Государственное регулирование естественных монополий в процессе их трансформации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование естественных монополий в процессе их трансформации"

Акулов Андрей Владимирович

Государственное регулирование естественных монополий в процессе их трансформации (на примере отрасли электроэнергетики)

Специальность 08.00.01 — экономическая теория

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Петрозаводск 2006

Работа выполнена на кафедре экономической теории и финансов Петрозаводского государственного университета.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор Ревайкин Алексей Севастьянович

доктор экономических наук, профессор Столбов Александр Григорьевич

кандидат экономических наук, доцент Хазов Геннадий Афанасьевич

Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет

Защита состоится 17 ноября 2006 года в 11-00 на заседании диссертационного совета К.212.190.04 в Петрозаводском государственном университете по адресу: 185005, г. Петрозаводск, ул. Правды, д. 1, ауд. 412.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Петрозаводского государственного университета.

Автореферат разослан «/¿/» октября 2006 года.

Отзывы на автореферат направлять по адресу: 185005, г. Петрозаводск, ул. Правды, д. 1, Петрозаводский государственный университет, ученому секретарю диссертационного совета К.212.190.04.

Ученый секретарь диссертационного совета, к. э. п., доцент _

Силантьева Л. П.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

1. Актуальность темы исследования. В настоящее время российское государство взяло курс на модернизацию и повышение эффективности функционирования всех элементов экономической системы и, в частности, электроэнергетики, относимой к отрасли естественной монополии (ЕМ).

Сегодня в электроэнергетике сложилась крайне тяжелая ситуация, связанная с техническим состоянием основных производственных фондов, темпами их обновления и динамикой инвестиций, что не только негативно влияет на эффективность функционирования экономики в целом, но и в ближайшей перспективе ставит под вопрос способность отрасли выполнять свою основную функцию - бесперебойного энергоснабжения потребителей. По этой причине в нашей стране на протяжении последних пяти лет происходит реформирование электроэнергетики, направленное на развитие в ней рыночных отношений.

Зарубежный опыт реформирования в этой области наглядно демонстрирует исключительно важную роль государства и его институтов, связанную с формированием в отрасли соответствующей институциональной среды. В этом случае, основной вопрос реформы отрасли заключается в том, сможет ли государство, исполняя роль принципала по отношению к агенту (ЕМ), посредством реализации своей регулятор-ной функции создать в ходе реформирования электроэнергетики соответствующую институциональную среду, которая обеспечит устойчивое ее функционирование и приток инвестиций.

В итоге, на сегодняшний день актуальными становятся вопросы, связанные с необходимостью теоретического обоснования увеличения участия государства в процессе создания устойчивой отраслевой институциональной среды, а также необходимостью использования позитивного зарубежного опыта в части развития соответствующих инструментов и институтов отраслевого регулирования.

2. Степень проработанности проблемы. Проблемы реформирования отраслей, относимых к ЕМ, выстраивание контрактных отношений между субъектом и объектом регулирования, формирование институциональной среды рассматривались в работах У. Баумоля, Дж. Стигли-ца, О. Уильямсона, Э. Фуруботна, Р. Рихтера, Д. Стиглера, X. Демсеца и проч.

В отечественной экономической литературе подобная проблематика затрагивалась в работах В. Студенцова, А. Шаститко, Е. Кудря-

шовой, Е. Корольковой, Н. Розановой, В. Кудрявого, Г. Кутового, Л. Алексеева, Е. Малинниковой, О. Осипенко и проч.

Основная часть работ, представленных отечественных авторов, затрагивает лишь анализ специфики функционирования и регулирования ЕМ. Только небольшая часть исследований таких авторов, как А. Шаститко, Н. Розановой, В. Кудрявого, касается вопросов формирования институциональной среды в отраслях, относимых к ЕМ, и изменения функций и инструментов государственного отраслевого регулирования.

Теоретическая актуальность выбранной темы определила цель и задачи диссертационного исследования.

3. Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование повышения роли государственного регулирования в процессе реформирования ЕМ и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды. Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:

• определение сущности ЕМ, а также рассмотрение альтернативных взглядов на ее природу; анализ основных институциональных состояний взаимодействия ЕМ и субъекта регулирования, выявление их различий и ограничений; рассмотрение базовых теоретических подходов к проблеме государственного регулирования ЕМ в электроэнергетике в процессе ее реформирования;

• исследование основных преимуществ и недостатков реализуемой в нашей стране концепции реформирования электроэнергетики, выявление основных проблем отрасли и причин их появления;

• изучение роли государства и его институтов в процессе реформирования электроэнергетики, а также анализ основных противоречий, возникающих в связке отношений принципал (государство) - агент (ЕМ);

• анализ зарубежного опыта реформирования основных инструментов государственного регулирования электроэнергетики, комплексный анализ действий государства, направленных на формирование устойчивой отраслевой институциональной среды; анализ состояния и проблем функционирования отраслевых институтов в нашей стране;

• обоснование повышения роли государственного регулирования и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды.

4. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются труды зарубежных и отечественных экономи-

стов по институциональным проблемам, связанным с реформированием отраслей, относимых к ЕМ, нормативно-правовые документы, касающиеся функционирования отрасли электроэнергетики, концепция реформирования отрасли, официальные статистические сборники Федеральной службы по статистике, материалы Всероссийских совещаний энергетиков, внутренние документы и внутренняя отчетность ОАО РАО «ЕЭС России».

Основные результаты диссертационного исследования были получены с использованием методов сравнения, аналогии, а также индукции и дедукции.

5. Рабочей гипотезой диссертационного исследования является предположение о смещении направляющих функций реформирования отрасли от принципала (государства) к агенту (ЕМ), имеющему слабые стимулы по реформированию и развитию отраслевой институциональной среды, а также необходимости повышение роли государственного регулирования отраслевых институтов.

6. Объектом диссертационного исследования являются отраслевые институты и инструменты государственного регулирования, в процессе их трансформации при формировании конкурентных отношений в отрасли. Предметом исследования является механизм реализации государственных (общественных) интересов в процессе реформирования электроэнергетики. Работа выполнена в соответствии с Паспортом специальностей ВАК (экономические науки) п. 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформация социально-экономических систем.

7. Научная новизна. В представленном диссертационном исследовании впервые с позиции институциональной экономической теории дана оценка роли государства и его институтов в процессе реформирования отрасли электроэнергетики в России, обоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды, определены основные направления развития отраслевых институтов на ближайшую перспективу. Основные результаты, определяющие научную новизну диссертационного исследования, состоят в следующем:

• систематизированы основные подходы к определению сущности ЕМ (технологический подход, подход с позиции теории состязательных рынков, институциональный подход), выявлены основные достоинства и ограничения каждого из них;

• проведен комплексный анализ существующей концепции реформирования отрасли; обозначена проблема смещения основных направ-

ляющих функций по разработке и реализации концепции реформирования от принципала (государства) к агенту (ЕМ), которая в перспективе ведет к формированию в отрасли дефицита основных регулирующих институтов;

• определены негативные последствия, связанные со смещением основных функций реализации реформы от принципала к агенту:

- низкие темпы обновления нормативной отраслевой базы;

- отставание развития основных институтов защиты конкуренции, тарифного регулирования, технической отраслевой политики;

- неразвитость системы негосударственных институтов;

- отсутствие системного подхода к проблеме привлечения в отрасль инвестиций.

• обобщен зарубежный опыт создания и развития институтов государственного регулирования в процессе реформирования отрасли электроэнергетики; проведен анализ состояния большинства институтов регулирования в отечественной электроэнергетике, выявлены их проблемы;

• обоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды и выработаны рекомендации по развитию основных отраслевых институтов.

• По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

• сущность ЕМ невозможно однозначно определить в рамках одного из существующих научных подходов. Каждый этап развития экономической теории предполагает принципиально новый подход и объяснение данному феномену, не отрицая уже существующие научные подходы; институциональный подход дает исследователю адекватный инструментарий при анализе ЕМ в процессе ее реформирования;

• набор механизмов регулирования ЕМ в значительной степени определяется параметрами институциональной среды, в которой она функционирует. При этом учет таких явлений как асимметрия информации, а также возможность оппортунистического поведения как субъекта, так и объекта регулирования являются обязательными условиями при анализе специфики их взаимодействия и определении направлений дальнейшего реформирования ЕМ;

• основным недостатком реализуемой концепции реформирования ЕМ в электроэнергетике в нашей стране является смещение управляющих функций от принципала (государства) к агенту (ЕМ); главной проблемой реформирования ЕМ в электроэнергетике в настоящее время

является значительное запаздывание развития отраслевых институтов относительно происходящих в отрасли процессов трансформации отношений между хозяйствующими субъектами;

• достижение поставленных целей и задач реформирования ЕМ в электроэнергетике требует последовательных шагов принципала в направлении комплексного развития отраслевой институциональной среды, включая институты защиты рынка, тарифного регулирования, технической отраслевой политики, а также системы негосударственных институтов.

9. Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы государственными органами при разработке мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование отрасли электроэнергетики, а также при разработке концепции реформирования других отраслей экономики, относимых к ЕМ. Теоретические положения, обоснованные автором, могут быть использованы в преподавании некоторых тем учебных курсов Экономической теории и Институциональной экономики.

10. Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждались на Всероссийском совещании представителей электроэнергетики (21-22.04.2006), а также подробно изложены в трех публикациях автора общим объемом 1,8 п. л.

11. Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Текст - 151 страница, список литературы - 156 источников.

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Естественная монополия (ЕМ): основные подходы к определению, формы и методы ее регулирования», состоящей из трех параграфов, систематизированы подходы к определению отраслевой ЕМ, рассмотрены основные институциональные состояния взаимодействия субъекта регулирования и ЕМ, модели реформирования ЕМ в электроэнергетике, выявлены их достоинства и ограничения.

В первом параграфе исследования рассмотрены базовые подходы к понятию ЕМ, его генезис и альтернативные взгляды на ее природу.

В настоящее время в экономической теории существуют три альтернативных подхода к определению ЕМ: с позиции технологического подхода, с позиции теории состязательных рынков, с позиции институционального подхода. Проведенный анализ показал, что сущность ЕМ нельзя однозначно определить с использованием инструментария какого-либо одного из существующих теоретических подходов, поскольку каждый из них отражает специфику восприятия рассматриваемого явления в условиях существующих в каждый конкретный исторический момент времени допущений и ограничений. Подходы не отрицают друг друга, более того, в совокупности они дают возможность более глубокого понимания сущности ее регулирования, а также направления реформирования.

Существующие альтернативные точки зрения на феномен ЕМ, ставящие под сомнение возможность ее существования, не выдерживают критики с позиции эффективности использования ограниченных ресурсов. Институциональный подход является наиболее предпочтительным при анализе специфики взаимодействия субъекта и объекта регулирования с учетом существующих в экономической системе трансакцион-ных издержек, асимметрии информации и возможности оппортунистического поведения как регулятора, так и самой ЕМ по отношению друг к другу.

Во втором параграфе исследования определена сущность государственного регулирования ЕМ, проведен анализ основных институциональных состояний взаимодействия ЕМ и субъекта регулирования по модели «принципал-агент», выявлены их основных достоинства и ограничения, представлен комплексный анализ теоретических подходов к проблеме реформировании ЕМ в электроэнергетике.

Сущность регулирования ЕМ с позиции институционального подхода может быть определена как долговременный контракт между го-

сударством и хозяйствующим субъектом, занимающимся специфической деятельностью.

Существующая конфигурация собственности на объекты ЕМ, а также способы решения проблемы информационной асимметрии и оппортунистического поведения определяют основные институциональные альтернативы взаимодействия субъекта и объекта регулирования. Набор механизмов государственного регулирования ЕМ в значительной степени определяется параметрами институциональной среды, которую формируют регулирующие институты.

Реформирование ЕМ с выделением естественно-монопольного компонента - это закономерный шаг на пути повышения эффективности ее функционирования и привлечения в отрасль инвестиций. При этом основным критерием результативности реформирования ЕМ является сопоставление выгод общества от снижения тарифов, привлечения в отрасль дополнительных инвестиций и роста трансакционных и дополнительных издержек, связанных с необходимостью координации действий хозяйствующих субъектов в отрасли, а также с созданием и обеспечением функционирования соответствующей отраслевой институциональной среды.

В теории существует три основных модели реформирования ЕМ: конкуренция между различными инфраструктурами, конкуренция на одной инфраструктуре и конкуренция за рынок. Каждая из них предполагает разную последовательность и глубину реформирования ЕМ, а также специфику взаимоотношений регулятора и объекта регулирования. При этом на практике реализация данных моделей в отрасли электроэнергетике требует выполнение ряда условий как технико-экономического, так и институционального характера.

Одними из главных технико-экономических условий реализации при реформировании отрасли данных моделей является наличие в электроэнергетике коммерческого учета потребления электроэнергии, а также существование стопроцентного уровня ее оплаты. Невыполнение данных условий существенно искажает стимулы для хозяйствующих субъектов, образованных в результате реформирования ЕМ, и приводит к росту издержек (в том числе, трансакционных), что снижает положительные результаты реформы отрасли.

Основным условием институционального характера является необходимость принятия на законодательном уровне всех регулирующих норм и законов, регламентирующих поведение хозяйствующих субъектов, а также закрепления набора основных инструментов регулирования. Помимо этого, проблема разработки, принятия и дальнейшей адап-

тации регулирующих норм и законов с учетом интересов всех заинтересованных хозяйствующих субъектов требует также от регулятора проведения работы по формированию в отрасли новых институтов. При этом наличие сильных институтов регулирования субъекта ЕМ является необходимым условием для успешного осуществления реформы отрасли.

Необходимо также отметить, что ответ на вопрос относительно того, на сколько оправдано реформирование ЕМ в отрасли электроэнергетики с дальнейшей приватизацией потенциально конкурентных сегментов, не является однозначным. Основным аргументом, выдвигаемыми специалистами в пользу реформирования и дальнейшей приватизации потенциально конкурентных сегментов ЕМ, является постулат о слабости и неэффективности деятельности государства в обеспечении эффективности использования и распределения ограниченных ресурсов. Однако данный постулат не учитывает существования в экономической системе информационной асимметрии и оппортунистического поведения хозяйствующих субъектов. В рамках институциональной теории было доказано, что, если факторы неопределенности, несовершенства информации и оппортунистического поведения являются заданными извне, то вопрос об эффективности распределения ресурсов нельзя отделить от вопроса распределения богатства. В этом случае с точки зрения общественной выгоды государственные структуры бесспорно обладают преимуществами над частными. Изучение этого вопроса на примерах реформирования электроэнергетики в развитых странах показало, что характер собственности в условиях существования сильного и прозрачного институционального поля зачастую никак не влияет на уровень цен и эффективность функционирования субъектов ЕМ в электроэнергетике.

В третьем параграфе исследования автор, используя теоретический материал по существующим дискретным институциональным состояниям взаимодействия субъекта и объекта регулирования, а также основным моделям реформирования ЕМ, дал оценку, а также обозначил основную проблему реализующейся в настоящее время концепции реформирования отрасли электроэнергетики.

В настоящее время отрасль электроэнергетики в нашей стране в рамках существующих дискретных институциональных альтернатив можно охарактеризовать как имплицитное сочетание регулируемой ЕМ, находящейся в государственной собственности, и ЕМ, регулируемой государственными институтами посредством прямых и косвенных рычагов воздействия. В рамках рассмотренных институциональных

состояний взаимодействие институтов государственного регулирования и ЕМ необходимо рассматривать как взаимодействие по модели «принципал — агент».

Основным недостатком реализуемой в настоящее время концепции реформирования электроэнергетики является отсутствие четкой последовательности институциональных изменений в отрасли, а также неопределенность места и роли государства (принципала) в формировании будущих контуров институциональной среды, в которой будут функционировать вновь образованные хозяйствующие субъекты (агенты). При этом в соответствии с постулатами институциональной экономической теорией при реформировании ЕМ принципал (государство) должен не только осуществлять контроль за процессами трансформации, происходящими в отрасли, но и задавать основные направления ее реформирования, а также отвечать за формирование новой институциональной среды функционирования агентов.

В итоге можно предположить, что в настоящее время в условиях неопределенности места и роли государства в процессе реформирования ЕМ в электроэнергетике, происходит подмена функций принципала агентом. Возможные негативные последствия такого функционального смещения будут заключаться в следующем: в силу отсутствия у агента (субъекта ЕМ) стимулов к развитию в отрасли новых институтов, а также при условии существования у него своих частных интересов, отличных от общественных, в перспективе не позволяет создать институциональную среду, которая бы обеспечила эффективное функционирование всех хозяйствующих субъектов в масштабах отрасли, минимизировать как издержки реформирования, так и социальные издержки. В этом случае вопрос об результативности реформирования ЕМ в электроэнергетике в нашей стране является более чем риторическим.

Во второй главе «Трансформация естественной монополии в экономике России: анализ основных проблем (на примере отрасли электроэнергетики)» рассмотрены основные институты государственного регулирования электроэнергетики в России, их эволюция и проблемы, проведен критический анализ реализующейся в настоящее время концепции реформирования отрасли, выявлены негативные последствия, связанные с переходом основных направляющих функций реформирования отрасли от принципала (государства) к агенту (ЕМ).

Отрасль электроэнергетики в России может быть отнесена к естественно-монопольному сектору экономики. Доминирующие позиции в ней занимает единственный агент — ОАО РАО «ЕЭС России», на долю которого приходится более 70 % всей установленной электрической

мощности станций, столько же суммарного объема производства и более 90% всех системообразующих линий электропередач. Причем в рамках данного хозяйствующего субъекта существует совмещение как потенциально конкурентных (производство, сбыт), так и естствен-но-монопольных (передача) видов деятельности.

Основными отраслевыми институтами регулирования отрасли в настоящее время является Федеральная служба по тарифам (ФСТ РФ), Федеральная антимонопольная служба (ФАС РФ), Минпромэнерго, а также Минэкономразвития. Причем необходимо отметить, что на протяжении последних пятнадцати лет несколько раз происходила их кардинальная перестройка с пересмотром основных регуляторных функций. В итоге это привело, во-первых, к снижению эффективности регуляторного воздействия данных институтов на отрасль из-за формирования разбалансированности прямых регулирующих и обратных связей между субъектом и объектами регулирования, во-вторых, к формированию зоны нестабильности в сфере регулирования, а следовательно, и к формированию в отрасли разнонаправленных ожиданий у хозяйствующих субъектов, в-третьих, к формированию значительной информационной асимметрии между субъектом и объектами регулирования.

За основу концепции реформирования электроэнергетики России был принят опыт реформирования данной отрасли в Великобритании и США с определенной адаптацией к специфическим условиям нашей страны. В настоящее время в России в процессе реформирования отрасли электроэнергетики реализуется модель конкуренции хозяйствующих субъектов на одной инфраструктуре, предполагающая дезинтеграцию существующего субъекта ЕМ и выделение из него естественно-монопольной составляющей (сетевого хозяйства и диспетчирования) с дальнейшей приватизацией потенциально конкурентных видов деятельности. Учитывая существующую асимметрию информации между регулятором и субъектом ЕМ и возможное оппортунистическое поведение последнего, основным вопросом в ходе реформирования отрасли становится вопрос роли государства в данном процессе и его действиях, направленных на трансформацию основных инструментов регулирования и формирование устойчивой отраслевой институциональной среды.

Сегодня в электроэнергетике России существует ряд взаимосвязанных проблем, в целом негативно влияющих на динамику развития отрасли и обусловленных политико-экономическими трансформациями в экономике в начале 90-х годов XX века. Центральной проблемой для отрасли является проблема стремительного старения и выбытия основных фондов. Ежегодный объем выводимых генерирующих мощностей

в России превышает вводимый в среднем в 5 раз, при том, что рост электропотребления в нашей стране с 1998 года составляет в среднем 2,1 % в год. При таком росте энергопотребления уже к 2010 году дефицит мощностей в России может составить 5 ГВт, при этом большая часть территорий нашей страны станут энергодефицитными.

Первоисточником данной проблемы является проблема недостаточного уровня инвестиций и инвестиционной привлекательности отрасли. Специалистами ОАО РАО «ЕЭС России» подсчитано, что потребность электроэнергетики в инвестициях в период 2011-2020 гг. должна составить от 9,0-13,5 млрд. дол. в год. Сегодня же в восстановление и строительство новых мощностей всеми хозяйствующими субъектами ежегодно инвестируется не более 4,0-4,5 млрд. дол.

Проблема низкой инвестиционной привлекательности имеет множество причин, основные из которых связаны с существованием для потенциальных инвесторов системных рисков, связанных с длительными сроками окупаемости инвестиционных проектов, невозможностью заключения долгосрочных контрактов на поставку топлива, постоянными существенными изменениями в нормативной базе функционирования отрасли.

Обозначенные выше проблемы привели к тому, что с 2001 года по инициативе агента - ОАО РАО «ЕЭС России» был запущен процесс реформирования в соответствии с утвержденной целевой концепцией. При этом проведенный анализ показал, что реализуемая в настоящее время концепция реформирования электроэнергетики имеет ряд существенных недостатков, которые или уже привели (или в перспективе приведут) к появлению в отрасли ряда серьезных проблем.

Во-первых, дезинтеграция единого процесса энергоснабжения в настоящее время привела к снижению надежности работы энергосистемы, а также к значительному росту издержек (в том числе и трансакци-онных), связанных как с необходимостью дублирования большинства ранее централизованных функций, так и издержек, связанных с необходимостью выстраивания экономических отношений между вновь созданными хозяйствующими субъектами внутри отрасли.

Во-вторых, проводимая сегодня реформа электроэнергетики осуществляется крайне непоследовательно (для минимизации общественных издержек реформирование отраслей ЕМ должно осуществляться по технологической цепочке - от топливодобывающих к перерабатывающим или использующим данный вид топлива в производстве), что само о себе создает дополнительные риски для потенциальных инвесторов.

В-третьих, реформирование отрасли осуществляется в условиях нерешенности проблемы перекрестного субсидирования (а значит, нельзя говорить о развитии полноценного рынка электроэнергии), а также нерешенности проблемы обеспечения 100 % расчетов муниципалитетов за отпущенную электроэнергию.

В-четвертых, до сих пор не решен вопрос источников финансирования развития естественно-монопольных сегментов отрасли в условиях высокого износа сетевой инфраструктуры, а также повсеместного внедрения у хозяйствующих субъектов коммерческого учета электроэнергии.

Основная причина появления подобных проблем при разработке и реализации концепции реформирования отрасли связана со специи-фикой сложившихся в России взаимоотношений между принципалом (государством) и ЕМ (агентом). В настоящее время государство лишь номинально выполняет основные функции принципала в процессе реформирования отрасли, передав эту функцию основному агенту -ОАО РАО «ЕЭС России», который разрабатывает основные направления реформирования отрасли, а также осуществляет их реализацию. Государство же на практике осуществляет лишь формальный контроль за проводимой реформой через институт представительства в Совете Директоров компании и Комиссию по реформе электроэнергетики. В рамках существования такой схемы взаимоотношений принципала и агента происходит перекладывание всей ответственности за действия отдельно взятого субъекта отрасли (ОАО РАО «ЕЭС России») на государство.

Смещение функционального баланса от принципала к агенту приводит к тому, что на процесс реформирования отрасли оказывается мощнейшее давление различных лоббистских групп, стремящихся получить доступ к ликвидным активам отрасли. Помимо этого, становится возможным оппортунистическое поведение агента, поскольку агент в силу узости решаемых им задач, в меньшей степени заинтересован в формировании и совершенствовании отраслевых институтов, а также в разработке новых инструментов регулирования и мониторинга отрасли.

Необходимо учитывать, что накопленный до настоящего времени опыт реформирования электроэнергетики за рубежом наглядно демонстрирует, что необходимым и достаточным условием привлечения в отрасль инвестиций является существование в экономической системе адекватных институтов, не только обеспечивающих соблюдение действующих норм и правил, но представляющих гарантии возвра-

та вложенного капитала. Если данные вопросы в ходе проведения реформы отрасли комплексно решены принципалом, то в этом случае как интегрированные, так и дезинтегрированные компании, являются привлекательными для инвестиций. Все попытки частного решения проблемы без развития отраслевых институтов не будут иметь ощутимого результата.

В третьей главе «Государственные институты: состояние и основные пути их развития» рассмотрен зарубежный опыт реформирования электроэнергетики с позиции роли государства в формировании отраслевой институциональной среды, проведен детальный анализ состояния институциональной среды в отрасли электроэнергетике в России, выявлены ее основные проблемы, а также предложены направления по ее развитию.

В первом параграфе представлен анализ зарубежного опыта реформирования электроэнергетики с позиции оценки роли государства и его институтов в данном процессе. При этом наглядно продемонстрировано, каким образом оно [государство] на практике реализует свои основные функции - нормотворческую, методологическую, функцию лицензирования, контроля и мониторинга - для формирования и развития в отрасли устойчивой институциональной среды.

Реформирование отрасли электроэнергетики на практике предполагает развитие институтов защиты конкуренции, совершенствование институтов тарифного регулирования, развитие институтов лицензии-рования, а также создание условий для появления и развития института некоммерческих партнерств и саморегулируемых организаций. При этом особенно важным является тот факт, что государство и его институты в этом случае выступают в роли основного принципала процесса реформирования - они задают основной импульс и правила, по которым будут в дальнейшем функционировать все хозяйствующие субъекты отрасли. Примером этому служит опыт реформирования отрасли электроэнергетики в США, в Великобритании, в странах Скандинавии. В перечисленных странах именно благодаря активной позиции государства в процессе реформирования отрасли было минимизирована большая часть негативных последствий, связанных с ее структурной перестройкой и выстраиванием новых отношений между хозяйствующими субъектами. Напротив, отсутствие активной позиции государства и его институтов в целом может негативно сказаться на результатах реформирования отрасли, увеличив при этом общественные затраты или сформировав в отрасли неэффективную институциональную среду.

Анализ реформирования отрасли за рубежом показывает, что основной задачей для государства при проведении реформы электроэнергетики являлось создание законченной саморегулирующейся устойчивой целевой модели при минимальном внешнем прямом воздействии регулятора. Только в этом случае реформа отрасли достигала видимых положительных результатов.

Во втором параграфе проведен анализ состояния институтов государственного регулирования отрасли в России, а также обозначены основные проблемы их функционирования.

Общая ситуация, связанная с постоянной трансформацией в нашей стране регулирующих институтов, сформировала в целом негативный фон на момент начала реформирования отрасли. Более того, смещение направляющих функций от принципала к агенту в ходе реализации реформы привело, во-первых, к значительному отставанию нормативной базы функционирования отрасли от реально происходящих процессов, во-вторых, к появлению неэффективных инструментов (институтов) регулирования отрасли, в-третьих, к дефициту новых институтов, которые в перспективе должны обеспечить устойчивое функционирование новой модели рынка. Ниже рассмотрим эти явления подробнее.

Сегодня в отрасли электроэнергетики, несмотря на то, что регулятором законодательно закреплено установление трехлетних предельных уровней тарифов, процесс тарифообразования продолжает носить краткосрочный характер, что само по себе не способствует формированию положительных ожиданий как у хозяйствующих субъектов, так и потенциальных инвесторов. Более того, с 2004 года регулятор устанавливает темпы роста тарифов для потребителей ниже уровня инфляции, что значительно снижает возможности хозяйствующих субъектов к осуществлению инвестиций, необходимых для расширенного воспроизводства отрасли. Также необходимо отметить, что в рамках существующей системы отраслевого тарифного регулирования до% сих пор не создано эффективного института защиты интересов хозяйствующих субъектов от оппортунистического поведения регулятора (в отличие от зарубежных стран).

Анализ состояния институтов защиты конкуренции показал, что в настоящее время в отрасли так и не создана система по предупреждению и предотвращению нарушений хозяйствующими субъектами отрасли антимонопольного законодательства. В итоге на практике это приводит к злоупотреблениям хозяйствующими субъектами своего доминирующего положения на локальных рынках (как правило, это проявляется в стремлении ограничить доступ конкурентов на обслужи-

ваемый региональный рынок), а также к активному использованию административного ресурса в своих интересах. Помимо этого, до сих пор системно не решена проблема выявления незаконного совмещения хозяйствующими субъектами потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности. В этом случае основная проблема заключается в том, что антимонопольный орган до сих пор не имеет достаточно наработанного инструментария, нормативной базы, а также достаточного ресурса, чтобы выявлять подобные нарушения в субъектах РФ и оперативно устранять их. В отсутствие в отрасли развитой системы институтов защиты конкуренции невозможно говорить о формировании устойчивого и самое главное - эффективно функционирующей модели рынка.

Анализ состояния институтов технического отраслевого регулирования, а также лицензирования показал, что в течение продолжительного периода работа по разработке технических стандартов и регламентов специализированных работ в отрасли практически не велась. Основные усилия агента - ОАО РАО «ЕЭС России» были сконцентрированы лишь на перераспределении финансовых потоков, поступающих от дочерних зависимых обществ. Только с 2006 года государство и агент стали делать определенные шаги в направлении формирования в отрасли согласованной технической политики, в том числе посредством введению в регионах на уровне советов директоров компаний технических советов по развитию.

Отдельным вопросом реализации реформы является вопрос развития в отрасли системы негосударственных институтов. В настоящее время агент посредством существующих внутрикорпоративных процедур способствует решению возникающих конфликтов между хозяйствующими субъектами, входящими в ОАО РАО «ЕЭС России», а также обеспечивает устойчивое функционирование всей отрасли. Однако уже в ближайшее время в условиях ликвидации ОАО РАО «ЕЭС России» остро станет вопрос о создании также полноценных независимых институтов, которые в перспективе должны будут обеспечивать устойчивое функционирование всей отрасли.

Сегодня на уровне ОАО РАО «ЕЭС России» делаются отдельные попытки создания подобных структур, однако в большинстве случаев не очень удачно - данные институты не имеют какого-либо значимого ресурса для ведения полноценной работы. В итоге, это уже привело к значительному отставанию формирования и развития институциональной среды в отрасли, представленной некоммерческими (саморегулируемыми) организациями. При этом необходимо отметить, что нали-

чие многочисленных институтов в отрасли в перспективе будет являться важной системой сдержек и противовесов, при которой они [институты] будут ограничивать свободу друг друга, а также хозяйствующих субъектов, уменьшая в условиях существования асимметрии информации возможности их оппортунистического поведения.

В третьем параграфе рассмотрены основные направления развития институтов регулирования и мониторинга деятельности ЕМ в России.

Для обеспечения устойчивого, поступательного развития отрасли государство уже сегодня должно взять на себя основную функцию по формированию и развитию отраслевой институциональной среды. Основным направлением государственной политики должно стать совершенствование функционирования институтов защиты конкуренции, институтов тарифной политики, институтов лицензирования и технической политики, а также создания соответствующих условий для появления и развития в отрасли негосударственных институтов.

Центральным направлением развития в отрасли институтов защиты конкуренции и, в частности, антимонопольного регулирования, должно стать расширение практики использования «правил взвешенного подхода», когда в основу оценки заключаемых хозяйствующими субъектами контрактов и соглашений принимается показатель изменения эффективности функционирования от интеграции процессов или изменение конкурентоспособности хозяйствующих субъектов. Еще одним направлением совершенствования антимонопольных институтов должно стать внедрение на практике элементов активной конкурентной политики (адвокатирования конкуренции), которые в значительной мере позволят устранить существующую информационную асимметрию между объектом и субъектом регулирования, а также позволят поставить действенный заслон применению государственными регулирующими институтами действий, противоречащих природе конкурентной политики.

Еще одним направлением развития отраслевых регулирующих институтов должно стать развитие стабильности и предсказуемости действий в сфере тарифного регулирования для формирования долгосрочных ожиданий у хозяйствующих субъектов и потенциальных инвесторов. На практике это предполагает как переход от ежегодного установления тарифов для конечных потребителей к более длительным срокам, так и создание специализированных институтов, обеспечивающих защиту интересов хозяйствующих субъектов от оппортунистического поведения регулирующих институтов. Более того, при рассмотрении разногласий между органами тарифного регулирования и хозяйству-

ющими субъектами необходимо также расширить полномочия антимонопольного органа по пресечению оппортунистического поведения регулятора.

Отдельным направлением развития отраслевой институциональной среды должно стать увеличение числа дискретных институциональных форм взаимодействия государства и частного бизнеса, в частности, расширение практики использования такой формы как государственно-частное партнерство. Расширение практики его использования применительно к объектам сетевого комплекса позволит при сохранении государственного контроля снизить затраты на его техническое обслуживание и обеспечить дальнейшее развитие.

Для формирования в отрасли устойчивой институциональной среды государство должно способствовать созданию соответствующих условий для формирования и развития в отрасли негосударственных институтов в форме некоммерческих партнерств или саморегулируемых организаций. Подобные организации в условиях ликвидации единого центра защиты интересов хозяйствующих субъектов, должны взять на себя функции разработки рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования отрасли, функции по внесудебному улаживанию возникающих конфликтов, средне-и долгосрочному планированию энергопотребления, функции защиты и представления интересов их членов в государственных органах власти и тд. Более того, привлечение в электроэнергетику крупных зарубежных инвесторов, наряду с эффективно функционирующими институтами защиты прав собственности, принуждения исполнения договорных условий, потребует и эффективно функционирующих институтов корпоративного контроля, прообразами которых как раз уже ближайшем будущем должны стать некоммерческие организации.

Исходя из вышеизложенного, становится очевидным, что государство как основной принципал должно более активно участвовать в процессе реформирования отрасли, особенно - в формировании отраслевых институтов, поскольку созданные в настоящее время институциональные рамки, будут оставаться значимыми и ограничивать варианты выбора как сегодня, так и в будущем. Причем необходимо отметить, что действия государства по развитию и совершенствованию базовых институтов регулирования и мониторинга должны включать в себя комплекс мероприятий по пресечению развития в отрасли так называемых «антиинститутов», представляющих собой закономерную реакцию любой системы на внедрение новых институтов, и включаю-

щих в себя деятельность, связанную с коррупцией, хищениями и прочими административными и хозяйственными нарушениями.

Положительные результаты реформирования электроэнергетики будут возможны только при условии превращения государства в активного участника процесса реформирования отрасли, посредством изменения конфигурации отношений «принципал-агент». При этом в перспективе государством и его институтами должна быть создана самодостаточная, саморегулируемая модель взаимного влияния государства с одной стороны и хозяйствующих субъектов и их институтов с другой. Только в этом случае будет сформирована устойчивая, динамичная среда, которая позволит развиваться всем хозяйствующим субъектам отрасли.

В заключении подведены итоги, включающие основные выводы, сделанные автором в ходе диссертационного исследования.

3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Акулов А. В. Реформирование электроэнергетики России: краткий анализ концепции реформирования отрасли / А. В. Акулов // ЭКО, 2005, №6. С. 44-53.-0,6 п. л.

2. Акулов А. В. Анализ проблем энергетического комплекса Республики Карелия на этапе начала процесса реформирования отрасли / А. В. Акулов // Проблемы региональной экономики. Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып. 6. -Петрозаводск, 2005. С. 48-57. - 0,7 п. л.

3.АкуловА. В. Проблемы государственного регулирования ЕМ в процессе их трансформации (на примере отрасли электроэнергетики) / А. В. Акулов // Проблемы региональной экономики (Глобализм и регионализм: диалектика, противоречия, проблемы и перспективы). Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып. 7. - Петрозаводск, 2006. С.70-77. - 0,5 п. л.

Подписано в печать 11.10.06. Формат 60x84 7|6. Бумага офсетная. Офсетная печать. 1 уч.-изд. л. Тираж 100 экз. Изд. № 225.

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования ПЕТРОЗАВОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Отпечатано в типографии Издательства ПетрГУ. 185910, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 33

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Акулов, Андрей Владимирович

Введение

1. Естественная монополия (ЕМ): основные подходы к определению, формы и методы ее регулирования

1.1. Понятие естественной монополии, его генезис, альтернативные взгляды

1.2. Регулирование ЕМ: институциональный аспект

1.3. Проблемы реформирования электроэнергетической отрасли в России: теоретический аспект

2. Трансформация естественной монополии в экономике России: анализ основных проблем (на примере электроэнергетики)

3. Государственные институты: состояние и основные пути их развития

3.1. Опыт реформирования государственных институтов регулирования ЕМ в зарубежных странах '

3.2 Анализ состояния институтов государственного регулирования ЕМ в России и проблемы их функционирования

3.3. Основные направления развития отраслевых институтов в электроэнергетике России

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование естественных монополий в процессе их трансформации"

1. Актуальность темы исследования. В настоящее время российское государство взяло курс на модернизацию и повышение эффективности функционирования всех элементов экономической системы и, в частности, электроэнергетики, относимой к отрасли естественной монополии (ЕМ).

Сегодня в электроэнергетике сложилась крайне тяжелая ситуация, связанная с техническим состоянием основных производственных фондов, темпами их обновления и динамикой инвестиций, что не только негативно влияет на эффективность функционирования экономики в целом, но и в ближайшей перспективе ставит под вопрос способность отрасли выполнять свою основную функцию -бесперебойного энергоснабжения потребителей. По этой причине в нашей стране на протяжении последних пяти лет происходит реформирование электроэнергетики, направленное на развитие в ней рыночных отношений.

Зарубежный опыт реформирования в этой области наглядно демонстрирует исключительно важную роль государства и его институтов, связанную с формированием в отрасли соответствующей институциональной среды. В этом случае, основной вопрос реформы отрасли заключается в том, сможет ли государство, исполняя роль принципала по отношению к агенту (ЕМ), посредством реализации своей регуляторной функции создать в ходе реформирования электроэнергетики соответствующую институциональную среду, которая обеспечит устойчивое ее функционирование и приток инвестиций.

В итоге, на сегодняшний день актуальными становятся вопросы, связанные с необходимостью теоретического обоснования увеличения участия государства в процессе создания устойчивой отраслевой институциональной среды, а также необходимостью использования позитивного зарубежного опыта в части развития соответствующих инструментов и институтов отраслевого регулирования.

2. Степень проработанности проблемы. Проблемы реформирования отраслей, относимых к ЕМ, выстраивание контрактных отношений между субъектом и объектом регулирования, формирование институциональной среды рассматривались в работах У. Баумоля, Дж. Стиглица, О. Уильямсона, Э. Фуруботна, Р. Рихтера, Д. Стиглера, X. Демсеца и проч.

В отечественной экономической литературе подобная проблематика затрагивалась в работах В. Студенцова, А. Шаститко, Е. Кудряшовой, Е. Корольковой, Н. Розановой, В. Кудрявого, Г. Кутового, А. Алексеева, Е. Малинниковой, О. Осипенко и проч.

Основная часть работ, представленных отечественных авторов, затрагивает лишь анализ специфики функционирования и регулирования ЕМ. Только небольшая часть исследований таких авторов, как А. Шаститко, Н. Розановой, В. Кудрявого, касается вопросов формирования институциональной среды в отраслях, относимых к ЕМ, и изменения функций и инструментов государственного отраслевого регулирования.

Теоретическая актуальность выбранной темы определила цель и задачи диссертационного исследования.

3. Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование повышения роли государственного регулирования в процессе реформирования ЕМ и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды. Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:

• определение сущности ЕМ, а также рассмотрение альтернативных взглядов на ее природу; анализ основных институциональных состояний взаимодействия ЕМ и субъекта регулирования, выявление их различий и ограничений; рассмотрение базовых теоретических подходов к проблеме государственного регулирования ЕМ в электроэнергетике в процессе ее реформирования;

• исследование основных преимуществ и недостатков реализуемой в нашей стране концепции реформирования электроэнергетики, выявление основных проблем отрасли и причин их появления;

• изучение роли государства и его институтов в процессе реформирования электроэнергетики, а также анализ основных противоречий, возникающих в связке отношений принципал (государство) - агент (ЕМ);

• анализ зарубежного опыта реформирования основных инструментов государственного регулирования электроэнергетики, комплексный анализ действий государства, направленных на формирование устойчивой отраслевой институциональной среды; анализ состояния и проблем функционирования отраслевых институтов в нашей стране;

• обоснование повышения роли государственного регулирования и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды.

4. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются труды зарубежных и отечественных экономистов по институциональным проблемам, связанным с реформированием отраслей, относимых к ЕМ, нормативно-правовые документы, касающиеся функционирования отрасли электроэнергетики, концепция реформирования отрасли, официальные статистические сборники Федеральной службы по статистике, материалы Всероссийских совещаний энергетиков, внутренние документы и внутренняя отчетность ОАО РАО «ЕЭС России».

Основные результаты диссертационного исследования были получены с использованием методов сравнения, аналогии, а также индукции и дедукции.

5. Рабочей гипотезой диссертационного исследования является предположение о смещении направляющих функций реформирования отрасли от принципала (государства) к агенту (ЕМ), имеющему слабые стимулы по реформированию и развитию отраслевой институциональной среды, а также необходимости повышение роли государственного регулирования отраслевых институтов.

6. Объектом диссертационного исследования являются отраслевые институты и инструменты государственного регулирования, в процессе их трансформации при формировании конкурентных отношений в отрасли. Предметом исследования является механизм реализации государственных (общественных) интересов в процессе реформирования электроэнергетики. Работа выполнена в соответствии с Паспортом специальностей ВАК (экономические науки) п. 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформация социально-экономических систем. 7. Научная новизна. В представленном диссертационном исследовании впервые с позиции институциональной экономической теории дана оценка роли государства и его институтов в процессе реформирования отрасли электроэнергетики в России, обоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды, определены основные направления развития отраслевых институтов на ближайшую перспективу. Основные результаты, определяющие научную новизну диссертационного исследования, состоят в следующем:

• систематизированы основные подходы к определению сущности ЕМ (технологический подход, подход с позиции теории состязательных рынков, институциональный подход), выявлены основные достоинства и ограничения каждого из них;

• проведен комплексный анализ существующей концепции реформирования отрасли; обозначена проблема смещения основных направляющих функций по разработке и реализации концепции реформирования от принципала (государства) к агенту (ЕМ), которая в перспективе ведет к формированию в отрасли дефицита основных регулирующих институтов;

• определены негативные последствия, связанные со смещением основных функций реализации реформы от принципала к агенту:

- низкие темпы обновления нормативной отраслевой базы;

- отставание развития основных институтов защиты конкуренции, тарифного регулирования, технической отраслевой политики;

- неразвитость системы негосударственных институтов;

- отсутствие системного подхода к проблеме привлечения в отрасль инвестиций.

• обобщен зарубежный опыт создания и развития институтов государственного регулирования в процессе реформирования отрасли электроэнергетики; проведен анализ состояния большинства институтов регулирования в отечественной электроэнергетике, выявлены их проблемы; обоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды и выработаны рекомендации по развитию основных отраслевых институтов.

По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения: сущность ЕМ невозможно однозначно определить в рамках одного из существующих научных подходов. Каждый этап развития экономической теории предполагает принципиально новый подход и объяснение данному феномену, не отрицая уже существующие научные подходы; институциональный подход дает исследователю адекватный инструментарий при анализе ЕМ в процессе ее реформирования; набор механизмов регулирования ЕМ в значительной степени определяется параметрами институциональной среды, в которой она функционирует. При этом учет таких явлений как асимметрия информации, а также возможность оппортунистического поведения как субъекта, так и объекта регулирования являются обязательными условиями при анализе специфики их взаимодействия и определении направлений дальнейшего реформирования ЕМ; основным недостатком реализуемой концепции реформирования ЕМ в электроэнергетике в нашей стране является смещение управляющих функций от принципала (государства) к агенту (ЕМ); главной проблемой реформирования ЕМ в электроэнергетике в настоящее время является значительное запаздывание развития отраслевых институтов относительно происходящих в отрасли процессов трансформации отношений между хозяйствующими субъектами; достижение поставленных целей и задач реформирования ЕМ в электроэнергетике требует последовательных шагов принципала в направлении комплексного развития отраслевой институциональной среды, включая инстатуты защиты рынка, тарифного регулирования, технической отраслевой политики, а также системы негосударственных институтов.

9. Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы государственными органами при разработке мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование отрасли электроэнергетики, а также при разработке концепции реформирования других отраслей экономики, относимых к ЕМ. Теоретические положения, обоснованные автором, могут быть использованы в преподавании некоторых тем учебных курсов Экономической теории и Институциональной экономики.

10. Апробация результатов исследования. Тезисы диссертационной работы обсуждались на Всероссийском совещании представителей электроэнергетики (21-22.04.2006), а также подробно изложены в следующих работах автора:

1. Акулов А.В. Реформирование электроэнергетики России: краткий анализ концепции реформирования отрасли // ЭКО, 2005, №6. С.44-53; - 0,6 п.л.

2. Акулов А.В. Анализ проблем энергетического комплекса Республики Карелия на этапе начала процесса реформирования отрасли // Проблемы региональной экономики. Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып.6. - Петрозаводск, 2005. С.48-57, 0,7 п.л.

3. Акулов А.В. Проблемы государственного регулирования естественных монополий в процессе их трансформации (на примере отрасли электроэнергетики) // Проблемы региональной экономики (Глобализм и регионализм: диалектика, противоречия, проблемы и перспективы). Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып.7. - Петрозаводск, 2006. С.70-77, 0,5 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Акулов, Андрей Владимирович

Основные выводы диссертационного исследования можно сформулировать следующим образом:

1. Сущность ЕМ нельзя однозначно определить с использованием какого-либо одного из существующих теоретических подходов, поскольку каждый из них отражает специфику восприятия рассматриваемого явления в условиях существующих в каждый конкретный исторический момент времени допущений и ограничений. Основные подходы к определению ЕМ - технологический, с позиции теории состязательных рынков и институциональный - не отрицают друг друга, более того, в совокупности они дают возможность более глубокого понимания ее сущности. Существующие альтернативные точки зрения на природу ЕМ, ставящие под сомнение возможность ее существования, не выдерживают критики с позиции эффективности использования ограниченных ресурсов. Институциональный подход к определению сущности ЕМ является наиболее предпочтительным при анализе специфики взаимодействия субъекта и объекта регулирования с учетом существующих в экономической системе трансакционных издержек, асимметрии информации и оппортунистического поведения как регулятора, так и ЕМ по отношению друг к другу.

2. Существующая конфигурация собственности на объекты ЕМ, а также способы решения проблемы информационной асимметрии и оппортунистического поведения хозяйствующего субъекта определяют основные институциональные альтернативы взаимодействия субъекта и объекта регулирования. В рамках каждого из существующих институциональных состояний по-разному решаются проблемы взаимодействия объекта и субъекта регулирования (принципала и агента). Набор механизмов регулирования ЕМ в значительной степени определяется параметрами институциональной среды, которую формируют регулирующие институты. Данные институты в рамках существующей институциональной среды выполняют функции гаранта соблюдения установленных норм и правил в отношении субъекта ЕМ, принимают участие в снятии проблемы неполноты контрактов, а также формируют положительные ожидания у хозяйствующих субъектов. При этом наличие сильных институтов регулирования, занимающих активную позицию по отношению к ЕМ, является необходимым условием для осуществления эффективного регулирования ее деятельности, а также успешной реализации концепции реформирования.

3. Отрасль электроэнергетики в России может быть отнесена к естественно-монопольному сектору экономики, в рамках которого существует совмещение как потенциально конкурентных, так и естственно-монопольных видов деятельности. Анализируя специфику взаимодействия субъекта ЕМ и институтов государственного регулирования, необходимо отметить, что оно [взаимодействие] представляет собой симбиоз отдельных элементов второго (ЕМ, находящаяся в государственной собственности, для управления которой государство нанимает наемного управляющего) и четвертого состояния (ЕМ, находящаяся в частной собственности, но регулируемая государственными институтами). В настоящее время основными минусами существующей системы взаимодействия субъекта и объекта регулирования являются низкая эффективность работы субъекта ЕМ, а также неспособность государства обеспечить в существующих условиях расширенное воспроизводство. Основными же плюсами являются возможность как прямого воздействия на динамику тарифов, а также возможность сделать процесс реформирования ЕМ менее болезненным и управляемым.

4. Реформирование электроэнергетики является закономерным шагом на пути повышения эффективности ее работы и привлечения в отрасль дополнительных инвестиций, необходимых для осуществления расширенного воспроизводства. В настоящее время в электроэнергетике России в процессе реформирования отрасли реализуется модель конкуренции хозяйствующих субъектов на одной инфраструктуре, предполагающая выделение естественно-монопольной составляющей (сетевой инфраструктуры) с дальнейшей приватизацией потенциально конкурентных видов деятельности (сбыта и генерации). В этом случае основным критерием результативности реформирования ЕМ является сопоставление выгод общества от снижения тарифов, привлечения в отрасль дополнительных инвестиций и роста трансакционных и дополнительных издержек, связанных с необходимостью координации действий хозяйствующих субъектов в отрасли, а также с созданием и обеспечением функционирования соответствующей отраслевой институциональной среды. В этом случае, учитывая специфику взаимодействия принципала и агента в отрасли, существующую асимметрию информации, оппортунистическое поведение основным вопросом в ходе реформирования электроэнергетики становится вопрос о роли государства (как основного принципала) в процессе реформирования и его действиях, направленных на трансформацию основных инструментов регулирования и формирование институциональной среды.

5. В настоящее время в электроэнергетике России существует ряд взаимосвязанных проблем, негативно влияющих на динамику развития отрасли, обусловленных политико-экономическими трансформациями в экономике в начале 90-х годов XX века. Центральной проблемой для отрасли является проблема стремительного старения и выбытия основных фондов (ежегодный объем выводимых генерирующих мощностей превышает вводимый в 5 раз), первоисточником которой является проблема недостаточного уровня инвестиций. Проблема низкой инвестиционной привлекательности имеет множество причин, основные из которых связаны с существованием для инвесторов системных рисков, связанных с длительными сроками окупаемости инвестиционных проектов, невозможностью заключения долгосрочных контрактов на поставку топлива, постоянными изменениями в нормативной базе функционирования отрасли. Эти проблемы имеют общую природу - отсутствие в экономической системе полноценных, действующих институтов, способствующих эффективной реализации основных функции государства.

6. Реализуемая в настоящее время концепция реформирования энергетики имеет ряд существенных недостатков, которые уже привели (или в перспективе приведут) к появлению ряда серьезных проблем. Во-первых, дезинтеграция единого процесса энергоснабжения уже способствовала снижению надежности работы энергосистемы, а также значительному росту издержек (в том числе и трансакционных), связанных как с необходимостью дублирования большинства ранее централизованных функций, так и издержек, связанных с выстраиванием новых отношений между вновь созданными экономическими субъектами внутри отрасли. Во-вторых, проводимая реформа энергетики осуществляется крайне непоследовательно, что создает дополнительные риски для потенциальных инвесторов. В-третьих, реформирование отрасли осуществляется в условиях нерешенности проблемы перекрестного субсидирования (а значит, нельзя говорить о развитии полноценного рынка электроэнергии), а также нерешенности проблемы обеспечения достаточного уровня расчетов муниципалитетов за отпущенную электроэнергию. В-четвертых, до сих пор нерешен вопрос по определению источников финансирования развития естественно-монопольных сегментов отрасли в условиях высокого износа сетевой инфраструктуры.

7. Основная причина появления подобных проблем при реализации концепции реформирования связана со спецификой сложившихся взаимоотношений между принципалом (государством) и ЕМ (агентом). В настоящее время государство практически перестало выполнять основные функции принципала в процессе реформирования отрасли, передав эту функцию основному агенту (ОАО РАО «ЕЭС России»), который разрабатывает основные направления реформирования отрасли, а также осуществляет их реализацию. Государство же осуществляет лишь формальный контроль за проводимой реформой через институт представительства в Совете директоров компании и Комиссию по реформе электроэнергетики. В рамках существования такой схемы взаимоотношений принципала и агента происходит перекладывание всей ответственности за действия отдельно взятого субъекта отрасли на государство. Смещение функционального баланса от принципала к агенту приводит к тому, что на процесс реформирования оказывается мощнейшее давление различных лоббистских групп, стремящихся получить доступ к ликвидным активам отрасли. Помимо этого, становится возможным оппортунистическое поведение агента, поскольку агент в силу узости решаемых им задач, в меньшей степени заинтересован в формировании и совершенствовании отраслевых институтов, а также разработке новых инструментов регулирования и мониторинга отрасли.

8. Накопленный до настоящего времени опыт реформирования электроэнергетики наглядно демонстрирует, что необходимым условием привлечения в отрасль инвестиций является существование в экономической системе адекватных институтов, не только обеспечивающих соблюдение действующих норм и правил, но и предоставляющих гарантии возврата вложенного капитала. Опыт последнего десятилетия наглядно свидетельствует о том, что если данные вопросы решены, как интегрированные, так и дезинтегрированные компании являются привлекательными для инвестиций. Все попытки частного решения проблемы (в частности, посредством законодательного утверждения отдельного механизма гарантирования инвестиций) без комплексного развития отраслевых институтов не будут результативными.

9. Анализ зарубежного опыта реформирования электроэнергетики с позиции оценки роли государства и его институтов в данном процессе наглядно демонстрирует, каким образом оно [государство] на практике реализует свои основные функции - нормотворческую, методологическую, функцию лицензирования, контроля и мониторинга - для формирования и развития в отрасли устойчивой институциональной среды. В данном случае реформирование отрасли предполагает развитие институтов защиты конкуренции, совершенствование институтов тарифного регулирования, развитие институтов лицензирования, а также создание условий для появления и развития института некоммерческих партнерств и саморегулируемых организаций. При этом особенно важным является тот факт, что государство и его институты в данном случае выступают в роли основного принципала процесса реформирования - они задают основной импульс и правила игры, по которым будут в дальнейшем работать все хозяйствующие субъекты отрасли. Именно благодаря такой активной позиции государства в процессе реформирования отрасли, минимизируется большая часть негативных последствий, связанных с ее структурной перестройкой и выстраиванием новой институциональной среды. При этом по мере либерализации отрасли все больший удельный вес в действиях государственных институтов начинают занимать косвенные методы регулирования хозяйствующих субъектов. 10.Общая ситуация, связанная с постоянной трансформацией в нашей стране на протяжении последних пятнадцати лет регулирующих институтов - изменением их структуры и исполняемых функций - привела, во-первых, к снижению эффективности их регуляторного воздействия на хозяйствующих субъектов из-за формирования разбалансированности прямых регулирующих и обратных связей между субъектом и объектами регулирования, во-вторых, к формированию нестабильности сферы регулирования, а следовательно, и к формированию в отрасли разнонаправленных ожиданий у хозяйствующих субъектов, в-третьих, к формированию значительной информационной асимметрии между субъектом и объектом регулирования. Все вышеизложенные факторы сформировали в целом негативный фон на момент начала реформирования отрасли. 11 .В настоящее время, несмотря на то, что регулятором законодательно закреплено установление трехлетних предельных уровней тарифов, процесс тарифооб-разования продолжает носить краткосрочный характер, что само по себе не способствует формированию положительных ожиданий для инвесторов. Более того, начиная с 2004 года, регулятор, устанавливает темпы роста тарифов ниже уровня инфляции, что значительно снижает возможности хозяйствующих субъектов к осуществлению инвестиций, необходимых для расширенного воспроизводства отрасли, а также не создает достаточных стимулов для привлечения стратегических инвесторов. Необходимо также отметить, что в рамках отраслевого тарифного регулирования до сих пор не существует эффективного института защиты интересов хозяйствующих субъектов от оппортунистического поведения регулятора.

12.Анализ состояния институтов защиты конкуренции показал, что в настоящее время в отрасли так и не создана эффективная система по предупреждению и предотвращению нарушений хозяйствующими субъектами отрасли антимонопольного законодательства. В итоге это приводит к использованию хозяйствующими субъектами своего доминирующего положения на локальных рынках. Помимо этого, до сих пор системно не решена проблема выявления антимонопольными органами фактов незаконного совмещения хозяйствующими субъектами потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности. Основная проблема заключается в том, что антимонопольные институты до сих пор не имеют достаточно наработанного инструментария и нормативной базы, чтобы выявлять подобные нарушения и оперативно их устранять. В отсутствие в отрасли развитой системы институтов защиты рынка невозможно говорить о формировании устойчивой и самое главное - эффективно функционирующей модели энергорынка.

13.Анализ состояния институтов технического отраслевого регулирования показал, что в течение продолжительного периода работа по разработке технических стандартов и регламентов специализированных работ в отрасли практически не велась, основные усилия агента были сконцентрированы на перераспределении финансовых потоков в масштабах отрасли. Только с 2006 года государство совместно с ОАО РАО «ЕЭС России» стало делать определенные шаги в направлении формирования согласованной технической политики, в том числе посредством создания технических советов.

14. В перспективе для обеспечения устойчивого развития отрасли государство уже сегодня должно взять на себя основную функцию по формированию и развитию отраслевой институциональной среды. Прежде всего, основным направлением государственной политики должно стать совершенствование функционирования институтов защиты рынка, института тарифной политики, институтов лицензирования и технической политики, а также создания соответствующих условий для появления и развития в отрасли негосударственных институтов.

15. Основным направлением развития в отрасли институтов антимонопольного регулирования должно стать расширение практики использования «правил взвешенного подхода», когда в основу оценки заключаемых хозяйствующими субъектами контрактов и соглашений принимается показатель изменения эффективности функционирования от интеграции процессов или изменения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов. Еще одним направлением совершенствования антимонопольных институтов является внедрение на практике элементов активной конкурентной политики, которая в значительной мере позволит устранить существующую информационную асимметрию между объектом и субъектом регулирования, а также поставить действенный заслон применению государственными органами действий, противоречащих природе конкурентной политики.

16. Еще одним направлением развития отраслевых регулирующих институтов должно стать формирование зоны стабильности и предсказуемости действий регулятора в сфере тарифного регулирования для формирования долгосрочных ожиданий у хозяйствующих субъектов. Это предполагает как переход от ежегодного установления тарифов для конечных потребителей к более длительным срокам, так и создание специализированных институтов (прежде всего принятие соответствующих нормативных актов), обеспечивающих защиту интересов хозяйствующих субъектов от оппортунистического поведения регулирующих институтов. Более того, необходимо также будет расширить полномочия антимонопольного органа по пресечению оппортунистического поведению регулятора.

17. В ходе реформирования электроэнергетики отдельным направлением развития отраслевой институциональной среды должно стать увеличение числа дискретных институциональных форм взаимодействия государства и частного бизнеса, в частности - расширение практики использования такой формы взаимодействия государства и бизнеса как государственно-частное партнерство. Расширение практики его использования применительно к объектам сетевого комплекса, позволит сохранить объекты инфраструктуры в собственности государства, снизить затраты на его техническое обслуживание и обеспечить его дальнейшее развитие.

18. Для формирования в отрасли устойчивой институциональной среды государство должно способствовать созданию соответствующих условий для формирования и развития в отрасли негосударственных институтов в форме некоммерческих партнерств или саморегулируемых организаций. Подобные организации в условиях ликвидации единого центра защиты интересов хозяйствующих субъектов, должны взять на себя функции по выработке предложений по развитию и совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования отрасли, функции по внесудебному улаживанию возникающих конфликтов, функции по средне- и долгосрочному планированию энергопотребления, а также защиту и представление интересов их членов в государственных органах власти. Более того, привлечение в электроэнергетику крупных зарубежных инвесторов наряду с эффективно функционирующими институтами защиты прав собственности, принуждения исполнения договорных условий, требует создания эффективно функционирующих институтов корпоративного контроля, прообразами которых могут стать некоммерческие организации.

19.Положительные результаты реформирования отрасли будут возможны только при условии превращения государства в активного участника процесса реформирования отрасли, посредством изменения конфигурации отношений «принципал-агент». При этом в перспективе государством и его институтами должна быть создана самодостаточная модель взаимного влияния государства и его институтов с одной стороны и хозяйствующих субъектов и их институтов с другой. Только в этом случае будет создана устойчивая, динамичная среда, которая позволит развиваться всем хозяйствующим субъектам отрасли.

137

Заключение

Проведенное автором исследование с использованием инструментария институциональной экономической теории позволило провести комплексный анализ концепции реформирования отрасли, дать оценку состояния институциональной среды в электроэнергетике, обозначить основную роль государства (принципала) в процессе ее реформирования и в итоге - сформулировать основные направления развития и совершенствования институтов отрасли.