Формирование территориальных бюджетов в условиях рыночных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хачатрян, Артур Гайкович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Территориальные бюджеты как самостоятельное звено бюджетной системы РФ.

1.1. Геополитическая и экономическая необходимость выделения территориального бюджета в качестве самостоятельной единицы бюджетной системы.

1.2. Экономическое содержание территориального бюджета, как частной финансовой категории.

1.3. Баланс финансовых ресурсов региона - экономическая основа функционирования территориального бюджета.

1.4. Концепция и методы формирования доходов территориального бюджета.

ГЛАВА 2. Содержание и структура доходов территориальных бюджетов.

2.1. Проблемы формирования собственных доходов и закрепления их за территориальными бюджетами.

2.2. Бюджетное регулирование территориального бюджета, как способ выравнивания социально-экономического развития территорий.

2.3. Привлеченные доходы в системе совокупных доходов территориального бюджета.

ГЛАВА 3. Основные направления укрепления доходной части территориальных бюджетов.

3.1. Обеспечение финансовой стабильности и устойчивости территориальных бюджетов в условиях реформирования российской экономики.

3.2. Пути решения проблемы несбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование территориальных бюджетов в условиях рыночных отношений"

Актуальность темы исследования. Экономические преобразования, происходящие на протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации (РФ), коренным образом изменили существующую систему экономических отношений общества. Становление и развитие рыночной экономики в нашей стране обусловили необходимость реформирования процесса формирования бюджетов всех уровней, на принципах рыночных отношений. В этой связи, возникает научно-практическая потребность легализации понятия территориального бюджета как самостоятельного звена российской бюджетной системы (сегодня оно официально не узаконено, но широко применяется финансовыми и налоговыми службами для обозначения консолидированного бюджета субъекта РФ). Поэтому необходимо теоретическое, концептуальное и методологическое исследование содержания категории «территориальный бюджет». С учетом наполнения новым содержанием понятия территориального бюджета, возникает необходимость реформирования процессов формирования его доходной части и системы межбюджетных отношений в России. Цель таких преобразований — наиболее полное обеспечение территориальных органов власти собственными доходными источниками при повышении их ответственности за надлежащее исполнение бюджетов по доходам и расходам, а также достижение наибольшего эффекта при проведении политики выравнивания социально-экономического развития территорий. В условиях децентрализованной экономики одной из важнейших проблем, стоящих перед территориальными бюджетами, становится поиск налоговых и неналоговых источников их формирования, необходимых для наиболее полной реализации принципов самостоятельности и самообеспечения. Поэтому вопросы оптимизации способов мобилизации финансовых ресурсов и поиска нетрадиционных источников доходов для бюджетов территориального уровня приобретают первоочередную важность, в силу неустойчивого экономического и финансового положения территорий.

Степень разработанности проблемы. Практика реформирования российской бюджетной системы обусловила большой научный интерес к проблемам формирования бюджетов субфедерального уровня. Эти проблемы были и остаются предметом исследований многих ведущих зарубежных и российских экономистов.

Рассматриваемая в диссертационном исследовании, проблема формирования региональных и местных бюджетов явилась предметом исследования многих ведущих отечественных и зарубежных экономистов. В частности, этой проблемой занимались: Бабич A.M., Вавилов Ю.А., Врублевская О.В., Дробзина J1.A., Загребская Г.С., Казак А.Ю., Моляков Д.С., Павлова J1.H., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Романовский М.В., Сабанти Б.М., Ткачук М.И., Черник Д.Г., Юткина Т.Ф., Яндиев М.И. и др.

Попытки исследования теоретического аспекта процесса формирования территориальных бюджетов на примере зарубежного опыта прослеживаются в работах Зингер Е.А., Козырина А.Н, Шепенко Р.А., Ялбулганова А.А. и др.

Однако проблемы формирования территориального бюджета как самостоятельного звена бюджетной системы РФ и построения на этой основе рациональной системы территориального налогообложения исследованы пока еще недостаточно. Требуют разработки теоретические и практические вопросы обеспечения стабильной самостоятельной финансовой базы территориальных бюджетов и совершенствования системы межбюджетных отношений.

Все это обуславливает актуальность выбранной темы настоящего диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования. Целью данной работы является теоретическое обоснование необходимости выделения территориального бюджета в качестве самостоятельной единицы бюджетной системы Российской Федерации; поиск путей совершенствования процесса формирования доходной части территориальных бюджетов в России.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- обосновать геополитическую и экономическую необходимость выделения территориального бюджета в качестве самостоятельной единицы бюджетной системы Российской Федерации;

- раскрыть экономическое содержание территориального бюджета в современном понимании этой категории;

- оценить влияние на систему доходов территориальных бюджетов различных форм разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы РФ; определить и разработать наиболее рациональную из них в современных условиях;

- проанализировать процесс формирования собственных налоговых доходов, привлеченных доходных источников территориальных бюджетов и средств бюджетного регулирования;

- дать оценку состояния бюджетного регулирования, как способа выравнивания социально-экономического развития территорий;

- разработать механизм обеспечения финансовой стабильности и устойчивости территориальных бюджетов в условиях реформирования российской экономики;

- найти пути решения проблемы несбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

Предметом исследования в диссертационной работе является система финансовых отношений, возникающих в процессе формирования доходной части территориальных бюджетов в РФ, за счет собственных налоговых, привлеченных источников и средств бюджетного регулирования.

Объектом исследования являются территориальные бюджета субъектов РФ и Саратовской области.

Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания и системного подхода. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как; научная абстракция, анализ и синтез, методы группировки, сравнения и др.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют законодательные акты, монографические работы, статьи ведущих отечественных и зарубежных экономистов. В диссертации многогранно использованы современные взгляды ученных по вопросам субфедеральных бюд-жетно-финансовых отношений, различий в бюджетных отношениях регионов с федеральным центром, особенностей в налоговом потенциале, инвестиционной привлекательности, финансовой обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Информационной базой работы послужили бюджетное и налоговое законодательство РФ, статистические материалы Министерства финансов, статистические данные о социально- экономическом развитии территорий.

В целях получения наиболее объективного результата было применено сравнения нескольких территорий однородных по всей структуре в части формирования доходной части территориального бюджета.

Структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Хачатрян, Артур Гайкович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Территориальный бюджет по своей природе является не только подсистемой всего бюджетного комплекса страны, но и самостоятельной его частью, с законченным циклом бюджетно-финансовых отношений, особыми формами проявления стадий формирования и использования бюджета.

Выделение территориального бюджета в качестве самостоятельного эвена в структуре бюджетной системы РФ, прежде всего, связанно с тем, что управление всеми финансовыми ресурсами, и, в частности, бюджетными средствами из единого федерального центра малоэффективно. Так как при этом теряется оперативность принятия управленческих решений в сфере формирования и использования бюджетных средств, необъективно формируется информационное обеспечение. Еще одна причина — это функционирование российской экономики, соответственно и бюджетно-финансовой системы, на принципах рыночных отношений, предполагающих наделение территорий финансовой самостоятельностью.

По мнению автора, в настоящее время, когда новое геополитическое положение России радикально изменило критерии рациональности территориальной организации производства и специализации территорий с ведением рыночного типа хозяйствования в стране, появилась и действует новая функция территориального бюджета — повышение уровня бюджетной самостоятельности территорий.

Концептуальное отличие территориального бюджета от регионального заключается в том, что при формировании доходной части бюджета территории должны учитываться, помимо своих расходных полномочий, те расходные статьи местных бюджетов, которые остаются без финансирования в силу ряда причин. К таковым мы относим чрезмерное урезание доходных источников и наделение непосильными расходными полномочиями местных бюджетов из центра, посредством бюджетного и налогового законодательства.

Местные бюджета, будучи выражением распределительной категории, связанны со своими юридическими и физическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений, как по линии изъятия доходов, так и предоставления средств из бюджета. Для бюджетно-финансовых методов формирования территориальных бюджетов характерно косвенное, а не прямое воздействие на объект бюджетно-финансовых отношений. Все это обуславливает возможность эффективного использования местных бюджетов в качестве основного индикатора обнаружения всей системы расходных полномочий территориальных органов власти, и, как следствие, формирование территориальных бюджетов. С одной стороны, данный процесс детерминирован объективно существующими экономическими отношениями, свойственными местным бюджетам. С другой стороны, бюджета местного уровня выступают инструментом реализации целенаправленной социально-экономической политики государственных органов власти, посредством обнаружения и систематизации расходных потребностей территорий.

Источниками формирования бюджетов мы считаем совокупность способов мобилизации и распределения финансовых ресурсов, необходимых для функционирования территориальных органов власти. Анализируя источники формирования территориальных бюджетов, мы пришли к выводу, что они неоднородны по своей структуре и характеру мобилизации.

Приведенная нами бюджетная классификация, характеризующаяся делением всех источников доходов территориальных бюджетов на три большие группы: собственные налоговые, привлеченные и средства бюджетного регулирования, на наш взгляд, более полно реализуют принципы самостоятельности и самообеспеченности территорий.

Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов.

Преодолеть многолетнюю тенденцию снижения возможностей территорий самостоятельно (то есть за счет закрепленных доходов) формировать свои бюджета так и не удалось.

Изменение в сторону уменьшения нормативов зачисления в территориальные бюджета подоходного налога с физических лиц, а также снижение ставок по налогу на прибыль и НДС ставит территории в тяжелое финансовое положение. При этом возможности законодательства по введению на территории области налогов и сборов практически исчерпаны. Бюджета территорий с высоким уровнем доходов населения получают более благоприятные условия по сравнению с территориями, имеющими низкий уровень доходов населения. Поэтому, нам представляется недопустимым такое варьирование этого налога из центра для удовлетворения текущих потребностей на сугубо федеральном уровне.

Учитывая вышесказанное, необходимо часть жизненно важных источников доходов для территории наделить статусом собственных и придать этому законодательную основу (территориальный НДС, территориальный налог на прибыль предприятий и территориальный подоходный налог). При этом территориальные органы власти будут уже заинтересованно в максимально возможной мобилизации данных средств в бюджет, в том числе, и посредством внешнеэкономической политики. Во-первых, это связано с упорядочением возмещения НДС экспортерам. Это привело к отсутствию необходимости возвращать НДС при вывозе товаров из области; страны СНГ и дальнего зарубежья. Во-вторых, существенный резерв составляет обложение НДС импорта услуг, к тому же, этим устраняется дискриминация отечественных производителей. В целях предотвращения вывоза капитала с территории области и страны в целом необходимо облагать налогом эти средства в случаи вывоза за границу. При обратном ввозе налог должен возмещаться плательщику пропорционально возвращенной в Россию стоимости. Для импортеров основанием возмещения налога служил бы ввоз купленных товаров, для экспортеров налог может быть заменен банковской гарантией репатриации импортной выручки.

Рассматривая перспективный характер увеличения доходной части территориального бюджета, следует выделить концепцию налоговой реформы, разработанной Межрегиональной ассоциацией экономического взаимодействия "Черноземье". Эксперты данной программы предлагают облагать налогами не результаты труда, а ресурсы. По нашему мнению, для российской экономики такой подход чрезвычайно перспективен, но также и опасен своей непредсказуемостью. Если результаты труда имеют динамическую структуру, то ресурсные источники несут собой постоянную основу.

В первую очередь необходимо коснуться ренты с природных ресурсов. В странах, богатых природными ресурсами, она является существенным элементом бюджета, но в России этот фундаментальный источник доходов используется слабо. По оценкам ученых РАН, на ренту приходится 75% общего прироста совокупного дохода России, но в доходах бюджета ее доля не превышает 10%. В рамках увеличения доходных источников территориального бюджета, роль рентных платежей должна возрасти. Уже сегодня надо приступать к отработке методов изъятия ренты в территориальный бюджет, в том числе через механизм роялти.

Среди мер по оптимизации процесса мобилизации ресурсных источников территориальных бюджетов следует выделить пакет предложений, разработанный в ЦЭМИ РАН. Наиболее масштабная его часть - упорядочение взимания налога на добавленную стоимость. Основная идея состоит в том, что учет реализованной продукции должен осуществляться по факту отгрузки товаров. Порядок, формы и сроки оплаты, товара - частное дело продавца и покупателя, они не должны влиять на уплату налогов.

Анализ динамики налоговых платежей показал, что факт снижения НДС, сегодня, является следствием снижения доли отчислений, поступающих в территориальный бюджет, с 25% до 15%, притом, что при взаиморасчетах с бюджетом по этому налогу высокий удельный вес занимают бартерные операции. Субъектами хозяйствования допускаются изменения оплаты в денежной форме на неденежную. Поступление средств от реализации продукции, произведенной на головном предприятии, на счета дочерних предприятий. В результате процесс функционирования бюджетов геряет прозрачность и мобильность, основанную на универсальной ликвидности "живых денег". При этом особую нагрузку несут местные бюджеты. Наполняемость этих бюджетов "живыми деньгами" часто бывает ниже 50%. А ведь именно на этом уровне происходит основное финансирование учреждений образования, здравоохранения, социальной поддержки незащищенных слоев населения. Законы о социальной защите населения, принимаемые на федеральном уровне, как мы знаем из практики, по существу финансируются из территориальных и местных бюджетов.

В этой связи, предлагается законодательно установить уплату всех видов налогов по месту производственной деятельности филиалов, представительств и других структурных подразделений, головные предприятия которых находятся вне данной территории. Осуществлять расчеты между хозяйствующими субъектами и бюджетом, а также между бюджетами различных уровней преимущественно в денежной форме. Ужесточение контроля над этими процессами приведет к резкому увеличению отчислений от НДС в бюджет.

Динамическое увеличение доли налога на прибыль в структуре доходов территориального бюджета объясняется рядом субъективных и объективных причин. Прежде всего, снижением ставки до 30%, что резко увеличило количество субъектов налогообложения. Иначе говоря, начала реально проявляться стимулирующая функция налогов.

Неравномерность размещения на территории Саратовской области объектов экономики сложилась в результате исторического развития отдельных территорий, их природно-климатических условий, а также проводимой экономической политикой. Огромное число неперспективных предприятий не закрывается и не перестраивается, а как бы находятся в ожидании экономического подъема и собственного возрождения в прежнем виде. Это обстоятельство дополнительно усиливает, и без того высокую, территориальную дифференциацию, делает бюджеты основной массы муниципальных образований и территорий дефицитными и зависимыми от дотаций.

Остается нерешенной одна из основных проблем: - продолжающееся нарастание объема задолженности по налоговым платежам доходной части бюджета. Понимая это, при формировании территориального бюджета, мы будем вынуждены учитывать такой неблагоприятный фактор, как недоимка. Этот фактор является, по нашему мнению, объективным фактором в процессе установления доминирующей роли того или иного налогового источника в общей сумме территориального бюджета.

Необходимо отметить то, что доминирующая доля налоговых доходов территориальных бюджетов, в том числе и в бюджете Саратовской области, характеризует сложное финансовое состояние территории, где пока отсутствует оптимальный баланс в сочетаниях налоговых и неналоговых доходов, при мобилизации бюджетных средств территории. Эта ситуация не дает правительству Саратовской области маневрировать налоговыми доходами (снижать), в целях стимулирования налоговых отношений. Другие группы доходной части бюджетов (привлеченные доходы и средства бюджетного регулирования), которые при этом должны будут играть существенную роль в мобилизации доходных источников бюджета Саратовской области, не приведены на должный уровень, т.е. не отвечают финансовым потребностям территории, и соответственно, не выдержат возложенную на них нагрузку. Большинство привлеченных доходов не имеют фискально-постоянного характера, твердо установленной ставки.

Доходы от управления и использования имущества, доходы от целевых бюджетных фондов и заимствования нужно относить к привлеченным доходным источникам бюджетов территориальных бюджетов. Здесь также есть потенциал увеличения доходной составляющей территориальных бюджетов. Примером возможности увеличения доходов территориального бюджета от реализации имущества являются конкурсные продажи пакетов акций, являющихся собственностью соответствующей территории.

По нашему мнению, резервы по увеличению привлеченных доходов бюджета территории находятся в рациональном использовании принадлежащим государству имущества, поскольку, как показал анализ, при значительной доле государственной собственности, находящейся в ведении Саратовской области, доходы от ее эксплуатации в территориальном бюджете крайне низки.

Спад производства, бюджетный дефицит и другие экономические проблемы обязали государственные органы власти всех уровней принять решение о создании целевых внебюджетных фонд. Особенность функционирования территориальных внебюджетных фондов в том, что, являясь по объему примерно равными территориальному бюджету, они практически не подвержены никакому финансовому контролю со стороны фискальных органов. В результате такой самостоятельности внебюджетные фонды позволяют себе заниматься коммерческой деятельностью.

Механизм формирования территориальных целевых социальных фондов, предусматривающий получение их доходов с относительно надежной налогооблагаемой базы, нормативный метод отчислений, обязательный характер уплаты страховых взносов социальных фондов, объективно способствует обеспечению привлечения необходимых источников доходов. Одним из важных преимуществ этого механизма является то, что при ежемесячных отчислениях от фактически начисленного фонда оплаты труда происходит самоиндексация доходов фондов. Это качество особенно эффективно в период нестабильной экономики, при большом бюджетном дефиците, поскольку и в неблагоприятных экономических условиях позволяет мобилизовать необходимые средства для решения острых социальных проблем. Очевидно, что необходима инвентаризация социальных расходов то линии федерального, территориального, местных бюджетов и внебюджетных фондов.

Одной из важнейших особенностей формирования территориальных бюджетов в условиях рыночных отношений является возросший интерес территориальных органов власти к такому инструменту преодоления дефицита бюджета, как рынок территориальных займов. Объективной необходимостью рассмотрения данного вопроса в настоящем диссертационном исследовании является неустойчивость рынка территориальных займов, его чувствительность на изменения экономической конъюнктуры территории. Происходившие заимствования в условиях недостаточной собственной доходной базы территории, и, соответственно, нарастающими расходами, возложенных на соответствующий бюджет, обуславливали отказ властей от платежей по обязательствам. Примером этого послужил финансовый обвал во второй половине 1998 года.

Привлечение кредитных ресурсов коммерческих банков - еще один способ мобилизации заемных средств, осуществляемый по мере необходимости территориальными властями. Процентная ставка определяется по договоренности и, как правило, меньше ставок коммерческих кредитов. В отличие от бюджетного кредита, здесь предусматривается реальное имущественное обеспечение.

Одной из основных проблем в процессе заимствований территориальными органами власти было и остается обеспечение привлеченных финансовых средств, которое выражается в наличии имущественной и финансовой базы для такой деятельности. Почти всегда вопрос обеспеченности кредитных ресурсов трактовался территориальными властями, как огласка об использовании этих средств, необоснованно считая, что информационная открытость о расходовании привлеченных средств является фактором привлекательности властей как заемщиков. Последствия кризиса 1998 года опровергли данное положение. По причине внезапно наступившего финансового обвала, сроки реализации проектов, финансируемых заемными источниками, были сдвинуты не в пользу территориальных властей. Как следствие, нарушение сроков окупаемости и недопоступление средств для расчетов с инвесторами.

С целью ограничения роста долговых обязательств необходимо предоставлять бюджетные гарантии для предприятий небюджетной сферы только на платной основе. Это позволит ликвидировать практику субсидирования юридических лиц, находящихся в состоянии неплатежеспособности, а средства от данной услуги могут аккумулироваться в специальном гарантийном фонде и использоваться в случае наступления гарантийного случая.

Нам представляется очевидным, что процесс привлечения заемных средств территориальными органами власти может быть возможным только в том случае, если они способны отвечать по обязательствам до наступления срока возврата средств и независимо от того, окупиться данный проект или нет. При этом, основные функциональные расходы территориальных властей страдать не должны. Однако неопределенность законодательства о порядке формирования собственных доходов территориального бюджета является препятствием для использования их в качестве количественного и качественного критерия обеспеченности заимствований.

Использование бюджетного регулирования в качестве метода выравнивания социально-экономических показателей территорий является инструментом системы формирования доходов территориальных бюджетов, озвученной в настоящем диссертационном исследовании, который отражает организационно - экономические условия, вытекающие из рыночных отношений, и самостоятельности территориальных властей, как в правовом отношении, так и финансовом. Обладая такой самостоятельностью, территориальные органы власти вправе считать собственными доходами налоги, собираемые на территории.

Материалы исследования показывают, что в условиях федеративного государства с самостоятельными территориальными бюджетами целью бюджетного регулирования является обеспечение минимальных общегосударственных социальных норм и стандартов. Поэтому нам кажется возможным некоторое изменение форм бюджетного регулирования. При этом основными формами должны быть средства, перераспределяемые через федеральный бюджет на основе объективных критериев, отражающих вровень социально - экономического развития территорий в тесной увязке; дотациями, субсидиями, субвенциями.

При определении суммы трансферта не учуиваются параметры развития области на следующий год. При этом если территории перечисляют средства в федеральный бюджет ритмично, то поступления трансфертов аритмично, что создает на местах дополнительную социальную напряженность. При решении этой проблемы возникает вопрос об отказе от встречных потоков денежных средств, т.е. отказаться от практики трансфертов вообще.

Было бы целесообразным со стороны федеральных органов управления передавать в бюджета территорий в полном объеме средства на возмещение затрат по содержанию, переданных на баланс местных органов власти объектов ведомственного жилья и социальной сферы, расходов по федеральным законам и программам; возмещать субъектам федерации расходы, произведенные за счет их бюджетов на мероприятия, подлежащие финансированию из федерального бюджета, при соответствующем подтверждении территориальными органами Федерального казначейства.

По нашему мнению, процесс формирования бюджетов территорий должен рассматриваться комплексно и системно. С одной стороны, формирование оптимальной политики выбора и мобилизации доходных источников территориальных бюджетов необходимо осуществлять на основе соотнесения расходных полномочий с доходными возможностями, в жестких рамках бюджетно-налогового законодательства. С другой, планируемая или уже сложившаяся структура доходной части территориального Бюджета, должна обеспечивать самостоятельность и сохранение финансового благополучия территорий, посредством наличия стабильной собственной финансовой базы.