Государственные расходные обязательства в уголовно-исполнительной системе России и проблемы их реализации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственные расходные обязательства в уголовно-исполнительной системе России и проблемы их реализации"

4843985

НИКИФОРОВ АНДРЕЙ АНАТОЛЬЕВИЧ

Государственные расходные обязательства в уголовно-исполнительной системе России и проблемы их

реализации

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 4 ДПР 2011

Санкт-Петербург - 2011

4843985

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель - кандидат экономических наук, профессор

Врублевская Ольга Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Кроливецкая Людмила Павловна

кандидат экономических наук Жуклинец Ирина Ивановна

Ведущая организация - Государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования «Казанский государственный финансово-экономический институт»

Защита состоится «^ » сх^-е^-в- 2011 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.04 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан « ^ » 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Н.А. Евдокимова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Пенитенциарная система представляет собой совокупность учреждений, исполняющих уголовные наказания и реализующих многофункциональные меры уголовно-правового характера. Ее многофункциональность выражается в том, что помимо профильных отраслевых учреждений (исправительные колонии, колонии-поселения, следственные изоляторы, тюрьмы и др.) в составе пенитенциарной системы РФ действуют: учреждения здравоохранения (133 больницы различного профиля, 68 лечебных исправительных учреждений для больных туберкулезом и наркоманией); образования (319 вечерних общеобразовательных школ, 546 учебно-консультационных пунктов, 339 профессионально-технических училищ, 8 учреждений высшего профессионального образования с 7 филиалами, 75 учебных центров и пунктов); производственные подразделения лесозаготовительной, деревообрабатывающей, швейной промышленности, черной и цветной металлургии и др.

Социальная роль пенитенциарной системы проявляется в различных аспектах. В первую очередь, уголовно-исполнительная система (УИС) значительно влияет на человеческие ресурсы общества. Судимость отрицательно сказывается на социальной структуре общества, демографии, обороноспособности государства. Очевидно, что избыточное «тюремное население» снижает рождаемость, сужает круг лиц, подлежащих призыву на воинскую службу. По данным Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ с 1992 по 2007 гг. через исправительные учреждения в России прошло 15 млн. чел., поэтому ресоциализация - важнейшая задача.

Существенное влияние УИС оказывает и на медико-санитарную обстановку в стране. Около 90% осужденных и подследственных являются потенциальными разносчиками болезней в обществе: более 800 тыс. чел. состоят на диспансерном учете по поводу психических расстройств, активных форм туберкулеза, ВИЧ-инфекции, наркомании, алкоголизма и других заболеваний.

На содержание системы исполнения наказаний из федерального , бюджета выделяются значительные ассигнования. За последние 10 лет ( объем финансирования вырос более чем в 12 раз и составил в 2010 году 165 млрд. руб. Вместе с тем, существующий порядок финансового обеспечения получателей бюджетных средств и принципы\}\^ функционирования субъектов хозяйствования УИС в настоящее время не соответствуют стоящим перед системой задачам. Для приведения

условий содержания осужденных в соответствие с установленными в России нормативами и приближения их к мировым стандартам необходимо не только реформирование правовых и организационных основ функционирования уголовно-исполнительной системы, но и кардинальная переработка механизма финансового обеспечения расходных обязательств государства на эти цели, что продиктовано общей концепцией развития бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации. Таким образом, исследование проблем реализации государственных расходных обязательств в уголовно-исполнительной системе России в период ее реформирования приобретает особую актуальность.

Степень разработанности темы исследования. Количество исследований экономических и финансовых проблем уголовно-исполнительной системы весьма ограничено. В научной литературе рассматриваются, в основном, вопросы трудовой адаптации осужденных и организации производственной деятельности в УИС, что лишь частично характеризует тенденции функционирования и ресурсного обеспечения пенитенциарной системы. К примеру, в научных трудах Аксенова A.A., Анисимкова В.М., Белова М.Ю., Емельяновой Е.В, Зарипова P.P., Зубкова А.И., Кузнецова Ю.Ю., Реймера А.А, Селиверстова В.И., Шамсунова С.Х., Шлыкова В.В., Яськова Е.Ф. и др. наряду со спецификой управленческой деятельности уголовно-исполнительных органов рассматриваются и вопросы финансового обеспечения профильных учреждений.

Автором изучены и систематизированы также публикации зарубежных специалистов по решению финансовых проблем пенитенциарных систем США, стран Евросоюза.

Имеющиеся труды касаются, главным образом, количественной характеристики финансового обеспечения УИС: сопоставления расчетной потребности с объемом реального финансирования; определения размеров дефицита бюджетных ресурсов в ведомстве; аргументации отдельных предложений, направленных на более экономное расходование бюджетных средств и др. В этой связи возникает необходимость разработки новых подходов к управлению финансовыми ресурсами пенитенциарной системы, призванных обеспечить ресоциализацию спецконтингента.

Все эти положения обусловили выбор цели и темы исследования, предмета и объекта научного анализа, логику изложения вопросов, комплекс предложений, выносимых на защиту.

Целью диссертационной работы является разработка и теоретическое обоснование новых форм, методов и инструментов

реализации государственных расходных обязательств, способствующих эффективному выполнению задач уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, их адекватного финансового обеспечения.

Характер заявленной цели предопределил необходимость решения комплекса следующих задач:

• исследовать и систематизировать современные экономические и правовые основы финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы;

• проанализировать и сопоставить российскую и международную практику финансирования учреждений пенитенциарной системы;

• позиционировать ресоциализацию осужденных в качестве важного элемента оптимизации государственных расходов на УИС;

• идентифицировать пенитенциарную систему не только как составную часть правоохранительных органов, но и как важный социально-правовой институт государства;

• обосновать и оценить специфику организации ведомственного планирования бюджетных расходов в системе исполнения наказаний;

• определить и аргументировать необходимость развития новых форм внутреннего финансового контроля и анализа;

• сформулировать и обобщить новые подходы к трансформации финансовых технологий в уголовно-исполнительной системе.

Объект исследования - финансовые ресурсы уголовно-исполнительной системы, современные методы финансового обеспечения расходных обязательств государства на эти цели.

Предмет исследования - методологические и организационно-правовые аспекты управления финансовыми ресурсами УИС.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили: положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, посвященные совершенствованию управления публичными финансами, использованию прогрессивных бюджетных инструментов и технологий на современном этапе развития экономики: Богачевой О.В., Бргаммерхоффа Д., Вавилова Ю.А., Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г., Дмитриевой О.Г., Иванова

B.В., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Котляревского

C.И., Кузнецова С.М., Лаврова А.М., Лексина В.Н., Масгрейва P.A., Мнацаканяна А.Г., Панскова А.Г., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г., Стиглица Дж., Сычева Н.Г. и целого ряда других.

В работе использованы общие методологические принципы научного исследования: диалектический способ познания; системный подход; методы структурного и функционального анализа; принципы формальной логики; исторический, логический, сравнительный, финансовый и экономический анализ; синтез; индуктивный и дедуктивный приемы; табличное и графическое обобщение информации; экспертные оценки и др.

Информационной базой послужили нормативные правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс и процесс финансового обеспечения системы исполнения наказаний; положения уголовно-исполнительного права; научно-методическая литература; материалы научных конференций, публикации в периодических профильных изданиях. В работе также использовались: статистические данные, характеризующие рассматриваемые вопросы; аналитические материалы ведомственных научно-исследовательских центров; материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Минюста России, Федеральной службы исполнения наказаний; источники сети Интернет; другие официальные источники информации.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней на базе исследования теоретических основ, анализа современной российской практики и обобщения лучшего зарубежного опыта получили развитие методологические подходы, правовые и методические положения по управлению общественными финансами применительно к финансовому обеспечению функционирования УИС, направленные на повышение экономической и социальной эффективности пенитенциарной системы. Это выражается в следующих, полученных лично автором результатах:

• предложена трактовка понятий «финансовая политика уголовно-исполнительной системы», «финансовый механизм УИС», «ресоциализация осужденных» и др.; сформулированы и раскрыты характерные особенности финансовой политики УИС как составной части финансовой и уголовно-исполнительной политики РФ;

• выделены и классифицированы социально значимые функции и услуги УИС, соответствующие принципам государственной социальной и уголовно-исполнительной политики и подлежащие адекватному финансовому обеспечению (изоляция осужденных и лиц, содержащихся под стражей; ресоциализация спецконтингента; исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы и др.);

• доказана возможность и предложены пути количественной и структурной оптимизации финансового обеспечения государственных бюджетных учреждений системы исполнения наказаний в условиях

предстоящего изменения их организационно-правовой формы, перевода в | статус казенных учреждений; |

• предложены и обоснованы показатели, позволяющие оценить | эффективность использования бюджетных средств с позиций текущих и | конечных результатов деятельности пенитенциарной системы; \

• определены значение и основные этапы ресоциализации ( осужденных - как одного из важных факторов эффективности ! деятельности УИС; выявлены недостатки правового и финансового | характера, препятствующие достижению установленных целевых ; ориентиров;

• для обеспечения четкой методической регламентации финансовой деятельности подразделений Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) обоснована необходимость разработки Положения об организации ведомственного планирования расходов, выделены его основные структурные элементы;

• предложены вариативные методики планирования расходов учреждений УИС в зависимости от их вида; аргументированы преимущества нормативного метода расчета расходов на текущее содержание спецконтингента, определяемых в настоящее время в сметном порядке;

• доказана эффективность реализации целевых программ по ряду расходов с указанием целей, измеримых результатов их достижения («Модернизация производственной базы учреждений УИС», «Продовольственное обеспечение УИС» и др.);

• для совершенствования контрольно-аналитической составляющей процесса управления финансовыми ресурсами ведомства сформулирована и аргументирована необходимость внутренних организационно-функциональных преобразований на уровне главного распорядителя бюджетных средств (Федеральной службы исполнения наказаний), предложен механизм их осуществления.

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии положений теории управления общественными финансами применительно к исследуемой сфере, уточнении ряда ключевых понятий, определяющих объект и предмет исследования; характеристике общих и специфических факторов, оказывающих прямое или косвенное влияние на эффективность финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы; внесении предложений по изменению и дополнению правовой и методической базы, регламентирующей вопросы управления государственными расходами в системе исполнения наказаний в современных условиях.

Практическая значимость исследования определяется тем, что основные положения работы, выводы и предложения по трансформации финансовых технологий в УИС, внесении уточнений и дополнений в нормативное правовое обеспечение многофункциональной деятельности пенитенциарной системы призваны способствовать коррекции отдельных дискутируемых в настоящее время направлений и форм реформирования УИС, в том числе се финансового обеспечения.

Материалы диссертационной работы используются также при чтении специальных курсов в ФГОУ ВПО «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний», учебного курса «Бюджетная система Российской Федерации» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Апробация результатов исследования: основные положения диссертационной работы прошли научную и практическую апробацию, изложены в 12 публикациях автора общим объемом 5,1 п.л. (вклад автора - 4,0 п.л.), в том числе 2 статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России; используются в учебном процессе Академии ФСИН России и СПбГУЭФ. Результаты научной работы автора получили одобрение на научно-практических конференциях, в том числе на III и IV Международных научных конференциях «Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики» (18-19 февраля 2010 г., 17-18 февраля 2011 г.), СПбГУЭФ.

Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражены ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические и правовые основы финансового обеспечения расходов уголовно-исполнительной системы»: исследованы основные тенденции развития финансовых и организационных отношений в системе исполнения наказаний; изучено правовое обеспечение финансовой деятельности УИС; сопоставлена российская и международная практика финансового обеспечения учреждений пенитенциарной системы; обоснованы выводы и предложения автора.

Во второй главе «Финансово-экономические аспекты ресоциализации спецконтингента»: исследованы экономические подходы к ресоциализации осужденных как одного из важных факторов повышения эффективности функционирования УИС, внесены предложения по их развитию; представлена практика ведомственной системы планирования расходов, дана ее оценка; рассмотрены

финансовые проблемы трудовой адаптации спецконтингента, предложены пути их решения.

В третьей главе «Трансформация финансовых технологий в УИС»: обоснована востребованность программно-целевых методов в достижении целей уголовно-исполнительной политики; отражена роль оценки качества управления финансами УИС в оптимизации расходов; исследована и доказана значимость, предложены мероприятия по совершенствованию внутреннего финансового контроля и анализа.

В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора. .

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Первая группа вопросов, рассмотренных автором в диссертационной работе, - методологические и правовые основы финансового обеспечения расходов уголовно-исполнительной системы. Уточнено и расширено содержание ряда базовых терминов. В частности, финансовая политика УИС определяется как составная часть финансовой и уголовно-исполнительной политики РФ, представляет собой совокупность планируемых и прогнозируемых мероприятий по аккумуляции и использованию финансовых ресурсов для осуществления пенитенциарной системой своих функций в соответствии с поставленными задачами.

К числу характерных особенностей текущей финансовой политики УИС, как показали результаты исследования, можно отнести следующие:

- уровень государственных расходных обязательств по содержанию пенитенциарной системы определяется, как правило, возможностями федерального бюджета, а не численностью спецконтингента или другими параметрами деятельности уголовно-исполнительной системы;

- использование программно-целевых методов при планировании и финансировании расходов - сугубо формальное. В большинстве случаев программно-целевые методы используются лишь как средство для обоснования необходимости дополнительного финансирования текущих затрат;

- из-за недостаточно четкой регламентации положений финансовой политики УИС, а также дефицита финансовых ресурсов в ведомстве управление государственными расходами реализуется, как показывает практика, в основном по принципу решения текущих вопросов платежного характера;

- что касается объемов и структуры финансового обеспечения УИС, то, несмотря на относительное многообразие финансовых источников системы исполнения наказаний, определяющим является федеральный

бюджет (удельный вес - свыше 85%);

- особенность структуры расходов пенитенциарной системы -высокий удельный вес ассигнований на содержание сотрудников - около 70% всех расходов (аттестованные сотрудники и гражданский персонал);

- важная характеристика - резко отличается уровень затрат на содержание спецконтингента по сравнению с европейскими странами (если средняя сумма, расходуемая в день на содержание заключенного в Европе, составляет 100-200 €, то в России (по данным Финансово-экономического управления ФСИН России) - порядка 3 €, т.е. в 50 раз меньше).

В связи с изложенными особенностями финансовой политики особо актуальна характеристика финансового механизма УИС: его можно трактовать как совокупность видов, форм, инструментов формирования и использования финансовых ресурсов ведомства в целях реализации основных направлений финансовой политики УИС. Элементами финансового механизма являются, в частности: объемы и источники финансирования, структура расходов; федеральные, региональные и ведомственные целевые программы; нормативы использования финансовых ресурсов на текущие расходы; система налогообложения; методика планирования, приемы анализа и финансового контроля и др. Автор отмечает, что ключевые элементы современного финансового механизма УИС должны отвечать требованиям комплексности и согласованности. Условия финансового обеспечения и методы планирования расходов пенитенциарной системы, которые на современном этапе переживают очередной этап реформирования, определяют бюджетная и уголовно-исполнительная политика РФ (рис. 1).

Ключевым программным документом, определяющим в настоящее время наиболее важные направления совершенствования и развития : пенитенциарной системы, является Концепция развития уголовно-I исполнительной системы в РФ до 2020 г., утвержденная распоряжением | Правительства РФ от 14.10.2010 г. № 1772-р. В работе отмечается, что с | позиций финансового обеспечения наиболее затратными представляются | следующие заявленные задачи: создание новых видов учреждений, | осуществляющих исполнение наказаний в виде лишения свободы; ! внедрение современных технологий и технических средств в практику исполнения наказаний; модернизация системы охраны учреждений УИС; обеспечение необходимого уровня социальной зашиты работников и др. Финансирование всех перечисленных мероприятий предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в пределах текущих бюджетных ассигнований Федеральной службы исполнения наказаний, • предусмотренных на очередной финансовый год и плановый период.

Бюджетная реформа

Реформа уголовно-исполнителыюй системы

Принятие Бюджетного кодекса РФ

Программа развития бюджетного федерализма в РФ

Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 20042006 гг.

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений н управления государственными финансами в 2006-2008 гг.

Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г,

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Передача УИС из ведения МВД в Минюст России

Федеральная целевая программа 'Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 гг."

Преобразование ГУП в центры трудовой адаптации, учебно- и лечебно-производственные мастерские

Федеральная целевая программа 'Развитие уголовно-нсполннтельной системы (2007-2016 гг.)"

Концепция развитая УИС до 2020 г.

Рис. 1. Этапы реформирования бюджетного процесса и УИС

Последнее положение дает основание для следующего заключения: даже по прогнозным экономическим расчетам и обоснованиям ясно, что реализация планируемых мероприятий потребует значительных инвестиций, а выделение дополнительных ассигнований из бюджета не предусматривается. Тем более важной, по мнению автора, представляется мобилизация дополнительных финансовых ресурсов и их экономия внутри ведомства - за счет совершенствования структуры и типов учреждений, новых финансовых технологий и других новаций, определяющих в конечном итоге затраты по решению возложенных на УИС задач.

Изучение нормативной правовой базы деятельности УИС позволило сделать вывод, что имеют место очевидный «перекос» в сторону регламентации порядка исполнения уголовных наказаний и явно недостаточное отражение вопросов структуры и организации финансового обеспечения, нормирования расходов, а также порядка ресоциализации осужденных. Например, не сформирован унифицированный перечень государственных услуг и функций, выполняемых казенными учреждениями, находящимися в ведении Федеральной службы

исполнения наказаний, не разработаны расчетно-нормативные затраты на их обеспечение.

Мы считаем, что такой перечень должен служить основой при расширении системы нормативов текущих расходов (на показатели, определяющие объем деятельности различных учреждений УИС). Исходя из этого положения автором представлена классификация общественно значимых функций и услуг, оказываемых учреждениями ФСИН:

- изоляция осужденных и лиц, находящихся под стражей (охрана и конвоирование);

- содержание осужденных и лиц, находящихся под стражей: медико-санитарное, материально-бытовое обеспечение (продовольственное, вещевое обеспечение, коммунально-бытовые услуги, обеспечение места изоляции), соблюдение безопасности;

- ресоциализация осужденных: пенитенциарная ресоциализация (профессиональное образование, трудовая адаптация, воспитательная работа, общее образование и др.), постпенитенциарная ресоциализация (трудовое и бытовое устройство);

- исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы (контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания);

- прочие функции и услуги: научно-исследовательская деятельность; образовательные услуги; обеспечение личного состава (медицинское обслуживание личного состава; продовольственное, вещевое обеспечение и др.).

В диссертации отмечается, что законодательно принятые обязательства охватывают не все направления ресурсного обеспечения и потребности функционирования УИС, а ряд установленных норм не в полной мере обеспечиваются бюджетным финансированием. В табл. 1 приведены показатели, характеризующие состояние обеспеченности УИС по основным параметрам ее деятельности и позволяющие сделать сопоставительный анализ.

Следующая группа исследуемых вопросов касается финансово-экономических аспектов ресоциализации осужденных. В работе обосновывается положение о том, что для ведомства в целом одной из ключевых должна стать задача ресоциализации спецконтингента, т.к. именно система данных мероприятий призвана обеспечить адаптацию осужденного, восстановление утраченных социальных навыков и связей для нормального возвращения в общество. УИС должна выполнять и роль, как образно определяют ряд авторов, «социальной клиники», а не только места репрессий и производственно-хозяйственного комплекса.

Таблица 1

Динамика обеспеченности деятельности УИС

в %% от расчетных значений

Наименование 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.

Вещевое имущгство спецконтингента 48,1 54,3 70,0 66,3

Продовольственное обеспечение 100,0 100,0 100,0 100,0

Доля следственных изоляторов, отвечающих требованиям законодательства РФ 47,8 53,7 53,9 54,0

Доля исправительных колоний, отвечающих требованиям законодательства РФ 31,9 34,9 39,2 43,3

Средства вычислительной техники 10,8 15,1 16,9 20,6

Хозяйственный инвентарь и оборудование 35,0 78,0 80,0 79,0

Транспортные средства 69,4 76,5 80,5 84,5

Горюче-смазочные материалы 90,0 94,0 94,5 95,0

Котельно-печное топливо 100,0 100,0 100,0 75,0

Кадровая укомплектованность 96,1 95,2 95,4 94,6

Источник: составлено по материалам Доклада о результатах и основных направлениях деятельности ФСИН России на 2010-2012 гг.

Автор отмечает, что в России сохраняется достаточно высокий уровень рецидивной преступности (в места лишения свободы возвращается каждый третий). Помимо криминогенной угрозы и социальной напряженности, это, безусловно, повышает и финансовую нагрузку на федеральный бюджет, т.к. требуются дополнительные средства на проведение расследования новых преступлений, судебных процессов, этапирование осужденных и содержание в исправительных учреждениях более длительные сроки. Поэтому результативная ресоциализация осужденных рассматривается в работе как одна из важнейших мер предупреждения рецидивной преступности, и, как следствие, оптимизации государственных расходов на УИС.

Изучение существующей практики ресоциализации показало, что в этой области имеет место целый ряд нерешенных финансовых и организационных проблем. В целях совершенствования процесса ресоциализации автор считает целесообразными следующие дополнения в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г. Раздел Ш «Основные направления развития УИС», подраздел 4 «Обеспечение международных стандартов обращения с осужденными в местах лишения свободы и лицами, содержащимися под стражей» дополнить предложением: финансирование воспитательного и образовательного процесса в рамках отдельных ведомственных целевых программ будет способствовать повышению эффективности использования финансовых ресурсов и, как следствие, всего процесса

ресоциализации. В подразделе 5 «Исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, и постпенитенциарная адаптация», в главе «Обеспечение постпенитенциарной адаптации осужденных, предотвращение рецидива преступлений» отразить следующее положение: законодательная регламентация вопросов

постпенитенциарной адаптации осужденных, определяющая виды, формы и источники социальной помощи освобождаемым, позволит обоснованно определять необходимые бюджетные ассигнования на ее оказание.

По результатам проведенного из>чения автор указывает, что в отличие от России, в зарубежных странах более распространены меры наказаний, альтернативные лишению свободы (табл. 2). Помимо социальной значимости, эта тенденция имеет явные экономические преимущества. Так, по данным Pew Center on the States, в США стоимость одного дня содержания заключенного в тюрьме выше, чем затраты на 10 дней условно-досрочного наказания.

Таблица 2

Распределение осужденных то видам наказаний в некоторых индустриальных странах

в %%

Исландия США Даши Швещга Финляндия Россия

Заключенные в местах лишения свободы 29,8 30,9 32,2 34,4 44,8 62,2

Осужденные к наказаниям, да связанным с лишением свободы 70,2 69,1 67,8 65,6 55,2 37,8

Итого осужденных 100 100 100 100 100 100

Источник: составлено по данным International Centre for Prison Studies, Few Center on the States, ФСИН

Существенной проблемой является также отсутствие скоординированной работы по социальной адаптации заключенных после освобождения и ее адекватное финансовое обеспечение. В настоящее время функции ФСИН по отношению к заключенным заканчиваются в момент их освобождения. Однако постпенитенциарный этап является не менее ответственным и сложным, чем ресоциализация в местах лишения свободы. Практика некоторых субъектов РФ показывает, что среди бывших осужденных, которые получили соответствующую помощь в центрах социальной адаптации, уровень рецидивной преступности в 10 раз (!) ниже общероссийского показателя. Вместе с тем, имеющиеся сегодня центры социальной адаптации не могут охватить всех нуждающихся в социальной помощи. От числа лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в центрах социальной адаптации предусмотрено всего около 10% мест.

Руководствуясь этими предпосылками, автор детально рассматривает финансово-экономические аспекты данного процесса и вносит предложения по ' мероприятиям его активизации и финансированию. . Например,, дополнительно аргументирована необходимость создания в России Федеральной службы пробации. Она должна осуществлять контроль за освободившимися, а также выполнять посреднические функции между ними и различными государственными органами с целью оказания помощи в адаптации. Положительный мировой опыт свидетельствует, что продуманный механизм пробации снижает рецидивную преступность, уменьшает нагрузку на пенитенциарную систему, и, в конечном итоге, способствует повышению результативности функционирования УИС, существенно экономит бюджетные средства. По данным Pew Center on the States, содержание одного осужденного в тюрьме США обходится в среднем в $79 в день, в то время как на каждого подопечного службы пробации тратится всего $3,4. К тому же это поможет «разгрузить» российские тюрьмы без дополнительных капитальных расходов на строительство новых мест заключения.

В работе вносятся предложения по структуре и содержательному дополнению обсуждаемых в настоящее время материалов к проекту федерального закона «О пробации». На основе зарубежного опыта функционирования аналогичных служб автором составлен прогноз численности участников программ пробации и персонала. Расчеты показали, что при соблюдении общеевропейского соотношения осужденных в местах лишения свободы и без изоляции (30% и 70%), даже при сохранении текущего уровня спецконтингснта в России, данное соотношение будет выглядеть как 400 и 900 тыс. чел., соответственно. В среднем за рубежом на одного сотрудника Службы пробации приходится 5 осужденных, следовательно, приблизительный штат Службы составит 180 тыс. чел.

Предполагаемое сокращение числа лиц, содержащихся в местах лишения свободы за счет увеличения доли наказаний без изоляции от общества (с 800 до 400 тыс. чел.), позволит сократить численность персонала УИС до 160 тыс. чел. Планируемая обшая численность сотрудников УИС и Службы пробации составит 340 тыс. чел., что равно текущему штату ФСИН. Таким образом, оптимизация расходов при создании Службы пробации (самая затратная статья - оплата труда персонала) возможна за счет реструктуризации штатных единиц УИС. Первоначальной материально-технической базой для Службы пробации могут служить 2,5 тыс. уголовно-исполнительных инспекций.

Автор считает, что в отличие от экономической оценки деятельности других ведомств, при рассмотрении эффективности УИС должно быть равное внимание и учет как экономического, так и социального эффекта. Социальная эффективность УИС влияет на усиление безопасности; улучшение медико-санитарной обстановки, социальной структуры общества, демографической ситуации, обороноспособности государства. В качестве показателей социальной эффективности УИС нами рассматриваются: доля осужденных, работающих по полученной специальности после освобождения; доля повторного возврата осужденных в места лишения свободы и др.

Экономическая эффективность не может быть доминирующей в выборе средств ресоциализации, ее критерии могут и должны регулировать установление очередности тех или иных мероприятий УИС в условиях ограниченных финансовых ресурсов. В работе рекомендуются показатели непосредственных и конечных результатов общественно значимых функций УИС. В качестве непосредственных результатов одного из элементов ресоциализации - трудовой адаптации осужденных -рассматриваются такие показатели, как удельный вес осужденных, обеспеченных рабочими местами (из числа трудоспособных); доля осужденных, освободившихся из мест лишения свободы без получения специальности и др. Индикаторами экономической эффективности данного процесса могут являться: средняя заработная плата спецконгингента; выполнение норм выработки; рентабельность производственных подразделений (по отраслям); удельный вес средств от производственной деятельности в общем объеме финансового обеспечения УИС.

Федеральная служба исполнения наказаний самостоятельно разрабатывает планы и показатели деятельности, составляет отчеты об их исполнении, а также Доклады о результатах и основных направлениях деятельности. Проведенное исследование правового и методического сопровождения процесса формирования расходов на содержание УИС позволило автору представить его этапы обобщенно в виде следующей структурно-логической схемы (рис. 2).

Военно-промышленная

Министерство экономического развития РФ

материалы в части гособоронзаказа

У V

Министерство финансов РФ

материалы в части расходов инвестиционного характера

- методические рекомендации - бюджетный проектировки

V

'Г

г

Управленце тылового обеспечения ФСИН

/V

2 расчеты и

и обоснования ©

Управление капитального строительства ФСИН

расчеты и обоснования

инф-ия о рачрабат. проетах нормат. актов

/V

- реестры расходных обязательсI в - обоснования бюдж. ассигн.

Министерство юс I и ни и РФ

Финанеово-

управленне ФСИН

данные дляДРОИД

Оргашпационно-¡шспекторское управление ФСИН

Л

расчеты и обоснования

данные для Доклада о рез-тах и осн. направлениях д-ти (ДРОНД)

Стру1рурнь1е подразделения 1'_У?рсждеш1Я С^СИН

Рис. 2. Схема подготовки материалов ФСИН России к проекту федерального закона о федеральном бюджете

Изучение материалов ФСИН показало, что в настоящее время нормативно-методическая база планирования расходов и их финансового обеспечения значительно отстает от современных требований: необходимые методические материалы по расчету и обоснованию потребности в бюджетном финансировании устарели; не разработаны четкие критерии распределения бюджетных средств в условиях ограниченности финансовых ресурсов, т.е. в условиях, когда заявленные в проекте бюджета расчеты ведомства превышают текущие возможности их финансового обеспечения, и др. Архаичная, по сути, методика планирования расходов не отвечает требованиям ни сегодняшнего дня, ни перспективе, что затрудняет использование в УИС прогрессивных бюджетных инструментов, принципов программно-целевого планирования. В условиях недофинансирования, а также отсутствия четких регламентов планирования, вышестоящие подразделения по курируемым направлениям самостоятельно определяют приоритетность и степень финансового обеспечения получателей бюджетных средств. На практике чаще всего, как показало исследование, распределение финансовых ресурсов осуществляется по принципу «от достигнутого уровня». Неконкретность плановой функции, в свою очередь, снижает уровень личной ответственности за конечные результаты деятельности руководителей органов и учреждений УИС.

Вместе с тем, в Приказе ФСИН от 08.08.2005 г. № 703 «Об организации планирования в уголовно-исполнительной системе», регламентирующем перечень планов УИС, основные требования к их разработке, организации контроля за выполнением, подготовке отчетных материалов, отсутствует раздел, посвященный финансовому планированию. Отдельные элементы методики финансового планирования представлены в разрозненных ведомственных правовых документах и рассматриваться в качестве полноценного регламента не могут. Автором обоснована необходимость принятия Положения об организации планирования расходов в ведомстве, где должны найти принципиальное отражение: институциональная база ведомственного финансового планирования; основные положения нормирования расходов; этапы бюджетных процедур на всех уровнях бюджетополучателей ФСИН; их ответственность и другие важные элементы финансового механизма.

Третья группа вопросов, исследуемых в диссертационной работе, посвящена следующим направлениям трансформации финансовых технологий в УИС: значению и развитию оценки качества управления финансами УИС в оптимизации объема расходных обязательств ведомства; современным инструментом внутреннего финансового

контроля и анализа; и др. Результаты проведенного анализа послужили основанием для предложений по важным направлениям повышение качества финансовой деятельности УИС. В их числе необходимость разработки и внедрения ФСИН России нормативных правовых актов и методических указаний по: реализации государственной учетной политики в ведомстве; администрированию получаемых доходов; порядку подготовки бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период; организации управленческого учета и др.

В работе обосновывается вывод, что одним из ключевых условий решения поставленных задач является увеличение доли бюджетных ассигнований, предоставляемых в программном виде. Однако динамика структуры финансирования УИС свидетельствует, что финансирование непрограммной деятельности в 2007 г. составило 89,0%, в 2010 г. - 90,8% (по данным Доклада о результатах и основных направлениях деятельности ФСИН России на 2010-2012 гг.), т.е. положительной динамики нет. Кроме того, имеют место существенные корректировки в уже принятые и исполняемые программы, например в федеральную целевую программу «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)», утвержденную постановлением Правительства РФ от 05.09.2006 г. №540 (далее - Программа), которую реализует ФСИН России.

Цель Программы - приведение условий содержания подследственных и осужденных в соответствие с законодательством Российской Федерации для перехода к международным стандартам содержания в следственных изоляторах. Задачами данной федеральной целевой программы являются реконструкция и строительство следственных изоляторов и исправительных учреждений, где условия содержания спецконтингента соответствуют установленным нормам (в том числе строительство 26 следственных изоляторов по международным стандартам). Внесенные в первоначально утвержденную Программу изменения передвинули значительные объемы финансирования (79,0% от общего объема) на заключительный этап ее реализации: 2013 - 2016 гг. Данный факт повышает риск ее неполного исполнения, поскольку главной трудностью в реализации предшествующих программ являлись именно значительные объемы незавершенного строительства, сложившиеся, в основном, из-за недостаточного бюджетного финансирования.

В настоящее время утвержденные программы охватывают только около 10% расходов УИС. В работе обоснована целесообразность трансформации ряда расходов, формируемых в настоящее время по сметному принципу, в 7 новых целевых программ: «Продовольственное обеспечение УИС»; «Вещевое обеспечение УИС»; «Общее образование осужденных»; «Модернизация производственной базы учреждений УИС»;

«Воспитательная работа с осужденными»; «Кадровый потенциал УИС»; межведомственная целевая программа «Постпенитенциарная помощь».

В целях совершенствование нормативной базы, регламентирующей осуществление ведомственного финансового контроля, считаем возможным дополнить п. 1 приказа ФСИН от 11.08.2005 г. № 712 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН»: к методам выявления нарушений кроме ревизии и проверки добавить инспектирование, наблюдение, запрос, подтверждение, пересчет, аналитические процедуры, а также аудит эффективности использования финансовых ресурсов. Учитывая приоритеты современной бюджетной политики, а также развития бюджетного процесса, автор отмечает, что важное место в системе ведомственного финансового контроля должно отводиться аудиту эффективности использования финансовых ресурсов ведомства. Его следует осуществлять как контрольно-ревизионным, так и финансово-экономическим службам, а также службе внутреннего аудита на всех этапах бюджетного процесса в УИС.

В работе предложены и обоснованы организационно-функциональные преобразования структурных подразделений УИС, осуществляющих контрольно-аналитическую деятельность. Помимо контрольно-ревизионной инспекции аргументирована необходимость создания Службы внутреннего аудита. Данное подразделение целесообразно подчинить непосредственно Минюсту России и наделить функциями по: осуществлению анализа и оценки процедур ведомственного финансового контроля ФСИН России, контроля за достоверностью и полнотой составления бюджетной отчетности; предварительному рассмотрению и подготовке рекомендаций по наиболее важным вопросам финансово-хозяйственной деятельности УИС; аудиту эффективности, а также методической и консультационной деятельности по вопросам финансового контроля.

Безусловно, охарактеризованными направлениями не ограничиваются возможности трансформации финансовых технологий в УИС, в своем выборе автор руководствовался приоритетностью заявленных целей ведомства. Мы полагаем, что комплексная реализация предложений, обоснованных в проведенном исследовании, позволит: эффективнее исполнять государственные расходные обязательства в УИС; более успешно решать возложенные на пенитенциарную систему задачи, более результативно использовать ее финансовые ресурсы.

Ш. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ j ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ j

1. Никифоров A.A. Особенности финансирования уголовно-исполнительной системы в 2007-2009 гг. // Финансы и кредит. - 2010.

- № 25 (409). - С. 64-70 - 0,9 пл.

2. Никифоров A.A. Пробация как важный фактор повышения i эффективности УИС и оптимизации ее расходов // Известия Санкт- [ Петербургского университета экономики и финансов. - 2010. - №6; (66). - С. 131-133 -0,4 п.л. !

3. Никифоров A.A. Организация внутреннего финансового контроля в Академии ФСИН России // Проблемы совершенствования российского законодательства и правоприменительной деятельности: Материалы межрегион, науч.-пракг. конфер. / [под общ. ред. Д.А. Гришина]. - Рязань, 2008: в 2 ч. - Ч. 2. - i04 с. - С. 71-76. - 0,4 пл.

4. Никифоров A.A. Экономический аспект использования труда заключенных в системе ГУЛАГА // Человек: преступление и наказание. -2009. - № 1. - С. 69-72. - 0,6 п. л.

5. Никифоров A.A. Финансы производственного сектора уголовно-исполнительной системы // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: Материалы 3-й международной научной конференции, 18-19 февраля 2010 года. / Отв. ред. В.Е. Леонтьев, Н.П. Радковская. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. - С. 98-101.-0,3 п.л.

6. Майорова C.B., Никифоров A.A. Финансовый аспект реформы уголовно-исполнительной системы // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: Материалы 3-й международной научной конференции, 18-19 февраля 2010 года. / Отв. ред. В.Е. Леонтьев, Н.П. Радковская. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. - С. 37-40. - 0,3 п.л. (вклад автора - 0,15 п.л.).

7. Никифоров A.A., Рукосуев С.Г. Мониторинг качества финансового менеджмента в уголовно-исполнительной системе // Человек: преступление и наказание. - 2010. - № 2,- С. 32-35. - 0,4 п. л. (вклад автора - 0,2 п.л.).

8. Никифоров A.A., Рукосуев С.Г. К вопросу об институте частных тюрем // Человек: преступление и наказание. - 2010. - № 4. - С. 47-50. -0,4 п. л. (вклад автора - 0,2 п.л.).

9. Никифоров A.A., Рукосуев С.Г. Международная финансовая практика ресоциализации осужденных // Уголовно-исполнительное право.

- 2010. - № 2. - С. 66-69. - 0,4 п. л. (вклад автора - 0,2 п.л.).

Ю.Никифоров A.A. Ведомственный финансовый контроль как фактор повышения эффективности расходов уголовно-исполнительной системы // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: Материалы 4-й международной научной конференции, 17-18 февраля 2011 года. / Отв. ред. В.Е. Леонтьев, Н.П. Радковская. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. - С. 114-116. - 0,3 п.л.

П.Майорова C.B., Никифоров A.A. Финансовое обеспечение реформирования уголовно-исполнительной системы // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: Материалы 4-й международной научной конференции, 17 -18 февраля 2011 года. / Отв. ред. В.Е. Леонтьев, Н.П. Радковская. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. - С. 30-34. - 0,3 п.л. (вклад аетора - 0,15 пл.).

12. Никифоров A.A., Рукосуев С.Г. Программно-целевой принцип формирования расходов уголовно-исполнительной системы // Человек: преступление и наказание. - 2011. - № 1. - 0,4 п. л. (вклад автора - 0,2

П.Л.).

/

Никифоров Андрей Анатольевич

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 03.03.11. Формат бумаги 60x84 1/16. Бум. офсетная. Тираж 70 экз. Заказ № 3548 Цифровой Копировальный Центр "Восстания-1" 191036, Россия, Санкт-Петербург, ул. Восстания, д. 1