%), Медвежьегор-ский (6,9%) и Сегежский МР (4,5%), а также Петрозаводский ГО (3,7%).

Оценка образовательного и научно-технического потенциала МО включала оценку по количеству научных организаций, вузов, филиалов вузов и ссузов, численности студентов и их доле в общей численности населения. Так, оценка показала, что научно-технический потенциал полностью сосредоточен в г. Петрозаводске, а вузы и их филиалы размещены в Петрозаводском (3 вуза и 6 филиалов) и Костомукщском ГО (2 филиала), в Сортавальском и Беломорском МР (по 1 филиалу). Профтехучи-

лища и ссузы имеются в Петрозаводском ГО (18) и Костомукшском ГО (1), Сортавальском (3), Лоухском, Медвежьегорском, Олонецком, При-онежском, Пряжинском, Пудожском, Сегежском МО (по 1-му).

Оценка социальной ситуации и обеспеченности населения социальной инфраструктурой проводилась по показателям, характеризующим состояние ситуации в социальной сфере (комплексный показатель), уровень обеспеченности населения социальной инфраструктурой, обеспеченность жильем и социальными услугами. Так, по коэффициенту младенческой смертности лидируют Петрозаводский и Костомукшский ГО (рис. 4). По показателю отношения размера заработной платы к средней заработной плате по Республике Карелия все МО РК делятся на 2 группы (рис. 4): 1) с заработной платы выше или равной средней зарплате по РК (Петрозаводский и Костомукшский ГО, Беломорский, Калевальский, Кемский, Кондопожский и Лоухский МР); 2) с размером заработной платы ниже средней зарплаты по РК (остальные МО).

По уровню обеспеченности жилплощадью МО существенно различаются. Отклонения относительно среднего значения по РК (23,3 кв. м/чел.) в лучшую сторону наблюдается в Беломорском (+7,0), Лоухском (+5,3), Медвежьегорском (+3,3) и Пудожском МР (+3,2) в силу высвобояодакмцегося жилфонда при снижении численности населения. Наибольшие отклонения в худшую сторону - в Костомукшском (-4,1), Петрозаводском ГО (—1,8), Кондопожском МР (-1,1), т.е. в районах, характеризующихся миграционным приростом.

Рис. 4. Средний размер заработной платы в МО по сравнению со средней заработной платой по РК (2007)

По уровню обеспеченности объектами и услугами социальной сферы наиболее благоприятная ситуация наблюдается в МО, неблагоприятных с точки зрения демографических и миграционных показателей, поскольку при снижении численности населения наблюдается увеличение количества мест в социальных учреждениях на душу населения. Наиболее благоприятными районами с точки зрения криминогенное™ обстановки являются Муезерский, Калевальский, Беломорский и Лоухский МР.

Оценка экологической характеризующие ситуации в МО Республики Карелия включала в себя показатели, среднегодовое количество вредных веществ, отходящих от всех источников загрязнения, число источников загрязнения, объем выбросов вредных веществ в атмосферу и долю уловленных веществ.

Так, по среднегодовому значению показателя общего объема выброса вредных веществ, а также по удельному весу уловленных веществ, наибольшее их количество приходится на промышленно развитые МО и превышает средние значения по РК (15,9 тыс. тонн) - Кондо! гожский, Медвежьегорский, Сегежский МР. Удельный вес улавливаемых вредных веществ не достигает 20% от общего объема загрязнения в Калевальском (0%), Пряжинском (10%), Лахденпохском (12,4%), Беломорском (13,6%), Муезерском (14,1%) и Суоярв-ском МР (16,8%). При этом данные МО относятся к территориям, имеющим наибольшую рекреационную и природоохранную значимость.

Таким образом, в результате рейтинговой оценки, выявлена обратная пропорциональность между итоговым рейтингом по потенциалу экономического развития и итоговым рейтингом по социально-экологическим условиям и обеспеченности социальной инфраструктурой (рис. 5). Полученные результаты позволяют выделить три группы МО РК, различающихся по степени сбалансированности экономического и социально-экологического развития:

1. Группа I - МО с высоким значением рейтинга по экономическому потенциалу и низким значением рейтинга по социально-экологическим условиям и обеспеченности объектами социальной инфраструктуры.

2. Группа II - МО со средними значениями рейтингов по экономическому потенциалу, социально-экологическим условиям и обеспеченности объектами социальной инфраструктуры.

3. Группа III - МО с низким значением рейтинга по экономическому потенциалу и высоким значением рейтинга по социально-экологическим условиям и обеспеченности объектами социальной инфраструктуры.

Следовательно, учитывая специфику этих территорий, необходимо использовать дифференцированный подход к управлению их развитием. С учетом результатов рейтинговой оценки МО, в табл. 2 представлена качественная характеристика названных групп МО и предложены типы стратегии.

3 А 5 6 7 8 0 10 11 12

Рейтинг по оценке экономического потенциала развития

Рис. 5. Группировка МО Республики Карелия по экономическому потенциалу и социально-экологическим условиям

В тексте диссертации также раскрыто содержание и основные задачи предлагаемых типов экономических стратегий для выделенных выше групп МО Республики Карелия. Результаты оценки МО и предложенный дифференцированный подход заложены в основу методики формирования системы планирования экономического развития МО, ориентированной на повышение эффективности использования местного потенциала (его капитализацию) и инвестиционной привлекательности территории.

В третьей главе «Методические основы формирования системы планирования экономического развития муниципального образования» предложены принципы и методические рекомендации по формированию системы планирования экономического развития МО, направленной на повышение эффективности использования (капитализацию) ее экономического потенциала. Предложена концепция 4-контурной системы планирования экономического развития МО и организационная схема ее реализации, а также предложены подходы согласования стратегических целей на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.

Следует разделять формальный и реальный объекты планирования. Так, формальным объектом планирования на уровне МО является административно-территориальное образование (собственно МО).

Реальным же объектом планирования на уровне МО выступают сегменты и отрасли муниципальной экономики, хозяйствующие субъекты, товарные и финансовые потоки, различные имущественные комплексы. Поэтому выглядит логичным, что реальные границы и масштабы планирования выходят за пределы границ административных и определяются масштабами внешних рынков, на которых работают местные предприятия и стандарты которых оказывают влияние па развитие предприятий и всего МО.

Таблица 2

Качественная характеристика групп МО Республики Карелия и приоритетные типы экономических стратегий

Группа МО Состав группы (МО) Характеристика группы Оценка сбалансированности развития МО Приоритетная экономическая стратегия

I Петрозаводский, Косго-.чукшский, Ковдопожский, Сегежский, Соргавальский 1. высокий экономический потенциал; 2. относительно сложная социальная сшуация, недостаточная обеспеченности населенш соц инфраструктурой 3. неблагоприятные (а в ряде локальных цетпров - критические) экологические условия Темпы экономического развитая опере-жаюттемпы развития социальной инфраструктуры и приводят к ухудшению экологической ситуации Стратегия качественного роста, связанная с усилением социальной составляющей, повышением экологической эффективности, развитием социальной инфраструктуры

П Лахденпох-ский,Медвежь-егорский, Олонецкий, Пткя-рангский, При-онежекий, Суо-ярвекий 1. средний экономический потенциал; 2. относительно благоприятная социальная сшуация, средний уровень обеспеченности социальной инфраструктурой; 3. относительно бтагоприят-ные эколопиеск! ю условия (за исключением локальных центров экологической напряженности) Относительная сбалансированность экономического и соци-ально-экологическо-го развития Комбинированная стратегия роста, связанная с активизацией использования местного экономического потенциала с развитием социальной инфраструктуры и повышением экологической эффективности

Ш Беломорский, Калевальский, Кемский, Лоух-ский, Муезер-ский, Пряжин-ский, Пудожский 1. низкий потенциал экономического развитая; 2. относительно благоприятная ситуация в социальной сфере, высокий уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры 3. относительно благоприятные экологические условия Депрессивные и стаг-нирующие МО с низким уровнем экономического развития, влияющим, с одной стороны, на отток населения и сворачивание экономических проектов, с другой стороны, на повышение обеспеченности социальной инфраструктурой и улучшение экологической ситуации Стратегия концентрированного экономического роста, связанная с повышением инвестиционной привлекательности и привлечением внешних экономических ресурсов и агентов

Учитывая специфику формального и реального объекта планирования, а также саму экономическую организацию МО, вполне оправданным выглядит использование «квазикорпоративного» подхода к управлению развитием МО. В частности, в определенном смысле МСУ признается своего рода «акционерным обществом», в котором «акционерами» являются жители, а «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. ИМЕННО в рамках данного подхода наиболее четко проявляется общественный характер муниципальной экономики. В пользу общественной природы экономической деятельности свидетельствует и коллективный характер присвоения материальных благ, произведенных на базе муниципального хозяйства.

Таким образом, основная суть «квазикорпоративного» подхода состоит в том, что для ОМСУ главным стратегическим императивом является рациональность и эффективность использовании муниципальных активов для достижения целей экономической политики в соответствии с планируемой стратегией и реальными потребностями местного сообщества. ДРУГИМИ словами, система планирования экономического развития МО должна основываться на воспроизводственном подходе и отражать стремление повысить значимость и долю МО на внешних рынках через капитализацию, обеспечить на своей территории условия расширенного воспроизводства капитала.

Таким образом, применяя к МО логику управления, нацеленного на капитализацию активов и интеграцию в систему межрегионального и международного разделения труда, можно предложить следующую структурную организацию системы планирования экономического развития МО, включающую в себя четыре последовательно реализуемых контура (табл. 3):

1. контур воспроизводства ресурсов;

2. контур расширенного воспроизводства факторов производства;

3. контур повышения эффективности размещения капитала;

4. контур модернизации капитала.

В организационном плане формирование системы планирования экономического развития МО может быть построено следующим образом (рис. 6).

На рис. 6. цифрами обозначены:

1. отчет о движении ресурсов, оценка балансовая стоимость имущества;

2. баланс факторов производства;

3. учет стоимости (текущей и будущей) активов;

4. отчет о движении факторов производства, услуг и активов;

5. отчетность об оценке результатов, выгоды для субъектов управления, эффекта от снижения транзакционных издержек, исполнения бюджета, создания новых рабочих мест, капитализации активов и т.д.

Таблица 3

Характеристика контуров системы планирования экономического развития МО

Наименование контура Решаемые задачи и предмет и объекты управления Инструменты управления

Контур воспроизводства ресурсов Разработка и внедрение инструментов воспроизводства имеющихся факторов производства (предметов и средств труда, кадров, местных финансов и бюджета) Программы использования и воспроизводства ресурсов

Контур расширенного воспроизводства факторов производства Создание условий для прироста добавленной стоимости, создания новых рабочих мест. Повышение ликвидности основного капитала и создание условий для его расширенного воспроизводства Программа воспроизводства факторов производства и структурной модернизации

Контур повышения эффективности размещения капитала Повышение мобильности и ликвидности активов и повышение ликвидности местных активов, выход на внешние рынки и привлечение инвестиций Инвестиционные и социально-гуманитарные программы

Контур модернизации капитала Формирование региональной инновационной системы, «сборка» местных имущественных комплексов на основе соединения различных активов и их инновационное обновление Инновационные программы и программы научно-технического развития

ТАКОЙ подход к формированию системы планирования экономического развития МО, на взгляд автора, позволит улучшить ситуацию сверхнизкой капитализации, низкой эффективности управления муниципальным имуществом и низкой производительности труда в России.

Автором в диссертационном исследовании также предложены организационно-методологические принципы построения 4-контурной системы планирования экономического развития МО, включающие:

1. Принцип сочетание административного управления с инструментами частно-государственного (частно-муниципального) партнерства.

2. Принцип капитализации, предполагающий использование в качестве базовой для развития экономики МО формулы капитализации ее активов («ресурсы - факторы производства - имущество (основной капитал) - модернизация основного капитала»),

3. Принцип дифференцированного подхода к объектам и субъектам управления на уровне МО.

4. Системный принцип - планирование и формирование коммуникаций и отношений между субъектами управления как подсистемами.

5. Принцип учета инвестиционных приоритетов вышестоящего уровня и бюджетного планирования при формировании системы стратегических целей и при выборе механизмов их реализации.

6. Принцип обеспечения баланса интересов МО и с другими муниципалитетами, интересами региона, национальными интересами, а также интересами конкретных компаний и организаций.

Субъекты управления

Предмет управления

Механизмы управления

Администрация муняципального-образовавия

Гллршоиса itu.Mil лымочичихой тлшнкн на уровне МО

Местное сообщество, стейкходцеры-

Инв естиционные компании, и прочие в вешние инвесторы"

Подрядчики, собственники ресурсов"

Ч

П

II шшрсьшше н;меи«апй я ст|лк-:тур* экономики, и связанного с нн* ы.1 кквесзи'.эсонпсо-ог.рсцека

п гл

чш

ш

/

Г1 яшироаание яочодыв н выдаст целооСрлсгш-ия на рггшшл.Ы1мГ| 1:ро.ф»г

П гтг

IV

Стратегия развития МО

Комплексная среднесрочная программа развития МО

Программы развития производствен-но-террнториальных комплексов

II ;а:и<;>и»;и<ке ¿р1 мшгяинмыой ы.;,:е.и, сгявегсть>юшей кот ой ^структуре экашкики: МО;

■ш

Конфояь рслпншанк мтиккгнлиом плана и исполнения бюджета

Рис. 6. Организационная схема формирования системы планирования экономического развития МО

Процесс экономического развития МО, как в организационном, так и в методологическом плане следует рассматривать через совокупность проектов долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного характера. Основой для формирования этих проектов являются взаимосвязанные муниципальные и иные объекты внутренней среды МО, его финансовые, производственные, трудовые и иные ресурсы, составляющих потенциал, используемый для получения доходов и удовлетворения потребностей населения МО и «внешних клиентов» территории. Разработку и реализацию проектов в контексте стратегических приоритетов развития федерального и регионального уровней следует рассматривать с двух точек зрения. С одной стороны, в качестве бюджетообразующих проектов, позволяющих привлечь инвестиции из средств федерального и регионального бюджетов. С другой стороны, в качестве инструмента согласования интересов и приоритетов развития муниципального, регионального и федерального уровней.

Роль своеобразного оператора в разработке и реализации проектов может быть возложена на специально создаваемые подразделения администрации

МСУ или агентства территориального развития. В частности, в диссертационном исследовании автором проанализирован опыт агентств территориального развития стран ЕС (на примере Финляндии). Использование этого опыта позволит сформировать финансовые основы развития МО и делегировать такому агентству функции по формированию системы планирования экономического развития МО и реализации экономической стратегии.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования и намечены направления продолжения исследования.

Основным результатом проведенного исследования является то, что в работе с учетом новых условий функционирования МСУ после его реформирования и на основе потенциала развития территории предложены методический инструментарий и концепция формирования системы планирования, позволяющая улучшить инвестиционный климат на территории, создать условия для привлечения инвестиции, для повышения эффективности использования ее внутреннего экономического потенциала.

Таким образом, данное предположение определило цель исследования и задачи, которые были успешно решены в ходе исследования, что подтверждается следующими основными результатами-.

1. Показано, что в сложность и комплексность объекта планирования, в качестве которого выступает МО, предполагает наличие широкой компетенции субъекта планирования в реализации планов. При этом границы управления часто не совпадают с административными границами МО.

2. Оценка экономического потенциала МО, социально-экологических условий и обеспеченности населения МО объектами социальной инфраструктуры, определяющая сбалансированность экономического и социального развития, позволила классифицировать МО РК по трем группам, для которых предложены различные типы экономических стратегий - стратегии качественного роста, комбинированной стратегии роста и стратегии концентрированного роста.

3. На основе обобщения методологических подходов в области муниципального управления предложена система планирования экономического развития МО, направленная на повышение эффективности использования (капитализацию) экономического потенциала территории. Она включает 4 контура (контур воспроизводства ресурсов, контур расширенного воспроизводства факторов производства, контур повышения эффективности размещения капитала и контур модернизации капитала). Для каждого контура определен набор и содержание плановых документов.

4. На основе анализа нормативно-правовых документов в области организации и функционирования МСУ, а также на основе сравнительного анализа компетенции ОМСУ и региональных органов власти предложен механизм согласования перспективных и текущих планов МО со стратегическими целями на уровне субъекта РФ и федеральном уровне. В его основу положен принцип выделения бюджетообразующих предприятий, про-

грамм и проектов, разработка механизмов их бюджетной поддержки через включение в региональные и федеральные приоритеты и программы.

Помимо этих основных научных результатов в ходе диссертационного исследования получены следующие элементы научной новизны:

1. Проанализированы различные научные подходы к исследованию МО и выявлены их особенности и условия применения.

2. Предложены принципы декомпозиции и исследования элементов внешней и внутренней среды МО.

3. Предложен подход разделения внутреннего потенциала территории на финансовые активы, имущественные объекты и права, трудовые активы, что позволяет использовать балансовый метод при анализе движения активов, а также оценить их ликвидность в конкретный момент времени.

4. Предложена и апробирована методика и система показателей по оценке сбалансированности экономического развития и социально-экологических условий МО, а также набор типовых стратегий на основе результатов оценки.

Основные результаты диссертации опубликованы в следующих самостоятельных работах автора и в соавторстве:

1. Стратегический план социально-экономического развития г. Костомукши до 2015 года. - Костомукша, 2004, (в соавторстве). - 3 п.л.

2. Формирование системы планирования регионального развития (от «госплановской» к новой системе) // Материалы международной научно-практической конференции «Четвертые Арсеньевские чтения». - Петрозаводск, 2005 (в соавторстве).- 0,4 пл.

3. Особенности экономической субьекгности и целеполапшия при пространственном планировании развития региона в новых условиях // Территориальное стратегическое планирование. Измеряя результаты. - 2006. - Выпуск №6, (в соавторстве). - 0,4 п.л.

4. Четырехконтурная система планирования развития муниципальных образований // Экономика и управление. - № 2 (34) - 2008. - 0,6 п.л. Журнал рекомендован ВАК Минобрнауки России для публикации научных работ, отражающих основное научное содержание кандидатских диссертаций.

5. Формирование местных институтов как фактор развития муниципальных образований // Экономика и управление. - № 3 (35) - 2008, (в соавторстве). - 0,5 п.л.

6. Особенности формирования системы планирования экономического развития муниципального образования // Инновационная социально ориентированная экономика: пространственный аспект. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 2-3 апреля 2009 г. / Под ред. В.В. Окре-пилова и М.А. Гусакова. - СПб: ИРЭ РАН, 2009. - 0,25 п.л.

7. Реализация инновационного сценария развития муниципального образования: предпосылки, условия, механизмы (на примере Стратегического плана г. Петрозаводска) // Инновационное развитие. Материалы первого Молодежного экономического форума. Петрозаводск, 13-14 ноября 2008 г. / Под ред. Е.В. Жир-неля и Ю.В. Савельева. - Петрозаводск: КарНЦ РАН, 2009. - 0,4 п.л.

8. Малый бизнес как основа муниципальной экономики: проблемы и формы поддержки (на примере города Петрозаводска) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - Вологда: Вологодский научно-координационный центр ЦЭМИ РАН, 2009, (в соавторстве). - 0,5 п.л. (в печати).

Формат 60x84 '/)6. Бумага офсетная. Гарнитура «Times». Уч.-изд. л. 1,4. Усл. печ. л. 1,6. Подписано в печать 22.05.09. Тираж 100 экз. Изд. № 33. Заказ № 797.

Карельский научный центр РАН Редакционно-издательский отдел 185003, Петрозаводск, пр. А. Невского, 50

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мазуровский, Максим Андреевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1 ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Формирование и развитие системы местного самоуправления: теоретический и практический аспекты.

1.2. Особенности системного подхода в управлении социально-экономическим развитием территории.

1.3. Характеристика планирования как функции управления развитием муниципального образования.

ГЛАВА 2 ОЦЕНКА ПОТЕНЦИАЛА И ФАКТОРОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.

2.1. Характеристика и подходы к оценке внешней и внутренней среды муниципального образования.

2.2. Оценка потенциала и факторов экономического развития муниципальных образований Республики Карелия.

2.3. Классификация муниципальных образований Республики Карелия на основе оценки потенциала экономического развития и социально-экологических условий для его использования.

ГЛАВА 3 МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ

СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

3.1. Особенности организации системы планирования экономического развития муниципального образования.

3.2. Характеристика структурных элементов системы планирования экономического развития муниципального образования.

3.3. Методические рекомендации по формированию системы планирования экономического развития муниципального образования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы планирования экономического развития муниципального образования"

Актуальность темы. В последние годы существенно выросла активность российских регионов в части разработки документов стратегического планирования. В условиях перехода к рыночной экономике, на который накладывается процесс глобализации, происходит быстрая смена парадигмы управления (т.е. системы концепций, методологии и методов, образующих модель постановки и решения управленческих задач), предполагающая изменение целей развития территорий, институциональных условий их реализации, а также расширяются функциональные возможности территорий. На первый план в качестве конкурентного преимущества территории выходит, с одной стороны, ее адаптационный потенциал (т.е. способность быстро адаптироваться к изменяющимся внешним условиям), с другой стороны, способность максимально эффективно использовать свой внутренний потенциал. По сути, речь идет о способности субъекта управления территорией создать условия для успешной капитализации ее активов.

В части планирования экономического развития территории на смену директивному планированию, имеющему, как правило, централизованный характер, пришло стратегическое планирование, направленное на формирование уникальной позиции и уникальных характеристик объекта управления (т.е. территории) в среде глобальной конкуренции, в системе международного и межрегионального разделения труда. При этом разнообразие методологических подходов к стратегическому планированию в условиях отсутствия единой научной методологии, закрепленной в соответствующих нормативно-правовых документах и стандартах, породило, в свою очередь, большое разнообразие методик разработки стратегических документов. В то же время отсутствует единство в форматах разработанных документов. Их структура варьируется в зависимости от поставленной перед разработчиками задачи и состава участников их разработки и реализации планов. Поэтому в последние несколько лет активизировались исследования в области методологии терри4 ториального стратегического планирования, подготовки научно-теоретического обоснования данного процесса и его закрепление в соответствующих нормативно-правовых документах (законах, постановлениях, распоряжениях и др.), как федерального, так и регионального уровней.

Необходимость разработки научных подходов и методов повышения адаптационного потенциала территории, подходов, связанных с оценкой и повышением эффективности использования внутреннего потенциала территории, а также их встраивание в существующие методики и стандарты территориального стратегического планирования определило актуальность темы исследования.

Также актуальность исследования определяется тем фактом, что сегодня исследования в области территориального стратегического планирования касаются в большей степени регионального уровня. Вместе с тем, как один из результатов муниципальной реформы, в большинстве субъектов РФ внедрена «двухуровневая система муниципальных образований» [3], представленная различными типами субъектов — муниципальными районами, городскими округами, городскими поселениями и сельскими поселениями. Каждый из этих типов муниципальных образований существенно отличается от других по своему потенциалу, производственным, финансово-экономическим и иным возможностям развития, компетенции органов местного самоуправления и т.д. Следовательно, необходимо использовать дифференцированный подход как к разработке конкретных стратегических планов и программ муниципального уровня, так и при формировании системы планирования экономического развития муниципального образования.

Следует заметить, что в современных условиях стремительно изменяются объекты, субъекты, а также масштабы и характер территориального планирования. Субъект территориального планирования зависит от специфики объекта планирования и, как правило, носит в общем случае многоуровневый характер, включая органы местного самоуправления на уровне городского округа, городского или сельского поселения, администрацию муници5 пального района, органы государственной власти субъекта Федерации, а также частный и общественный сектор. Также в результате трансформации отношений собственности сегодня формируется новое «управленческое поле», границы которого зачастую не совпадают с административными границами муниципального образования. Особенности управления территорией в долгосрочной перспективе заключаются в том, что в области экономического развития субъекту планирования (например, администрации местного самоуправления) приходится, по сути, осуществлять планирование за пределами своих властных полномочий (как по временному интервалу, так и по территориальным границам административных полномочий). А потому выбор стратегических целей развития территории во многом зависит от встраивания в систему ценностей внешней среды и согласования масштабов управления с другими субъектами, также присутствующими на этом «управленческом поле». Вторым контекстом выбора стратегических целей развития территории является наличие и возможности использования ее внутреннего потенциала. При этом возможные планируемые виды экономической деятельности, которые можно развивать на территории, опять же необходимо соотносить с целями и приоритетами развития внешних субъектов, которые присутствуют на этих же рынках. Поэтому, что касается муниципального образования, оно должно рассматриваться не только и не столько в пределах своих административных границ, сколько в составе более широкого территориального ареала и во взаимодействии с другими территориями, органами управления и экономическими субъектами. Для этого целесообразно рассматривать муниципальное образование как целостную открытую социально-экономическую систему.

Разработанность проблемы. Основой диссертационного исследования является обобщение и анализ российского опыта становления, развития и современного состояния системы муниципальных образований, а также анализа опыта стран Европейского Союза, изучение и анализ разработок в области стратегического планирования на уровне муниципальных образований. 6

В частности, проанализирован опыт, содержание и структура документов стратегического планирования в Республике Карелия как регионального, так и муниципального уровней, которые разрабатывались в рамках реализации Концепции социально-экономического развития Республики Карелия «Возрождение Карелии» на период до 2012 года.

Диссертационное исследование базируется на научно-методологических и прикладных материалах, разработанных в рамках теории региональной экономики, теории региональных рынков, а также методологических подходах к исследования проблем развития муниципальных образований, отраженных в трудах Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, A.M. Бабича, Е.М. Бухвальд, Л.А. Велихова, А.Г. Гранберга, Игнатов В.Г., М.Д. Загряцко-ва, И.Х. Озерова, Н.Г. Сычева, В.Н. Твердохлебова, А.Н. Широкова и др.

Значительный научный вклад в разработку проблем стратегического управления развитием муниципальных образований внесли такие авторы как Т.Т. Авдеева, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин, С.Ю. Глазьев, А.Г. Гранберг, С.Ф. Жилкин, В.Б. Зотов, А.Е. Когут, Л.П. Кураков, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, О.М. Рой, С.Н. Юркова и др.

Разработке инструментария территориального стратегического планирования как на региональном уровне, так и на уровне муниципального образования посвящены работы Б.П. Веденеева, Г.Ю. Ветрова, В.А. Гневко, Б.С. Жихаревича, К.Н. Знаменской, И.В. Картышева, В.Е. Рохчина и др.

В работе также были использованы труды карельских ученых и результаты исследований по вопросам стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне. В частности в Республике Карелия исследованием этих вопросов занимаются: Т.В. Морозова, Ю.В. Савельев, Т.В. Сачук, О.В. Толстогузов, А.И. Шишкин и др.

Благодаря использованию результатов исследований вышеперечисленных авторов, имеющемуся научно-теоретическому и практическому заделу в области разработки стратегических плановых документов, выявлена необходимость разработки научно-методологического и методического обеспечения 7 процесса управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, ориентированного на привлечение инвестиций на основе долгосрочного планирования и повышение эффективности использования различных видов потенциала территории.

Гипотеза исследования заключается в том, что формирование экономической основы развития муниципального образования определяет разработку и внедрение такой системы планирования, которая, с одной стороны, должна быть направлена на повышение адаптационного потенциала территории, с другой стороны, на повышение эффективности использования (капитализацию) внутреннего потенциала. При этом учитывая существенные различия муниципальных образований в обеспеченности факторами производства, необходимо использовать дифференцированный подход к разработке плановых и программных документов.

Целью диссертационного исследования является разработка научно-методических основ формирования системы планирования экономического развития муниципального образования, направленной на повышение эффективности использования (капитализацию) экономического потенциала территории.

Для реализации цели в диссертационном исследовании поставлены следующие задачи:

1. Выявление особенностей муниципального образования как объекта управления.

2. Характеристика планирования как функции управления развитием муниципального образования на современном этапе.

3. Выявление и оценка потенциала и факторов экономического развития муниципальных образований. Характеристика элементов внешней и внутренней среды муниципальных образований.

4. Классификация муниципальных образований Республики Карелия на основе оценки потенциала и факторов экономического развития.

5. Разработка методических рекомендаций по формированию системы 8 планирования экономического развития муниципального образования, направленного на повышение эффективности (капитализацию) использования экономического потенциала территории.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют материалы и результаты научно-исследовательских работ Института экономики Карельского научного центра РАН, аналитические материалы по разработке и реализации стратегических планов и программ развития муниципальных образований Республики Карелия (гг. Костомукши, Петрозаводска, Олонца, Сортавалы), концепции и стратегии социально-экономического развития Республики Карелия, республиканских комплексных целевых и отраслевых программ, статистические данные в области социально-экономического развития муниципальных образований Республики Карелия, материалы научно-практических конференций, а также стратегические планы развития городов и муниципальных образований других субъектов РФ (г. Новосибирска, г. Казани и др.).

Объектом исследования является экономическое развитие муниципального образования.

Предмет исследования - формирование, структура и содержание системы планирования экономического развития муниципального образования.

Выполненные исследования, практика их использования и апробация в печати позволили вынести на защиту следующие основные положения: 1. В современных условиях сложность и комплексность объекта планирования, в качестве которого выступает социально-экономическое развитие муниципального образования, предполагает наличие широкой компетенции субъекта планирования в реализации планов, включая методы прямого и косвенного воздействия; а границы управления не совпадают с административными границами муниципального образования.

2. В условиях перехода к рыночной экономике и в условиях глобализации происходит смена приоритетов и механизмов управления, предполагающая изменение целей, институциональных условий и функциональных возможностей объекта управления (муниципального образования) с учетом его адаптационного потенциала и внутреннего потенциала экономического развития. В сложившихся условиях целесообразно применять дифференцированный подход к разработке стратегии развития муниципального образования.

3. Муниципальные образования Республики Карелия по степени сбалансированности экономического и социально-экологического развития делятся на три группы (муниципальные районы с высоким экономическим потенциалом и неблагоприятными социально-экологическими условиями; районы со средним экономическим потенциалом и относительно благоприятными социально-экологическими условиями; районы с низким экономическим потенциалом и благоприятными социально-экологическими условиями), к каждой из которых применим свой тип стратегии развития.

4. Система планирования экономического развития муниципального образования, направленная на повышение эффективности использования (капитализацию) экономического потенциала территории, включает 4 контура планирования (контур воспроизводства ресурсов, контур расширенного воспроизводства факторов производства, контур повышения эффективности размещения капитала и контур модернизации капитала), каждый из которых представлен набором конкретных плановых и программных документов.

5. Механизм согласования перспективных и текущих планов муниципальных образований со стратегическими целями на уровне субъекта РФ и федеральном уровне основан на выделении бюджетообразующих предприятий, программ и проектов, разработке механизмов их обеспечения бюджетной поддержкой через включение в число региональных и федеральных приоритетов, проектов и программ.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Проанализированы различные научные подходы к исследованию му

10 ниципального образования и выявлены их особенности и условия применения.

2. Предложены принципы декомпозиции и исследования элементов внешней и внутренней среды муниципального образования (при декомпозиции внешней среды - отраслевой принцип и принцип характера влияния исследуемых факторов; при декомпозиции внутренней среды - функциональный и воспроизводственный принципы).

3. С точки зрения оценки и развития экономических основ местного самоуправления предложен подход разделения внутреннего потенциала территории на финансовые активы, имущественные объекты и права, трудовые активы. Данный подход позволяет использовать балансовый метод при отслеживании движения активов, а также оценить их ликвидность в конкретный момент времени.

4. Предложена и апробирована методика и система показателей по оценке сбалансированности экономического развития и социально-экологических условий муниципальных образований. На основании результатов оценки предложен дифференцированный подход к выбору стратегии развития муниципального образования.

5. Предложена концепция планирования экономического развития муниципального образования, основанная на принципе капитализации экономического потенциала территории и ее адаптации к изменяющимся факторам внешней среды;

6. Предложена система согласования интересов региона, организаций и органов местного самоуправления в процессе формирования стратегических плановых документов на муниципальном уровне.

7. Разработана и апробирована 4-контурная система планирования экономического развития муниципального образования, направленная на повышение эффективности использования (капитализацию) экономического потенциала территории.

Практическая значимость и апробация результатов исследования

11 заключается в использовании результатов при разработке стратегических планов социально-экономического развития городских округов (г. Косто-мукши, г. Петрозаводска). Результаты исследования использованы при выполнении бюджетной темы НИР Института экономики КарНЦ РАН «Методология управления капитализацией региона (на примере Республики Карелия)» (№ гос. per. 01.2.00608445).

Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 8 научных публикациях автора самостоятельно (4) и в соавторстве (4).

Материалы исследований докладывались и обсуждались на российских и международных научно-практических конференциях и семинарах: Международная научно-практическая конференция «Четвертые Арсеньевские чтения» (г. Петрозаводск, 2005), Четвертый общероссийский форум «Стратегическое планирование в городах и регионах России: измеряя результаты» (г. Санкт-Петербург, 2005), Молодежный экономический форум «Инновационное развитие» (г.Петрозаводск, 2008), Всероссийская научно-практическая конференция «Россия регионов и регионы России: взгляд науки» (г. Санкт-Петербург, 2009), дважды докладывалйсь на республиканском теоретическом семинаре «Управление социально экономическими процессами» в Институте экономики Карельского научного центра РАН.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, содержащего 106 источников и приложения (на 30 стр.); содержит 26 таблиц и 22 рисунка.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мазуровский, Максим Андреевич

Выводы. Таким образом, на основе рассмотренных принципов организации системы планирования экономического развития МО видно, что она представляет собой полноценный элемент региональной системы планирования. Показано, что успех реализации региональной стратегии, сфокусированной на стоимости и капитализации активов территории, также во многом будет зависеть от эффективности системы планирования и условий воспроизводства ресурсов на муниципальном уровне.

В зависимости от субъектности и масштаба управления, система планирования экономического развития МО, ориентированная на повышение эффективности использования потенциала территории и активов МО, должна включать следующие 4 контура: контур воспроизводства ресурсов (1), контур расширенного воспроизводства факторов производства (2), контур повышения эффективности размещения капитала (3) и контур модернизация капитала (4).

Реализация на практике данной 4-контурной системы планирования экономического развития МО позволит повысить капитализацию территории, ее инвестиционную привлекательность и создать на территории условия для расширенного воспроизводства капитала и стимулирования инновационных процессов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основным результатом проведенного исследования является то, что в работе с учетом новых условий функционирования местного самоуправления после его реформирования, с учетом компетенции ОМСУ и на основе потенциала развития территории предложен методический инструментарий и концепция формирования системы планирования, позволяющая улучшить инвестиционный климат на территории, создать условия для привлечения инвестиции, для повышения эффективности использования ее внутреннего экономического потенциала.

Настоящее исследование базируется на том, что формирование экономической основы развития муниципального образования определяет разработку и внедрение такой системы планирования, которая, с одной стороны, должна быть направлена на повышение адаптационного потенциала территории, с другой стороны, на повышение эффективности использования внутреннего потенциала. При этом учитывая существенные различия муниципальных образований в обеспеченности факторами производства, необходимо использовать дифференцированный подход к разработке плановых и программных документов.

Таким образом, данное предположение определило цель исследования - разработку научно-методических основ формирования системы планирования экономического развития муниципального образования, направленной на повышение эффективности использования экономического потенциала территории. В качестве задач исследования были определены следующие: выявление особенностей МО как объекта управления и места планирования как функции управления; оценка потенциала и факторов экономического развития МО и характеристика элементов его внешней и внутренней среды; классификация МО Республики Карелия на основе оценки потенциала и факторов экономического развития; разработка методических рекомендаций по формированию системы планирования экономического развития МО, на

159 правленного на повышение эффективности использования экономического потенциала территории.

В соответствии с поставленными целью и задачами была определена и структура диссертационного исследования, где первая глава носит обобщающе-теоретический характер, вторая глава — аналитический характер и третья глава — методический и прикладной характер.

В ходе проведения диссертационного исследования были получены следующие наиболее значимые результаты и сделаны следующие выводы, имеющие теоретическое и прикладное значение:

1. Показано, что в современных условиях сложность и комплексность объекта планирования, в качестве которого выступает МО, предполагает наличие широкой компетенции субъекта планирования в реализации планов. При этом границы управления часто не совпадают с административными границами МО.

2. На основании результатов анализа развития методов и подходов планирования, а также оценки внутреннего экономического потенциала МО Республики Карелия и условий его использования доказана целесообразность применения дифференцированного подхода к разработке стратегии развития МО.

3. На основе обобщения и анализа методологических подходов в области муниципального управления предложена система планирования экономического развития МО, направленная на повышение эффективности использования экономического потенциала территории, включающая 4 контура планирования (контур воспроизводства ресурсов, контур расширенного воспроизводства факторов производства, контур повышения эффективности размещения капитала и контур модернизации капитала). Кроме того, для каждого контура определен набор и содержание плановых и программных документов.

4. На основе анализа нормативно-правовых документов в области организации и функционирования местного самоуправления, а также на основе сравнительного анализа компетенции ОМСУ и региональных органов власти предложен механизм согласования перспективных и текущих планов МО со стратегическими целями на уровне субъекта РФ и федеральном уровне. В его основу положен принцип выделения бюджетообразующих предприятий, программ и проектов, разработка механизмов их обеспечения бюджетной поддержкой через включение в число региональных и федеральных приоритетов и программ. п

Помимо этих основных научных результатов в ходе диссертационного исследования получены следующие элементы научной новизны:

1. Проанализированы различные научные подходы к исследованию МО и выявлены их особенности и условия применения.

2. Предложены принципы декомпозиции и исследования элементов внешней и внутренней среды МО.

3. С точки зрения оценки и развития экономических основ МСУ предложен подход разделения внутреннего потенциала территории на финансовые активы, имущественные объекты и права, трудовые активы, что позволяет использовать балансовый метод при анализе движения активов, а также оценить их ликвидность в конкретный момент времени.

4. Предложена и апробирована методика и система показателей по оценке сбалансированности экономического развития и социально-экологических условий МО, а также набор типовых стратегий на основе результатов оценки.

Дальнейшее развитие и углубление исследуемой темы и научной проблемы видится в дальнейшей апробации предлагаемых методических рекомендаций по формированию системы планирования экономического развития МО, их использовании в практике муниципального управления. Результаты апробации позволят выявить и устранить ошибки, а также разработать предложения по унификации и стандартизации методики и подходов, методических рекомендаций для широкого круга муниципальных образования Республики Карелия и Северо-западного федерального округа.

161