Организационно-экономическое обеспечение образовательных услуг в пенитенциарной системе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Организационно-экономическое обеспечение образовательных услуг в пенитенциарной системе"

На правах рукописи

ЗЕЛЕНОВА ЕЛЕНА АЛЕКСЕЕВНА

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг).

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

МОСКВА 2004

Диссертация выполнена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Научный руководитель: доктор философских наук

Комиссарова Галина Александровна Научный консультант: кандидат экономических наук, доцент

Щербаков Александр Иванович Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Егоров Евгений Викторович; кандидат экономических наук Маслова Ирина Владимировна

Ведущая организация: Всероссийский центр уровня жизни.

Защита состоится " -^.Х^Тл. 2004 г. в^У часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.03 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, д. 84, учебный корпус 2, в аудитории №

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (2 учебный корпус, каб. 2022).

Автореферат разослан « 2-ч- » 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета, кандидат экономических наук, доцент

А.И. Щербаков

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития России роль образования определяется задачами утверждения в стране демократического и правового государства, рыночной экономики, необходимостью преодоления отставания от мировых тенденций экономического развития. Формирование нового качества экономики и общества зависит от человеческого капитала и требует широкой поддержки со стороны общественности, восстановления ответственности и активной роли государства в сфере образования. Необходима глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением требуемых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования.

Основные принципы образовательной политики России определены в Законе Российской Федерации «Об образовании», Федеральной программе развития образования на 2000-2005 годы и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года.

В настоящем исследовании рассматривается проблема социально-экономического обеспечения образования для определенного социального слоя нашего общества, а именно - лиц, находящихся в заключении в исправительных колониях (каждая пятая вечерняя школа - это школа в исправительной колонии).

Образование осужденных - это особая ветвь образовательной системы современной России, которая входит в контекст общих проблем, характеризующих состояние и тенденции развития всей пенитенциарной системы России, а они, в свою очередь, испытывают воздействие следующих взаимосвязанных факторов и определяют актуальность данного исследования:

- увеличение количества осужденных в пенитенциарных учреждениях;

- рост рецидива преступности в стране;

- омоложение контингента осужденных (средний возраст 24-25 лет);

- снижение образовательного уровня лиц, направляемых в места лишения свободы;

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург« и Л . ' 93 ИМ? «дСТУ ]|

- отсутствие принципа непрерывности в системе образования в период пребывания осужденных в исправительных учреждениях (ИУ);

- приведение в соответствие содержания образования с учетом особенностей контингента учащихся;

- отсутствие достаточного количества образовательных учреждений (ОУ) в уголовно-исполнительной системе (УИС) и морально устаревшая учебно-производственная база;

- недостаток финансирования образования в УИС;

- низкая оплата преподавательского труда в рассматриваемой сфере;

- реформирование структуры и управления образовательными учреждениями в УИС.

Сегодня система образования УИС не вполне соответствует потребностям получения образовательных услуг осужденным: на начало 2003 учебного года более 20% осужденных не имели возможности реализовать свое конституционное право на образование, несмотря на то, что законодательством России закреплены положения, определяющие гарантии получения общего и начального профессионального образования лицами, лишенными свободы, а также условия их привлечения к соответствующему обучению.

В настоящее время общее и профессиональное обучение в УИС регулируется двумя ведомствами: Министерством юстиции РФ и Министерством образования РФ. Учредителем образовательных заведений при исправительных учреждениях (кроме школ в воспитательных колониях (ВК)) являются органы управления образованием субъектов Российской Федерации. На администрациях исправительных учреждений лежит ответственность по созданию условий для осуществления образовательной деятельности (содержание зданий школ и профессиональных училищ (ПУ), обновления учебно-материальной базы, контроль за посещением занятий, обеспечение безопасности и т.д.). Вместе с тем, несовершенство нормативной базы вызывает большое количество проблем по сохранению имеющихся ОУ, учреждению и финансированию новых. Необходимо вы-

работать компактный механизм обеспечения образовательного процесса в указанных учреждениях, в том числе, и в части, касающейся финансирования этих учреждений.

Возникла потребность в новых формах организационного и управленческого механизма предоставления образовательных услуг в УИС в достаточном объеме и соответствующего качества с учетом ее особенностей в современных условиях и возможностей реализации таких специфических функций как адаптация и ресоциализация спецконтингента.

Сегодня невозможно повышать эффективность деятельности образовательных учреждений УИС без объединения их в целостный образовательный комплекс (ОК), включающий в себя разные уровни и организационные формы образования на основе эффективного сочетания рыночного и нерыночного механизмов его регулирования.

В этой связи теоретическое осмысление процессов развития образования в пенитенциарной системе, авторская концепция образовательного комплекса представляет собой и научную и практически значимую проблему, актуальную для претворения в жизнь принципов гуманизма, законности и социальной справедливости.

Степень научной разработки проблемы. Вопросы социальной политики, экономического развития социальной сферы (в том числе и системы образования) занимают заметное место в отечественной экономической науке. Путям и способам осуществления реформ в отраслях социальной сферы в условиях формирующейся и социально-ориентированной рыночной экономики посвящены научные работы целого ряда исследователей:

A.M. Бабича, В.Н. Бобкова, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, Л.С. Ржаницы-ной, С В. Шишкина.

Несомненный научный интерес представляют работы специалистов и ученых-пенологов, в которых исследуются вопросы реформирования УИС, воспитательно-образовательных процессов в ИУ: С.А. Ветошкина,

B.Т. Волова, М.А Галагузовой, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, A.M. Митрофанова, В.Л. Полозюка, Б.С. Утевского.

Исследование разных аспектов образования нашло отражение в трудах Н.Г. Алексеева, Л.В. Бабуха, Н.Г. Багаутдиновой, Л.С. Гребнева, Г.А. Комиссаровой, Я.М. Нейматова, Л.И. Мухамедовой, Т.И. Шамовой.

Необходимо также отметить исследования авторов, посвященные регулированию социальных отношений, в том числе и в сфере образования: B.C. Буланова, Н.А. Волгина, АЭ.Котляра, Б.В. Ракитского, Т.С. Су-лимовой, Л.П. Храпылиной, А.И. Щербакова.

Острая практическая значимость формирования современной постановки образования в УИС, адекватного сегодняшним потребностям общества, недостаточная научная разработка перспектив его развития предопределили выбор темы диссертационного исследования, обусловили его цель и задачи.

Объект исследования: процесс общего и профессионального образования в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации.

Предмет исследования: социально-экономические отношения по поводу ведения обучения и предоставления образовательных услуг в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы, с одной стороны, и модернизации образования, с другой стороны, в Российской Федерации.

Теоретической и методологической основойд иссертационного ис -

следования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых, правительственные программы и прогнозы, законодательные и нормативные акты, материалы научных и научно-практических конференций. Информационную базу диссертации составили статистические данные Министерства образования Российской Федерации, Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) и Управления по воспитательной работе с осужденными Министерства юстиции Российской Федерации, а также данные Госкомстата Российской Федерации, негосударственных экспертов, периодической печати и данные, полученные автором в процессе исследования.

Цель и задачи исследования. Целью работы является определение направлений совершенствования организационно-экономического обеспечения образовательных услуг, оптимизации финансовых потоков» связанных с образовательным процессом и формированием комплексов, объединяющих образовательные учреждения различного уровня в рамках УИС.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих

задач:

- рассмотреть современное состояние Российской системы образования и пути ее модернизации;

- выявить особенности экономического устройства сферы образования в системе исполнения наказания;

- провести социально-экономический анализ образовательных услуг в условиях реформирования УИС;

- выработать рекомендации по совершенствованию организационно-экономического обеспечения образовательных услуг в уголовно-исполнительной системе в современных условиях;

- определить оптимизацию бюджетного и внебюджетного финансирования образовательных услуг в УИС;

- обосновать концепцию единого управления образовательным комплексом в уголовно-исполнительной системе.

Научные результаты и их новизна состоят в следующем:

- на основе анализа тенденций развития образовательной системы Российской Федерации и реформирования уголовно-исполнительной системы России раскрыты недостатки системы образования в УИС: отсутствие целостной единой системы управления образовательными учреждениями; неполная реализация основного конституционного принципа общедоступности образования; отсутствие привязки образовательных новаций к реальным потребностям рынка труда и особенностям образовательного процесса в УИС на всех его уровнях; отсутствие предложений по переходу от затратного механизма государственного регулирования сферы образования в УИС к механизму ориентации на эффективность образова-

ния и его адаптацию к экономическим условиям и потребностям общества, личности, государства;

- разработаны методические подходы к совершенствованию организационно-экономического обеспечения образовательных услуг с учетом особенностей УИС: достижение единства в подходах к реализации непрерывного образовательного процесса в период пребывания обучаемых в исправительных учреждениях; мониторинг результатов деятельности ОУ; изучение потребностей осужденных в контексте специфики образовательной среды (режимное учреждение); модификация учебных планов и образовательных программ, направленная на обеспечение их преемственности, коррекция форм, методов, образовательных технологий; оптимизация использования кадрового потенциала ОУ; информационное обеспечение образовательного процесса в УИС;

- определены направления внебюджетной деятельности в сфере образования в условиях УИС для сохранения и развития учебно-материальной базы, расширения сферы платных образовательных услуг для осужденных в соответствии с их спросом; предложена авторская классификация источников дополнительного финансирования: средства производственно-промышленного комплекса УИС, предприятий-работодателей, гранты международных Фондов, попечительских и благотворительных организаций, самих обучаемых-осужденных, семей учащихся-осужденных, бизнеса; обоснован механизм реализации внебюджетной деятельности в форме партнерства образовательных учреждений УИС и всех участников процесса обучения - организации с различной формой собственности;

- разработана авторская концепция об образовательном комплексе (ОК) как целостной интегрированной структуре образования. ОК должен рассматривать свою работу не просто как организацию учебного процесса, а как элемент системы реинтеграции бывших осужденных в общество, обеспечивая условия для реализации конституционных прав на образование;

- представлена модель OK в развитии, которая позволяет в рамках одного образовательного учреждения осуществлять общеобразовательное обучение и профессиональную подготовку осужденный, повышать квалификацию сотрудников системы исполнения наказаний и спецконтингента по программам среднего и высшего профессионального образования, а также по ДОП;

- определена система качественных и количественных показателей, позволяющая оценить результативность функционирования ОК, обеспечение образовательных услуг в пенитенциарной системе. Оценка результативности деятельности ОК не может быть ориентирована на показатель прибыли, а должна исходить из степени удовлетворения социальных потребностей общества в определенный исторический период и способствовать социальному прогрессу.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в разработке модели новой парадигмы развития образования в пенитенциарной системе России, предполагающей такую организацию учебного процесса, которая направлена на развитие личности, формирование у нее механизмов самовоспитания и самообучения через удовлетворение ее базовых потребностей при поддержке всех органов государственной, законодательной и исполнительной власти, общества и бизнеса.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования федеральными и региональными органами УИС предложений по совершенствованию организационно-экономического обеспечения образовательных услуг с целью большего соответствия образовательных услуг требованиям общества и рынка. Для повышения образовательного уровня несовершеннолетних осужденных, повышения социально-экономического статуса педагогических работников воспитательных колоний (ВК) автором на основе выводов и суждений данного исследования разработаны и внедрены Положения «Лучший учащийся школы воспитательной колоний УИС Минюста России» и «Учитель года воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации». Отдельные положения и

ции». Отдельные положения и концептуальные выводы диссертации могут быть использованы в процессе повышения квалификации работников уголовно-исполнительной системы Минюста РФ, сферы образования, а также преподавания ряда экономических дисциплин при подготовке менеджеров, экономистов, юристов и педагогов.

Апробация работы. Отдельные положения исследования были представлены в выступлениях на девяти научно-практических конференциях, в том числе, международных; основные из них: "Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными" (Вологда, апрель 2001 г.); "Реформа пенитенциарной системы" (Совещание ОБСЕ, Вена, 8-9 июля 2002 г.); Всемирный съезд Международной ассоциации тюремного служения (МАТС) (Канада, Торонто, 6-9 августа 2003 года).

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы и приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, рассматривается степень ее разработанности, определяются цель, задачи, объект, предмет исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость исследования.

Первая глава "Теоретико-методологические основы образовательных услуг и их особенности в уголовно-исполнительной системе" посвящена рассмотрению основных теоретико-методологических подходов к изучению образовательных услуг в условиях модернизации образования, их особенностей в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы России.

Научно обоснованной попыткой теоретического осмысления складывающейся ситуации и перспектив развития образования стала разработка и принятие Национальной доктрины образования в Российской Федерации до

2025 года, позволяющей приступить к практическому этапу трансформации системы образования в соответствии со стратегией развития российского общества. В развитие Национальной доктрины была подготовлена Федеральная программа развития образования на 2000-2025 годы. В рамках этих представлений о развитии отечественной системы образования подготовлена неоднозначно воспринятая общественностью «Программа модернизации образования», содержащая организационно-финансовые механизмы по их достижению и вошедшая самостоятельным разделом в «Основные направления социально-экономичесхой политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу».

Модернизация образования (Концепция государственной политики в области образования) представляет собой комплекс взаимосвязанных мер, направленных на последовательную реализацию его основополагающих функций и основывается на ряде необходимых принципов: принцип общедоступности для всех слоев населения независимо от социального положения; интеграция науки с образованием и обеспечение на этой основе его фундаментальности; адаптация образования ко всем изменениям в экономике и обществе, конъюнктуре рынка труда; гуманизация образования и усиление его роли в достижении преемственности в социально-экономическом развитии; единство образовательного пространства; изменение образовательных стандартов и обеспечение принципа непрерывности образования.

В диссертации показано: система образования медленно вписывается в формирующийся рынок, что характеризуется следующими основными проблемами: во-первых, размеры государственного финансирования образования, значительно сократившиеся в 1990-е годы (не менее чем в два раза в реальном выражении) недостаточны для реализации конституционных прав граждан на получение образования; во-вторых, происходит неконтролируемое государством замещение бесплатных образовательных услуг платными, и, вследствие этого, ухудшение доступности качественного образования для низкодоходных групп населения; в-третьих, современное состояние организации государственного управления и финансирования образования не сти-

мулирует образовательные организации к эффективному использованию бюджетных средств и не обеспечивает соответствия стандартов поддерживаемой государством образовательной деятельности актуальным и перспективным потребностям рынка труда, предполагаемых в условиях модернизации российского общества.

Для того, чтобы соответствовать потребностям развивающейся экономики и усложняющейся социальной жизни, образовательным организациям необходима возможность самостоятельно определять основные характеристики образовательного процесса, методы и технологии обучения, структуру кадров, источники доходов, направления расходования средств. В свою очередь, необходимость сдерживания роста государственных расходов на социальные цели заставляет искать пути стимулирования получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию, так как пока невозможно точно определить, сколько средств реально надо на развитие российского образования, сколько из данного процентного увеличения поглотит инфляция, «гибкая» налоговая политика и «свободная экономика».

Очень важным для обновления российского образования на современном этапе является изменение структуры управления образовательными учреждениями и соответствие требованиям новых управлений обучением, воспитанием и развитием осужденных. В связи с этим остро стоит проблема формирования целостной системы непрерывного образования в России, охватывающей все звенья образовательных учреждений (государственные и негосударственные), взаимосвязанные между собой.

Важным элементом государственной политики в области образования является его организационно-экономический механизм финансирования. Модернизация финансирования образования не может ориентироваться лишь на бюджетные источники финансирования. Предполагается формирование системы многоканального финансирования с привлечением средств региональных и муниципальных бюджетов, а также средств предприятий-работодателей и семейных бюджетов. Перспективной моделью финансирования представляется схема двухуровневого бюджета и именные образова-

тельные сертификаты. Кроме того, повышение эффективности использования финансовых ресурсов может быть обеспечено, в частности, формированием комплексов, объединяющих образовательные учреждения, относящиеся к различным уровням образования.

Проведенный в диссертации анализ особенностей модернизации образования в РФ, реформирования уголовно-исполнительной системы Минюста РФ позволил определить основные и характерные черты образовательной деятельности в УИС.

Сегодня отсутствует целостный государственный подход к образованию в местах лишения свободы. Те немногочисленные программы, которые существуют и реализуются в образовательных учреждениях УИС, разобщены, не состыкованы между собой. Не разработана стратегия развития образовательной политики в уголовно-исполнительной системе, отсутствует привязка образовательных новаций к реальным потребностям рынка труда, особенностям образовательного процесса в УИС на всех уровнях образования.

В местах лишения свободы реализуется концептуальный подход к системе образования осужденных как к директивно-принудительной дозированной выдаче знаний. Практически не изучаются потребности осужденных в контексте специфики образовательной среды. Сторонники такого подхода не рассматривают образование осужденных как рынок, на котором предоставляются образовательные услуги, удовлетворяющие образовательные потребности лиц, находящихся в пенитенциарных учреждениях;

Такой подход к образованию осужденных в конечном итоге привел (наряду с социально-экономическими причинами) к деформации и частичному разрушению системы образования в исправительных учреждениях.

Необходимо выработать единый механизм обеспечения образовательного процесса в пенитенциарных учреждениях, в том числе и в части, касающейся финансирования этих учреждений, что позволит, во-первых, значительно расширить масштабы предоставления осужденным образовательных услуг и получить эффект экономии затрат, и, во-вторых, будет способствовать росту предложений образовательных услуг и увеличению числа их

потребителей. Если ранее они были заинтересованной, но не участвующей фигурой на рынке образовательных услуг, то сейчас потребитель (учащийся-осужденный) все больше определяет спрос и предложения на эти услуги с использованием новых информационных технологий (таких как дистанционное обучение, модульное построение), обучение по программам среднего и высшего профессионального образования, а также дополнительным образовательным программам в зависимости от региона, формы обучения (очно-заочное) и имеющихся финансовых возможностей. Особого внимания, в силу своей значимости в жизни общества, требует работа с подростками в воспитательных колониях и женщинами-осужденными, численность которых за последние 5 лет выросла более чем в 2 раза (причина — неспособность государства и общества в короткие сроки решить социальные вопросы трудоустройства бывших осужденных-женщин и несовершеннолетних осужденных). Положение усугубляется еще и тем, что на сегодня в 9 женских ИУ (всего 30) отсутствуют возможности для общеобразовательного обучения осужденных, а в 15 женских колониях нет учреждений начального профессионального образования.

С осуществлением структурных преобразований системы образования в исправительных учреждениях, в условиях тесного взаимодействия управлений исполнения наказания с федеральными и региональными органами управления образованием, службами занятости, новые формы обучения осужденных должны помочь в повышении спроса на труд бывших осужденных в регионах с целью их дальнейшей социальной адаптации.

Развитие пенитенциарной системы России с учетом специфики сферы образования приводит к очевидному переносу акцентов с наказания осужденных к реабилитационному подходу, так как ежегодно из мест лишения свободы освобождается свыше 290 тысяч человек. Поэтому важным направлением деятельности образовательных учреждений УИС является оказание корректирующего воздействия на осужденных на личностном, микросоциальном и профессиональном уровнях. Для обеспечения непрерывности обра-

зовательная программа должна осуществляться как в пенитенциарном, так и в постпенитенциарном периодах.

Показательным в этом плане является сотрудничество представителей общественных организаций России, Министерства юстиции РФ и Министерства образования РФ с международными организациями в области совершенствования образовательных процессов и подготовки персонала, способного на высоком профессиональном уровне воспринимать и реализовывать требования международных стандартов.

Переход к рыночным экономическим отношениям, демократизация общества и другие объективные причины, побудили органы, исполняющие наказания, к реформированию всей уголовно-исполнительной системы. Приводимые в работе показатели состояния уголовно-исполнительной системы России и подробно рассмотренный социально-экономический анализ образовательных услуг в условиях реформирования УИС и государственной политики в области образования, выявили и определили следующее: рост рецидивной преступности в стране (по статистике четверть всех преступлений совершают бывшие осужденные); факты и тенденция омоложения состава осужденных (более половины осужденных - 54,2% - составляют молодые люди в возрасте 18-24 года и еще 18,7% - в возрасте 25-30 лет); низкий уровень образования и тенденции к его снижению (70% осужденных не имеют общего среднего образования, более 20% осужденных в возрасте до 30 лет не имеют общего основного (часть - даже начального) образования, никакого профессионального образования не имеют 76% осужденных).

Закрытие школ начального образования, профессиональных училищ и их филиалов в 90-е годы породили нестабильность ситуации внутри «системы», что привело к разрыву длительных производственных связей на внутреннем рынке и сразу же сказалось на производственно-хозяйственной деятельности УИС. Приоритетным среди источников для жизнедеятельности-«системы» было и остается собственное производство и производственно-хозяйственная деятельность предприятий, созданных при ИУ. Ликвидация предприятий, уменьшение доходов от производственной деятельности, сни-

жение занятости осужденных общественно полезным трудом, низкая профессиональная подготовка негативно влияют на производительность труда как внутри «системы» так и вне ее и привели к полной неплатежеспособности образовательных учреждений в УИС. С 1997 по 1999 год учебно-воспитательная работа в ИУ не финансировалась вовсе, с 2000 года финансирование на учебно-воспитательную деятельность составляет менее 1% от общих расходов на содержание УИС (см.с. 19).

Несмотря на тенденцию роста количества образовательных учреждений (ОУ) общего и профессионального обучения в 2000-2003 годы (табл. 1), обеспеченность исправительных колоний (ИК) школами и учебно-консультационными пунктами (УКП) сегодня составляет 61% (от общего числа 753 исправительных колонии (ИК)), в 184 исправительных учреждениях (24,9%) отсутствуют профучилиша или их филиалы.

Таблица 1

Состояния общего и профессионального обучения в УИС_

N1 п/п Наименование 2000 2001 2002 2003

1 Кол-во школ 210 217 227 231

2 Кол-во УКП 178 205 218 230

3 Кол-во ПУ 340 369 369 369

4 Кол-во филиалов ПУ 142 141 141 141

Всего: 870 932 955 971

Источник: Справка из Управления по воспитательной работе ГУИН Минюста России.

Одна из проблем - отсутствие возможности своевременной замены морально устаревшей и физически изношенной учебно-производственной базы из-за недостаточного и нестабильного финансирования и, как следствие, отставание профессионального обучения и профессиональной подготовки осужденных от передовых технологий современного производства. Отсутствие средств для повышения квалификации сотрудников «системы» также является объективным фактором.

С учетом государственной и общественно-политической значимости реформирования УИС Концепцией реформирования УИС в рамках комплексной Президентской программы (Указ Президента Российской Федерации № 1100 от 8 октября 1997 года) предусматривается: создание развернутой системы образовательных и научно-исследовательских учреждений; под-

готовка персонала новой формации, способного адекватно воспринимать требования международных стандартов в сфере образования с осужденными; изменение структуры ИУ; дальнейшее разграничение компетенции в вопросах управления и обеспечения жизнедеятельности учреждений УИС между федеральными органами и субъектами Российской Федерации; дальнейшая гуманизация уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Согласно Концепции воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС комплексный подход к организации воспитательной работы предусматривает широкое использование возможностей общеобразовательного обучения, которое способствует позитивному развитию личности и воспитанию осужденных, их социальной реабилитации после освобождения. Предусматривается создание совместно с органами управления образованием гибкой системы подготовки осужденных, предоставление им, наряду с начальным профессиональным образованием дополнительной возможности для получения среднего и высшего профессионального образования с использованием очно-заочной и дистанционной форм обучения.

Вторая глава «Совершенствование образовательного процесса в уголовно-исполнительной системе» раскрывает пути совершенствования организационно-экономического обеспечения образовательных услуг, исследует роль бюджетного и внебюджетного финансирования, а также содержит обоснование положения об образовательном комплексе как интегрированном формировании.

Создать эффективный социально-экономический механизм образовательных услуг в уголовно-исполнительной системе в период перехода к рыночным отношениям очень сложно. Процесс формирования этого механизма длительный и должен опираться на имеющиеся традиции, исторический опыт, но в то же время отвечать требованиям сегодняшнего времени с учетом перспективы развития.

Рассматривая образовательные услуги и их совершенствование через призму экономических интересов производителей, покупателей и заказчика

образовательных услуг, следует отметить выгоды, которые получает общество, гражданин, образовательное учреждение, бизнес. Образование осужденных приносит выгоды не только им самим, но и тем, кто оказывает образовательные услуги и создает значительные положительные внешние эффекты. Более образованный осужденный оказывает позитивное влияние на сотрудников УИС, на рост производительности своего труда и окружающих, сознательно или невольно помогая им лучше работать.

Выгоды получает общество в целом. Они связаны с социализацией индивида, влиянием его на экономическое развитие общества. Образовательная деятельность в местах лишения свободы содействует включению получателей образовательных услуг в общественные отношения, лучшему усвоению ими правил и традиций, существующих в обществе. Это позволяет им социализироваться и быть интегрированными в общество в дальнейшем.

Сформулированные в диссертации направления совершенствования организации образовательных услуг изменяют характер выполнения управленческих функций, порождают принципиально новые формы взаимодействия образовательных учреждений и всех участников образовательного процесса в УИС, а также выявляют основные подходы к повышению эффективности финансирования образовательных услуг в системе исполнения наказаний.

В диссертации показано, что для повышения эффективности деятельности образовательного учреждения в УИС необходимо: достижение единства в подходах к реализации непрерывного образовательного процесса; научно-методическое обеспечение по проблемам подготовки кадров; систематическая диагностика результатов деятельности образовательных учреждений; модификация учебных планов и образовательных программ, с учетом особенностей УИС и коррекция форм, методов, образовательных технологий, направленные на обеспечение их преемственности; оптимизация использования кадрового потенциала учреждений, входящих в образовательный комплекс. Кроме того, необходимо: информационное обеспечение деятельности образовательного комплекса; создание эффективных государственно-общест-

венных организационно-управленческих структур; формирование действенных экономических механизмов поддержки мероприятий и направлений деятельности УИС, значимых как для образовательного комплекса в целом, конкретного образовательного учреждения в его составе, так и для всей уголовно-исполнительной системы и, самое главное, для всего общества.

Проведенный анализ бюджетного и внебюджетного финансирования образовательных услуг в УИС позволил определить основные подходы к его оптимизации. Учитывая общественный характер потребления образовательных услуг, предоставляемых уголовно-исполнительной системой в условиях рыночной экономики, основным источником финансирования УИС следует считать средства государственного бюджета.

Анализ западных пенитенциарных систем показал, что для обеспечения выполнения поставленных задач деятельности пенитенциарных систем и соблюдения высоких международных стандартов, основные расходы по содержанию «системы» несут правительства государств и местные власти (от 70 до 85%), остальная часть расходов покрывается самими осужденными от их трудовой деятельности (альтернативой ей может быть профессиональное обучение). Но ни в одной стране не ставится задача экономической самоокупаемости этих «систем» в целом, ни отдельных из входящих в нее учреждений. Ни в одном государстве труд заключенных не является экономически выгодным и не может быть подчинен соображениям получения прибыли тюремного производства.

По мнению некоторых экспертов, если брать во внимание все расходы, связанные с содержанием УИС России, "системе" ежегодно необходимо примерно 50 миллиардов рублей. Фактически в течение ряда лет уголовно-исполнительная система обеспечивалась бюджетными средствами в размерах, которые не превышали 60% потребностей УИС (такое положение сохраняется до настоящего времени). Порядок финансирования конкретного образовательного учреждения УИС определяется с учетом позиции органа, выступившего его учредителем (Минобразование России или органы управле-

ния образованием субъекта Российской Федерации), путем включения затрат на его содержание на соответствующий бюджетный год.

В диссертации рассмотрены и проанализированы актуальные направления Федеральной целевой программы "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002-2006 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 года за № 636. Реализация программы позволит сократить нагрузку на федеральный бюджет и частично компенсировать расходы на содержание осужденных.

В процессе исследования, по данным специального опроса Минюстом России, выявлена необходимость финансовых средств в 2004 году на организацию и содержание общеобразовательного и профессионального обучения осужденных, оплату труда педагогических работников, укрепление учебно-материальной базы (табл. 2). Они составили 9503 млн. рублей, что не превышает 2% от всех затрат на УИС.

Таблица 2.

Необходимое количество средств на содержание образовательных учреждений в

УИС в 2004 году

£ 1 Наименование Кол-во обра-зова-тельных учрежд еиий < (ОУ), ед. Кол-во. ледагогич еских работников, чел. Необходимо финансовых средств, млн. руб.

Заработная плата труда педагогических работников Укрепление учебно-материальной • базы Всего средств

1 Содержание общеобразовательных школ и УКП 445 3111 226,9 94,8 321,7

2 Содержание ПУ и их филиалов 510 4193 384,6 212,1 596,7

3 Организация образования несовершеннолетних осужденных в СИЗО 205 620 23,4 8,5 31,9

Всего 1160 7924 634,9 315,4 950,3

Источник: специально проведенный опрос Минюстом России территориальных органов УИС.

Как показали результаты проведенного исследования, одним из направлений, позволяющим образовательным учреждениям УИС в какой-то степени решить весьма сложные проблемы по обеспечению качественного

учебного процесса для осужденных, сохранению и развитию учебно-материальной базы, является развитие внебюджетной деятельности, что предполагает партнерство образовательных учреждений и всех участников педагогического процесса (государства, общества, бизнеса).

В дальнейшем необходимо внести дополнения и изменения в действующее законодательство Российской Федерации и нормативные акты, регулирующие общеобразовательное обучение и профессиональную подготовку осужденных в части, касающейся расширения типов и видов образовательных заведений, которые можно создавать при исправительных учреждениях (ИУ), а также определить схему финансирования образовательных заведений при ИУ.

И, наконец, повышение эффективности использования финансовых ресурсов может быть обеспечено, в частности, в рамках перспективного направления модернизации образовательной политики в УИС Министерства юстиции Российской Федерации, связанного с формированием комплексов, объединяющих учебные заведения, относящиеся к различным уровням образования.

Проблема формирования организационной структуры управления образовательного комплекса (ОК) требует, прежде всего, осмысления развития образовательных учреждений (ОУ) как комплексной социально-педагогической системы, управление которой требует системного подхода.

В диссертации обоснована авторская концепция образовательного комплекса в системе исполнения наказаний, базирующаяся на положении об усиление роли государства в управлении сферой образования, использовании рыночных и нерыночных принципов ее регулирования, обеспечении равного доступа всех граждан. Представлена структура управления ОК, которая позволяет в рамках одного образовательного учреждения осуществлять общеобразовательное обучение и профессиональную подготовку осужденных, повышать квалификацию сотрудников системы исполнения наказаний и спецконтингента по программам среднего и высшего профессионального образования с учетом новых информационных технологий.

Взаимодействие образовательной сферы с реальным сектором экономики не укладываются в обычную схему рыночных отношений. Образовательные учреждения УИС по своему характеру составляют некоммерческий сектор экономики, логику функционирования которого нельзя воспроизвести в товарно-стоимостных категориях.

Российская экономика проходит нелегкий путь к созданию новой хозяйственной системы, социально-экономического механизма ее функционирования. Сфера образования входит одновременно и в экономическую и в социальную системы. Будучи важнейшим элементом формирования инфраструктуры современной экономики образование является постоянно возрастающим по масштабам рынком услуг.

В диссертации отмечено, что образовательный процесс осужденных не вписывается в систему координат спроса и предложений как неотъемлемых составляющих рыночного механизма. Но именно сочетание потребности отдельной личности в образовании с потребностями общества в социализации этой личности должно стать приоритетом социальной защиты и социальной справедливости, что по нашему мнению, может быть достигнуто только при создании замкнутого процесса образовательных учреждений, представленного в виде модели управления образовательного комплекса (ОК).

Универсальность обновления образования в системе исполнения наказаний в XXI веке будет заключаться в переходе на новые педагогические и управленческие технологии обучения, воспитания и развития, реализуя такие специфические функции, которыми являются адаптация, социальная реабилитация и ресоциализация. Образование в этой «системе», с точки зрения интересов общества будет выступать в качестве элемента экономической системы, несущей ответственность за достижение социальных целей и обеспечение конкурентных преимуществ, как национальной экономики, так и отдельных хозяйствующих субъектов.

Ведущим подходом к развитию системы образования в уголовно-исполнительной системе является ее преобразование как целостной непрерывной системы.

Изложенные в диссертации подходы объективно требуют рассматривать образовательный комплекс как целостное интегрированное образование, включающее в себя разные уровни и организационные формы обучения, а учащегося-осужденного одновременно целью, объектом, субъектом и результатом воспитательно-образовательных услуг любого ОУ и обусловливают такую стратегию педагогической деятельности и управления образовательными услугами, в которых ученик, оставаясь объектом педагогической деятельности, становится субъектом собственного развития, образования, индивидуализации и гражданского становления.

Повысить эффективность на всех уровнях управления ОК - важнейшая цель оптимизации данной функции. Для достижения поставленной задачи необходимо использовать принципы и методы проектирования организации управления, основанные на применении системного подхода, позволяющего учесть совокупность воздействия внешних и внутренних факторов на «систему».

В работе рассматриваются два этапа формирования структуры образовательного комплекса и структуры ОК на этапе его становления и в развитии. Каждый этап характеризуется постановкой конкретных задач и совокупностью применяемых методов организационного и экономического характера. Использование каждого из методов направлено на выполнение конкретных задач, обеспечивающих единство социально-экономического обеспечения образовательных услуг в пенитенциарной системе России.

Проведенный эксперимент по созданию комплексной системы образования в 1996-2000 годы на базе исправительной колонии № 2 ГУИН по Свердловской области и подробно описанный в диссертации убедительно доказал практическую значимость изложенной концепции развития ОК.

Итогом ее реализации должна стать структура управления ОК, отвечающая современным требованиям и ориентированная на работу в условиях рыночной экономики, обеспечивающая в достаточном объеме и качестве производство образовательных услуг на базе новых информационных технологий и широкого применения дистанционного обучения.

Для оценки функционирования комплекса ОУ в диссертации представлена разработанная автором система качественных и количественных показателей, где оценка результативности деятельности комплекса ОУ не может быть ориентирована на универсальный показатель прибыльности, а должна быть направлена на удовлетворение социальных потребностей общества в определенный исторический период, и должна способствовать социальному прогрессу. В регулировании образования в УИС необходимо быстрее переходить от сметного, часто затратного подхода к оценке конечных результатов его деятельности и степени достижения поставленных задач. Эффективность всоспитательно-образовательно-исправительно-трудового процесса в системе исполнения наказаний должна быть подчинена единой цели - исправлению и перевоспитанию граждан через новую модель образовательной системы, ориентированной на требования современного общества в его динамическом развитии.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются выводы и предложения совершенствования организационно-экономического обеспечения образовательных услуг в уголовно-исполнительной системе в целях обеспечения принципа непрерывности образования и соответствия социально-экономического развития государства и общества.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Зеленова Е.А. Основы внебюджетной деятельности в сфере образовательных услуг в пенитенциарных учреждениях. Статья в сборнике «Управление социальным развитием: Сборник научных статей» - М.: РАГС, 2002 - 0,5 пл.

2. Зеленова ЕЛ. Концепция единого образовательного комплекса в пенитенциарных учреждениях. Статья в сборнике «Экономика труда и социально-трудовые отношения: Сборник научных статей» - М.: РАГС, 2002 - 0,8 пл.

3. Зеленова ЕА Организационно-экономическое обеспечение образовательных услуг в пенитенциарной системе (монография). - М.: Технология ЦД, 2004 - 8,3 пл.- в

♦ ♦ *

печати.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Зеленова Елена Алексеевна

Тема диссертационного исследования: «Организационно-экономическое обеспечение образовательных услуг в пенитенциарной

системе»

Научный руководитель Комиссарова Галина Александровна Научный консультант Щербаков Александр Иванович

Изготовление оригинал-макета Зеленова Елена Алексеевна

Подписано в печать 26.02.2004 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,56

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ООО Технология ЦД. Заказ №128 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.

M? 6 96 9

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зеленова, Елена Алексеевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ И ИХ ОСОБЕННОСТИ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

1.1. Современное состояние Российской системы образования и

1.2. Особенности экономического устройства сферы образования в системе

1.3. Социально-экономический анализ образовательных услуг в условиях реформирования пенитенциарной системы

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

2.1. Совершенствование организационно-экономического обеспечения образовательных услуг в уголовно-исполнительной системе в современных условиях

2.2. Оптимизация бюджетного и внебюджетного финансирования образовательных услуг в УИС

2.3. Концепция единого управления образовательным комплексом (ОК) в уголовно-исполнительной системе необходимость ее модернизации исполнения наказаний

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организационно-экономическое обеспечение образовательных услуг в пенитенциарной системе"

Актуальность темы исследования. На современном этапе развития России роль образования определяется задачами утверждения в стране демократического и правового государства, рыночной экономики, необходимостью преодоления отставания от мировых тенденций экономического развития. Формирование нового качества экономики и общества зависит от человеческого капитала и требует широкой поддержки со стороны общественности, восстановления ответственности и активной роли государства в сфере образования. Необходима глубокая и всесторонняя модернизация образования с выделением требуемых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования.

Основные принципы образовательной политики России определены в Законе Российской Федерации «Об образовании», Федеральной программе развития образования на 2000-2005 годы и Концепции модернизации ч российского образования па период до 2010 года.

В настоящем исследовании рассматривается одна из отраслей социальной сферы - образование, и конкретно проблема социально-экономического обеспечения образования для определенного социального слоя нашего общества, а именно - лиц, находящихся в заключении в исправительных колониях (каждая пятая вечерняя школа - это школа в исправительной колонии). По мнению профессора Волгина Н.А. «системность и масштабность проведения социальной политики в контексте полноты учета ее многоликих объектов и предмета - гарант результативности и действенности взаимоотношений между социальными слоями и социальными группами общества»1.

1 Социальная политика: Учсбник./Под общрсд. Н.А. Волгина. - М.: Экзамен, 2002,- С. 10

Образование* осужденных - это особая ветвь образовательной системы современной России, которая входит в контекст общих проблем, характеризующих состояние и тенденции развития всей пенитенциарной системы России, а они, в свою очередь, испытывают воздействие следующих взаимосвязанных факторов и определяют актуальность данного исследования: увеличение количества осужденных в пенитенциарных учреждениях;

- рост рецидива преступности в стране;

- омоложение контингента осужденных (средний возраст 24-25 лет);

- снижение образовательного уровня лиц, направляемых в места лишения свободы;

- отсутствие принципа непрерывности в системе образования в период пребывания осужденных в исправительных учреждениях (ИУ);

- приведение в соответствие содержания образования с учетом особенностей контингента учащихся;

- отсутствие достаточного количества образовательных учреждений (ОУ) в уголовно-исполнительной системе (УИС) и морально устаревшая учебно-производственная база;

- недостаток финансирования образования в УИС;

- низкая оплата преподавательского труда в рассматриваемой сфере;

- реформирование структуры и управления образовательными учреждениями в УИС.

Сегодня система образования УИС не вполне соответствует потребностям получения образовательных услуг осужденным: па начало Образдвание - целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных центов).

2003 учебного года более 20% осужденных не имели возможности реализовать свое конституционное право на образование, несмотря на то, что законодательством России закреплены положения, определяющие гарантии получения общего и начального профессионального образования лицами, лишенными свободы, а также условия их привлечения к соответствующему обучению.

В настоящее время общее и профессиональное обучение в УИС регулируется двумя ведомствами: Министерством юстиции РФ и Министерством образования РФ. Учредителем образовательных заведений при исправительных учреждениях (кроме школ в воспитательных колониях (ВК)) являются органы управления образованием субъектов Российской Федерации. На администрациях исправительных учреждений лежит ответственность по созданию условий для осуществления образовательной деятельности (содержание зданий школ и профессиональных училищ (ПУ), обновления учебно-материальной базы, контроль за посещением занятий, обеспечение безопасности и т.д.). Вместе с тем, несовершенство нормативной базы вызывает большое количество проблем по сохранению имеющихся ОУ, учреждению и финансированию новых. Необходимо выработать компактный механизм обеспечения образовательного процесса в указанных учреждениях, в том числе, и в части, касающейся финансирования этих учреждений.

Возникла потребность в новых формах организационного и управленческого механизма предоставления образовательных услуг в УИС в достаточном объеме и соответствующего качества с учетом ее особенностей в современных условиях и возможностей реализации таких специфических функций как адаптация и ресоциализация1 спецконтингента.

1 Рссоциалитация - процесс становления человека (осужденного) социально активной личностью череп обучение и приобщение к тем культурным и социально-правовым ценностям и отношениям, которые составляют основу гражданственности и общественного бьгтия в современном правовом государстве. Обучение осужденных: Сб. материалов к Всероссийской конференции 15-16 ноября 2001. - СПб.: СЗТУ,

2001.-С. бГ.

Сегодня невозможно повышать эффективность деятельности образовательных учреждений УИС без объединения их в целостный образовательный комплекс (ОК), включающий в себя разные уровни и организационные формы образования на основе эффективного сочетания рыночного и нерыночного механизмов его регулирования.

В этой связи теоретическое осмысление процессов развития образования в пенитенциарной системе, авторская концепция образовательного комплекса представляет собой и научную и практически значимую проблему, актуальную для претворения в жизнь принципов гуманизма, законности и социальной справедливости.

Степень научной разработки проблемы. Вопросы социальной политики, экономического развития социальной сферы (в том числе и системы образования) занимают заметное место в отечественной экономической науке. Путям и способам осуществления реформ в отраслях социальной сферы в условиях формирующейся и социально-ориентированной рыночной экономики посвящены научные работы целого ряда исследователей: A.M. Бабича, В.Н. Бобкова, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, J1.C. Ржаницыной, С.В. Шишкина.

Несомненный научный интерес представляют работы специалистов и ученых-пенологов, в которых исследуются вопросы реформирования УИС, воспитательно-образовательных процессов в ИУ: С.А. Ветошкина, В.Т. Волова, М.А. Галагузовой, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина,

A.M. Митрофанова, B.J1. Полозюка, Б.С. Утевского.

Исследование разных аспектов образования нашло отражение в трудах Н.Г. Алексеева, JI.B. Бабуха, Н.Г. Багаутдиновой, J1.C. Гребнева, Г.А. Комиссаровой, Я.М. Нейматова, Л.И. Мухамедовой, Т.И. Шамовой.

Необходимо также отметить исследования авторов, посвященные регулированию социальных отношений, в том числе и в сфере образования:

B.C. Буланова, II.А. Волгина, А.Э.Котляра, Б.В. Ракитского, Т.С. Сулимовой, Л.П. Храпылиной, А.И. Щербакова.

Острая практическая значимость формирования современной постановки образования в УИС, адекватного сегодняшним потребностям общества, недостаточная научная разработка перспектив его развития предопределили выбор темы диссертационного исследования, обусловили его цель и задачи.

Объект исследования: процесс общего и профессионального образования в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации.

Предмет исследования: социально-экономические отношения по поводу ведения обучения и предоставления образовательных услуг в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы, с одной стороны, и модернизации образования, с другой стороны, в Российской Федерации.

Теоретической н методологической основой диссертационного исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых, правительственные программы и прогнозы, законодательные и нормативные акты, материалы научных и научно-практических конференций. Информационную базу диссертации составили статистические данные Министерства образования Российской Федерации, Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) и Управления по воспитательной работе с осужденными Министерства юстиции Российской Федерации, а также данные Госкомстата Российской Федерации, негосударственных экспертов, периодической печати и данные, полученные автором в процессе исследования.

Цель и задачи исследования. Целью работы является определение направлений совершенствования организационно-экономического обеспечения образовательных услуг, оптимизации финансовых потоков, связанных с образовательным процессом и формированием комплексов, объединяющих образовательные учреждения различного уровня в рамках УИС.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- рассмотреть современное состояние Российской системы образования и пути сс модернизации;

- выявить особенности экономического устройства сферы образования в системе исполнения наказания;

- провести социально-экономический анализ образовательных услуг в условиях реформирования УИС;

- выработать рекомендации по совершенствованию организационно-экономического обеспечения образовательных услуг в уголовно-исполнительной системе в современных условиях;

- определить оптимизацию бюджетного и внебюджетного финансирования образовательных услуг в УИС;

- обосновать концепцию единого управления образовательным комплексом в уголовно-исполнительной системе.

Научные результаты и их новизна состоят в следующем: - на основе анализа тенденций развития образовательной системы Российской Федерации и реформирования уголовно-исполнительной системы России раскрыты недостатки системы образования в УИС: отсутствие целостной единой системы управления образовательными учреждениями; неполная реализация основного конституционного принципа общедоступности образования; отсутствие привязки образовательных новаций к реальным потребностям рынка труда и особенностям образовательного процесса в УИС на всех его уровнях; отсутствие предложений по переходу от затратного механизма государственного регулирования сферы образования в УИС к механизму ориентации на эффективность образования и его адаптацию к экономическим условиям и потребностям общества, личности, государства; разработаны методические подходы к совершенствованию организационно-экономического обеспечения образовательных услуг с учетом особенностей УИС: достижение единства в подходах к реализации непрерывного образовательного процесса в период пребывания обучаемых в исправительных учреждениях; мониторинг результатов деятельности ОУ; изучение потребностей осужденных в контексте специфики образовательной среды (режимное учреждение); модификация учебных планов и образовательных программ, направленная на обеспечение их преемственности, коррекция форм, методов, образовательных технологий; оптимизация использования кадрового потенциала ОУ; информационное обеспечение образовательного процесса в УИС;

- определены направления внебюджетной деятельности в сфере образования в условиях УИС для сохранения и развития учебно-материальной базы, расширения сферы платных образовательных услуг для осужденных в соответствии с их спросом; предложена авторская классификация источников дополнительного финансирования: средства производственно-промышленного комплекса УИС, предприятий-работодателей, гранты международных Фондов, попечительских и благотворительных организаций, самих обучаемых-осужденных, семей учащихся-осужденных, бизнеса; обоснован механизм реализации внебюджетной деятельности в форме партнерства образовательных учреждений УИС и всех участников процесса обучения - организации с различной формой собственности;

- разработана авторская концепция об образовательном комплексе (ОК) как целостной интегрированной структуре образования. ОК должен рассматривать свою работу не просто как организацию учебного процесса, а как элемент системы реинтеграции1 бывших осужденных в общество,

1 Социальная реинтеграция - процесс и характеристика меры восстановления ранее присущих индивиду и, вследствие каких-либо причин ослабленных или утраченных, социальных и ролевых функций в адекватном для него социокультурном пространстве. Социальная политика: Толковый словарь. Издание второе, доработанное/Общ. ред. д. э. и, проф. Н.Л. Волгин. Отв. ред. д. э. н., проф. Б.В. Ракитский. М.: РЛГС, 2002 - С. 436. обеспечивая условия для реализации конституционных прав на образование;

- представлена модель ОК в развитии, которая позволяет в рамках одного образовательного учреждения осуществлять общеобразовательное обучение и профессиональную подготовку осужденных, повышать квалификацию сотрудников системы исполнения наказаний и спецконтингента по программам среднего и высшего профессионального образования, а также по дополнительным образовательным программам;

- определена система качественных и количественных показателей, позволяющая оценить результативность функционирования ОК, обеспечение образовательных услуг в пенитенциарной системе. Оценка результативности деятельности ОК не может быть ориентирована на показатель прибыли, а должна исходить из степени удовлетворения социальных потребностей общества в определенный исторический период и способствовать социальному прогрессу.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в разработке модели новой парадигмы развития образования в пенитенциарной системе России, предполагающей такую организацию учебного процесса, которая направлена па развитие личности, формирование у нее механизмов самовоспитания и самообучения через удовлетворение ее базовых потребностей при поддержке всех органов государственной, законодательной и исполнительной власти, общества и бизнеса.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования федеральными и региональными органами УИС предложений по совершенствованию организационно-экономического обеспечения образовательных услуг с целью большего соответствия образовательных услуг требованиям общества и рынка. Для повышения образовательного уровня несовершеннолетних осужденных, повышения социально-экономического статуса педагогических работников воспитательных колоний (ВК) автором на основе выводов и суждений данного исследования разработаны и внедрены Положения «Лучший учащийся школы воспитательной колоний УИС Минюста России» и «Учитель года воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации». Отдельные положения и концептуальные выводы диссертации могут быть использованы в процессе повышения квалификации работников уголовно-исполнительной системы Минюста РФ, сферы образования, а также преподавания ряда экономических дисциплин при подготовке менеджеров, экономистов, юристов и педагогов.

Апробация работы. Отдельные положения исследования были представлены в выступлениях на девяти научно-практических конференциях, в том числе, международных; основные из них: "Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными" (Вологда, апрель 2001 г.); "Реформа пенитенциарной системы" (Совещание ОБСЕ, Вена, 8-9 июля 2002 г.); Всемирный съезд Международной ассоциации тюремного служения (МАТС) (Канада, Торонто, 6-9 августа 2003 года).

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы и приложения.

По теме диссертации опубликовано: 3 работы (9,6 п.л.).

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Зеленова, Елена Алексеевна

Выводы по второй главе.

1. Российская экономика проходит нелегкий путь к созданию современного организационно-социально-экономического обеспечения функционирования системы нового типа и се образовательных услуг. Сфера образования - будучи важнейшим элементом инфраструктуры современной экономики, является постоянно возрастающим по масштабам рынком услуг.

2. Если рассматривать образовательные услуги и их совершенствование через призму экономических интересов производителей, покупателей и заказчика образовательных услуг, то следует отмстить несоразмерность выгод, которые получает общество, гражданин, образовательное учреждение, бизнес. Образовательная деятельность в местах лишения свободы содействует включению получателей образовательных услуг в общественные отношения, усвоению ими правил и традиций, существующих в обществе. Это позволяет им социализироваться и быть интегрированными в общество.

3. Перспективы совершенствования организационно-экономического обеспечения образовательных услуг в УИС, изменяют характер выполнения управленческих функций, порождают принципиально новые формы взаимодействия образовательных учреждений и всех участников процесса, а также выявляют основные направления повышения эффективности финансирования образовательных услуг в пенитенциарных учреждениях, представленные нами в концепции единого управления образовательным комплексом в системе исполнения наказаний.

4. Для повышения эффективности деятельности ОК необходимо:

- достижение единства в подходах к реализации непрерывного образовательного процесса:

- научное и научно-методическое обеспечение по проблемам подготовки кадров;

- систематическая диагностика результатов деятельности образовательных учреждений;

- модификация учебных планов и образовательных программ, с учетом особенностей УИС, направленная на обеспечение их преемственности, коррекции форм, методов, образовательных технологий;

- оптимизация использования кадрового потенциала учреждений, входящих в образовательный комплекс;

- информационное обеспечение деятельности образовательного комплекса;

- создание эффективных государственно-общественных организационно-управленческих структур;

- формирование действенных экономических механизмов поддержки мероприятий и направлений деятельности УИС, значимых как для образовательного комплекса в целом, конкретного образовательного учреждения в его составе, так и для всей уголовно-исполнительной системы России и, самое главное, для нашего российского общества.

164

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенные автором исследования доказывают большую значимость выбранной темы и необходимость дальнейшего ее изучения как важнейшей составляющей социальной политики государства - обеспечение фундаментальных прав и свобод личности, повышение темпов социально-экономического и научно-технического развития, гуманизации общества, роста культуры. Формирование нового качества экономики и общества зависит от человеческого капитала и требует широкой поддержки со стороны общественности, восстановления ответственности и активной роли государства.

Анализируя результаты нашего исследования, можно утверждать, что:

1. Современный кризис образования не лежит па поверхности социально-экономических явлений, он имеет внутренний характер, связанный с утратой смысла для образования человека и не оправдывает надежд на развитие и воспитание человека, способного к переустройству общественной жизни, производства, сохранению культуры, правопорядка.

На современном этапе развития общества о масштабах уголовно-исполнительной системы можно судить на основе того факта, что по числу осужденных на тысячу населения Россия делит с США первое-второе место в мире. Деятельность уголовно-исполнительной системы следует рассматривать не только как институт борьбы с преступностью, а как одну из сторон жизни общества, преимущественно с экономических, социальных, политических, нравственных позиций при поддержке всех органов государственной и законодательной власти.

На основе анализа развития образовательной системы Российской Федерации и реформирования уголовно-исполнительной системы России раскрыты недостатки системы образования в УИС:

- отсутствие целостной единой системы управления образовательными учреждениями;

- неполная реализация основного конституционного принципа общедоступности образования;

- отсутствие привязки образовательных новаций к реальным потребностям рынка труда и особенностям образовательного процесса в УИС на всех его уровнях;

- отсутствие предложений по переходу от затратного механизма государственного регулирования сферы образования в УИС к механизму ориентации на эффективность образования и его адаптацию к экономическим условиям и потребностям общества, личности, государства.

2. Очень важным для обновления российского образования на современном этапе становится изменение структуры управления образовательными учреждениями и соответствие требованиям новых управлений обучением, воспитанием и развитием осужденных. В связи с этим остро стоит проблема формирования целостной системы непрерывного образования в России, охватывающей все звенья образовательных учреждений (государственные и негосударственные), взаимосвязанные между собой.

Для обеспечения принципа непрерывности образования в УИС необходимо выработать единый механизм обеспечения образовательного процесса в пенитенциарных учреждениях, в том числе и в части, касающейся финансирования этих учреждений, что позволит:

- во-первых, значительно расширить масштабы предоставления осужденным образовательных услуг и получить эффект экономии затрат; во-вторых, будет способствовать росту предложений образовательных услуг и увеличению числа их потребителей.

Если ранее осужденные были заинтересованной, по не участвующей фигурой на рынке образовательных услуг, то сейчас потребитель (учащийся-осужденный) все больше определяет спрос и предложения на эти услуги с использованием новых информационных технологий (таких как дистанционное обучение, модульное построение), обучение по программам среднего и высшего профессионального образования, а также дополнительным образовательным программам в зависимости от региона, формы обучения (очно-заочное) и имеющихся финансовых возможностей.

Именно образование осужденных определяет содержательную сторону будущего пенитенциарной системы России. Объем прав осужденных на образование, уровень и качество образования в УИС, становятся базой, определяющей степень развития общества, экономическое и социальное положение государства, благополучие его граждан. Основная задача образовательной политики УИС состоит в формировании устойчивого желания осужденных получить образование, которое является одним из средств социальной реабилитации, что, по нашему мнению, может быть достигнуто только при создании непрерывного образовательного процесса в исправительных учреждениях, представленного нами в виде модели современного образовательного комплекса.

3. Сегодня в исправительных учреждениях Минюста России функционируют 445 вечерних общеобразовательных школ и учебно-консультационных пунктов, в которых осуществляется обучение 57 тысяч осужденных, нуждающихся в получении основного общего образования, а также 510 профессиональных училищ и их филиалов, в которых более 82 тысяч осужденных ежегодно приобретают рабочую профессию.

Несмотря на тенденцию роста количества образовательных учреждений (ОУ) общего и профессионального обучения в 2000-2003 годы (табл. 1), обеспеченность исправительных колоний (ИК) школами и учебно-консультационными пунктами (УКП) сегодня составляет 61% (от общего числа 753 исправительных колонии), в 184 исправительных учреждениях (24,9%) отсутствуют профучилища или их филиалы.

Состояние общего и профессионального обучения в УИС п/п Наименование 2000 2001 2002 2003

1 Кол-во школ 210 217 227 231

2 Кол-во УКП 178 205 218 230

3 Кол-во ПУ 340 369 369 369

4 Кол-во филиалов ПУ 142 141 141 141

Всего: 870 932 955 971

Источник: Справка из Управления по воспитательной работе ГУИН Минюста России.

Одна из проблем - отсутствие возможности своевременной замены морально устаревшей и физически изношенной учебно-производственной базы из-за недостаточного и нестабильного финансирования и, как следствие, отставание профессионального обучения и профессиональной подготовки осужденных от передовых технологий современного производства. Отсутствие средств для повышения квалификации сотрудников «системы» также является объективным фактором.

4. Очевидно, что проблемы развития образовательных услуг в пенитенциарных учреждениях нельзя рассматривать вне контекста ситуации и проблем, злободневных для всего комплекса системы исполнения наказаний Российской Федерации. Таким образом, эффективное решение проблем финансирования образования УИС возможно только при наличии комплексной, системной политики реформирования уголовно-исполнительной системы как составляющего элемента народнохозяйственного комплекса страны.

Анализ западных пенитенциарных систем показал, что для обеспечения выполнения посганленпых задач деятельности пенитенциарных систем и соблюдения высоких международных стандартов, основные расходы по содержанию «системы» несут правительства государств и местные власти (от 70 до 85%), остальная часть расходов покрывается самими осужденными от их трудовой деятельности (альтернативой ей может быть профессиональное обучение). Но ни в одной стране не ставится задача экономической самоокупаемости этих «систем» в целом, ни отдельных из входящих в нее учреждений. Ни в одном государстве труд заключенных не является экономически выгодным и не может был» подчинен соображениям получения прибыли тюремного производства.

По мнению некоторых экспертов, если брать во внимание все расходы, связанные с содержанием УИС России, "системе" ежегодно необходимо примерно 50 миллиардов рублей. Фактически в течение ряда лет уголовно-исполнительная система обеспечивалась бюджетными средствами в размерах, которые не превышали 60% потребностей УИС (такое положение сохраняется до настоящего времени). Порядок финансирования конкретного образовательного учреждения УИС определяется с учетом позиции органа, выступившего его учредителем (Минобразование России или органы управления образованием субъекта Российской Федерации), путем включения затрат на его содержание на соответствующий бюджетный год.

Реализация Федеральной целевой программы "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002-2006 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 года за № 636 позволит сократить нагрузку па федеральный бюджет и частично компенсировать расходы на содержание осужденных.

Надо признать, что образовательная сфера, в условиях реформирования УИС пока не получила статуса приоритетности в вопросе финансирования и имеет низкую социальную составляющую расходной части бюджета (с 1997-1999 годы рассматриваемая сфера не финансировалась вовсе, с 2000 года - это составляет менее 1% от расходной части бюджета). Соответственно, необходимо предусмотреть приоритетное финансирование образования в УИС и установить совокупный объем финансирования не менее 10 процентов от расходной части бюджета «системы» в целом, руководствуясь Принципами реструкторизации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 г.г. и на период до 2006 г.

По данным специального опроса Минюстом России, выявлена необходимость финансовых средств в 2004 году на организацию и содержание общеобразовательного и профессионального обучения осужденных, оплату труда педагогических работников, укрепление учебно-материальной базы (табл. 2). Они составили 950,3 млн. рублей, что не превышает 2% от всех затрат на УИС.