Государственное регулирование концессий в отраслях естественных монополий в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственное регулирование концессий в отраслях естественных монополий в России"

Воронченкова Галина Анатольевна

Государственное регулирование концессий в отраслях естественных монополий в России

Специальность 08 00 05 — Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

□□3169165

003169165

Воронченкова Галина Анатольевна

Государственное регулирование концессий в отраслях естественных монополий в России

Специальность 08 00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

К

Работа выполнена в Государственном учреждении "Институт макроэкономических исследований" (ГУ ИМЭИ) Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации

Научный руководитель доктор экономических наук

Зворыкина Юлия Викторовна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Дунаев Олег Николаевич

кандидат экономических наук Арцишевский Леонид Наумович

Ведущая организация Академия народного хозяйства при Правительстве РФ

Защита состоится ",7 " июня 2008 года в 14 00 часов в комнате 321 на заседании диссертационного совета Д 227 005 01 в Государственном учреждении "Институт макроэкономических исследований" (ГУ ИМЭИ) Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по адресу 1-й Хорошевский проезд, д За, Москва, 125284

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института

Автореферат разослан " апреля 2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета, к э н

Крюкова А Д

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Проблема повышения инвестиционной привлекательности отраслей естественных монополий характерна для большинства развитых и развивающихся стран Естественно монопольным отраслям принадлежит важнейшая роль в обеспечении технологической и социально-экономической устойчивости национальной экономики

В контексте исследуемых проблем особую актуальность приобретает изучение электроэнергетики и газовой промышленности Во-первых, электроэнергетика и газовая отрасль, входящие в состав топливно-энергетического комплекса, являются системообразующими отраслями, играют ключевую роль в жизнеобеспечении экономики и населения страны, вносят существенный вклад в формирование ВВП страны При этом российская экономика характеризуется значительно более высокими (в 3-4 раза) удельными энергозатратами на производство ВВП в сравнении с наиболее развитыми странами. Во-вторых, выбор электроэнергетики и газовой отрасли в качестве объектов исследования позволяет, как показано в диссертации, проанализировать максимально широкий спектр проблем и задач привлечения инвестиций в сферы деятельности субъектов естественных монополий В третьих, тесные производственно-технологические и обусловленные ими финансово-экономические связи электроэнергетики и газовой промышленности актуализируют задачу гармонизации и синхронизации процессов реструктуризации и реформирования названных отраслей.

В настоящее время основным источником инвестиций в электроэнергетике и газовой отрасли являются собственные средства субъектов естественных монополий, существенная доля в уставном капитале которых находится в собственности государства Эти компании испытывают хронический дефицит средств государственного бюджета, выделяемых для финансирования их инвестиционных программ, и в то же используют узкий перечень финансо-

вых инструментов для привлечения необходимых средств из внешних источников С другой стороны, отсутствие адекватной системы контроля приводит к неэффективному использованию ограниченных капиталовложений, распылению средств, долгострою

Как показывает мировой опыт, эффективным инструментом привлечения инвестиций в сферы естественной монополии являются концессионные соглашения, обеспечивающие необходимый баланс интересов субъектов естественной монополии и потребителей их товаров и услуг при сохранении стратегического контроля государства над приоритетными отраслями инфраструктуры

Сложность, многоплановость и актуальность проблем адаптации апробированного мировой практикой механизма государственных концессий в отраслях естественной монополии к реалиям российской экономики обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи

Главная цель диссертационного исследования заключается в выработке теоретико-методологических основ и организационно-экономических механизмов государственного регулирования концессий, способных на принципах рыночного хозяйствования активизировать инвестиционную деятельность в естественно монопольных секторах российской экономики, повысить эффективность использования государственного имущества и обеспечить технико-технологический прогресс в ключевых отраслях топливно-энергетического комплекса

В соответствии с поставленной целью и внутренней логикой исследования потребовалось решить следующие конкретные задачи

- раскрыть специфику функционирования естественных монополий в российской экономике, оценить их влияние на основные макроэкономические показатели и формирование структуры национальной экономики;

- дать оценку состояния потенциальных источников инвестиций в электроэнергетику и газовую отрасль, выявить пути и способы их вовлечения в хозяйственный оборот и эффективного использования,

- обосновать целесообразность внедрения концессионных соглашений в механизм государственного регулирования естественных монополий как инструмента повышения эффективности функционирования государственного имущества, исполнения государственных социальных обязательств и развития соответствующих отраслей и субъектов хозяйствования,

- изучить мировой опыт использования концессионных механизмов в отраслях естественных монополий и оценить возможности его адаптации к российским экономическим реалиям

Объектом исследования выступает концессионная деятельность, направленная на комплексное решение производственно-технологических, социально-экономических и организационных задач активизации инвестиционного процесса в ключевых отраслях топливно-энергетического комплекса национальной экономики

Предмет исследования - организационно-экономические механизмы, институты и инструменты концессионных соглашений, используемые в целях государственного регулирования инвестиционной деятельности в естественных монополиях топливно-энергетического комплекса

Теоретической и методологической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области организации инвестиционной деятельности, теории управления естественно монопольными отраслями экономики, государственного регулирования рынка и имущественных отношений

В диссертации нашли применение методы системного анализа, статистических исследований, структурного анализа и экспертных оценок

При подготовке диссертации автор опирался на работы классиков экономической теории и современных зарубежных ученых, в числе которых Ат-

кинсон Э Б , Джонстон Д, Мэнкью Н Грегори, Самуэльсон П , Д Стиглиц, и другие исследователи

В процессе работы автором были изучены результаты исследований ведущих российских экономистов, включая труды Абалкина Л И, Виссарио-нова А Б , Водянова А А , Глазьева С Ю , Зворыкиной Ю В , Конопляника А А, Линника Л К , Райзберга Б А, Смирнова В И, Сосны С А Субботина М А, и других авторов

В качестве информационной базы исследования использованы статистические отчетные материалы Росстата, Минэкономразвития России, РосО-ЭЗа, аналитические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, а также Мирового Банка

Научная новизна работы заключается в концептуальном обосновании необходимости использования инновационных механизмов концессионных соглашений в целях привлечения инвестиционного капитала в естественные монополии, а также в разработке методологических, научных и прикладных основ государственного регулирования концессий в ключевых отраслях топливно-энергетического комплекса национальной экономики на базе анализа основных направлений их реформирования и исследования факторов активизации инвестиционного процесса в этих отраслях

Наиболее существенные результаты работы, характеризующие ее научную новизну и личный вклад автора в решение поставленной цели, заключаются в следующем

- выявлены и структурированы ключевые факторы, под воздействием которых будет формироваться инвестиционный потенциал электроэнергетики и газовой отрасли в средне- и долгосрочной перспективе,

- сформулирована и обоснована авторская трактовка концессионных соглашений в естественных монополиях топливно-энергетического комплекса как многофункционального экономического инструмента, обеспечивающего комплексное решение задач привлечения инвестиций и инновационных

управленческих технологий, повышения эффективности использования государственного имущества, исполнения социальных обязательств государства,

- обоснованы предложения по актуализации нормативно-правовой базы концессионной деятельности в Российской Федерации с учетом современного состояния производственного аппарата и финансово-экономической ситуации в естественных монополиях отечественной экономики, а также критического осмысления опыта зарубежных стран,

- предложена система отбора и государственного управления концессионными проектами в отраслях естественных монополий, включающая рекомендации по анализу финансового состояния объекта соглашения, структуре документации по проекту, методам расчета финансовых потоков концессионного проекта Сформулированы рекомендации по совершенствованию учетной, инвестиционной, операционной и финансовой политики субъектов концессионной деятельности,

- разработан организационно-технологический алгоритм проведения конкурса по отбору концессионера рекомендован перечень (пакет) конкурсной документации и основные требованию к ее содержанию, регламентирована процедура рассмотрения условий концессионного соглашения, определены критерии отбора заявок участников,

- уточнен понятийный аппарат в отношении объекта и предмета исследования. обосновано авторское определение естественной монополии, предложена развернутая авторская трактовка концессии как универсального (многоцелевого) экономического инструмента

Практическая значимое 1Ь диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в нем положения и рекомендации формируют целостную систему управления концессиями в естественных монополиях топливно-энергетического комплекса и, соответственно, непосредственно применимы к проведению нового этапа реформы естественных монополий в России, в том числе в газовой промышленности и электроэнергетике

Результаты работы могут быть использованы органами государственной власти, в ведении которых находится управление инфраструктурным сектором российской экономики, при формировании стратегии их развития с учетом ограниченности инвестиционных ресурсов федерального, регионального, муниципального бюджетов Рационализация системы управления естественными монополиями послужит инструментом развития отраслей государственного сектора экономики и окажет благотворное влияние на подъем предпринимательства в России

Полученные в работе научно-методические результаты могут быть использованы в высших учебных заведениях экономического профиля в процессе изучения разделов по управлению естественными монополиями и инвестициями.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования Основные положения диссертации использованы в Минэкономразвития России при разработке проекта федерального закона "О концессионных соглашениях" в части нормативно-правового регулирования концессий в сфере инфраструктурных естественных монополий и при подготовке проекта "Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области (строительства железнодорожной линии Нарын-Лугокан в Читинской области (375 км)".

Разработанные автором диссертации управленческие инструменты были изложены автором на конференциии "Паблик Релейшнз и привлечение инвестиций Связи с общественностью в инвестиционной сфере экономики" в 2002 г, Международном транспортном форуме "Транспорт России 2007" в 2007 г

Основные положения диссертации были использованы при подготовке информационно-аналитических материалов к конференциям "Концессия Договор государства и бизнеса преимущества и риски" 2002г, "Россия инвестиции в экономику роста" 2004 г, "Россия- энергия созидания" 2006г

Сформулированные автором подходы к использованию механизмов государственно-частного партнерства в отраслях инфраструктуры использовались при подготовке докладов Министра транспорта РФ на расширенных заседаниях коллегий Министерства транспорта РФ в 2007-2008 г.г "Об основных итогах социально - экономического развития транспортного комплекса, геодезии и картографии в 2006 году, задачах на 2007 г и среднесрочную перспективу до 2009 г.", "Об основных итогах социально - экономического развития транспортного комплекса, геодезии и картографии в 2007 году, задачах на 2008 г и среднесрочную перспективу до 2010 г"Правительственном часе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О развитии транспортной инфраструктуры Российской Федерации", выступления Министра транспорта РФ на конференции "Развитие транспортной инфраструктуры - локомотив российской экономики" в рамках Международного инвестиционного форума Сочи-2007 г

Основное содержание диссертационного исследования опубликовано в 8 научных статьях общим объемом 2,4 печатных листа, из которых лично авторские материалы составляют 1,3 печатных листа

Структура и объем работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения с выводами и рекомендациями, списка использованной литературы (183 наименования), изложена на 187 стр, включает 8 таблиц и 3 рисунка

II. Основное содержание работы

Во введении обосновываются актуальность, выбор объекта и предмета исследования, формулируются цели и задачи работы, научная новизна и практическая значимость полученных результатов

В главе 1 "Проблемы государственного регулирования естественных монополий в российской экономике" последовательно раскрываются методологические подходы к государственному регулированию естественных

монополий в рыночной экономике, исследуются тенденции развития естественных монополий в современной национальной экономике, дается критическая оценка зарубежного опыта реформирования естественных монополий и возможностей его адаптации к российским экономическим реалиям.

На основе обобщения литературных источников, российского законодательства в сфере деятельности естественных монополий и практики их функционирования в российской экономике автор предлагает собственное уточненное определение естественной монополии, которое дополняет классическую формулировку двумя идентификационными признаками. Первый признак - относительный характер естественной монополии В определенный момент может приниматься государственное решение о введении элементов конкуренции на рынок (сегмент рынка), относимый ранее к естественно монополизированной структуре, либерализации доступа на него других производителей В части топливно-энергетического комплекса актуальная редакция Федерального закона от 17 августа 1995 гoдaN 147-ФЗ "О естественных монополиях" относит к сферам деятельности субъектов естественных монополий следующие виды деятельности- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии Вместе с тем Закон устанавливает, что "не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка" и "федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественной монополии ликвидируется в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке"

Второй признак - необходимость создания особой системы экономико-правового регулирования деятельности естественных монополий в отсутствие действенных конкурентных механизмов в этих сферах

Таким образом, по мнению автора, естественная монополия - это сфера деятельности (сегмент рынка), где в силу технологических особенностей, обеспечивающих существенную экономию на масштабах производства, развитие конкуренции при данном уровне научно-технического прогресса невозможно или экономически нецелесообразно, а наиболее эффективным средством достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии является государственное регулирование деятельности последних.

В работе структурированы и проанализированы методы регулирования естественных монополий в развитых странах, в первую очередь методы регулирования тарифов на соответствующие услуги (ограничение нормы прибыли, установление верхнего предела тарифов, метод ограничения нормы отдачи на капитал) В Российской Федерации Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" предусмотрено три специфических метода регулирования а) ценовое регулирование, б) определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, в) установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме Отдельные положения базового закона конкретизированы в отношении специфических сфер деятельности естественных монополий в соответствующих законодательных актах

Естественная монополия отнюдь не является синонимом государственной монополии. Тем не менее в настоящее время в России ряд естественных монополий находится в собственности или под контролем государства Поэтому вопросы, связанные с эффективным регулированием естественных монополий, тесным образом связаны с проблемой эффективного управления государственной собственностью

Топливно-энергетический комплекс России в 1999-2006 годах определяющим образом влиял на состояние национальной экономики, обеспечивая (при численности занятых в нем порядка 3%) около 1/5 производства валово-

го внутреннего продукта При этом доля ТЭК в формировании средств бюджета составляла более 25 %, в производстве промышленной продукции - от 26 до 30%, в экспорте - от 43 до 53 %, в инвестициях - от 24 до 32,2%

Несмотря на положительные итоги работы в 2003-2006 годах, в отраслях топливно-энергетического комплекса сохраняется действие ряда факторов негативно влияющих на функционирование и развитие топливно-энергетического комплекса

1 Не удалось переломить сложившуюся в последние годы тенденцию отставания приростов разведанных геологических запасов от объемов добычи нефти и газа По данным Минприроды России, прирост этих запасов в 2005 г составил по нефти лишь 330 млн т, или 70% от ее добычи, по газу -579 млрд мЗ, или 91%

2 Сохраняется дефицит инвестиционных ресурсов на фоне высокого износа основных фондов отраслей ТЭК, который в электроэнергетике и газовой промышленности достигает 58 % Сверх 30 лет работает 38% нефтепроводов и 47% нефтепродуктопроводов, а более 20 лет - 75 и 80% соответственно Действующая технологическая база отраслей ТЭК не только изношена физически, но и морально. Особую тревогу вызывает положение дел в электроэнергетике и газодобыче, где при длительном инвестиционном цикле практически отсутствуют необходимые строительные заделы. В 2005 году инвестиции в электроэнергетику составили 56%, в добычу газа - 58%, в нефтедобычу - 86%, а в целом в топливно-энергетическом комплексе - 85% от целевых индикаторов Энергетической стратегии

По данным ОАО "Газпром", в период 1997-2006 гг. в отрасли сформировался суммарный дефицит инвестиционных средств в объеме около 460 млрд рублей, при этом технологическая структура инвестиций не отвечает целям и задачам Энергетической стратегии. Недофинансирование капитальных вложений в поддержание необходимого уровня добычи превышает 50% от требуемого объема В то же время более 50% инвестиций направляется на

строительство магистральных газопроводов, в основном экспортных, и объем этих инвестиций в 1,5 раза превышает ориентиры Энергетической стратегии

В электроэнергетике по сравнению с целевыми индикаторами Энергетической стратегии дефицит инвестиций только за период 2004-2005 г г. составил 200 млрд рублей По оценкам РАО "ЕЭС России", дефицит бюджетных расходов на финансирование трех компаний РАО - "Федеральной сетевой компании", "Системного оператора" и ГидроОГК составлял в 2007 году 8,5 млрд руб (17% от расчетной потребности)

3 Наряду с недостаточной эффективностью хозяйствования естественных монополистов важной причиной дефицита инвестиций в электроэнергетику и газовую промышленность является отставание темпов роста тарифов на энергию и цен на газ в сравнении с ориентирами Энергетической стратегии В 2005 году по сравнению с 2000 годом рост тарифов на электроэнергию опередил инфляцию на 15%, а цена на газ - на 59% вместо предусмотренных 38 и 64% соответственно Очевидно, что такая динамика тарифов обусловлена стремлением ограничить инфляцию и негативные социальные последствия роста цен Однако если из-за дефицита инвестиций возникнет дефицит энергоносителей, то ценовой скачок на них вызовет гораздо более тяжелые последствия для экономики и социальной сферы

4 Сохраняется нерациональная структура потребления топливных ресурсов, причем в последние годы диспропорции даже углублялись В Энергетической стратегии поставлена задача диверсификации структуры потребления первичных топливно-энергетических ресурсов путем снижения в перспективе гипертрофированной доли газа, достигавшей в 2000 г почти 50%, и соответствующего повышения доли угля, составлявшей лишь 18% Однако фактически в 2005 г по сравнению с 2000 г доля газа в потреблении ТЭР возросла до 52,7 %, а доля угля снизилась до 16,7 %

Главной причиной негативной динамики структуры потребления топлива в прошедшие годы являются ценовые соотношения на основные взаи-

мозаменяемые энергоносители - газ и уголь Регулируемые государством цены на газ, обладающий высокими потребительскими качествами, в 2004 и 2005 гг. были практически такими же, как цены на энергетический уголь (в расчете на 1 т у т)

5 Энергоемкость российской экономики в 3-4 раза превышает удельную энергоемкость экономики развитых стран

6 Сохраняется существенная зависимость нефтегазового комплекса страны от конъюнктуры мирового энергетического рынка

В электроэнергетике и газовом комплексе отмеченные негативы проявляются особенно остро В обеих сферах национальной экономики была реализована своеобразная модель перехода от плановой системы управления к рыночной, в рамках которой субъекты естественных монополий (РАО "ЕЭС России", Газпром) консолидировали как естественно монопольные, так и конкурентные виды деятельности Соответственно, последствия государственного регулирования естественных монополий, в том числе регулирования цен и тарифов на их продукцию и услуги, проецируются на конкурентные сферы деятельности и не позволяют в полной мере реализовать их рыночный потенциал

Таким образом, исходным пунктом активизации инвестиционного процесса в электроэнергетике и газовой отрасли автору диссертации представляется реструктуризация соответствующих субъектов естественных монополий с последующим наращиванием инвестиционного потенциала на базе диверсификации источников финансирования капитальных вложений как в монопольном, так и конкурентном сегментах соответствующих рынков

Теоретические положения и выводы данного раздела диссертации верифицируются критическим анализом зарубежного опыта реформирования естественных монополий с оценкой возможностей его адаптации к современным российским условиям В этих целях, в частности, на основе обобщения зарубежного опыта автор выделяет и анализирует четыре базовые модели

реформирования электроэнергетики, а также обосновывает принципы реформирования (реструктуризации) газовой промышленности

Глава 2 "Концессионные формы государственного регулирования естественных монополий" посвящена анализу методологических и теоретических проблем, обусловленных использованием концессионных соглашений в сферах естественной монополии, в том числе исследованию мирового опыта в этой области

Механизм концессионных соглашений заключается в передаче (как правило, по конкурсу) государством управления принадлежащим ему имущественным объектом частной или смешанной компании, которая принимает на себя ответственность по строительству, финансированию, управлению этим объектом на период действия концессии Концессионер получает право распоряжаться доходами от объекта в течение концессионного периода с целью компенсации инвестиционных и иных издержек и получения определенного уровня прибыли

Несмотря на все многообразие форм концессионных механизмов, условно их можно разделить на две большие группы, концессии в области недропользования и концессии в области инфраструктуры.

В сырьевом секторе вопрос концессий больше относится к разряду не концептуальных, а организационно-технических, концессионные соглашения используются в основном в качестве механизма изъятия государством природной ренты На основе обобщения современных научных концепций относительно природы концессионных соглашений, а также практики их применения в работе формулируется вывод о том, что концессия в инфраструктурных сферах экономики является не только эффективным механизмом привлечения инвестиций, но играет роль многофункционального экономического инструмента, обеспечивающего комплексное решение задач привлечения инвестиций и инновационных управленческих технологий, повышения эффективности использования государственного имущества, исполнения соци-

альных обязательств государства В частности, концессия может рассматриваться не только и не столько как некая переходная стадия к приватизации государственного имущества в естественно монопольных сферах деятельности, но и как полноправная альтернатива последней

В работе исследованы отличия концессии от приватизации, а также иных форм гражданско-правовых отношений в сфере использования государственного имущества (аренда, договор подряда, доверительное управления) и обоснованы основные преимущества концессионных механизмов, в том числе

- передача объекта государственной собственности в эффективное управление частному сектору осуществляется в рамках строгого контроля за деятельностью концессионера, права собственности на средства производства сохраняются за государством, а на производимую продукцию (услуги) -передаются концессионеру;

- "имитация" конкурентной среды в монопольной сфере деятельности Характеризуя в целом преимущества естественно-монопольной концессии, классическая концессионная теория утверждает, что концессии позволяют заменить конкуренцию на рынке (невозможную в данном случае по определению) конкурентной борьбой за рынок, которая достигается посредством конкурсно-аукционного порядка отбора концессионера естественной монополии,

- ограничение либо исключение финансового участия концедентов, относящихся к различным уровням представителя собственника - государства, в осуществлении инвестиционных проектов, и тем самым - снижение нагрузки на бюджеты соответствующих уровней,

- дополнительный приток инвестиций в сферы создания, использования и управления государственным имуществом,

- расширение возможностей использования отечественного оборудования и материалов, создание дополнительного количества рабочих мест,

- возможность передачи в концессию не только предприятия в целом, но и отдельных объектов позволяет расширить круг возможных инвесторов, варьировать условия концессионных соглашений,

- использование концессии позволяет инвестору достаточно надежно защищать свои риски, поскольку он полностью или в значительной мере управляет бизнес-процессами объекта концессии не только в прединвестици-онном и инвестиционных периодах комплексного проектного цикла, но и в период эксплуатации объекта

Инвестиционные проекты в сферах естественных монополий отличаются высокой стоимостью и длительными сроками окупаемости Для успешного привлечения капитала в такие проекты важно предоставить инвестору стабильные условия деятельности, определить и закрепить в законодательстве РФ особенности разного рода договоров между государством и инвестором, создав тем самым эффективный механизм привлечения частных инвестиций в реальный сектор экономики В электроэнергетике и газовой отрасли в настоящее время существуют необходимые и достаточные предпосылки для эффективного использования концессий Эти предпосылки, в свою очередь, обусловлены как отраслевой спецификой этих сфер экономической деятельности, так и особенностями их современного развития и экономико-правового статуса, в России сформированы законодательные основы регулирования естественных монополий и использования концессионных соглашений, сложилась транспарентная система государственного регулирования, в том числе по одному из наиболее актуальных для потенциального концессионера аспектов регулирования — тарифному, каждый из монополистов имеет проработанную инвестиционную программу Вместе с тем следует отметить, что в газовой отрасли возможности использования концессионных механизмов ограничиваются неоправданным затягиванием сроков ее реструктуризации

В последние 15-20 лет в странах с различным уровнем экономического развития происходит динамичное внедрение концессионных механизмов для привлечения инвестиций в отрасли производственной и социальной инфраструктуры По данным Мирового банка, в 90-е годы в мире в разных секторах экономики насчитывалось около 2000 проектов концессионного типа, готовых к реализации Совокупная сметная стоимость этих проектов оценивалась в 1300 млрд долл. В работе рассмотрены различные модификации схем и разнообразные условия концессионных соглашений, известные международной коммерческой практике Вместе с тем в работе констатируется невозможность прямого заимствования мирового опыта в сфере использования концессий и необходимости его адаптации к российским условиям. В частности, концессионные механизмы в развитых странах долгое время развивались как органичная часть правовой системы, в то время как в современной России институт концессий привносился извне и требует создания нормативной базы "с нуля" Точно также в развитых странах внедрение концессионных механизмов происходило "снизу вверх", те новые методы сначала отрабатывались на муниципальном уровне, а уже потом начинали применяться центральной властью (например, в США до настоящего времени отсутствует специальное законодательство об инфраструктурных концессиях на федеральном уровне). Таким образом, важной предпосылкой успеха использования данных механизмов являлись также развитые традиции местного самоуправления.

В главе 3 "Перспективы использования концессий в сферах естественных монополий в России" исследуются условия и факторы повышения инвестиционной привлекательности естественных монополий ТЭК России, предпосылки и условия использования концессионных механизмов в электроэнергетике и газовой отрасли, обосновываются предложения по созданию системы управления инвестиционно-концессионными проектами

Перечень потенциальных объектов концессии в Российской Федерации регламентирован Федеральным законом от 21 июля 2005 г N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" В части отраслей ТЭК Закон устанавливает следующие объекты концессионных соглашений 1) объекты трубопроводного транспорта, 2) гидротехнические сооружения, 3) объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии, 4) системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в нашем случае - объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения

В рамках законодательно установленных сфер использования концессий Энергетическая стратегия России на период до 2020 года определяет, в частности, следующие приоритеты применения концессионных соглашений- использование концессионных соглашений для реализации уникальных и дорогостоящих проектов в сферах добычи, производства и транспортировки топливно-энергетических ресурсов;

- применение концессионных механизмов при предоставлении права пользования участками недр;

- реализация совместных экспортоориентированных инвестиционных проектов, в первую очередь энерготранспортных.

Как свидетельствует экономическая теория, зарубежный опыт и первые уроки реформирования отечественных естественных монополий, перспективы повышения инвестиционной привлекательности электроэнергетики и газовой отрасли непосредственно зависят от реализации мер общего характера по их реформированию и реструктуризации, направленных на обеспечение транспарентности финансовых потоков, формирование рыночных отношений в конкурентных и повышение эффективности в регулируемых сегментах соответствующих рынков К таким мерам относятся

• организационное и финансовое разграничение естественно монопольных и конкурентных видов деятельности, интегрированных в настоя-

щее время субъектами естественных монополий (РАО "ЕЭС России", Газпром и др),

• развитие конкурентного рынка электрической энергии и газа, ограничение монополистической деятельности отдельных субъектов электроэнергетики и газовой отрасли,

• обеспечение недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий;

• изменения режимов и механизмов ценового регулирования, формирование тарифов на услуги естественных монополий с учетом нормы доходности используемого капитала

Ключевые принципы, направления, механизмы реформирования электроэнергетики. формирующие предпосылки повышения инвестиционной привлекательности отрасли, получили достаточно полное законодательно-нормативное оформление и в настоящее время успешно реализуются. По собственным оценкам РАО ЕЭС, процесс реструктуризации компании и выделения из ее состава конкурентных и естественно-монопольных секторов полностью завершится уже в текущем году С учетом результатов реформирования отрасли в работе выявлены, структурированы и проанализированы основные факторы, которые при прочих равных условиях будут определять инвестиционных климат в естественно монопольных и конкурентных секторах электроэнергетики в средне- и долгосрочной перспективе

Инвестиционная деятельность в газовой отрасли во многом сдерживается неоправданно низкими темпами ее реформирования К настоящему времени единственным документом, по которому можно судить о перспективах развития и улучшения инвестиционного климата в газовой отрасли, является проект концепции реформирования рынка газа в России, подготовленный Минэкономразвития России Вместе с тем в работе отмечается ряд важных позиций реформирования газовой отрасли, которые не нашли должного отражения в проекте концепции. Эти недостатки проекта не носят системного

характера, тем не менее снижают синергический эффект предлагаемых мероприятий. В частности, проект не содержит конкретных предложений по реформированию ценообразования в естественно монопольном сегменте газового рынка, практических решений по либерализации финансового рынка в части возможностей приобретения акций ОАО "Газпром" иностранными юридическими и физическими лицами.

В работе обоснована система мер по законодательно-нормативному обеспечению использования концессионных соглашений в сфере естественных монополий топливно-энергетического комплекса, которая включает в себя

1. Внесение дополнений в действующий Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г№ 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", в том числе

- урегулирование исключительных коммерческих прав Концессионера на объект концессии, а также прав третьих лиц на ведение бизнеса на территории объекта концессии;

- легализация возможности получения Концессионером платы за эксплуатацию объекта от Концедента, а не от конечного пользователя (в виде прямых платежей или в виде права на зачет концессионных платежей)

- законодательное оформление возможности заключения концессионных соглашений с целью привлечения для управления государственным имуществом частных нематериальных инвестиций (к примеру, в виде управленческих технологий),

- регламентация механизмов софинансирования реализации концессионных соглашений органами исполнительной власти различного уровня и предоставления бюджетных гарантий (например, в рамках Инвестиционного фонда и/или бюджетных целевых программ),

- легализация механизмов проведения так называемых повторных конкурсов и возможности перезаключения договоров с третьим лицом на более выгодных для Концедента условиях

2 Внесение изменений и дополнений в иные законодательные акты, в том числе в Гражданский кодекс Российской Федерации В частности, целесообразно легализовать статус специального юридического лица как специализированной организации, исключительным предметом деятельности которой является приобретение активов компаний, как имеющихся, так и возникающих в будущем при реализации концессионных соглашений, и выпуск облигаций, обеспеченных данными активами

3 Принятие новых федеральных законов "Об особенностях использования концессионных соглашений в топливно-энергетическом комплексе", "О секьюритизации" - с целью построении системы секьюритизации активов, механизмов секьюритизации и соответствующих им институтов рынка При этом закон должен учитывать ограничения, которые накладываются на механизмы секьюритизации спецификой концессионных соглашений (запрет на залог объекта концессии, отсутствие пула финансовых активов на балансе концессионера, необходимость определения правового статуса оператора инфраструктуры, возможность расторжения концессионного соглашения.

В рамках диссертационного исследования разработан алгоритм (методические рекомендации) подготовки и заключения концессионного соглашения в ТЭК, включающий следующие фазы- проведение анализа финансового состояния объекта концессии по предлагаемому в работе перечню направлений и параметров,

- организация технического аудита с целью определения финансово-экономической обоснованности технологических затрат, целесообразности капитальных вложений, возможностей повышения производительности труда, совершенствование применяемых технологий,

- обоснование предлагаемых условий концессионного соглашения и подготовка соответствующего пакета документов,

- анализ, оценка и принятие решения по заявкам участников конкурса/тендера по процедурам, предлагаемым в работе

III. Выводы и рекомендации

Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие теоретические выводы и практические рекомендации

1. Исследование подтвердило высокую степень влияния электроэнергетики и газовой промышленности на динамику и перспективы развития национальной экономики Между тем названные отрасли испытывают острую нехватку инвестиций, что в решающей степени обусловлено незавершенностью процессов их реструктуризации и реформирования и ее последствиями

2 В сложившейся системе государственного регулирования российской экономики хозяйствующие субъекты в электроэнергетике и газовой промышленности руководствуются противоречащими друг другу экономическими интересами Заниженные тарифы на газ искажают действие конкурентных механизмов в электроэнергетике, а неэффективное завышенное потребление газа на электростанциях является причиной искажения газового баланса Поэтому гармонизация и синхронизация процессов реформирования обеих отраслей является важным условием повышения их инвестиционной привлекательности В частности, необходимо последовательно и ускоренными темпами осуществлять перевод тепловых электрос1 анции па потребление газа по свободным ценам

3 Реформирование электроэнергетики находится на более продвинутой стадии, что позволяет увереннее судить о перспективах инвестиционной деятельности в отрасли

С учетом результатов реформирования электроэнергетики при прочих равных условиях в кратко- и среднесрочной перспективе инвестиционный потенциал конкурентных секторов отрасли будет формироваться под воздействием следующих основных факторов

- динамика спроса/предложения на оптовом рынке, формирующая свободные (нерегулируемые) цены на электроэнергию,

- адекватность правил заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках электроэнергии,

- обоснованность уровня и структуры регулируемых цен на электроэнергию;

- степень транспарентности и адекватности процедур конкурентного отбора ценовых заявок поставщиков и потребителей электроэнергии;

- эффективность системы хеджирования финансовых и инвестиционных рисков поставщиков электроэнергии, а также гарантий исполнения обязательств на оптовом рынке электроэнергии

В свою очередь, инвестиционный потенциал естественно монопольных секторов электроэнергетики при прочих равных условиях в кратко- и среднесрочной перспективе будет определяться непосредственным влиянием следующих основных обстоятельств- адекватность регулируемых тарифов на услуги, в частности, их соответствие экономически обоснованному уровню доходности инвестированного капитала организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;

- обоснованность и эффективность процедур и механизмов согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике;

- эффективность управления государственной собственностью в электроэнергетике, в том числе за счет использования концессионных механизмов,

- возможность свободного доступа потенциальных инвесторов к информации о функционировании оптового и розничных рынков, а также о деятельности субъектов электроэнергетики

4 Как свидетельствует анализ, главными условиями повышения инвестиционной привлекательности газовой отрасли являются

- выделение в самостоятельные центры затрат и прибыли предприятий газотранспортной системы и диспетчеризации,

- развитие свободного сегмента рынка газа,

- обеспечение недискриминационного доступа к газотранспортной системе,

- внедрение современных механизмов регулируемого ценообразования на продукцию и услуги предприятий газовой промышленности с учетом нормы доходности на используемый капитал

При сложившейся структуре акционерного капитала ОАО "Газпром" проведение реструктуризации и рыночных реформ в газовой отрасли может потребовать внесения изменений в действующее законодательство, позволяющих косвенно воздействовать на сложившуюся ситуацию, в том числе на структуру акционерного капитала компании - например, законодательный запрет на совмещение в одной организации газовой отрасли деятельности по добыче и сбыту с деятельностью по транспортировке и диспетчеризации

5 Наиболее перспективным механизмом активизации притока инвестиций в отрасли естественных монополий способны стать государственные концессии, что подтверждается в диссертации теоретическим анализом и обобщением мирового опыта организации инвестиционного процесса В работе обосновывается комплекс мероприятий по использованию концессионных механизмов, адаптированный к условиям российской экономики По мнению автора, соответствующие коррективы необходимо внести в законодательные акты и иные нормативные документы, в той или иной мерс опре-

деляющие стратегические подходы к реструктуризации и реформированию естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе

6 Исследование позволило разработать систему управления концессионными проектами в отраслях естественных монополий с учетом их специфики как в фазе планирования, так и в процессе их реализации. В качестве приоритетных параметров анализа финансового состояния инвестиционно-концессионного проекта предлагается использовать прогноз роста текущих капитальных затрат, обусловленный реализацией предлагаемого проекта, финансовые резервы, которые будут мобилизованы для повышения эффективности управления проектом, схемы оптимизации затрат при управлении концессионным объектом Система предполагает меры государственного регулирования с указанием ответственных за их реализацию органов исполнительной власти

7. При подготовке и принятии подзаконных нормативных документов особое внимание должно быть уделено правовому и методическому обеспечению заключения концессионных соглашений. С одной стороны, в целях обеспечения прозрачности всех процедур, связанных с заключением и выполнением концессионных соглашений, необходимо максимально подробно прописать в законодательстве права и обязанности сторон концессионного соглашения С другой стороны, уникальность каждого конкретного концессионного соглашения и разнообразие сфер применения концессионных механизмов не позволяют законодательно утвердить единые универсальные правила, которые будут при этом достаточно детальны Решением данной проблемы может послужить утверждение специальных модельных контрактов для различных отраслей, в которых предполагается использование концессионных механизмов

IV. Публикации автора по теме диссертационной работы

1 Воронченкова Г А Анализ деятельности ведущих предприятий и организаций РФ, 2001/2002 //Официальная и деловая Россия 2001/2002 - М Редакция издания "Официальная и деловая Россия - 2001/2002 - С 296297

2 Воронченкова Г А, Зворыкина Ю В. Регулирование естественных монополий на условиях концессии//Вестник аналитики -2003 №2(12) - С 139155

3. Воронченкова Г А, Зворыкина Ю В Возвращение концессии // Финансовый директор - 2003 - март - № 3 - С 63-64

4 Воронченкова Г А Проблемы стимулирования инвестиций добывающих отраслей промышленности //Бурение и нефть -2004-январь - С 29-31

5 Воронченкова Г А. А получилось как всегда// Советник - 2004 - №10 -С 34-35

6 Воронченкова Г А Тезисы выступления В Сб материалов конференции "Сильный руководитель - сильная Россия" - М, Издательский центр "Президент", 2004 -60 с -С. 1-2

7 Воронченкова Г А Методические подходы к созданию системы управления концессионными проектами в Российской Федерации. // Экономический вестник Республики Татарстан - 2007. - № 4 (декабрь) - С 85-89

8. Воронченкова Г А. Инвестиционная привлекательность инфраструктурных отраслей растет.//Автомобильные дороги -2008. -№ 5(918) - С 31

Подписано к печати 24 04 2008 Формат 60x84 1/16 Уч изд л 1,3 Печ л 1,2 Тираж 75 экз Заказ № 152

Государственное учреждение

"Институт макроэкономических исследований" (ГУ ИМЭИ) 1-й Хорошевский пр-д, ЗА, 125284

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Воронченкова, Галина Анатольевна

Введение.

Глава 1. Проблемы государственного регулирования отраслей естественных монополий в российской экономике.

1.1. Методологические подходы к государственному регулированию естественных монополий в рыночной экономике.

1.2. Тенденции развития естественных монополий в современной национальной ькономике.

1.3. оценка зарубежного опыта реформирования естественных монополий (возможности адаптации к российским условиям).

Глава 2. Концессионные формы государственного регулирования естественных монополий.

2.1. Концессии как механизм привлечения инвестиций.

2.2. Мировой опыт использования концессий.

2.3. Особенности реализации концессий в сферах естественной монополии.

Глава 3. Перспективы использования концессий в сферах естественных монополий в россии.

3.1. Условия и факторы повышения инвестиционной привлекательности российских естественных монополий (на примере электроэнергетики и газовой отрасли).

3.2. Перспективы и Предпосылки и условия использования концессионных механизмов в сферах естественных монополий ТЭК

России.

3.3. Создание системы управления инвестиционно-концессионными проектами.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственное регулирование концессий в отраслях естественных монополий в России"

Проблема повышения инвестиционной привлекательности отраслей естественных монополий характерна для большинства развитых и развивающихся стран. В последние пятнадцать-двадцать лет многие страны провели структурные преобразования естественно монопольных отраслей с целью повышения их эффективности и конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках,' повышения их инвестиционной привлекательности для частного капитала.

Естественно монопольным отраслям принадлежит особая роль в обеспечении технологической и социально-экономической устойчивости национальной экономики. Крупнейшими среди них являются отрасли топливно-энергетического комплекса, железнодорожный транспорт, тепло- и водоснабжение, проводная связь. Акцент в данной работе сделан на исследовании электроэнергетики и газовой промышленности по совокупности следующих исходных предпосылок.

Во-первых, электроэнергетика и газовый комплекс являются системообразующими отраслями, играют ключевую роль в жизнеобеспечении экономики и населения страны, вносят существенный вклад в формирование ВВП страны.

Во-вторых, реформирование электроэнергетики и газовой отрасли осуществлялось путем формирования вертикально интегрированных холдингов, объединявших как естественно монопольные, так и конкурентные сегменты рынка, что в дальнейшем осложнило либерализацию соответствующих рынков. В отличие от названных сфер нефтяной комплекс изначально реформировался по иной схеме: современный рынок производителей нефти представляет собой олигополистическую модель, то есть па нем работают несколько крупных компаний, в то время как транспортировкой нефти занимается государственное акционерное общество ОАО "АК Транснефть".

В-третьих, на начальных этапах реформирование электроэнергетики и газовой отрасли осуществлялось при сохранении доминирующего или заметного положения государства на соответствующих рынках и непосредственно было увязано с проблемами эффективного управления государственной собственностью.

С другой стороны, в настоящее время названные отрасли находятся на разных стадиях реформирования, характеризуются различной структурой капитала и степенью участия в нем государства, отличаются механизмами вмешательства государства в процессы ценообразования.

Таким образом, выбор электроэнергетики и газовой отрасли в качестве объектов исследования позволяет проанализировать максимально широкий спектр проблем и задач реструктуризации и дальнейшего реформирования естественно монопольных сфер отечественной экономики и обосновать соответствующие выводы и предложения.

Топливно-энергетический сектор российской экономики обеспечивает примерно 30% всех доходов консолидированного бюджета, 45% экспортных валютных поступлений и 30% объема промышленного производства страны [179,180, 181, 182,]. Вместе с тем, экономика России отличается от экономики развитых стран существенно более низкой долей ВВП на душу населения при значительно более высоких (в 3-4 раза) удельных энергозатратах на его производство. Это связано с низкой энергоэффективностью экономики, чрезмерно утяжеленной структурой энергоемкой промышленности, недооценкой стоимости основных средств производства и топливно-энергетических ресурсов, масштабом и природно-климатическими условиями страны. Последовательное устранение, смягчение диспропорций и обеспечение эффективного использования национальных топливно-энергетических ресурсов - важнейшая задача и принципиальное условие поступательного развития экономики. Поддержка и развитие энергетических и добывающих мощностей должны обеспечиваться в масштабах, не сдерживающих общее развитие экономики, что требует существенных инвестиционных вложений.

Такие естественно монопольные отрасли топливно-энергетического комплекса как электроэнергетика и газовая промышленность, играют важнейшую роль и оказывают принципиальное влияние на состояние и темпы развития всей национальной экономики. Проблемы, с которыми сталкиваются эти отрасли в последние пятнадцать лет, не только отразились на их собственном состоянии, но и оказывали негативное влияние на экономику страны в целом. Состояние данных отраслей в последние годы напрямую затронули энергетическую безопасность страны вследствие:

• возникновения перебоев в топливо - и энергообеспечении ряда регионов и отраслей промышленности,

• недостаточного объема ввода новых и замещающих мощностей,

• возникшей зависимости энергоснабжения ряда регионов от энергосистем других государств.

Суммарная потребность в инвестициях до 2020 года российскими экспертами оценивается в электроэнергетике в объеме 1,5 трлн. руб., в газовой промышленности - 1 трлн. руб. Вместе с тем, по оценкам самих отраслей, объем их потребностей в инвестициях существенно выше и только до 2010 года составит в электроэнергетике более 120 трлн. руб., а в газовой промышленности - более 180 трлн. руб. [39, 43,51]

Такие расхождения в оценках свидетельствует об отсутствии единого подхода к проблеме капиталовложений в электроэнергетику и газовую промышленность. В настоящее время основным источником инвестиций в этих отраслях являются собственные средства компаний, существенная часть которых находится в собственности государства. Субъекты естественных монополий используют узкий перечень финансовых инструментов для привлечения необходимых средств из внешних источников, при ограниченных возможностях бюджета для финансирования их инвестиционных программ. Вместе с тем, хорошо известно множество примеров неэффективного использования капиталовложений субъектами естественных монополий, распыления средств, долгостроя на фоне острого дефицита инвестиционных ресурсов.

Правительство Российской Федерации в последние годы предпринимает определенные шаги по реформированию естественно монопольных отраслей с целью обеспечения их инвестиционной привлекательности и создания эффективных инвестиционных механизмов. Одним из таких механизмов, получивших в последнее десятилетие широкое распространение в мире, являются государственно-частное партнерство и государственные концессии, открывающие новые перспективы в проведении реформ монопольных отраслей. Периодические проявления энергетического кризиса подтверждают необходимость сохранения в государственной собственности объектов естественных монополий и разработки альтернативных приватизации инвестиционных моделей, активизации притока капитала в эти отрасли.

Сложность, многоплановость и актуальность проблемы адаптации механизма государственных концессий в отраслях естественной монополии к условиям, сложившимся в российской экономике, обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.

Главная цель диссертационного исследования заключается в выработке теоретико-методологических основ и организационно-экономических механизмов государственного регулирования концессий, способных на принципах рыночного хозяйствования активизировать инвестиционную деятельность в естественно монопольных секторах российской экономики, повысить эффективность использования государственного имущества и обеспечить технико-технологический прогресс в ключевых отраслях топливпо-энергетического комплекса.

В соответствии с поставленной целью и внутренней логикой исследования потребовалось решить следующие конкретные задачи:

- раскрыть специфику функционирования естественных монополий в российской экономике, оценить их влияние на основные макроэкономические показатели и формирование структуры национальной экономики;

- дать оценку состояния потенциальных источников инвестиций в электроэнергетику и газовую отрасль, выявить пути и способы их вовлечения в хозяйственный оборот и эффективного использования;

- обосновать целесообразность внедрения концессионных соглашений в механизм государственного регулирования естественных монополий как инструмента повышения эффективности функционирования государственного имущества, исполнения государственных социальных обязательств и развития соответствующих отраслей и субъектов хозяйствования;

- изучить мировой опыт использования концессионных механизмов в отраслях естественных монополий и оценить возможности его адаптации к российским экономическим реалиям.

Объектом исследования выступает концессионная деятельность, направленная на комплексное решение производственно-технологических, социально-экономических и организационных задач активизации инвестиционного процесса в ключевых отраслях топливно-энергетического комплекса национальной экономики.

Предмет исследования - организационно-экономические механизмы, институты и инструменты концессионных соглашений, используемые в целях государственного регулирования инвестиционной деятельности в естественных монополиях топливно-энергетического комплекса.

Теоретической и методологической базой исследования послужили груды отечественных и зарубежных экономистов в области организации инвестиционной деятельности, теории управления естественно монопольными отраслями экономики, государственного регулирования рынка и имущественных отношений.

В диссертации нашли применение методы системного анализа, статистических исследований, структурного анализа и экспертных оценок.

При подготовке диссертации автор опирался на работы классиков экономической теории и современных зарубежных ученых, в числе которых Аткинсон Э.Б., Джонстон Д., Мэнкью Н.Грегори, Самуэльсон П., Д. Стиглиц, и другие исследователи.

В процессе работы автором были изучены результаты исследований ведущих российских экономистов, включая труды Абалкина Л.И., Виссарионова А.Б., Водянова А.А., Глазьева С. Ю., Зворыкиной Ю.В., Конопляника А.А., Линника Л.К., Нестеровича Н.В, Райзберга Б.А., Смирнова В.И., Сосны С.А. Субботина М.А., и других авторов.

В качестве информационной базы исследования использованы статистические отчетные материалы Росстата, Минэкономразвития России, РосОЭЗа, аналитические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, а также Мирового Банка.

Научная новизна работы заключается в концептуальном обосновании необходимости использования инновационных механизмов концессионных соглашений в целях привлечения инвестиционного капитала в естественные монополии, а также в разработке методологических, научных и прикладных основ государственного регулирования концессий в ключевых отраслях топливно-энергетического комплекса национальной экономики на базе анализа основных направлений их реформирования и исследования факторов активизации инвестиционного процесса в этих отраслях.

Наиболее существенные результаты работы, характеризующие ее научную новизну и личный вклад автора в решение поставленной цели, заключаются в следующем:

- выявлены и структурированы ключевые факторы, под воздействием которых будет формироваться инвестиционный потенциал электроэнергетики и газовой отрасли в средне- и долгосрочной перспективе;

- сформулирована и обоснована авторская трактовка концессионных соглашений в естественных монополиях топливно-энергетического комплекса как многофункционального экономического инструмента, обеспечивающего комплексное решение задач привлечения инвестиций и инновационных управленческих технологий, повышения эффективности использования государственного имущества, исполнения социальных обязательств государства;

- обоснованы предложения по актуализации нормативно-правовой базы концессионной деятельности в Российской Федерации с учетом современного состояния производственного аппарата и финансово-экономической ситуации в естественных монополиях отечественной экономики, а также* критического осмысления опыта зарубежных стран;

- предложена система отбора, и государственного управления концессионными проектами в отраслях естественных монополий, включающая рекомендации по анализу финансового состояния объекта соглашения, структуре документации по проекту, методам расчета финансовых потоков концессионного проекта. Сформулированы рекомендации по совершенствованию учетной, инвестиционной, операционной и финансовой политики субъектов-концессионной деятельности;

- разработан организационно-технологический алгоритм проведения конкурса по отбору концессионера: рекомендован перечень (пакет) конкурсной документации и основные требованию к ее содержанию, регламентирована процедура рассмотрения^ условий, концессионного соглашения, определены критерии отбора заявок участников; - уточнен . понятийный аппарат в отношении объекта и предмета исследования: обосновано авторское определение естественной монополии, предложена развернутая авторская трактовка концессии как универсального (многоцелевого) экономического инструмента.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в нем положения и рекомендации формируют целостную систему управления концессиями в естественных монополиях топливно-энергетического комплекса и, соответственно, непосредственно применимы к проведению нового этапа реформы естественных монополий в России, в том числе в газовой промышленности и электроэнергетике.

Результаты работы могут быть использованы органами государственной власти, в ведении которых находится управление инфраструктурным сектором российской экономики, при формировании стратегии их развития с учетом ограниченности инвестиционных ресурсов федерального, регионального, муниципального бюджетов. Рационализация системы управления естественными монополиями послужит инструментом развития отраслей государственного сектора экономики и окажет благотворное влияние на подъем предпринимательства в России.

Полученные в работе научно-методические результаты могут быть использованы в высших учебных заведениях экономического профиля в процессе изучения разделов по управлению естественными монополиями и инвестициями.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.

Основные положения диссертации использованы в Минэкономразвития России при разработке проекта федерального закона «О концессионных соглашениях» в части нормативно-правового регулирования концессий в сфере инфраструктурных естественных монополий и при подготовке проекта «Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области (строительства железнодорожной линии Нарын-Лугокан в Читинской области (375 км)».

Разработанные автором диссертации управленческие инструменты были изложены автором на конференциии "Паблик Релейшнз и привлечение инвестиций. Связи с общественностью в инвестиционной сфере экономики" в 2002 г., Международном транспортном форуме «Транспорт России 2007» в 2007 г.

Основные положения диссертации были использованы при подготовке информационно-аналитических материалов к конференциям «Концессия. Договор государства и бизнеса: преимущества и риски» 2002г., «Россия: инвестиции в экономику роста» 2004 г., «Россия: энергия созидания» 2006г.

Сформулированные автором подходы к использованию механизмов государственно-частного партнерства в отраслях инфраструктуры использовались при подготовке докладов Минисгра транспорта РФ на расширенных заседаниях коллегий Министерства транспорта РФ в 2007-2008 г.г. «Об основных итогах социально - экономического развития транспортного комплекса, геодезии и картографии в 2006 году, задачах на 2007 г. и среднесрочную перспективу до 2009 г.», «Об основных итогах социально экономического развития транспортного комплекса, геодезии и картографии в 2007 году, задачах на 2008 г. и среднесрочную перспективу до 2010 г.», «Правительственном часе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О развитии транспортной инфраструктуры Российской Федерации», выступления Министра транспорта РФ на конференции «Развитие транспортной инфраструктуры - локомотив российской экономики» в рамках Международного инвестиционного форума Сочи-2007 г.

Основное содержание диссертационного исследования опубликовано в 8 научных статьях общим объемом 2,4 печатных листа, из которых лично авторские материалы составляют 1,3 печатных листа.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения с выводами и рекомендациями, списка использованной литературы (183 наименования); изложена на 187 стр., включает 8 таблиц и 3 рисунка.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Воронченкова, Галина Анатольевна

Выводы и предложения

Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие теоретические выводы и практические рекомендации.

1. Исследование подтвердило высокую степень влияния электроэнергетики и газовой промышленности на динамику и перспективы развития национальной экономики. Между тем названные отрасли испытывают острую нехватку инвестиций, что в решающей степени обусловлено незавершенностью процессов их реструктуризации и реформирования и ее частными проявлениями, среди которых выделяются: '

• дефицит серьезного интереса прямых инвесторов к реализации проектов в названных отраслях из-за отсутствия транспарентности деятельности субъектов естественных монополий и заниженных тарифов на производимую ими продукцию и услуги;

• неэффективные действия менеджмента, не заинтересованного в привлечении внешних инвесторов;

• пассивная инвестиционная политика государства, не уделяющего требуемого внимания регулированию инвестиционной деятельности в отраслях естественных монополий.

2. Как свидетельствует экономическая теория, зарубежный опыт и первые уроки реформирования отечественных естественных монополий, перспективы повышения инвестиционной привлекательности электроэнергетики и газовой отрасли непосредственно зависят от реализации мер общего характера, направленных на обеспечение транспарентности финансовых потоков, формирование рыночных отношений в конкурентных и повышение эффективности в регулируемых сегментах соответствующих рынков. К таким мерам относятся:

• организационное и финансовое разграничение естественно монопольных и конкурентных видов деятельности;

• развитие конкурентного рынка электрической энергии и газа, ограничение монополистической деятельности отдельных субъектов электроэнергетики и газовой отрасли;

• обеспечение недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий;

• формирование рыночных механизмов в конкурентных секторах соответствующих рынков;

• регулирование тарифов естественных монополий с учетом нормы доходности используемого капитала.

3. В сложившейся системе государственного регулирования российской экономики хозяйствующие субъекты в электроэнергетике и газовой промышленности руководствуются противоречащими друг другу экономическими интересами. Заниженные тарифы на газ искажают действие конкурентных механизмов в электроэнергетике, а неэффективное завышенное потребление газа на электростанциях является причиной искажения газового баланса. Поэтому синхронизация реформирования обеих отраслей является важным условием повышения их инвестиционной привлекательности. В частности, необходимо последовательно и ускоренными темпами осуществлять перевод тепловых электростанций на потребление газа по свободным ценам.

4. Реформирование электроэнергетики находится на более продвинутой стадии, что позволяет увереннее судить о перспективах инвестиционной деятельности в отрасли. Демонополизация, разделение естественно монопольных и конкурентных видов деятельности, создание конкурентного рынка, внедрение современной практики тарифного регулирования создают предпосылки для повышения инвестиционной привлекательности организаций хозяйствующих субъектов отрасли. Основными субъектами электроэнергетики, представляющими интерес для потенциальных инвесторов, являются генерирующие предприятия и сетевые объекты.

С учетом результатов реформирования электроэнергетики при прочих равных условиях в кратко- и среднесрочной перспективе инвестиционный потенциал конкурентных секторов отрасли будет формироваться под воздействием следующих основных факторов:

- динамика спроса/предложения на оптовом рынке, формирующая свободные (нерегулируемые) цены на электроэнергию;

- адекватность правил заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках электроэнергии; обоснованность уровня и структуры регулируемых цен на электроэнергию;

- степень транспарентности и адекватности процедур конкурентного отбора ценовых заявок поставщиков и потребителей электроэнергии; - эффективность системы хеджирования финансовых и инвестиционных рисков поставщиков электроэнергии, а также гарантий исполнения обязательств на оптовом рынке электроэнергии.

В свою очередь, инвестиционный потенциал естественно монопольных секторов электроэнергетики при прочих равных условиях в кратко- и среднесрочной перспективе будет определяться непосредственным влиянием следующих основных обстоятельств:

- адекватность регулируемых тарифов на услуги, в частности, их соответствие экономически обоснованному уровню доходности инвестированного капитала организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;

- обоснованность и эффективность процедур и механизмов согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике; эффективность управления государственной собственностью в электроэнергетике, в том числе за счет использования концессионных механизмов;

- возможность свободного доступа потенциальных инвесторов к информации о функционировании оптового и розничных рынков, а также о деятельности субъектов электроэнергетики.

5. Инвестиционная деятельность в газовой отрасли во многом сдерживается неоправданно низкими темпами ее реформирования. Реформирование газовой отрасли значительно отстает от соответствующих процессов в электроэнергетике. К настоящему времени единственным документом, по которому можно судить о перспективах развития и улучшения инвестиционного климата в газовой отрасли, является концепция реформирования рынка газа в России, подготовленная Минэкономразвития России.

Как свидетельствует анализ, главными условиями повышения инвестиционной привлекательности газовой отрасли являются:

- выделение в самостоятельные центры затрат и прибыли предприятий газотранспортной системы и диспетчеризации;

- развитие свободного сегмента рынка газа;

- обеспечение недискриминационного доступа к газотранспортной системе;

- внедрение современных механизмов регулируемого ценообразования на продукцию и услуги предприятий газовой промышленности с учетом нормы доходности на используемый капитал.

При сложившейся структуре акционерного капитала ОАО "Газпром" проведение реструктуризации и рыночных реформ в газовой отрасли потребует внесения изменений в действующее законодательство, позволяющих косвенно воздействовать на сложившуюся ситуацию, в том числе на структуру акционерного капитала компании. Предлагаемый Минэкономразвития России законодательный запрет на совмещение в одной организации газовой отрасли деятельности по добыче и сбыту с деятельностью по транспортировке и диспетчеризации может оказаться эффективным способом решения этой проблемы. Принятие соответствующего законодательного решения могло бы стать первым шагом иа пути реального реформирования естественной монополии в газовой отрасли и значительно повысить ее инвестиционную привлекательность.

6. Наиболее перспективным механизмом активизации притока инвестиций в отрасли естественных монополий способны стать государственные концессии, что подтверждается в диссертации теоретическим анализом и обобщением мирового опыта организации инвестиционного процесса. В работе обосновывается комплекс мероприятий по использованию концессионных механизмов, адаптированный к условиям российской экономики.

Концессия может рассматриваться не только и не столько как некая переходная стадия к приватизации государственного имущества в естественно монопольных сферах деятельности, но и как полноправная альтернатива последней. Концессии позволяют при сохранении объекта в государственной собственности передать его в эффективное управление частному сектору в рамках строгого контроля за деятельностью концессионера, переложить бремя содержания объектов государственной собственности, в первую очередь, в сфере социально-производственной инфраструктуры и естественных монополий на частный сектор, одновременно получая концессионные платежи в бюджет. По мнению автора, соответствующие коррективы необходимо внести в законодательные акты и иные нормативные документы, в той или иной мере определяющие стратегические подходы к реструктуризации и реформированию естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-Ф3"0б электроэнергетике", Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", Энергетическую стратегию России на период до 2020 года, Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации, Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации и др.

7. В целом автор выделяет следующие основные преимущества использования механизма концессии:

• ограничение либо исключение финансового участия концедентов, относящихся к различным уровням представителя собственника - государства, в осуществлении инвестиционных проектов, и тем самым - снижение нагрузки на бюджеты соответствующего уровня;

• дополнительный приток инвестиций в сферы создания, использования и управления государственного имущества;

• расширение возможностей использования отечественного оборудования и материалов, создание дополнительного количества рабочих мест;

• возможность передачи в концессию не только предприятия в целом, но и отдельных объектов, что позволяет расширить круг возможных инвесторов, варьировать условия концессионных соглашений;

• использование концессии позволяет инвестору достаточно надежно защищать свои риски, поскольку он полностью или в значительной мере управляет бизнес-процессами объекта концессии не только в прединвестиционном и инвестиционных периодах комплексного проектного цикла, но и в период эксплуатации.

8. Перспективы использования концессионных соглашений в отраслях естественных монополий ТЭК определяются, с одной стороны, достигнутым уровнем реструктуризации и реформирования последних, с другой, - уровнем экономико-правового обеспечения непосредственно самих концессионных механизмов.

В развитие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" целесообразно разработать и принять специализированный отраслевой закон, регулирующий концессионную деятельность в топливно-энергетическом комплексе. Кроме того, потребуется принять ряд законов, обеспечивающих работу финансовых механизмов концессионных проектов отраслей естественных монополий. В частности, автор считает необходимым ускорить разработку и принятие федерального закона «О секьюритизации» с целью построении системы секьюритизации активов, механизмов секьюритизации и соответствующих им институтов рынка. При этом закон "О секьюритизации" должен учитывать ограничения, которые накладываются на механизмы секьюритизации спецификой концессионных соглашений:

• запрет на залог объекта концессии;

• отсутствие пула финансовых активов на балансе концессионера (объектом секьюритизации могут выступать будущие денежные потоки);

• необходимость определения правового статуса оператора инфраструктуры;

• возможность расторжения концессионного соглашения;

• отсутствие в российской правовой конструкции понятия и легального статуса "специального юридического лица".

Необходимо легализовать статус специального юридического лица как . специализированной организации, исключительным предметом деятельности которой является приобретение активов компаний, как имеющихся, так и возникающих в будущем при реализации концессионных соглашений, и выпуск облигаций, обеспеченных данными активами.

Перечисленные выше особенности целесообразно отразить в специальном разделе разрабатываемого федерального закона. Требуется также внести соответствующие изменения в Гражданский Кодекс Российской Федерации.

9. Исследование позволило разработать систему управления концессионными проектами в отраслях естественных монополий с учетом их специфики как в фазе планирования, так и в процессе их реализации. В качестве приоритетных параметров анализа финансового состояния инвестиционно-концессионного проекта предлагается использовать прогноз роста текущих капитальных затрат, исходя из планов проекта, финансовые резервы, которые будут использованы для повышения эффективности управления проектом, и схемы оптимизации затрат при управлении концессионным объектом. Система предполагает меры государственного регулирования с указанием ответственных за их реализацию органов исполнительной власти.

При подготовке и принятии подзаконных нормативных документов особое внимание должно быть уделено правовому и методическому обеспечению процесса принятия решения об определении «цены» концессии и условий заключения концессионных соглашений. С одной стороны, в целях обеспечения прозрачности всех процедур, связанных с заключением и выполнением концессионных соглашений, необходимо максимально подробно прописать в законодательстве права и обязанности сторон концессионного соглашения. С другой стороны, уникальность каждого конкретного концессионного соглашения и разнообразие сфер применения концессионных механизмов не позволяют законодательно утвердить единые универсальные правила, которые будут при этом достаточно детальны.

Решением данной проблемы может послужить утверждение специальных модельных контрактов для различных отраслей, в которых предполагается использование концессионных механизмов.

В целях консолидации функций по управлению концессиями целесообразно рассмотреть вопрос об образовании специального федерального органа исполнительной власти (федерального агентства).