Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования"

На правах рукописи

ФАЙБЕРГ ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) ЗАКАЗ КАК ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

Специальность: 08.00.10-Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иркутск, 2006

Диссертация выполнена ни кафедре (финансов Байкальского государственного университета экономики и права

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент

Винокурова Валентина Павловна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

доцент

Кнрсслко Лина Павловна

кандидат экономических наук, доцент

Доржпева Ирина Цырен-Дашиевна

Ведущая организация:

Иркутски» государственный университет

'Защита состоится 17 ноября 2006 года в 12:00 часов на заседании диссертационного совета К 212,070.01 при Байкальском государственном университете экономики п права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Карла Маркса, 24, корпус 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, корпус 2, ауд. 101.

Автореферат диссертации размещен на официальном сайте университета: mvw.isea.ni.

Автореферат разослан « »октября 2006 г.

Учены» секретарь диссертационного совета кандидат экономических паук, доцент /,

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Отличительной особенностью проводимых в настоящее время реформ бюджетного сектора в России является их многоаспектность. Реформы касаются трансформации бюджетного устройства РФ на уровне субъектов РФ, реформирования бюджетной классификации и бюджетного учета, изменения системы межбюджетных отношений, механизма исполнения бюджета в части перехода на кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов РФ в органы Федерального казначейства РФ, изменения методов и способов планирования доходов и расходов бюджетов. Реализация на практике всех направлений реформ должна способствовать повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.

Одним из направлений реформ является переход от практики «управления бюджетами по затратам» к практике «управления по результатам», что, в свою очередь, требует изменения подходов не только к процессу планирования расходов бюджетов, но и к их финансированию. В частности, это предполагает развитие таких форм организации бюджетного финансирования, которые в наибольшей степени отвечают современным требованиям. Одной из таких форм выступает государственный (муниципальный) заказ.

Недостаточная теоретическая и практическая разработанность вопросов, касающихся применения этой формы организации бюджетного финансирования в новых условиях, обосновывает научную необходимость и актуальность темы диссертационного исследования, а также определяет его основные направления.

Степень разработанности проблемы. В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы развития форм организации бюджетного финансирования.

В процессе исследования вопросов бюджетного финансирования были изучены труды зарубежных экономистов, в том числе Деккера М., Джен-кинса Д.Е., Кумбса Х.М., Нивена П.Р., Стиглица Дж. Ю., Хатрн Г.П. и других.

Проблемам бюджетного финансирования, а также бюджетного менеджмента на этапе финансирования посвящены труды таких российских экономистов, как Азарникова И.В., Бабич А.Н., Бурцев В.В., Врублев-скаяО.В., Дробозина Л.А., Ковалева Т.М, Ляпунова Г.В., Мергелов Г.С., Павлова Л.Н., Парасоцкая H.H., Поляк Г.В., Родионова В.М., Романовский М.В., Самаруха В.И., Сорокина Т.В., Фетисов В.Д., Яшина Н.И. и Другие.

Вопросам применения государственного (муниципального) заказа в системе форм организации бюджетного финансирования посвящены работы Абдрахимова Д., Лсаула А.Н., Гасилова В.В., Гончарова Е.Ю., Грахо-ва В.П., Дорошенко Т.Г., Дюнинон О.П., Елькина В.А., Елькинои Н.В., Кондрашева Г., Масленникова В.В., Нестеровича Н.В., Панкратьевой Е.А., Попырина В .И., Слободника В.И. Смирнова В.И. и других.

Возможности совершенствования бюджетного финансирования в части перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, рассматриваются в трудах Ананенко С. А., Афанасьева Мст., Гараджи М.Ю. Голиковой Т.А., Зверева Г.С., Лаврова A.M., Лексииа И.В., Маркиной Е.В,, Огур-цовой А.Н., Рожкова Ю.В., Серпилина А. и других.

Анализ научного материала по вопросам применения государственного (муниципального) заказа показал, что в большинстве случаев рассматривается история развития закупок на конкурсной основе и опыт осуществления закупок с акцентом на технических процедурах. Вместе с тем, в современной научной литературе вопросы, касающиеся рассмотрения заказа как формы организации бюджетного финансирования, направлений его воздействия на расходы бюджета, остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности бюджетных расходов, финансируемых посредством государственного (муниципального) заказа, практически полностью отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследовании. Целью работы является исследование содержания такой формы организации бюджетного финансирования, как государственный (муниципальный) заказ, а также разработка рекомендаций по применению показателей результативности бюджетных расходов и их оценке в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Для реализации поставленной цели были поставлены следующие задачи:

- исследовать содержание бюджетного финансирования и форм его организации в условиях развития бюджетного менеджмента;

• дать оценку эффективности использования на практике такой формы организации бюджетного финансирования, как государственный (муниципальный) заказ;

- определить основные направления совершенствования применения государственного (муниципального) заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;

- разработать рекомендации по применению показателей результативности бюджетных расходов и их оценке в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Объект исследования—расходование фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти и управления.

Предмет исследования — организация бюджетного финансирования посредством государственного (муниципального) заказа.

Наиболее существенные результаты, полученные автором. В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:

- выделены формы организации бюджетного финансирования;

- дана оценка действующей практики бюджетного финансирования посредством государственного (муниципального) заказа на стадиях его формирования и размещения, выявившая преимущества и недостатки этой формы организации бюджетного финансирования, а также особенности се применения на муниципальном уровне;

- определены направления совершенствования государственного (муниципального) заказа в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат;

- обобщены подходы, используемые в российской и зарубежной практике, к оценке результативности бюджетных расходов, в том числе с позиции разграничения понятий эффективности н результативности;

- предложены показатели результативности бюджетных расходов, позволяющие в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, оценить результативность бюджетного финансирования.

Степень обоснованности научных положений, выводов н рекомендации, содержащихся в диссертации. Теоретическую основу диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного финансирования, в том числе ~ посвященные переходу к бюджетированию, ориентированному на результат.

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Комитета по экономике и финансам администрации г.Иркутска, Главного финансового управления Иркутской области, а также нормативная и справочная литература, материалы монографических исследований и периодической печати, Интернет-источники.

Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала, использованием методов системного, экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения).

Наушая новизна диссертационной работы состоите следующем:

- уточнено понятие бюджетного финансирования в современных условиях, в том числе с позиции бюджетного менеджмента;

- предложено рассмотрение государственного (муниципального) заказа как формы организации бюджетного финансирования, позволяющей обеспечить экономное использование бюджетных средств;

- уточнена методика оценки эффективности применения муниципальных заказов в части использования единой базы сопоставления при расчете сравнительной эффективности, и структурирования заказов по способам размещения и по категориям закупаемой продукции;

- определены направления и комплекс показателей оценки результативности бюджетных расходов, позволяющие реализовать государственный (муниципальный) заказ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Практическая значимость и возможность использования результатов диссертационной работы. Значение полученных результатов для теории состоит в том, что было углублено и расширено понимание бюджетного финансирования, а также выделены его формы, в числе которых — государственный (муниципальный) заказ.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при бюджетном планировании, финансировании, анализе, в том числе при организации перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, на муниципальном уровне.

Сведения о реализации и апробации результатов исследования. Отдельные разработки автора (методика оценки результативности деятельности бюджетных учреждений) нашли применение в работе Главного финансового управления Комитета по экономике и финансам администрации г.Иркутска.

Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права (г.Иркутск); на конференции, посвященной разработке Концепции социально-экономического развития г.Иркугска до 2020 года (15 сентября 2006 года г.Иркутск); на межрегиональных научно-практических конференциях (28 мая 2002 года, 30 мая 2003 года г.Барнаул); международной конференции, проводимой по программе ТЕМРиБ-ТАБТБ «Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой» (30-31 мая 2002 года г.Иркутск). Результаты диссертационного исследования публиковались в сборниках трудов Байкальского государственного университета

экономики и права, Алтайского государственного технического университета им. И.И. Ползунова.

Ряд выводов и рекомендаций был использован при разработке Программы социально-экономического развития Иркутской области на период до 2010 года, а также Программы социально-экономического развития г.Иркутска на 2004-2007 годы и на 2007-2020 годы, а также при выполнении грантов Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ: «Управление территориальными финансами, ориентированными на результат», «Реформирование бюджетного процесса», «Управление финансами в целях реализации приоритетного проекта по образованию в регионе».

. Теоретические и методические положения исследования используются автором в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетный менеджмент».

Публикации. Результаты исследования изложены в 17 печатных работах общим объемом 9,6 печатных листа, в том числе одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии».

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные результаты, научная новизна и практическая значимость результатов работы.

В первой главе «Бюджетное финансирование расходов в форме государственного (муниципального) заказа» нашли отражение теоретические основы бюджетного финансирования расходов в РФ, в том числе с позиции бюджетного менеджмента; выделены основные вопросы бюджетного менеджмента в процессе финансирования расходов бюджетов, а также определены формы организации бюджетного финансирования. Во второй части этой главы дано представление о государственном (муниципальном) заказе как форме организации бюджетного финансирования, выделены исторические этапы становления государственного (муниципального) заказа в России, проанализированы способы применения заказов в современных условиях.

Во второй главе «Практика бюджетного финансирования посредством муниципального заказа (на примере местных бюджетов Иркутской области)» осуществлен анализ практики бюджетного финансирования в форме муниципального заказа на уровне местных бюджетов на стадиях его фор-

мирования и размещения. На основе результатов анализа обоснована необходимость совершенствования всей системы бюджетного финансирования на местном уровне, в том числе путем внедрения единой методики оценки эффективности муниципального заказа.

В третьей главе «Государственный (муниципальный) заказ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат» на основе изучения содержания понятия бюджетирования, ориентированного на результат, и практики применения его элементов в России и за рубежом определены перспективы его дальнейшего внедрения и выделены направления совершенствования государственного (муниципального) заказа в российских условиях. Систематизированы способы анализа бюджетных расходов, актуальные в условиях бюджетирования, ориентированного на результат; разработаны методические рекомендации по применению показателей результативности бюджетных расходов.

Заключение содержит основные результаты и положения научной новизны диссертационного исследования. В приложениях приведен статистический материал, использованный в диссертационном исследовании, и некоторые методики и результаты исследования.

Объем.и структура работы. Структура диссертационной работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач, и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 184 страницах основного текста и включает 57 таблицы, 43 рисунка, а также список использованных источников из 204 наименований и 28 приложений.

III. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ, И ИХ КРАТКОЕ ОБОСНОВАНИЕ

1. Уточнено понятие бюджетного финансирования в современных условиях, в том числе с позиции бюджетного менеджмента; выделены "формы организации бюджетного финансирования.

Осуществление расходов бюджетов достигается путем бюджетного финансирования. Между тем понятие бюджетного финансирования в действующем законодательстве РФ не определено, несмотря на широкое использование в экономической литературе, где в него вкладывается не всегда одинаковый смысл.

На основе проведенного исследования различных точек зрения к пониманию бюджетного финансирования обоснована целесообразность его рассмотрения не как операций по перечислению средств с единого счета бюджета на счета бюджетополучателей или их контрагентов (что предполагает Бюджетный кодекс РФ), и не как процесса предоставления бюджет-

ных средств (включая санкционирование расходов бюджета), что соответствует наиболее распространенной точке зрения, а как процесса выделения финансовых ресурсов из бюджета бюджетополучателям на определенные цели. Исходя из этой, более широкой трактовки бюджетного финансирования бюджетополучателей оно соответствует их финансовому обеспечению и включает бюджетное планирование, то есть включает в себя процесс трансформации расходных полномочий в кассовые расходы.

В диссертации отмечено, что современный подход к бюджетному финансированию требует изучения его с позиции бюджетного менеджмента, в том числе в части рассмотрения бюджетных расходов, как процесса организации бюджетных потоков, классифицируемых по различным основаниям. Это потребовало раскрытия содержания бюджетного менеджмента как научно-обоснованной системы управления бюджетными потоками в процессе формирования и использования фондов денежных средств с целью обеспечения выполнения задач и функций органов власти и управления.

Исследование содержания бюджетного финансирования во взаимосвязи с бюджетным менеджментом показало, что, с одной стороны, бюджетный менеджмент осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса, которые можно представить как отдельные виды деятельности субъектов бюджетного менеджмента. Независимо от вида осуществляемой деятельности бюджетный менеджмент предполагает организацию деятельности, ее планирование, учет, анализ, регулирование, контроль. При этом каждая стадия бюджетного процесса может включать в себя более детальный перечень мероприятий, отражающий специфику данного вида деятельности. В этом аспекте бюджетный менеджмент осуществляется и в процессе бюджетного финансирования. С другой стороны, планирование, учет, анализ, контроль и так далее по отношению к бюджету могут рассматриваться как стадии бюджетного процесса. Это обуславливает частое отождествление на практике стадий бюджетного процесса и бюджетного менеджмента. С этой позиции, бюджетное финансирование - этап бюджетного менеджмента, предполагающий стадию исполнения бюджета по расходам.

В диссертации подчеркивается, что выбор инструментов бюджетного менеджмента для бюджетного финансирования должен производиться с учетом направлений проводимых реформ в РФ, а также с учетом условий бюджетного финансирования: дефицитное или профицитное финансирование. Бюджетный менеджмент на этапе бюджетного финансирования требует принятия решений относительно форм, способов, методов, источников и порядка финансирования расходов бюджетополучателей.

На основании определения автором бюджетного финансирования, как относительно возвратного (через налоговые и неналоговые доходы) были

выделены такие формы организации бюджетного финансирования расходов, требующие принятия решения об одних н тех же инструментах бюджетного менеджмента, как сметное финансирование, программно-целевое и государственный (муниципальный) заказ, а также выявлены тенденции их развития в РФ.

Сметное финансирование, несмотря на его недостатки, пока остается наиболее распространенной формой организации. Однако реформы бюджетного сектора, проводимые в РФ в настоящее время, требуют сокращения финансирования по сметам при увеличении других, более эффективных форм организации бюджетного финансирования, в числе которых не только программно-целевое, получившее широкое распространение в 90-е годы XX века, но и государственный (муниципальный) заказ, позволяющий экономить бюджетные средства до 20% расходов бюджетов, что особенно актуально при дефицитном финансировании.

2. Предложено рассмотрение, государственного (муниципального) заказа, как формы организации бюджетного финансирования, позволяющей обеспечить экономное использование бюджетных средств.

На основе анализа подходов различных авторов к понятию государственного (муниципального) заказа был сделан вывод о его многостороннем характере. С позиции же бюджетного финансирования, «заказ» оформляет процесс выделения бюджетных средств бюджетополучателям на основе заданий органов власти и управления на закупку товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд на контрактной основе с поставщиками и подрядчиками.

Исследование показало, что бюджетное финансирование в современных условиях требует рассмотрения государственного (муниципального) заказа в качестве механизма оптимизации финансовых потоков.

В связи с необходимостью эффективного и экономного использования бюджетных средств в условиях дефицитного финансирования на региональном и местном уровнях бюджетной системы РФ роль государственного (муниципального) заказа как формы организации бюджетного финансирования повышается. Этому способствуют преимущества данной формы организации бюджетного финансирования, такие как обеспечение максимальной экономичности и эффективности бюджетных расходов; преимущественно централизованное финансирование; достижение максимальной открытости в использовании средств; развитие конкуренции среди потенциальных исполнителей заказа и другие.

Государственный (муниципальный) заказ в работе классифицирован по различным признакам. История государственных (муниципальных) закупок в России была поделена на 9 этапов его развития с определением от-

личительных черт каждого этапа. В работе отмечается, что с позиции бюджетного финансирования, система государственного (муниципального) заказа проходит последовательно процесс планирования заказа, его размещения и финансирования, контроля за применением заказа, а также анализа и оценки эффективности применения заказа.

3. Дана оценка действующей практики бюджетного финансирования посредством государственного (муниципального) заказа на стадиях его формирования и размещения, выявившая преимущества и недостатки этой формы организации бюджетного финансирования, а также особенности ее применения на муниципальном уровне.

В результате оценки практики формирования муниципальных заказов были выявлены недостатки, связанные с первоочередным планированием расходов бюджета по отношению к планированию самого заказа, что обосновано лишь при дефицитном финансировании, хотя переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует трансформации подходов к планированию закупок, в частности, прнор1ггетного планирования потребностей бюджетополучателей, финансируемых через муниципальный заказ.

Анализ результатов формирования бюджета в разрезе экономической классификации расходов сделал возможным определить долю заказа во всех расходах бюджета: на протяжении 2000-2005 годов динамика этого показателя менялась незначительно вне зависимости от степени изменения бюджетной обеспеченности и составляла около 30% расходов бюджета.

Практика применения централизованных заказов, на долю которых, например, в г.Иркутске приходилось от 5% до 40% из всей совокупности закупок, показала, что сложились тенденции расширения количества заказов, числа заказчиков, размещающих свои заказы по конкурсу, видов и категорий продукции, рост экономии бюджетных средств и сравнительной эффективности. Например, в г.Иркутске, несмотря на некоторое снижение показателей в 2005 году в сравнении с 2004 годом, величина централизованных закупок по отношению к 1998 году, когда впервые были проведены конкурсы, возросла в 33,5 раза при росте процедур закупок в 17,3 раза, что отразилось на темпах роста средней стоимости одного заказа (в 2 раза), а экономия бюджетных средств увеличилась в 25,7 раз (табл. 1).

Такой значительный рост основных показателей централизованных закупок сопровождается расширением перечня закупаемой продукции и, соответственно, изменением структуры заказов в разрезе заказчиков в направлении увеличения доли заказчиков, закупающих не товары, а работы и услуги.

Таблица I

Динамика показателей централизованных муниципальных заказов г.Иркутска в 1998-2005 годах

Показатели 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.

1, Расходы бюджета, млн. руб. 1 331.0 1 650,3 2 089,5 2 761.4 3 585,0 4 121,9 4 641,7 4 370,1

2. Сумма расходов в форме централизованного муниципального заказа, млн. руб. 10,4 29,9 86,3 81,5 145,8 350,9 480,8 363,3

в % к расходам бюджета 0,8 1.8 4.1 3,0 4.1 8,5 10.4 8,3

Э. Экономия и сравнительная эффективность, млн. руб. 1,1 2.1 10,8 9.1 7,5 14,5 36,5 27,4

в % к величине централизованного заказа 10,3 7,7 12,6 М,2 5,1 4,1 7,6

в % к расходам бюджета 0,1 0.1 0,5 0,3 0,2 0,3 0,8 0.6

3. Количество процедур закупок, шт. 7.0 31,0 40,0 28,0 43,0 54,0 69,0 121,0

4. Средняя величина одного заказа, млн. РУб. 1.5 1,0 2.2 2,9 3,4 6,5 7,0 3,0

[Источник: составлено анггором на основе данных Главною финансового управления г.Иркутска]

Колебания количества и стоимости размещаемых централизованно муниципальных заказов по кварталам связаны, в основном, с ростом этих показателей во втором квартале каждого года. Количественная оценка этих колебаний с помощью расчета индексов сезонности и среднеквадратиче-ского отклонения подтвердила необходимость разработки специального инструментария бюджетного менеджмента, позволяющего управлять текущим бюджетным дефицитом в условиях, когда и сметный порядок финансирования приводит к возникновению кассовых разрывов при исполнении местного бюджета во втором квартале.

На основе сопоставления плановых показателей количества и стоимости заказа с фактическими во взаимосвязи с расходами бюджета были выявлены разнонаправленные тенденции этих показателей: как правило, перевыполнение плана расходов бюджета сопровождается неисполнением плана муниципального заказа, и наоборот. Это обусловлено ужесточением контроля за применением заказа в условиях дефицитного финансирования и ослаблением — при профицитном финансировании.

Исследование подтвердило наличие особенностей применения муниципальных заказов на основе сопоставления выявленных тенденций с тенденциями, имевшими место на федеральном уровне, а также в целом по России. Например, в отличие от показателей в среднем по России, согласно которым доминируют закупки у единственного источника и имеет место тенденция снижения средней стоимости одного заказа, в муниципальных образованиях региона в отношении закупок, включаемых в реестр муниципальных заказов, преобладает конкурсное размещение и наблюдается рост средней стоимости контракта.

При конкурсном размещении заказов, как правило, складывается экономия бюджетных средств, что свидетельствует о необходимости расширения практики применения торгов, особенно в условиях дефищгга бюджета. В целом, экономия бюджетных средств при применении муниципального заказа примерно на том же уровне, что и при размещении федеральных и региональных заказов - ниже 10% от стоимости заказа. Так, в г.Иркутске в последние годы она составила около 7,5% (табл. 1), что обусловлено дефицитным финансированием расходов, а также низкой материально-технической обеспеченностью бюджетополучателей.

Аналогичная ситуация наблюдается и в других муниципалитетах Иркутской области, хотя в некоторых из них в отдельные годы имело место снижение экономии бюджетных средств ниже этого уровня, например, в г.Братске, обусловленное изменением политики в области заказа (рис. 1). 20% ■

г Иркутск — г Праге к — Ангарское МО

15% ■ 10% «4 0%

1003 2001 2004 2005

ГОД)

Рис. 1. Динамика сравнительной эффективности муниципальных заказов в Иркутской области за 2002-2005 годы

Кроме экономии бюджетных средств, есть другое, более важное следствие применения этой формы организации бюджетного финансирования, а именно изменение структуры закупок по категориям продукции в направлении перехода от размещения заказов на закупку товаров к закупке работ и услуг, что особенно важно для внедрения бюджетирования. Такое изменение структуры заказа приближает практику управления бюджетами к бюджетированию, реализованному, например, в Великобритании,

4. Уточнена методика оценки эффективности применения муниципальных заказов в части использования единой базы сопоставления ирн расчете сравнительной эффективности, и структурирования заказов по способам размещения и по категориям закупаемой продукции.

Анализ состава показателей и порядка их расчета, применяемых в практике муниципалитетов Иркутской области для оценки эффективности закупок, показал, что в каждом муниципалитете применяется собственная методика определения эффективности, что не позволяет обеспечивать сопоставимость результатов анализа по этим показателям. Например, сравнение результатов определения эффективности заказов в г.Братске и г.Иркутске показало, что сумма экономии в г.Братске за 2000 год превысила размер экономии в г.Иркутске, полученной за три года, на 9,9 млн. руб. Такая ситуация обусловлена отсутствием утвержденного на федеральном или региональном уровне порядка расчета показателей эффективности применения муниципальных заказов.

Для внедрения единой методики расчета экономии бюджетных средств и сравнительной эффективности в муниципальных образованиях Иркутской области автором предлагается применять к муниципальным закупкам показатели, аналогичные рассчитываемым применительно к государственным заказам: сокращение расхода бюджетных средств (экономия) и сравнительную эффективность (как для одной процедуры размещения заказа, так и за определенный период) с некоторыми уточнениями. Например, при определении абсолютной экономии за определенный период (квартал, год) Министерством экономического развития и торговли рекомендуется из общей стоимости предложений, выставленных заказчиками, наряду с другими показателями, вычитать общую стоимость предложений заказчика, которые не привели к заключению контрактов, и на эту же величину корректировать знаменатель при расчете относительной экономии за период. Однако мы считаем возможным определять абсолютную экономию за определенный период как сумму экономии бюджетных средств по всем проведенным процедурам размещения заказа, так как расчет, предлагаемый Министерством, значительно усложняет определение экономии, и, следовательно, становится проблематичным его применение на практике.

Исследование особенностей применения показателей экономии и сравнительной эффективности к различным закупкам на местном уровне позволило сделать вывод, что методы их расчета на практике зависят от многих факторов, в частности, от способа размещения заказа, от категории закупаемой продукции, от условий каждого конкретного заказа. Это означает, что в каждом конкретном случае выбирается разная база для сопоставления цены контракта, заключенного по результатам размещения конкурсов.

В целях решения этой проблемы была уточнена база расчета сравнительной эффективности и экономии бюджетных средств (плановая стоимость заказа по бюджету), обоснована необходимость учета структуры заказов по способам их размещения и по категориям закупаемой продукции.

Оценка эффективности муниципальных заказов требует, кроме того, определения соотношения таких показателей, как стоимость заключенных контрактов, либо экономии бюджетных средств, с затратами на размещение заказов. Первый показатель характеризует эффективность и целесообразность создания в структуре органов управления отдела, выполняющего функции организатора торгов, а второй- целесообразность применения выбранного способа размещения заказа. Необходимым условием для расчета показателей является ведение учета затрат в разрезе муниципальных заказов.

Немаловажную роль при оценке эффективности применения заказа, как формы организации бюджетного финансирования, играет динамика структуры заказа по способам размещения и по наименованиям, категориям закупаемой продукщт. Необходимость такого анализа обусловлена прямой зависимостью размеров экономии бюджетных средств от выбранного способа размещения заказа, например, открытый конкурс предполагает получение максимально возможной экономии. Качественные изменения в практике применения заказа, связанные с увеличением доли закупок услуг и работ, и приводящие к сокращению размеров получаемой экономии, мы считаем положительным моментом, поскольку это позволяет приблизиться к социальному заказу, что особенно актуально при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат.

Для оценки качества работы организатора торгов по привлечению потенциальных участников, непосредственно влияющей на эффективность заказов, целесообразно определять среднее количество участников, а также среднее количество поданных заявок с группировкой средних значений по способам размещения заказов, по специфике закупок.

Исследование изменения средней цены контрактов показало, что динамика этого показателя характеризует стадию развития муниципальных заказов, так как на первоначальном этапе производится конкурсное размещение наиболее крупных заказов, дающих максимальный эффект, а в дальнейшем, размешаются более мелкие и сложные заказы. В зависимости от этого изменяется и уровень экономии бюджетных средств.

5. Определены направления совершенствования государственного (муниципального) заказа в условиях перехода к бюджетированию, ориентире ванн ому на результат.

Анализ действующей практики применения муниципального заказа подтвердил необходимость определения основных направлений изменения этой формы организации бюджетного финансирования в соответствии с целями проводимых реформ в бюджетном секторе, направленных на внедрение элементов управления бюджетными расходами «по результатам». В целях реализации Концепции по повышению результативности бюджетных расходов РФ в 2004-2006 годах, в исследовании были выделены следующие направления совершенствования государственного (муниципального) заказа: реформирование бюджетного учета и отчетности исполнения государственного (муниципального) заказа, в том числе выполняемого бюджетными учреждениями; определение показателей результативности государственного (муниципального) заказа и выбор критериев результативности; внедрение мониторинга за его результативностью; деление обязательств, возникающих по результатам размещения заказов, на действующие и вновь принимаемые; адаптация государственного (муниципального) заказа к практике среднесрочного бюджетного планирования; изменение порядка финансирования заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, в направлении расширения практики применения глобального бюджета; совершенствование административных рычагов управления закупками; трансформация мероприятий по контролю за системой государственного (муниципального) заказа; реформирование заказа в условиях реструктуризации бюджетной сети.

Решение этих задач будет способствовать повышению результативности бюджетных расходов, финансируемых в форме государственного (муниципального) заказа, а также внедрению принципов бюджетирования в практику применения данной формы организации бюджетного финансирования.

Как показал анализ бюджетного финансирования в Иркутской области, в новых условиях должна получить развитие такая разновидность государственного (муниципального) заказа, как социальный заказ, практика применения которого пока не была распространена. Последнее положение было подтверждено результатами анализа зарубежной практики бюджетирования, ориентированного на результат.

Изучение опыта применения бюджетирования в США, Франции, Великобритании, Швеции, Норвегии и других странах, позволило выделить два типа бюджетирования, ориентированного на результат: программно-целевое (реализуемое в США) и бюджетирование, основанное на государственном социальном заказе (Великобритания). По нашему мнению, второй тип бюджетирования в большей мере обеспечивает связь расходов бюджета с результатами деятельности бюджетополучателей путем финан-

сирования их расходов по мере достижения количественных и качественных результатов на основе стоимости одной бюджетной услуги.

Учет специфики бюджетного финанафования в российской практике позволил сделать вывод о возможности применения всех трех действующих форм организации финансирования: сметного порядка, программно-целевого финансирования и государственного (муниципального) заказа - в более совершенной форме в условиях бюджетирования, ориентированного на результат,

6. Определены направления и комплекс показателей оценки результативности бюджетных расходов, позволяющие реализовать государственный (муниципальный) заказ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

На основе сравнения подходов к содержанию понятий эффективности и результативности применительно к бюджетному сектору обоснована целесообразность определения показателей эффективности как соотношения результатов и затрат на достижение этих результатов, а показателей результативности - как соответствия результата поставленным целям или изменение результата за определенный период. При этом в совокупность показателей результативности включаются и различные показатели эффективности.

Подход к определению результативности с учетом того, что показатели результатов могут быть выражены как количественными характеристиками, так и качественными, позволяет учесть экономическую, социальную и финансовую составляющие результативности. На основе зарубежного опыта определения результативности был сделан вывод о том, что, с позиции потребителей услуг, результат может быть конечным и промежуточным (непосредственным, прямым), и, следовательно, результативность может быть конечной и промежуточной.

Исходя из направлений внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в части оценки результативности бюджетных расходов в различных субъектах РФ и на федеральном уровне РФ были систематизированы направления применения показателей результативности (рис. 2).

Автором была разработана система показателей оценки результативности деятельности Главного финансового управления г.Иркутска и оценки степени достижения целей бюджетной политики г.Иркутска. Например, результативность деятельности финансового управления по финансированию муниципального заказа может быть определена на основе мониторинга сроков выполнения платежных поручений бюджетополучателей по закупке продукции, количества фактов нарушения этих сроков, а также нарушения регламента работы с Федеральным казначейством РФ. Оценка ре-

зультапгвности деятельности организатора централизованных торгов — отдела муниципальных заказов г.Иркутска - должна базироваться на указанных ранее показателях оценки эффективности применения муниципального заказа.

Рис. 2. Направления формирования показателей результативности

Степень достижения такой цели бюджетной политики на 2006 год г.Иркутска, как повышение эффективности расходования бюджетных средств, следует оценивать с помощью следующих показателей результативности: наличие утвержденного перечня бюджетных услуг г.Иркутска; наличие заданий по предоставлению муниципальных услуг; наличие утвержденного Перечня централизованных муниципальных закупок г.Иркутска; количество проведенных конкурсных процедур; экономия бюджетных средств и сравнительная эффективность в результате размещения заказов.

Классификация государственного (муниципального) заказа по объектам заказа позволила выделить инвестиционный и социальный заказ, а также предложить оценивать результативность инвестиционного заказа в соответствии с Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Минэкономики РФ, Минфином РФ и Госстроем РФ от 21 июня 1999 года № ВК 477, с учетом показателей эффективности конкурсных процедур, используемых при размещении заказа (то есть с учетом экономии бюджетных средств и сравнительной эффективности). В этой части государственного (муниципального) заказа следует также оценивать конечную результативность путем определения влияния результатов реализации заказа на степень достижения поставленных перед распорядителями бюджетных ассигнований целей и задач, с помощью факторного анализа методом логарифмирования.

В связи с тем, что переход к бюджетированию в Иркутской области начался с проведения экспериментов в социальной сфере, потребовалась раз-

работка методики оценки результативности бюджетных учреждений, финансируемых в сметном порядке либо посредством социального заказа (с учетом эффективности размещения заказа).

Оценку результативности бюджетных учреждений было предложено осуществлять путем комплексного анализа его деятельности по следующим основным направлениям: оценка социальной и экономической составляющих результативности, а также финансовый анализ в рамках определения промежуточной результативности; оценка конечной результативности и анализ основных факторов, влияющих на результативность (рис. 3).

С

Направления оценки результативности бюджетных учреждений

]

| финансируемых в сметном тюртцке ]

финансируемых через социальный заказ

1Е

]

Эффективность социального заказа:

* экономил бюджетных средств;

* сравнительная эффективность;

«динамика величины и структуры социального заказа.

Анализ основных факторов, влияющих на результативность (анализ обеспеченности ресурсами):

а) кадровых ресурсов (анализ обеспеченности кадрами и анализ заработной платы);

б) м атср нал ько -тс* н и ч сс к и х ресурсов (анализ финансовых и нефинансовых актинов);

в) финансовых ресурсов (анализ исполнения сметы» анализ динамики СО показателей» анализ источников финансирования деятельности бюджетное учреждения).

I

Непосредственная (прямая) результативность:

а) анализ объема предоставляемых услуг, в том числе анализ онсративно-сстсвых показателей (зко-комическая результативность);

б) анализ качества (фсдоставляемых услуг (социальная результативность);

в) анализ степени удовлетворенности потребителей качеством бюджетных услуг на основе социологического опроса (социальная результативность).

Финансовая результативность:

интнр&льиый анализ комплексный анализ: а) анализ финансового состояния (анализ ликвидности, финансовой устойчивости, рентабельности н другие направления): б) анализ исполнения бюджета бюджетополучателем; в) анализ себестоимости услуг и друтс друп* способы анализа

Конечная результативность: вклад бюджетного учреждения в достижение целей (результатов), поставленных перец распорядителями бюджетных ассигнований, или целей бюджетной (еолнтнки (факторный анализ методом логарифмирован ня).

Рис, 3, Последовательность расчетов оценки результативности бюджетных учреждений, финансируемых в сметном порядке и посредством заказа

Каждое направление оценки, выделенное на рисунке 3, предполагает комплекс показателей, включающий универсальные (например, фондоемкость, фондовооруженность, количество обоснованных жалоб на учреждение) и отражающие отраслевые особенности (например, успеваемость учащихся, количество школьников-победителей олимпиад, смертность).

Интерпретацию полученных результатов с учетом опыта Саратовской области, Республики Карелия и Республики Хакасия предлагается строить балльным методом, когда каждый показатель должен иметь либо нормативное значение, либо однозначно трактуемую тенденцию. По результатам расчета, в зависимости от полученного значения и его сравнения с нормативным или значением в предыдущем периоде, каждому показателю должен присваиваться балл «0,5», «0,75», «1». Кроме того, каждому показателю присвоен коэффициент весомости (значимости), а для обеспечения сопоставимости результатов оценки учреждений различных отраслей каждому направлению присваивается одинаковая весомость, например, финансовая составляющая результативности любого учреждения г.Иркутска имеет вес 20.

В условиях дефицитного финансирования баллы, полученные в результате интерпретации рассчитанных показателей с учетом их весомости, должны корректироваться на коэффициент, обратный проценту исполнения бюджета бюджетополучателя, так как финансирование учреждений не в полном объеме означает отсутствие возможности у него оказывать услуги в требуемом объеме и соответствующего качества. В случае профицитного финансирования данный коэффициент, с нашей позиции, применять нецелесоо бразно.

Таким образом, результативность бюджетного учреждения может быть определена абсолютным показателем, находящимся в диапазоне от 50 до 100, отражающим, по сути, итоговый балл учреждения.

Реализация на практике предложенной методики потребовала применения не только традиционных для бюджетного сектора методов анализа (горизонтального, вертикального и трендового), но и интегрального анализа, коэффициентного, бенчмаркингового анализа, методов факторного анализа, и других. В связи с этим в работе были систематизированы способы анализа бюджетных расходов и предложены методы адаптации их к анализу деятельности бюджетных учреждений в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

В соответствии с предлагаемой нами методикой особую актуальность приобретают два способа анализа: бенчмаркинговый и факторный. Результатом использования метода логарифмирования факторного анализа является оценка влияния результатов деятельности конкретного бюджетополучателя на результаты функционирования всей отрасли бюджетного секто-

ра, например, в части оценки влияния изменения успеваемости школьников в конкретной школе на изменение успеваемости, в среднем по муни-ципал1гтету.

Предложенный алгоритм оценки результативности деятельности бюджетных учреждений был реализован применительно к деятельности «пилотных» учреждений здравоохранения и культуры г.Иркутска (табл. 2).

Таблица 2

Результаты оценки результативности деятельности «пилотных» учреждений г.Иркутска в 2005 году

Составляющие результативности Мак-сималь ное значение, балл. Фактическое значение за 2005 год, балл.

для МУЗ Городская станция скорой медицинской помощи г. Иркутска для МОУ ДОД «Детская художественная школа № 3» г.Иркутска

1. Авали? использования ресурсов 25,00 18,50 19,25

2. Анализ производственных показателен (экономическая и социальная резул ьтати вноеть) 50,00 44,50 42,00

3. Финансовая результативность 20,00 16,25 17,25

4. Общественная результативность 5,00 0,00 0,00

ВСЕГО 100,00 79.25 78,50

Результаты расчетов были учтены при формировании бюджета г.Иркутска в 2007 году при переводе отдельных бюджетных учреждений со сметного порядка на нормативно-подушевое финансирование и на социальный заказ (методом глобального бюджета).

Предложенные рекомендации должны способствовать повышению результативности бюджетных расходов на муниципальном уровне в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:

1.Файберг Т.В. Государственный (муниципальный) заказ как инструмент регулирования экономики / Т.В. Файберг // Институциональные проблемы российских реформ в условиях макроэкономической нестабильности: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2002.-С. 208-212.-0,3 п л.

2. Файберг Т.В. Предприятие на рынке, государственных и муниципальных заказов / Т.В. Файберг // Современные тенденции финансовой, кредитной и страховой деятельности предприятий в регионе: сб. науч. тр. -Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2002. - С. 209-214. - 0,3 п.л.

3. Файберг Т.В. Государственный (муниципальный) заказ как форма бюджетного регулирования / Т.В. Файберг И Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе: сб. науч. материалов 2-й межрегиональной научно-практической конференции (28 мая 2002 года) / УФК МФ РФ по Алт. краю, Алт. гос. техн. ун-т им. И И. Ползунова. - Барнаул: Изд-во АптГТУ, 2002. - С. 165-170. - 0,3 п.л.

4. Файберг Т.В. Государственный заказ как способ оптимизации расходов бюджета / Т.В. Файберг // Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой: Материалы международной научно-практической конференции (3031 мая 2002 г.). - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2002. - С. 189-191. - 0,2 п.л.

5. Файберг Т.В. Государственный к муниципальный заказ как направление финансовой логистики / Т.В. Файберг // Материалы 61-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 25-30 марта 2002 года. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2002. - С. 291-296. - 0,4 п.л.

6. Файберг Т.В, Некоторые аспекты функционирования системы государственного и муниципального заказа в России / Т.В. Файберг // Экономические и правовые аспекты развития России: сб. науч. тр. — Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2002. - С. 204-208. - ОД п.л.

7. Файберг Т.В. Некоторые аспекты функционирования государственного заказа в системе государственных расходов / Т.В. Файберг // Финансовая система Байкальской природной территории: прошлое, настоящее, будущее: сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2002. -С. 216-219. - 0,2 пл.

8. Файберг Т.В. Развитие форм бюджетного финансирования в Российской Федерации / Т.В. Файберг // Финансовые ресурсы региона: современное состояние и перспективы развития: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2002. - С. 284-287. - 0,4 п.л.

9. Файберг Т.В, Развитие системы ттрокьюрементз в России / Т.В. Файберг И Материалы 62-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 24-29 марта 2003 года: ч.1. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003.- С. 259-265. -0,7 п.л.

10. Файберг Т.В. Мировой опыт бюджетного планирования как условие реализации стратегического межбюджетного регулирования / Т.В. Фай-

берг // Проблемы совершенствования межбюджетных отношении и казначейской системы неполнення бюджетов на современном этапе: сб. науч. материалов 3-й межрегиональной научно-практической конференции (г. Барнаул, J0 мая 2003 года) / УФК МФ РФ по Алт, краю, Алт. гос. техн. ун-т им. И.И. Пол-зунова. - Барнаул: Изд-во ЛлтГТУ. 2003. - С. 177-180. -0,3 п.л.

11. Файберг Т В. Зарубежный опыт организации финансового контроля в области бюджетных отношений I Т.В. Файберг // Проблемы финансово-кредитного механизма в регионе: сб. науч. тр. — Иркутск; Изд-во БГУЭП,

2003. - С. 283-288. - 0,6 п.л.

12. Файбсрг Т.В. Совершенствование системы прокьюремента в России / Т.В. Файберг // Материалы 63-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов 2228 марта 2004 года: ч,1, - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. - С. 250-255. -0,6 п.л.

13. Файберг Т.В, О некоторых вопросах бюджетирования, ориентированного на результат / Г.В. Ляпунова. Т.В. Файберг // Финансово-кредитный механизм и его влияние на экономический рост в регионе: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. - С. 220-230. - 1.2 п.л. (авторских - 0,6 п.л.).

14. Файберг Т.В. Оценка приоритетов бюджетной политики Иркутской области / Т.В. Файберг // Финансов о-кредитный механизм ir его влияние на экономический рост в регионе: сб, науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП,

2004. - С. 373-379. - 0,8 п.л.

15. Файберг Т.В. Теоретические основы бюджетног о менеджмента / Т.В, Файберг И Материалы 64-й ежегодной научной конференции профессоре ко-препода в ателье кого состава и докторантов, 16-й научной конференции аспирантов н 66-й научной конференции студентов и магистрантов, посвященных 60-летию Победы в Великой Отечественной войне и 75-летию образования университета: ч. 1. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2005. -С. 293-299. - 0,6 п.л.

16. Файберг Т.В. Оценка результативности бюджетных расходов / Т.В. Файберг // Материалы 65-й ежегодной научной конференции профессорско-преподавательского состава и докторантов, 17-Й научной конференции аспирантов и 67-й научной конференции студентов и магистрантов: ч. 2. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2006. - С. 199-208. - 1,0 п.л.

17. Файберг Т.В. Оценка результативности деятельности бюджетных учреждений / Т.В.'Файберг // Известия Иркутской государственной экономической академии. 20()6, № 2 (47). - С. 23-25, - 0,3 и.л.

ФАЙБЕРГ ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) ЗАКАЗ КАК ФОРМА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

АВТОРЕФЕРАТ

Подготовлено в печать 11 октября 2006 г. Формат 60x90 1/16, Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ.л. 1,50. Уч.-изд,л. 1,33. Тираж 100 экз. Заказ 4085.

Издательство Байкальского государственного университета экономики и права 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.

ъоос-

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Файберг, Татьяна Владимировна

ВВЕДЕНИЕ

1. БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ РАСХОДОВ В ФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ЗАКАЗА

1.1. Содержание и особенности бюджетного финансирования расходов в современных условиях в РФ

1.2. Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования

2. ПРАКТИКА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПОСРЕДСТВОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА (НА ПРИМЕРЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)

2.1. Анализ практики формирования муниципального заказа

2.2. Размещение муниципального заказа и оценка его эффективности

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) ЗАКАЗ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ

3.1. Государственный (муниципальный) заказ при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат

3.2. Методические рекомендации по применению показателей результативности бюджетных расходов 156 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 181 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 187 ПРИЛОЖЕНИЯ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования"

Отличительной особенностью проводимых в настоящее время реформ бюджетного сектора в России является их многоаспектность. Реформы касаются трансформации бюджетного устройства РФ на уровне субъектов РФ, реформирования бюджетной классификации и бюджетного учета, изменения системы межбюджетных отношений, механизма исполнения бюджета в части перехода на кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов РФ в органы Федерального казначейства РФ, изменения методов и способов планирования доходов и расходов бюджетов. Реализация на практике всех направлений реформ должна способствовать повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.

Одним из направлений реформ является переход от практики «управления бюджетами по затратам» к практике «управления по результатам», что, в свою очередь, требует изменения подходов не только к процессу планирования расходов бюджетов, но и к их финансированию. В частности, это предполагает развитие таких форм организации бюджетного финансирования, которые в наибольшей степени отвечают современным требованиям. Одной из таких форм выступает государственный (муниципальный) заказ.

Недостаточная теоретическая и практическая разработанность вопросов, касающихся применения этой формы организации бюджетного финансирования в новых условиях, обосновывает научную необходимость и актуальность темы диссертационного исследования, а также определяет его основные направления.

В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы развития форм организации бюджетного финансирования.

В процессе исследования вопросов бюджетного финансирования были изучены труды зарубежных экономистов, в том числе Деккера М., Дженкинса Д.Е., Кумбса Х.М., Нивена П.Р., Стиглица Дж. Ю., Хатри Г.П. и других.

Проблемам бюджетного финансирования, а также бюджетного менеджмента на этапе финансирования посвящены труды таких российских экономистов, как Азарникова И.В., Бабич А.Н., Бурцев В.В., Врублевская О.В., Дробози-наЛ.А., Ковалева Т.М, Ляпунова Г.В., Мергелов Г.С., Павлова Л.Н., Парасоц-кая Н.Н., Поляк Г.В., Родионова В.М., Романовский М.В., Самаруха В.И., Сорокина Т.В., Фетисов В.Д., Яшина Н.И. и другие.

Вопросам применения государственного (муниципального) заказа в системе форм организации бюджетного финансирования посвящены работы Абдрахи-мова Д., Асаула А.Н., Гасилова В.В., Гончарова Е.Ю., Грахова В.П., Дорошенко Т.Г., Дюниной О.П., Елькина В.А., Елькиной Н.В., Кондрашева Г., Масленникова В.В., НестеровичаН.В., Панкратьевой Е.А., ПопыринаВ.И., Слободни-ка В.И. Смирнова В.И. и других.

Возможности совершенствования бюджетного финансирования в части перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, рассматриваются в трудах Ананенко С.А., Афанасьева Мст., Гараджи М.Ю. Голиковой Т.А., Зверева Г.С., Лаврова A.M., Лексина И.В., Маркиной Е.В., Огурцовой А.Н., Рож-кова Ю.В., Серпилина А. и других.

Анализ научного материала по вопросам применения государственного (муниципального) заказа показал, что в большинстве случаев рассматривается история развития закупок на конкурсной основе и опыт осуществления закупок с акцентом на технических процедурах. Вместе с тем, в современной научной литературе вопросы, касающиеся рассмотрения заказа как формы организации бюджетного финансирования, направлений его воздействия на расходы бюджета, остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности бюджетных расходов, финансируемых посредством государственного (муниципального) заказа, практически полностью отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Целью работы является исследование содержания такой формы организации бюджетного финансирования, как государственный (муниципальный) заказ, а также разработка рекомендаций по применению показателей результативности бюджетных расходов и их оценке в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Для реализации поставленной цели были поставлены следующие задачи:

- исследовать содержание бюджетного финансирования и форм его организации в условиях развития бюджетного менеджмента;

- дать оценку эффективности использования на практике такой формы организации бюджетного финансирования, как государственный (муниципальный) заказ;

- определить основные направления совершенствования применения государственного (муниципального) заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;

- разработать рекомендации по применению показателей результативности бюджетных расходов и их оценке в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Объект исследования - расходование фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти и управления.

Предмет исследования - организация бюджетного финансирования посредством государственного (муниципального) заказа.

В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:

- выделены формы организации бюджетного финансирования;

- дана оценка действующей практики бюджетного финансирования посредством государственного (муниципального) заказа на стадиях его формирования и размещения, выявившая преимущества и недостатки этой формы организации бюджетного финансирования, а также особенности ее применения на муниципальном уровне;

- определены направления совершенствования государственного (муниципального) заказа в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат;

- обобщены подходы, используемые в российской и зарубежной практике, к оценке результативности бюджетных расходов, в том числе с позиции разграничения понятий эффективности и результативности;

- предложены показатели результативности бюджетных расходов, позволяющие в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, оценить результативность бюджетного финансирования.

Теоретическую основу диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного финансирования, в том числе - посвященные переходу к бюджетированию, ориентированному на результат.

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Комитета по экономике и финансам администрации г.Иркутска, Главного финансового управления Иркутской области, а также нормативная и справочная литература, материалы монографических исследований и периодической печати, Интернет-источники.

Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала, использованием методов системного, экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения).

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

- уточнено понятие бюджетного финансирования в современных условиях, в том числе с позиции бюджетного менеджмента;

- предложено рассмотрение государственного (муниципального) заказа как формы организации бюджетного финансирования, позволяющей обеспечить экономное использование бюджетных средств;

-уточнена методика оценки эффективности применения муниципальных заказов в части использования единой базы сопоставления при расчете сравнительной эффективности, и структурирования заказов по способам размещения и по категориям закупаемой продукции;

- определены направления и комплекс показателей оценки результативности бюджетных расходов, позволяющие реализовать государственный (муниципальный) заказ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Значение полученных результатов для теории состоит в том, что было углублено и расширено понимание бюджетного финансирования, а также выделены его формы, в числе которых - государственный (муниципальный) заказ.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при бюджетном планировании, финансировании, анализе, в том числе при организации перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, на муниципальном уровне.

Отдельные разработки автора (методика оценки результативности деятельности бюджетных учреждений) нашли применение в работе Главного финансового управления Комитета по экономике и финансам администрации г.Иркутска.

Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права (г.Иркутск); на конференции, посвященной разработке Концепции социально-экономического развития г.Иркутска до 2020 года (15 сентября 2006 года г.Иркутск); на межрегиональных научно-практических конференциях (28 мая 2002 года, 30 мая 2003 года г.Барнаул); международной конференции, проводимой по программе TEMPUS-TASIS «Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой» (30-31 мая 2002 года г.Иркутск). Результаты диссертационного исследования публиковались в сборниках трудов Байкальского государственного университета экономики и права, Алтайского государственного технического университета им. И.И. Ползунова.

Ряд выводов и рекомендаций был использован при разработке Программы социально-экономического развития Иркутской области на период до 2010 года, а также Программы социально-экономического развития г.Иркутска на 2004-2007 годы и на 2007-2020 годы, а также при выполнении грантов Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ: «Управление территориальными финансами, ориентированными на результат», «Реформирование бюджетного процесса», «Управление финансами в целях реализации приоритетного проекта по образованию в регионе».

Теоретические и методические положения исследования используются автором в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетный менеджмент».

Результаты исследования изложены в 17 печатных работах общим объемом 9,6 печатных листа, в том числе одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии».

Структура диссертационной работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач, и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 184 страницах основного текста и включает 57 таблицы, 43 рисунка, а также список использованных источников из 204 наименований и 28 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Файберг, Татьяна Владимировна

Выводы, сделанные нами по результатам анализа экономической структуры расходов бюджета г.Иркутска, могут быть подтверждены и анализом Общего перечня муниципальных заказов [59], составленного в г.Иркутске впервые и единожды в 2000 году и не имеющего аналогов среди других муниципальных образований Иркутской области.

Оценка этого первого документа такого рода, согласно которому ориентировочная сумма заказов составила 659 млн. руб. при утвержденном по расходам бюджете в 1 962 млн. руб., позволяет предположить, что в него не вошли все производимые закупки, однако впервые делалась попытка систематизации, упорядочения и установления контроля над заказами.

Сравнение доли муниципального заказа г.Иркутска в общих расходах бюджета, определенной на основе этого документа и представленной на рисунке 2.3 на странице 77, с результатами анализа экономической структуры расходов позволяет сделать вывод о достаточной точности последних, так как расхождение между ними составляет около 5%.

66,4% прочие расходы ■ муниципальный заказ

33,6%

Рис. 2.3. Доля заказа в расходах бюджета г. Иркутска в 2000 году

Оценка структуры Общего перечня муниципальных заказов позволяет выделить самых крупных заказчиков, представленных на рисунке 2.4, среди которых преобладает Управление капитального строительства (УКС), а также их самые крупные заказы.

46% .г„

--ШУКС

22% □ Комитет по городскому обустройству

И Департам ент здравоохранения Департам ент образования прочие

6% 19%

Рис. 2.4. Структура муниципального заказа г.Иркутска в разрезе основных заказчиков в 2000 году

Исследование закупочной деятельности УКС, размер заказов которого составил 301 млн. руб., показывает, что основными направлениями заказов, размещаемых им самостоятельно в связи с их сложностью, являлись закупки не товаров, а работ: строительство муниципального образовательного учреждения (МОУ) № 48; реконструкция МОУ № 80; перспективное проектирование МОУ №15, № 23, № 80, дошкольных образовательных учреждений (ДОУ)№53, № 76; работы по объектам «Поликлиника № 14», являющейся самым крупным объектом финансирования, «Ивано-Матренинская Детская клиническая больница», «Хирургический корпус городской клинической больницы (ГКБ) № 1».

Анализ закупок второго по величине заказчика - Комитета по городскому обустройству (КГО), на долю которого приходится 22% всего городского заказа - сделал возможным выявить преобладание у него закупок услуг (по содержанию жилого фонда, принятого от ведомств, в объеме 65 млн. руб., по текущему содержанию уличного освещения в размере 13 млн. руб.), несмотря на наличие крупных заказов на закупку товаров, например, ГСМ, и работ. Особенностью закупок этого Комитета, как показывает практика, является внеконкурсное размещение у муниципальных предприятий основной части заказов, например, Управлением коммунального хозяйства (УКХ), одного из подразделений Комитета, по состоянию на 1 марта 2001 года не было проведено ни одного конкурса.

Оценка структуры закупок Департамента здравоохранения на сумму 125 млн. руб. позволяет выделить особенности его закупочной деятельности, связанные с широким перечнем наименований заказов на относительно небольшие суммы, например, приобретение материалов и перевязочных средств было запланировано в размере 19 млн. руб. при количестве наименований - 9, а оборудования и предметов длительного пользования - 72 наименования на сумму 13 млн. руб.

Анализ заказов остальных распорядителей бюджетных ассигнований показал преобладание закупок товаров, таких как продукты питания, канцелярские принадлежности и хозяйственные товары, оборудование и предметы длительного пользования, запчасти к компьютерам.

Таким образом, анализ структуры муниципального заказа г.Иркутска позволил выделить основных заказчиков города, а также особенности их закупочной деятельности, существенным образом влияющие на эффективность бюджетных расходов. При переходе к БОР наиболее ценен опыт закупок услуг и работ на торгах, хотя закупки товаров способствуют в большей мере экономии бюджетных средств.

Эффективность формирования заказа может быть оценена не только с позиции предполагаемой степени удовлетворенности нужд муниципальных заказчиков, но и с позиции возможной экономии бюджетных средств путем использования эффекта экономии на масштабах закупок.

Объединение закупок однотипной продукции в один заказ называется централизацией заказа. Такие централизованные заказы позволяют достигать значительной экономии бюджетных средств за счет снижения цен на продукцию, закупаемую оптовыми партиями, особенно на небольших территориях, в рамках муниципального образования; сокращать расходы на управление и повышать качество бюджетного менеджмента в области заказа. Централизация заказов областного бюджета Иркутской области может оказаться неэффективной, так как полученная экономия бюджетных средств в результате их размещения всегда будет меньше расходов по транспортировке продукции и других. С нашей позиции, при определении степени централизации каждого конкретного заказа необходимо проводить анализ его эффективности. Например, в г.Иркутске большая часть заказа на медикаменты и перевязочные средства размещается централизованно, однако, те виды медикаментов, которые ежедневно используются в больших объемах (медицинские растворы, спирт и тому подобное) в отдаленных от центра города лечебно-профилактических учреждениях и больницах закупаются самими учреждениями в близлежащих аптечных пунктах, что повышает сравнительную эффективность закупок.

Таким образом, оценка практики формирования заказов позволяет выделить централизованные, например, в г.Иркутске, и децентрализованные системы государственного (муниципального) заказа, характеризующиеся самостоятельным размещением большинства заказов распорядителями бюджетных ассигнований, как в областном бюджете Иркутской области до 1 января 2006 года (до момента начала работы Агентства по государственному заказу).

Изучение практики применения централизованных муниципальных заказов позволило выявить не только их преимущества, но и недостатки, связанные, в первую очередь, с позиции бюджетополучателей и с нашей точки зрения, с отсутствием законодательного регулирования процесса отбора видов продукции для централизации, осуществляемой уполномоченным структурным подразделением (в г.Иркутске - отдел муниципальных заказов ГЭУ КЭФ г.Иркутска). Исследование этой проблемы в Иркутской области показало ее нерешенность ни в одном муниципалитете, хотя формализация процесса централизации закупок позволила бы бюджетополучателям в отдельных случаях избегать включения их заказов в перечень централизованных закупок и снизить, таким образом, недовольство учреждений качеством продукции, необходимостью доставки ее из другого конца города, что приобретает особую важность в условиях реформ.

Для решения этой проблемы, по нашему мнению, может использоваться ABC-анализ, сутью которого в данном случае является выявление 20% видов продукции, которые целесообразно централизовать, так как на их долю приходится 80% бюджетных средств. Пример использования этого анализа для муниципальных закупок г.Иркутска в 2000 году, представленный в Приложении 11, показывает, что централизовать целесообразно закупки медикаментов и изделий медицинского назначения, медицинского оборудования, топлива и канцелярских товаров.

Несмотря на остроту проблемы централизации, анализ удельного веса централизованных закупок в структуре всего муниципального заказа г.Иркутска может показать реальные причины возникновения проблемы, лежащие, по нашему мнению, вне финансовой сферы.

Сопоставление бюджетных расходов, показателей Сводного перечня муниципальных заказов г.Иркутска в 2000 году и централизованных заказов, представленное на рисунке 2.5, позволяет сделать вывод о том, что на долю централизованных закупок приходится 11 % всех муниципальных заказов, или в абсолютной сумме - 70 597 тыс. руб., а по отношению к величине бюджетных расходов - 4%.

Рис. 2.5. Доля централизованных заказов в 2000 году в расходах бюджета г.Иркутска прочие расходы бюджета расходы бюджета на закупки продукции ■ централизованные закупки децентрализованные закупки

Таким образом, результаты анализа свидетельствуют о необходимости детального изучения состава и структуры централизованных закупок г.Иркутска, в том числе в сравнении с другими муниципалитетами, так как только 4% всех расходов бюджета, финансируемых посредством централизованного заказа, вызывают наибольшее противодействие со стороны бюджетополучателей.

Формирование в 1999 году первого централизованного заказа в г.Иркутске, утвержденного постановлением мэра «Об утверждении сводного перечня муниципальных заказов на 1999 бюджетный год» от 5 февраля 1999 года № 03106-137/9, и состоящего из 12 наименований, в сравнении с г.Братском, где первые конкурсы были проведены в 2000 году для закупки 9 наименований товаров, позволяет сделать вывод об одинаковом характере приобретаемой продукции, требующейся практически для каждого структурного подразделения администрации муниципалитета: закупались продукты питания, медикаменты, мягкий инвентарь. Такие закупки относятся к категории простых.

Однако, структура заказов по видам закупаемой продукции, представленная на рисунке 2.6, отражает специфику функционирования бюджетного сектора в данных муниципалитетах, а также приоритетов бюджетной политики. Если в г.Иркутске преобладали закупки лекарственных препаратов, изделий медицинского назначения, продуктов питания и мягкого инвентаря, то в г.Братске наряду с закупками продуктов питания, - закупки стройматериалов, спецмашин и ГСМ. г.Братск г.Иркутск

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Олек, преп., мед. оборудование О мягкий инвентарь О ГСМ В прочие

Рис. 2.6. Структура централизованных муниципальных заказов в первый год их продукты питания, включая детское питание В канц., хоз. товары И стройматериалы внедрения в г.Иркутске и в г.Братске по видам закупаемой продукции

Структура закупаемой продукции в этих муниципалитетах позволяет также выделить основных заказчиков, начавших внедрение торгов. В г.Иркутске к ним относятся Департаменты образования и здравоохранения (Внедрение БОР в 2005 году также началось именно с этих Департаментов), а в г.Братске, кроме Департамента образования, - УКС.

Развитие практики централизованных заказов связано с увеличением перечня закупаемой продукции, числа заказчиков и экономии бюджетных средств.

Динамика основных показателей централизованного заказа г.Иркутска за 2000-2005 годы, представленная в таблице Приложения 12, показывает, что все основные характеристики заказа имеют тенденцию к росту, исключение составляет 2001 год, когда в условиях роста бюджетных расходов наблюдается сокращение количества заказов, а также их совокупной стоимости по сравнению с 2000 годом. Анализ позволяет сделать вывод, что рост более чем в 3 раза абсолютной величины закупок в 2003 году, обусловленный включением в них больших по размеру заказов, при росте их количества лишь на 13,2% по отношению к 2002 году, в 3 раза увеличил среднюю стоимость одного заказа, достигшую 9 423 тыс. руб. Оценка динамики этого показателя в последующие годы показывает, что до 2006 года имеет место тенденция к снижению.

Связь расходов бюджета и величины централизованных закупок может быть подтверждена результатами факторного анализа, редко применяемого в бюджетном секторе. Следует отметить, что объектом факторного анализа являются причинно-следственные связи, которые делятся на две группы: детерминированные (функциональные) и косвенные связи [76. С. 11]. Первые предполагают наличие четырех типов зависимостей: аддитивной, при которой результативный показатель равен сумме или разности факторов; мультипликативной, где результат - это произведение факторов; обратной, когда результативный фактор равен отношению факторов, и смешанной, где востребованы все предыдущие типы зависимостей. К методам анализа таких зависимостей относят метод абсолютных разниц, метод цепных подстановок и метод логарифмирования. Анализ косвенных связей предполагает использование корреляции, регрессии, что позволяет установить тенденции развития результата в зависимости от тенденций развития факторов на основе применения электронных таблиц, например, Microsoft Exel. Алгоритм проведения анализа методом абсолютных разниц, применяемых к аддитивным зависимостям, выраженным как в абсолютных, так и в относительных показателях, сводится к тому, что в совокупности абсолютные изменения величины каждого фактора дают изменение результата. Например, на абсолютное изменение расходов областного бюджета Иркутской области в 2004 году по сравнению с 2003 годом, как представлено в таблице 1 Приложения 13, влияют такие факторы, как абсолютное изменение расходов по разделу «Общегосударственные вопросы», по разделу «Национальная оборона», «Национальная экономика», «ЖКХ» и так далее. Аналогичным образом может быть проанализировано изменение удельного веса расходов регионального бюджета в ВРП. При этом выше указанные факторы трансформируются в такие, как абсолютное изменение доли расходов по разделу «Общегосударственные вопросы» в ВРП; абсолютное изменение доли расходов по разделу «Национальная экономика» в ВРП и так далее.

Проведение факторного анализа методом цепных подстановок требует установления мультипликативной зависимости между отдельными факторами, влияющими на результат, и может использоваться при анализе исполнения бюджета, то есть при сравнении фактических показателей с планом, а также с аналогичными показателями предыдущего периода. Мультипликативная зависимость может быть определена для любой статьи расходов бюджета в разрезе экономической классификации. Например, динамика заработной платы зависит от динамики двух факторов, связанных такой зависимостью: среднегодового количества занятых штатных единиц и среднегодовой ставки заработной платы одного работника. При этом расчет среднегодовых показателей производится с использованием формулы средней хронологической. Другим примером могут быть расходы на питание школьников 1-4 классов из малообеспеченных семей, которые зависят от среднегодового количества школьников; норматива расходов на питание одного школьника в день (в рублях); количества дней питания в году и доли школьников от общего их количества, имеющих право на бесплатное питание в школе. Применение этого метода факторного анализа на последнем примере с исходными данными, представленными в таблице 2 Приложения 13, и расчетами в таблице 3 этого же Приложения, позволяет в абсолютной величине оценить влияние каждого фактора на результат.

В нашем случае в целях оценки влияния фактора на изменение результата по отношению к прошлому периоду или к плану наиболее оптимальным является применение метода логарифмирования, описанного в литературе применительно к доходам бюджета, в частности, к НДС [179. С.57-60]. Использование этого метода основывается на использовании следующей формулы применительно к мультипликативной зависимости факторов:

Ef - ((Ln(F2/F,)) / (Ln(Q2/Q,)), где Ef - влияние изменения фактора на результат;

Fi - значение фактора в начале отчетного периода;

F2 - значение фактора в конце отчетного периода;

Qi - значение результата в начале отчетного периода;

Q2 - значение результата в конце отчетного периода.

Результат расчета показывает, на сколько изменение фактора в конце отчетного периода по сравнению с началом повлияло на изменение результата за этот же период в процентном соотношении. В формуле вместо натурального логарифма может использоваться десятичный логарифм. Практическое применение этого метода позволило выделить особенности в части интерпретации положительных и отрицательных значений расчетов: положительный результат расчета свидетельствует об однонаправленном изменении фактора и результата: либо об их совместном увеличении, либо - совместном снижении. Отрицательный результат характеризует прямо противоположную тенденцию изменения фактора по отношению к результату.

Использование этого метода факторного анализа особенно важно в условиях перехода к БОР для проведения оценки результативности деятельности главных распорядителей и бюджетополучателей, так как определение влияния фактора на результат в рамках этого метода не требует знания других факторов и их значений, достаточно установления факта взаимосвязи фактора и результата.

Результаты проведенного нами в таблице 2.1. факторного анализа методом логарифмирования свидетельствуют о значительном влиянии изменения расходов бюджета в 2003 году и доли расходов на закупку продукции для муниципальных нужд в них на изменение величины централизованных закупок г.Иркутска.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Трансформация бюджетной системы РФ, обусловленная проводимыми реформами в области бюджетного устройства РФ, в организации исполнения бюджетов, реструктуризацией бюджетного сектора и другими факторами, привела к необходимости изменения подходов к бюджетному финансированию к поиску альтернативных форм его организации, одной из которых выступает государственный (муниципальный) заказ. Определение в качестве основной цели бюджетной политики РФ перехода к практике управления бюджетами «по результатам» потребовало разработки инструментария бюджетного менеджмента, позволяющего связать бюджетные расходы, финансируемые в форме государственного (муниципального) заказа, с результатами осуществления расходов. Однако, отсутствие нормативно-правовой базы и методических рекомендаций федерального уровня, а также отсутствие опыта применения различных типов бюджетирования не позволяет осуществлять внедрение принципов БОР на муниципальном и региональном уровне требуемыми темпами.

Исследование проблем финансирования расходов бюджетов РФ в форме государственного (муниципального) заказа доказало необходимость совершенствования последнего в условиях БОР в целях повышения результативности бюджетных расходов. В результате анализа теоретических и практических аспектов исследуемой проблемы были сделаны следующие выводы и предложения:

1. Уточнено понятие бюджетного финансирования в современных условиях, в том числе с позиции бюджетного менеджмента. На основе проведенного исследования различных точек зрения к пониманию бюджетного финансирования обоснована целесообразность его рассмотрения не как операций по перечислению средств с единого счета бюджета на счета бюджетополучателей или их контрагентов, и не как процесса предоставления бюджетных средств (включая санкционирование расходов бюджета), а как процесса выделения средств из бюджета бюджетополучателям. Исходя из этой, более широкой трактовки бюджетного финансирования бюджетополучателей оно соответствует их финансовому обеспечению и включает бюджетное планирование, то есть включает в себя процесс трансформации расходных полномочий в кассовые расходы.

В диссертации отмечено, что современный подход к бюджетному финансированию требует применения основ бюджетного менеджмента, в том числе в части рассмотрения бюджетных расходов, как процесса организации бюджетных потоков, классифицируемых по различным основаниям.

На основании определения автором бюджетного финансирования, как относительно возвратного (через налоговые и неналоговые доходы) были выделены такие формы организации бюджетного финансирования расходов, требующие принятия решения об одних и тех же инструментах бюджетного менеджмента, как сметное финансирование, программно-целевое и государственный (муниципальный) заказ, а также выявлены тенденции их развития в РФ. Сметное финансирование, несмотря на его недостатки, пока остается наиболее распространенной формой организации. Однако, реформы бюджетного сектора, проводимые в РФ в настоящее время, требуют сокращения финансирования по сметам при увеличении других, более эффективных форм организации бюджетного финансирования, в числе которых не только программно-целевое, получившее широкое распространение в 90-е годы XX века, но и государственный (муниципальный) заказ, позволяющий экономить бюджетные средства до 20% расходов бюджетов, что особенно актуально при дефицитном финансировании.

2. Уточнено понятие государственного (муниципального) заказа, как формы организации бюджетного финансирования. На основе анализа подходов различных авторов к понятию государственного (муниципального) заказа был сделан вывод о его многостороннем характере. С позиции же бюджетного финансирования, «заказ» оформляет процесс выделения бюджетных средств бюджетополучателям на основе заданий органов власти и управления на закупку товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд на контрактной основе с поставщиками и подрядчиками.

Исследование показало, что бюджетное финансирование в современных условиях требует рассмотрения государственного (муниципального) заказа в качестве механизма оптимизации финансовых потоков. В работе было раскрыто представление о государственном (муниципальном) заказе как форме организации бюджетного финансирования, в том числе с логистической точки зрения, определены его принципы и преимущества применения, выделены основные виды заказа на основе разных классификационных признаков, выделены стадии его применения и исторические этапы развития в России.

3. Дана оценка практики применения такой формы организации бюджетного финансирования, как государственный (муниципальный) заказ, на примере местных бюджетов Иркутской области в процессе его формирования и размещения. В результате оценки практики формирования муниципальных заказов были выявлены недостатки, связанные с первоочередным планированием расходов бюджета по отношению к планированию самого заказа, что обосновано лишь при дефицитном финансировании, хотя переход к БОР требует трансформации подходов к планированию закупок, в частности, приоритетного планирования потребностей бюджетополучателей, финансируемых через муниципальный заказ. Анализ результатов формирования бюджетов и муниципальных заказов сделал возможным определить долю заказа во всех расходах бюджета: в 2000-2005 годах динамика этого показателя менялась незначительно и составляла около 30% расходов бюджета.

Практика применения централизованных заказов, на долю которых, например, в г.Иркутске приходилось от 5% до 40% из всей совокупности закупок, показала, что сложились тенденции расширения количества заказов, числа заказчиков, размещающих свои заказы по конкурсу, видов и категорий продукции, рост экономии бюджетных средств и сравнительной эффективности.

Колебания количества и стоимости размещаемых централизованно муниципальных заказов по кварталам связаны, в основном, с ростом этих показателей во втором квартале каждого года. Количественная оценка этих колебаний с помощью расчета индексов сезонности и среднеквадратического отклонения подтвердила необходимость разработки специального инструментария бюджетного менеджмента, позволяющего управлять текущим бюджетным дефицитом в условиях, когда и сметный порядок финансирования приводит к возникновению кассовых разрывов при исполнении местного бюджета во втором квартале.

При конкурсном размещении заказов, как правило, складывается экономия бюджетных средств, что свидетельствует о необходимости расширения практики применения торгов, особенно в условиях дефицита бюджета. В целом, экономия бюджетных средств при применении муниципального заказа примерно на том же уровне, что и при размещении государственного заказа (на федеральном уровне) и у других субъектов РФ - ниже 10% от стоимости заказа. Так, в г.Иркутске в последние годы она составила около 7,5%.

Однако, есть другое, более важное следствие применения этой формы организации бюджетного финансирования, а именно, изменение структуры закупок по категориям продукции в направлении перехода от размещения заказов на закупку товаров к закупке работ и услуг, что особенно важно для внедрения бюджетирования. Такое изменение структуры заказа приближает практику управления бюджетами к БОР, реализованному, например, в Великобритании.

4. Предложено применять методики оценки эффективности государственных заказов для муниципальных закупок.

Анализ состава показателей и порядка их расчета, применяемых в практике муниципалитетов Иркутской области для оценки эффективности закупок, показал, что в каждом муниципалитете применяется собственная методика определения эффективности, что не позволяет обеспечивать сопоставимость результатов анализа по этим показателям. Исходя из этого, в работе была обоснована необходимость внедрения единой методики расчета экономии бюджетных средств и сравнительной эффективности, основанной на методике, применяемой к государственным закупкам с ее уточнением в плане использования единой базы сопоставления.

Исследование особенностей применения показателей экономии и сравнительной эффективности к различным закупкам на местном уровне позволило сделать вывод, что методы их расчета на практике зависят от многих факторов, в частности, от способа размещения заказа, от категории закупаемой продукции, от условий каждого конкретного заказа, а это отражается на базе сопоставления цены контракта. В целях решения этой проблемы нами была уточнена база расчета сравнительной эффективности и экономии бюджетных средств (плановая стоимость заказа по бюджету), обоснована необходимость учета структуры заказов по способам их размещения и по категориям продукции.

5. Определены направления совершенствования государственного (муниципального) заказа в условиях перехода к БОР, в соответствии с требованиями Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах, в числе которых адаптация системы государственного (муниципального) заказа к практике среднесрочного бюджетного планирования; изменение порядка финансирования системы государственного (муниципального) заказа в условиях БОР; совершенствование административных рычагов управления государственными (муниципальными) закупками; внедрение мониторинга за результативностью государственного (муниципального) заказа; реформирование государственного (муниципального) заказа в условиях реструктуризации бюджетной сети и другие.

Изучение зарубежного опыта применения бюджетирования позволило сделать вывод о том, что в результате реализации этих направлений в РФ в новых условиях должна получить развитие такая разновидность государственного (муниципального) заказа, как социальный заказ, практика применения которого в Иркутской области не была широко распространена в последнее десятилетие. Это обусловлено тем, что социальный заказ является одним из двух выделенных нами типов БОР, реализованным, например, в Великобритании, Австралии, и позволяет при финансировании обеспечить связь расходов бюджета с количественными и качественными результатами деятельности бюджетополучателей.

6. На основе сравнения подходов к содержанию понятий эффективности и результативности применительно к бюджетному сектору обоснована целесообразность определения показателей эффективности как соотношения результатов и затрат на достижение этих результатов, а показателей результативности -как соответствия результата поставленным целям или изменение результата за определенный период.

Исходя из направлений внедрения элементов бюджетирования в различных субъектах РФ и на федеральном уровне были систематизированы направления применения показателей результативности, а также разработаны рекомендации по применению показателей результативности по каждому из выделенных направлений применительно к местным бюджетам. В связи с тем, что переход к бюджетированию в Иркутской области начался с проведения экспериментов в социальной сфере, потребовалась, в первую очередь, разработка методики оценки результативности бюджетных учреждений, финансируемых в сметном порядке либо посредством социального заказа (с учетом эффективности размещения заказа).

Реализация на практике предложенной методики потребовала применения не только традиционных для бюджетного сектора методов анализа (горизонтального, вертикального и трендового), но и интегрального анализа, коэффициентного, бенчмаркингового анализа, методов факторного анализа, включая метод логарифмирования, и других. Для этого были систематизированы способы анализа бюджетных расходов, адаптированные к анализу деятельности бюджетных учреждений в условиях перехода к БОР.

Предложенный алгоритм оценки результативности деятельности бюджетных учреждений был реализован применительно к деятельности «пилотных» учреждений здравоохранения и культуры г.Иркутска, результатом чего стало принятие решения об изменении формы организации бюджетного финансирования со сметного порядка в МУЗ Городская станция скорой медицинской помощи г.Иркутска на социальный заказ, а в МОУ ДОД «Детская художественная школа № 3» г.Иркутска - на нормативно-подушевое финансирование.

Предложенные рекомендации должны способствовать повышению результативности бюджетных расходов на муниципальном уровне в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.