Киотский протокол как форма международного регулирования в сфере экологии тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Киотский протокол как форма международного регулирования в сфере экологии"

На правах рукописи

Сухоносенко Наталия Александровна

Киотский протокол как форма международного регулирования в сфере экологии

Специальность 08.00.14 - Мировая экономика

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

\

Диссертация выполнена на кафедре экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Научный руководитель Официальные оппоненты

Ведущая организация

кандидат экономических наук, доцент Зубенко Вера Андреевна

доктор экономических наук, профессор Папе-нов Константин Владимирович

кандидат экономических наук Мень-

шонков Сергей Николаевич

Московский государственный институт делового администрирования

Защита диссертации состоится «15» декабря 2005 г. на заседании диссертационного совета Д 501.002.03 в Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов, аудитория № 2.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки им. А. М. Горького 2-го корпуса гуманитарных факультетов МГУ им. М. В. Ломоносова.

Автореферат разослан «15» ноября 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Пенкина С. В.

№06/! Ш

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В последние десятилетия экологическая проблематика набирает все больший вес не только в политике и социологии, но и в экономике. Экологическим проблемам начинают уделять внимание не только государственные структуры и общественные организации, но и коммерческие компании - растет корпоративная социальная ответственность бизнеса.

В то же время примеров эффективного решения экологических проблем относительно мало - локальные успехи компенсируются появлением новых проблем и ростом масштаба нерешенных. Экологическая проблема традиционно рассматривается как одна из важнейших глобальных проблем человечества, и наблюдаемые процессы глобализации дают возможность подойти к решению этой проблемы на международном уровне, причем используя не только политические, но и экономические рычаги. На национальном уровне схема использования экономических рычагов для стимулирования решения экологических проблем была опробована в первой половине 90-х гг. в США. Анализу данной схемы и результатам ее использования было уделено достаточно много внимания, в первую очередь, в самих США.

Посредством разработки Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата была предпринята попытка распространить имеющийся национальный опыт на международный уровень. Однако до последнего времени эту попытку нельзя было назвать полностью успешной. При наличии позитивной позиции ряда стран (в первую очередь, Европейского Союза) Протокол не мог вступить в силу вследствие отказа США от участия в данной схеме (несмотря на внутренний позитивный опыт применения аналогичной схемы для решения экологических проблем) и неопределенности позиции России.

Осенью 2004 г. Россией было принято решение о ратификации Киотского протокола, что привело к его вступлению в силу в феврале 2005 г. и необходимости выполнения развитыми странами (кроме Австралии и США) обязательств по снижению выбросов парниковых газов в 2008-2012 гг.

Необходимость разработки и реализации мероприятий в сфере реализации Киотского протокола (и в частности, в сфере снижения выбросов парниковых газов) неизбежно окажет влияние на экономическое развитие стран и геополитическую обстановку в мире.

Цели и задачи исследования. Основными целями данной диссертационной работы являлись определение целесообразности участия России в международном регулировании в сфере экологии с учетом наблюдаемых процессов глобализации, а также определение приоритетных направлений деятельности в рамках выполнения международных обязательств по снижению выбросов парниковых газов.

Для достижения перечисленных целей работы были поставлены следующие задачи:

• анализ экологической проблемы как глобальной проблемы челове-

чества;

РОС. — •

Е

• анализ механизмов решения экологической проблемы выбросов парниковых газов, заложенных в Киотском Протоколе к Рамочной конвенции ООН об изменении климата;

• характеристика мер, принимаемых Европейским Союзом и его отдельными странами в рамках выполнения требований Киотского протокола;

• анализ мотивации стран ЕС по участию в Киотских механизмах;

• оценка преимуществ и издержек России от участия в Киотском протоколе;

• определение первоочередных мер деятельности Правительства РФ в рамках Киотских соглашений, направленных на максимизацию позитивного эффекта для России.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются механизмы международного регулирования в сфере экологии.

Предметом исследования является Киотский протокол к рамочной конвенции ООН об изменении климата, устанавливающий обязательства стран по сокращению выбросов парниковых газов и механизмы выполнения этих обязательств.

Теоретические и методологические основы. В основу исследования положены принципы общенаучной методологии, включающие комплексный системный подход, методы сравнительного анализа и синтеза, методы абстрактно-логической оценки. В ряде случаев также использовались математические и статистические методы анализа.

Теоретическими основами исследования являются работы, в первую очередь, зарубежных ученых, принимавших активное участие в разработке Киотского протокола и ведущих активную научно-аналитическую деятельность, направленную на оптимизацию хода и результатов выполнения положений протокола. (К их числу следует отнести Б. Мюллера, М. Грабба, К Вролика, А. Михелову и др.)

Также при проведении исследования использовались работы сотрудников экономического факультета МГУ (С Н. Бобылева, А.Ш. Ходжаева и др.), посвященные экономическим аспектам экологических проблем Помимо этого в исследовании были использованы разработки других российских авторов - экспертов в области проблемы изменения климата - В.Х. Бердина, А.А. Голуба, В.И. Данилова-Данильяна, А.О. Кокорина и др.

Помимо этого, в работе активно использовались материалы периодических изданий (газета «Ведомости», журнал «Экономические стратегии», журнал «Бизнес») и Интернет-ресурсов (сайт Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (www.unfccc.org), сайт Всемирного фонда дикой природы (www.wwf.ru), сайт Министерства по окружающей среде, продовольствию и сельскому хозяйству Великобритании (www.defra.gov.uk), сайт Европейского CoK53a(www.europa.eu.int), сайт Глобального экологического фонда (www.gefweb.org), сайт Энергетического углеродного фонда (www carbonfund.ru), сайт Правительства РФ (www.government.ru) и др.)

Научная новизна диссертации Научная новизна работы представлена следующими положениями и выводами:

• в результате анализа степени участия стран в международной деятельности по решению экологических проблем сделан вывод о том, что уро-

вень взаимозависимости и скоординированное™ действий национальных государств является недостаточным для эффективного решения экологических проблем. Преобладающими при принятии решений остаются внутренние социально-экономические и политические интересы;

• обобщен опыт Европейского Союза и его отдельных членов (Великобритании) в сфере реализации мер по снижению выбросов парниковых газов, послуживший основой для определения ключевых характеристик международного регулирования, которые необходимы для успешного решения проблем в сфере экологии. К подобным характеристикам были отнесены, во-первых, закрепление общих стратегических целей и приоритетов развития и, во-вторых, наличие и реальное (а не номинальное) функционирование международных институтов власти;

• в результате проведенного анализа актуальности различных (экологических, экономических и политических) факторов, мотивирующих Европейский Союз на проведение активной политики в сфере экологии, было выявлено, что Киотский протокол рассматривается ЕС как один из инструментов достижения долгосрочного технологического лидерства и укрепления позиций европейских компаний на растущем рынке эко-индустрии;

• обобщены существующие российские и зарубежные оценки прогнозов эмиссий парниковых газов в России, использованные для расчета объема доходов, которые могут быть получены Россией от участия в международной торговле квотами на выбросы парниковых газов в условиях выхода США из Киотского протокола и существования значительно излишка квот на мировом рынке;

• выявлены основные аспекты влияния положений Киотского протокола на перспективы российского экспорта топливно-энергетических ресурсов. В частности, был сделан вывод о повышении доходов от экспорта газа и снижении доходов от экспорта нефти и нефтепродуктов, что в целом приведет к снижению доходов от экспорта топливно-энергетических ресурсов;

• разработаны рекомендации для российских органов власти, касающиеся системы мер в сфере реализации положений Киотского протокола. Предложена рамочная система целей, задач, показателей деятельности РФ в области реализации Киотского протокола, а также система мероприятий, необходимых для их достижения, согласующаяся с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат, переход к которому осуществляется в настоящее время в общественном секторе России.

Практическая значимость. Результаты проведенного исследования могут представлять интерес для следующих групп пользователей:

• для органов государственной власти РФ - результаты исследования могут быть использованы при разработке комплексных программ и отдельных мероприятий в рамках деятельности, направленной на выполнение обязательств по Киотскому протоколу (в т.ч. при организации внутренней системы торговли квотами в РФ) и формировании общей стратегии в области энергетики и экологии;

• для коммерческих компаний - результаты исследования могут использоваться при принятии решения об использовании механизмов гибкости Киотского протокола (реализации Проектов совместного осуществления, участия в торговле квотами и пр.), а также в ходе практической деятельности, связанной с выбросами парниковых газов и их оптимизацией;

• для независимых аналитических центров - результаты и методы исследования могут быть использованы при проведении аналогичных или смежных исследований.

Апробация результатов исследования. Работа прошла апробацию на кафедре экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Материалы диссертации были использованы кафедрой при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Экономика зарубежных стран» и спецкурсам «Глобальные проблемы и устойчивое развитие мирового хозяйства», «Регулирование внешнеэкономических связей России», «Иностранные инвестиции и российское предпринимательство: проблемы привлечения и освоения».

Основные выводы диссертации были опубликованы автором в 3 работах общим объем 1,7 п.л.

Структура диссертации. Цели и задачи исследования обусловили следующую структуру работы:

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ

ПРОБЛЕМ НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ §1.1. Экологическая проблема как глобальная проблема человечества § 1.2. Киотский протокол и распределение обязательств по снижению выбросов парниковых газов §1.3. Механизмы гибкости Киотского протокола

ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПО ДОСТИЖЕНИЮ ЦЕЛЕЙ

КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА НА ПРИМЕРЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА §2.1. Распределение обязательств между странами ЕС § 2.2. Деятельность ЕС по снижению выбросов парниковых газов § 2.3. Организация торговли квотами в ЕС

§ 2.4. Мотивация Европейского союза по выполнению требований Киотского протокола

ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА В РОССИИ

§3.1. Прогноз эмиссий парниковых газов в России

§ 3.2. Анализ перспектив России по использованию механизмов гибкости Киотского протокола § 3.3. Стратегия России в сфере реализации Киотского протокола ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЯ

II. Основное содержание работы

Экологическая проблема как проблема, угрожающая дальнейшей жизни и развитию человечества, привлекает внимание мирового сообщества уже достаточно долгое время. Еще в девятнадцатом веке ученых волновала мысль о том, что является причиной происходящих в окружающей среде изменений и как с ними можно бороться. Однако текущее состояние окружающей среды и высказывания экспертов на этот счет позволяют сделать вывод, что проблема не решена и по сей день.

По мнению автора, особенности экологической проблемы, обусловливающие сложность ее решения, заключаются в следующих характеристиках:

• существенный географический масштаб и независимость от границ административно-территориального деления;

• наличие синергетического эффекта в решении проблем;

• инерционность и существенный временной лаг «проявления»;

• затратность решения;

• наличие сильных внешних эффектов (экстернапий);

• наличие «проблемы безбилетника» (сложность/невозможность ограничения потребления блага теми субъектами, которые за него не заплатили).

Перечисленные характеристики экологической проблемы и обусловливают низкую эффективность двух наиболее часто используемых методов регулирования (регулирования на национальном и субнациональном (региональном, местном) уровнях). В то же время до настоящего времени большинство предпринимаемых попыток международного регулирования в сфере экологии не приводили к желаемым результатам. Одним из наиболее успешных примеров международного регулирования в сфере экологии следует назвать Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в 1989 г. Установленный в Протоколе график сокращения потребления веществ, разрушающих озоновый слой, привел к сокращению производства озоноразрушающих веществ в мире к началу XXI века в 7 раз (несмотря на то, что многие развивающиеся страны существенно увеличили их производство: Инднезия - на 2/3, Китай - в 2 раза, Индия - в 3 раза.)

По мнению автора, основными причинами высокой эффективности Монреальского протокола были следующие факторы:

• поставленная задача сокращения производства и потребления веществ, разрушающих озоновый слой, была достаточно частной и не вступала в противоречие с фундаментальными параметрами экономического развития;

• научная база действий по защите озонового слоя была в достаточности степени проработана;

• были разработаны и применялись коммерчески эффективные технологии производства веществ, выполняющих схожие функции, но не оказывающих разрушительного воздействия на озоновый слой;

• была установлена строгая система отчетности о выполнении обязательств по Протоколу, которая позволила организовать мониторинг выполнения требований Протокола;

• был установлен запрет на осуществление экспортно-импортных операций в отношении веществ, разрушающих озоновый слой, и содержащей их продукции со странами, не присоединившимися к Протоколу;

• обязательства по сокращению потребления веществ, разрушающих озоновый слой, были установлены едиными для всех сторон Протокола, за исключением развивающихся стран. (Обязательства для развивающихся стран носили более мягкий характер, но, тем не менее, были зафиксированы);

• была разработана действенная система штрафных санкций за несоблюдение требований Протокола, включавшая прекращение предоставления международной финансовой помощи и прекращение торговли озоноразрушающими веществами и содержащей их продукцией. Таким образом, на основании анализа положений Монреальского протокола, обусловивших его успешную практическую реализацию, и на основании анализа основных характеристик экологических проблем автором были выделены следующие действия, выполнение которых представляет собой необходимые условия эффективного решения экологических проблем:

• определение проблемы в виде проверяемых количественных или качественных показателей,

• выявление причин сложившейся ситуации,

• выработка подходов к их устранению,

• закрепление плана действий по реализации выработанных подходов на практике с указанием показателей, по которым может быть проверен достигнутый прогресс,

• контроль выполнения закрепленных действий посредством проверки достигнутого прогресса по выработанным ранее индикаторам,

• система поощрения достигнутого прогресса и наказания его недостижения.

Проведенный автором анализ проблемы изменения климата (результа- f ты которого приведены в работе) показал, что в существующих условиях выполнение каждого из перечисленных действий является достаточно затруднительным. Т.е. проблема изменения климата является гораздо более масштабной и менее проработанной по сравнению с проблемой разрушения озонового слоя, что предъявляет более жесткие требования к механизмам ее решения.

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается резкое противоречие меяеду характеристиками проблемы изменения климата и идеологией большинства стран, в числе важнейших составляющих которой можно назвать приоритетность национальных/местных интересов и ориентацию в первую очередь на экономический рост и увеличение текущего потребления. Единственным способом разрешения данного противоречия является выработка принципиально новых международных подходов к решению проблемы изменения климата, увязывающих возможность экономического роста и снижение негативного воздействия на климат.

Подобным принципиально новым подходом к решению экологических проблем стало использование экономических механизмов, стимулирующих соблюдение достигнутых экологических договоренностей. Первой попыткой применения этого подхода на международном уровне стал Киотский протокол к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата1, принятый в 1997 году на Третьей конференции сторон РКИК.

Суть Протокола заключается в закреплении количественных обязательств стран с развитой экономикой и стран с переходной экономикой, включая Россию, (получивших название стран Приложения I) по снижению эмиссий парниковых газов в атмосферу на 5,2% по сравнению с уровнем базового года.

В 2001 г. США (35% эмиссий стран Приложения I) и Австралия (менее 2% эмиссий стран Приложения I) заявили о своем выходе из Протокола, разработав собственные стратегии по снижению выбросов парниковых газов. Вследствие этого по условиям, зафиксированным в самом Протоколе (ратификация странами, на которые приходится не менее 55% эмиссии стран Приложения I), он не мог вступить в силу без ратификации его Россией (17% эмиссии стран Приложения I). Российская Федерация после длительного периода неопределенности ратифицировала Киотский протокол в ноябре 2004 г., что позволило Протоколу вступить в силу в феврале 2005 г.

Длительный и нелегкий процесс вступления Протокола в силу обусловлен спорностью многих его положений, являющихся, с одной стороны, следствием особенностей и масштабов проблемы изменения климата, а с другой стороны, ограниченности возможностей международного регулирования. Одним из наиболее существенных и в то же время достаточно спорных положений Протокола является количественное распределение обязательств по сокращению выбросов между участниками.

По мнению экологов, зафиксированный в Киотском протоколе уровень снижения выбросов (на 5,2%) является изначально недостаточным и не может решить проблему изменения климата.

По мнению автора, причина выбора изначально недостаточной величины сокращения выбросов заключается в механизме формирования целевого ориентира. Он формировался исходя не из эффективности решения поставленной экологической проблемы, а посредством сведения тех сокращений выбросов, на которые согласились страны - участники Подтверждением данного вывода является и принятый механизм распределения квот, которые характеризуется следующими чертами:

• количественные обязательства были определены только для развитых стран и стран с переходной экономикой, поскольку развивающиеся страны заняли категорически отрицательную позицию по данному вопросу, аргументируя это угрозой снижения темпов экономического роста и ответственностью развитых стран за накопленный уровень загрязнения окружающей среды (хотя ряд факторов (темпы роста выбросов,

1 По мнению автора, Монреальский протокол нельзя считать такой попыткой, несмотря на установление возможности совместного выполнения обязательств (для стран, входящих в региональные организации по экономической интеграции) и возможность определенного превышения установленного лимита для целей рационализации размещения промышленного производства, поскольку использование этих механизмов было существенно ограничено и не востребовано

уровень затрат на сокращение выбросов и т.п.) свидетельствуют о целесообразности установления обязательств и для развивающихся стран);

• в основу распределения обязательств не был положен ни один из возможных объективных критериев, к числу которых относятся уровень выбросов на единицу территории, уровень выбросов на душу населения, уровень выбросов на единицу ВВП, уровень предельных издержек на сокращение выбросов. Основной причиной неиспользования перечисленных принципов (хотя они обеспечивали более существенное сокращение выбросов (в 2-4 раза по сравнению с Киотским вариантом)) следует считать тот факт, что распределение обязательств в соответствии с одним из них или с их комбинацией привело бы к значительным различиям обязательств по странам (увеличению дисперсии обязательств с 0,002 (по Киотскому протоколу) до 0,04 - 0,07 (в зависимости от выбранного варианта)), а следовательно, усложнению переговорного процесса.

Таким образом, основным достоинством Киотского варианта распределения обязательств по сокращению выбросов является достаточно низкая дисперсия обязательств и относительно одинаковые требования, предъявляемые ко всем странам. Однако подобный компромисс имеет существенный недостаток: поскольку в Киотском протоколе обязательства распределены только на один, достаточно короткий, бюджетный период (с 2008 по 2012 гг.), у участников нет стратегического ориентира по сокращению обязательств, т.е. никому из них неизвестно, каково будет дальнейшее распределение обязательств. Недостижение поставленных требований в первом бюджетном периоде может стать дополнительным фактором для снижения обязательств в следующем бюджетном периоде, т.к. поставленная цель оказалась достаточно сложной и не достижимой. В то же время использование одного из перечисленных выше базовых принципов (или определенной их комбинации) позволило бы зафиксировать цели не только на первый бюджетный период, но и на более длительный срок, предусмотрев определенные механизмы изменения (например, заложив прогнозную динамику изменения ВВП и численности населения).

Таким образом, автором был сделан вывод о том, что в «переговорном» механизме формирования обязательств по Протоколу уже заложен стимул к их неисполнению, который не уравновешивается эффективными штрафными санкциями (предусмотренные штрафные механизмы могут быть действенными только для тех стран, которые намереваются участвовать в торговле квотами в качестве продавцов).

В целях снижения отрицательных стимулов, заложенных в механизме распределения обязательств Протокола, и устранения негативного эффекта низкой действенности штрафных санкций его разработчики предприняли попытку создания положительных стимулов, направленных на превращение процесса достижения принятых обязательств в выгодный и прибыльный процесс. Эти стимулы получили название «механизмов гибкости» - их наличие и определяет принципиальную новизну Киотского протокола как формы международного регулирования в сфере экологии.

На национальном уровне Киотский протокол и его механизмы гибкости имели прототип, хотя и неполный, в виде реализованной в США программы «Кислотные дожди», предусматривавшей систему торговли квотами на выбросы оксида азота и диоксида серы между американскими промышленными предприятиями. Опыт реализации программы позволил сделать вывод о ее высокой экономической и экологической эффективности, что обусловило целесообразность ее тиражирования на международном уровне.

Учитывая тот факт, что положения Киотского протокола должны были действовать на международном уровне, что существенно затрудняло воплощение разработанных механизмов в жизнь (в частности, сложность построения систем мониторинга и контроля, практическая невозможность применения санкций к тем субъектам, которые не исполняют условий Протокола и т.п.), его разработчики стремились расширить сферу его действия посредством:

• распространения сферы его влияния не только на непосредственных участников (развитые страны и страны с переходной экономикой), но и на развивающиеся страны,

• повышения стимулов выполнения обязательств у непосредственных участников путем расширения возможных альтернатив выполнения и повышения их экономической привлекательности.

Вследствие этого механизмы гибкости, зафиксированные в Киотском протоколе, включали:

• совместное выполнение обязательств по Протоколу (ст. 4). Согласно данному механизму группа стран может объединиться и совместными усилиями достигать сокращения выбросов, при этом некоторые из этих стран могут перевыполнить обязательства, а некоторые недовыполнить, что является внутренним делом группы (устанавливается соглашением).

• торговля квотами на выброс парниковых газов (ст. 17).

В соответствии с данным механизмом стороны могут передавать/приобретать единицы эмиссии парниковых газов. • • совместное осуществление (ст. 6) - согласно данному механизму страны Приложения ! могут совместно осуществлять проекты, направленные на сокращения выбросов в одной из этих стран, и распределять между собой полученные единицы сокращения выбросов.

• механизм чистого развития (ст. 12) - согласно данному механизму страны Приложения I могут осуществлять проекты, направленные на сокращения выбросов, в странах, не вошедших в Приложение I (т.е. в развивающихся странах) и учитывать полученные сертифицированные сокращения выбросов в выполнении своих обязательств. Очевидно, что включение данных механизмов гибкости в текст Протокола позволяет существенно облегчить выполнение обязательств странами Приложения I, а именно существенно снизить их издержки на выполнение обязательств. В частности, для США это позволяло снизить издержки выполнения обязательств по Протоколу более чем в 2 раза. Однако вопрос заключается в том, способны ли эти механизмы стать определяющим стимулом и побудить страны участвовать в Киотских договоренностях и выполнять обязательства.

По мнению автора, отказ США от участия в Протоколе по меньшей мере в первом бюджетном периоде свидетельствует о том, что ответ на данный вопрос является отрицательным. Несмотря на то, что в качестве прототипа для Киотского протокола рассматривался опыт США, оценка экономических последствий выполнения требований Протокола, в частности, ожидаемое снижение ВВП (на 1,3-4,2% по сравнению с базовым прогнозом), снижение уровня жизни и ухудшение финансового положения крупных энергетических и металлургических компаний, побудили США выйти из Протокола. Т.е интенсивность участия данной страны в процессе решения экологических проблем по-прежнему в наибольшей степени зависит от ее внутренних интересов.

К аналогичному выводу приводит и проведенный автором анализ деятельности ЕС, являющегося пионером решения экологических проблем.

Для более эффективного достижения целей Киотского протокола ЕС было произведено внутреннее перераспределение обязательств, вследствие чего дисперсия обязательств существенно возросла (до 0,03 по сравнению с изначально нулевой дисперсией обязательств по странам ЕС и уровнем в 0,003 для всех стран Приложения I). Однако была внесена определенная «осмысленность» распределения обязательств. Как показал проведенный автором анализ возможных критериев распределения обязательств (гипотез стратегической цели и гипотез экстраполяции), в основу перераспределения обязательств внутри ЕС были положены следующие основные принципы:

• принцип выравнивания выбросов парниковых газов на душу населения (значение коэффициента корреляции с фактическим распределением обязательств составило 0,75);

• принцип экономической специализации страны внутри ЕС (значение коэффициента корреляции с фактическим распределением обязательств составило 0,78).

В качестве факторов, позволивших ЕС добиться подобного прогресса в распределении обязательств, автором были выделены:

• более низкий уровень социально-экономической дифференциации стран, нежели в мировом масштабе;

• общность стратегических целей и приоритетов развития;

• наличие и реальное (а не номинальное) функционирование общеевропейских институтов власти.

После распределения индивидуальных обязательств между странами -членами ЕС перед Евросоюзом встала задача эффективного обеспечения снижения выбросов парниковых газов до установленного уровня. Для достижения данной цели в ЕС реализуется следующий комплекс мер:

• оценка экологического и экономического потенциала сокращения эмиссий парниковых газов различными секторами экономики ЕС. Генеральным Директоратом по окружающей среде было проведено исследование, направленное на экономическую оценку потенциала сокращения эмиссий в разрезе отраслей экономики ЕС. Основным результатом исследования стал вывод, что установление единого уровня обязательств по сокращению эмиссий парниковых газов для всех секторов экономики является экономически нецелесообразным. При фор-

мировании количественных обязательств на основе равенства предельных издержек сокращения выбросов во всех секторах экономики, затраты ЕС на выполнение Киотских обязательств снижаются более чем в 5 раз (по сравнению с затратами на достижение такого же общего уровня сокращения эмиссий, но установления равных обязательств для всех секторов экономики).

• разработка основных направлений изменений для реализации выявленного потенциала В качестве наиболее перспективных направлений сокращения эмиссий были определены снижение уровня углерода на единицу вырабатываемой энергии, повышение уровня энергоэффективности, в первую очередь, в промышленности, домохозяйствах и сфере обслуживания, реализация мер по повышению энергоэффективности транспорта и др.

• конкретизация и детализированная проработка выбранных направлений изменений. Для детализированной проработки выделенных направлений Комиссией Европейских сообществ была разработана и представлена Европейская программа по изменению климата (the European Climate Change Programme, the ECCP). Данная Программа предусматривала создание рабочих групп по направлениям исследования, которые должны были провести оценку экологических и экономических последствий реализации мероприятий и представлять свои рекомендации Комиссии. В результате обсуждений рабочими группами были разработаны и предложены ряд законодательных инициатив, использование механизма добровольных соглашений с компаниями, использование мер по стимулированию инновационного процесса и развития технологий, использование механизмов лучшей практики и пр.

• разработка и законодательное утверждение механизмов, обеспечивающих реализацию мероприятий, мониторинг исполнения и анализ эффективности Принята Директива по повышению энергоэффективности зданий, Директива, устанавливающая общеевропейскую схему торговли разрешениями на выбросы парниковых газов и др. Проанализировав деятельность ЕС, направленную на достижение целей Киотского протокола, автором были выделены три основные составляющие, позволяющие прогнозировать достаточно высокую степень эффективности рассмотренного комплекса мер, а именно:

• проведение исследовательских работ по определению сегментов снижения выбросов и разработки конкретных мероприятий;

• общественное обсуждение проблемы изменения климата и предполагаемых действий по снижению выбросов парниковых газов;

• законодательное закрепление и контроль реализации предложенных мероприятий.

Как уже упоминалось, одним из инструментов снижения выбросов парниковых газов в ЕС является создание системы торговли разрешениями на выброс парниковых газов.

Учитывая тот факт, что Европейский Союз представляет собой объединение нескольких стран, сохраняющих собственную государственность, создание общеевропейской системы теоретически может идти двумя путями: сверху вниз и снизу вверх. Путь «сверху вниз» заключается в том, что на

уровне Евросоюза в целом определяется основные принципы и правила, в соответствии с которыми страны-члены формируют собственные системы Путь «снизу вверх» заключается в том, что каждая из стран создает свою систему, в наибольшей степени отвечающую национальным особенностям и приоритетам, а на общеевропейском уровне эти системы объединяются с небольшими корректировками для обеспечения приемлемого уровня целостности метасистемы.

Начало процесса формирования европейского рынка разрешений, а именно опережающее создание национальных систем торговли разрешениями на выбросы (в Великобритании, Дании, Нидерландах), позволяло предположить, что развитие системы пойдет по пути «снизу вверх», что, с одной стороны, позволит максимально учесть национальные особенности и интересы будущих участников рынка, но с другой стороны, затруднит взаимодействие контрагентов из различных стран и функционирование единого рынка ЕС.

Однако принятие Директивы Европейского Парламента и Совета Европы, устанавливающей схему торговли разрешениями на выбросы парниковых газов, и суть ее основных положений позволили автору сделать вывод, что формирование общеевропейской системы идет по принципу «сверху вниз». Среди положений Директивы, обусловивших данный вывод, автор хотел бы подчеркнуть:

• требование представить на рассмотрение Комиссии европейских сообществ разработанные странами-членами планы распределения разрешений;

• существенные расхождения с уже функционировавшей системой торговли разрешениями в Великобритании по вопросам обязательности/добровольности участия в схеме хозяйствующих субъектов, стоимости разрешений на выбросы при их распределении, способов распределения разрешений между хозяйствующими субъектами, возможности переноса неиспользованных разрешений на следующие периоды, санкций за невыполнение обязательств и т.п.

По мнению автора, схема, устанавливаемая Директивой Европейского Парламента и Совета Европы, является значительно более жесткой по сравнению со схемой, реализованной в Великобритании, и в основных аспектах повторяет программу «Кислотные дожди» ("Acid Rain Program"), реализованную в США, что позволяет прогнозировать достаточно высокую эффективность схемы в случае качественной и детальной ее проработки и реализации на уровне стран - членов ЕС.

Также следует сказать, что требование одобрения Комиссии европейских сообществ планов распределения разрешений являлось отнюдь не формальностью. Ряд представленных планов не получили одобрения Комиссии (в частности, не была одобрена схема, представленная Великобританией), для ряда стран объем выделенных разрешений оказался существенно меньше ожидаемого (например, Латвии было выделено разрешений на 30% меньше запрашиваемого объема).

Таким образом, автором был сделан вывод, что странам, создавшим собственные системы до разработки европейской Директивы, придется существенно их перестроить. Вероятнее всего, до конца 2006 г. (срок оконча-

ния действия Рамочной схемы торговли разрешениями на выбросы парниковых газов) в Великобритании будут действовать параллельно две системы, что существенно увеличит административные и институциональные издержки. В то же время автор отмечает, что «опережающая» организация схемы торговли квотами в Соединенном Королевстве, даже при наличии дополнительных затрат, имеет ряд преимуществ:

• компании, участвующие в схеме, получают опыт поведения на рынке разрешений на выбросы, что позволит им занять лидирующие позиции на общеевропейском и международном рынке квот. Данный фактор относится как компаниям, чья деятельность приводит к эмиссии парниковых газов, так и к компаниям-посредникам;

• создается и отрабатывается необходимая инфраструктура, позволяющая Лондону претендовать на роль центра торговли разрешениями на выбросы.

По мнению автора, аналогичные соображения являются основными стимулами активной разработки и реализации мер по достижению целей Киотского протокола и для ЕС в целом.

В целом автором были выделены три группы факторов, способных побудить страны активно реализовывать мероприятия по сокращению выбросов парниковых газов:

• экологические соображения;

• политические соображения;

• экономические соображения.

Каадая из перечисленных групп факторов в той или иной степени актуальна для ЕС. Что касается экологических соображений, то несмотря на достаточно высокий уровень адаптационного потенциала, негативные последствия изменения климата для европейских стран являются довольно существенными. Основным политическим мотивом активных действий ЕС является расширение международного влияния Европы и создание противовеса гегемонии США. При этом ключевым фактором для стран Евросоюза автором были признаны экономические соображения, заключающиеся в содействии формированию и закреплению лидирующих позиций европейских компаний на развивающихся рынках экологических товаров и технологий, объем которых к 2010 г. должен составить порядка 740 млрд евро. В настоящее время основным лидером эко-индустрии являются США - на них приходится порядка 40% рынка. По имеющимся прогнозам, реализация стимулирующей политики в ЕС к 2010 г. приведет к увеличению экспортных доходов европейских компаний эко-индустрии более чем в 2,5 раза и позволит завоевать лидирующие позиции в этой отрасли.

Выделенные экономические факторы мотивации стран ЕС по реализации активной политики, направленной на сокращение выбросов парниковых газов, по мнению автора, следует признать и основной причиной достаточно сдержанного отношения Евросоюза к использованию других механизмов гибкости Киотского протокола, в частности, механизма совместного осуществления, в котором может активно участвовать Россия.

Несмотря на наличие очевидных краткосрочных преимуществ от использования механизмов гибкости (снижения стоимости выполнения обязательств (более чем на 20%), повышения ликвидности европейского рынка

разрешений, снижения стоимости разрешений на рынке (примерно на 50%) и др.), согласно принятому ЕС подходу, выполнение обязательств посредством использования данных механизмов может носить только «дополнительный» характер. Т.е. они могут использоваться только при условии сокращения выбросов внутри страны в качестве дополнительных мероприятий при соблюдении определенных количественных, качественных и временных ограничений.

По мнению автора, подобные ограничения использования механизмов совместного осуществления и чистого развития позволяют ЕС, с одной стороны, стимулировать усилия по развитию собственных технологий, а с другой стороны, способствуют экспорту этих технологий в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой.

Ограничения, накладываемые ЕС на сотрудничество с другими странами в рамках механизмов гибкости, придают особенную актуальность вопросу целесообразности участия России в Киотских договоренностях.

Ответ на данный вопрос состоит из анализа того, насколько затратно будет для России выполнение обязательств по непревышению выбросами парниковых газов установленных ограничений, и того, какие дополнительные выгоды могут быть получены от участия в международных договоренностях.

Обязательства России по ограничению выбросов парниковых газов на 2008-2012 гг. были установлены на уровне 1990 г. Впоследствии эта квота была фактически несколько увеличена (примерно на 4%) посредством предоставления возможности зачета стоков парниковых газов в лесном хозяйстве. По имеющимся оценкам, в 2003 г. фактические выбросы парниковых газов были ниже уровня 1990 г. примерно на 30%. Основной причиной сокращения выбросов стало существенное падение уровня производства в стране вследствие экономического кризиса начала 90-х гг. В то же время необходимо отметить, что сокращение выбросов не было прямо пропорционально сокращению производства, оно происходило более медленными темпами (т е удельные выбросы парниковых газов на единицу ВВП увеличивались) вследствие увеличения доли энергоемких отраслей в экономике и снижения уровня энергоэффективности. Начавшийся экономический рост частично использовал накопленные резервы: рост выбросов происходил более медленными темпами, величина удельных выбросов стабилизировалась.

Несмотря на некоторое снижение удельных выбросов на единицу ВВП во второй половине 90-х гг., их величина по-прежнему остается одной из самых высоких в мире (более чем в 4 раза выше энергоемкости ВВП ЕС, более чем в 2 раза выше энергоемкости ВВП Канады). В числе основных факторов, обусловивших высокий удельный уровень выбросов парниковых газов в России, следует назвать техническую и технологическую отсталость экономики страны, высокий уровень износа основных фондов, структурные диспропорции экономики, неравномерность территориального распределения энергоресурсов и их потребителей на большой территории страны, климатические условия и др. Как видно из представленного перечня, ряд факторов носит объективный характер и они не могут быть изменены. Одним из таких факторов являются климатические условия. Однако принимая во вни-

мание тот факт, что даже в странах со схожими климатическими условиями (например, в Канаде) удельные выбросы парниковых газов существенно ниже, следует сделать вывод, что резервы снижения выбросов посредством проведения грамотной и проработанной политики являются существенными.

Насколько будут использованы эти резервы снижения выбросов парниковых газов в 2008-2012 гг., является основным спорным вопросом имеющихся прогнозов выбросов парниковых газов.

Большинство исследователей, включая и официальную позицию России, изложенную в Энергетической стратегии России на период до 2020 г., согласны в том, что достижение существенных темпов роста невозможно без повышения энергоэффективности экономики страны, и следовательно снижения удельных выбросов парниковых газов. Использование перечисленных предпосылок приводит к выводу, что выделенная России на 20082012 гг. квота не будет превышена в этом периоде. Согласно прогнозам, изложенным в Энергетической стратегии России, уровень 1990 г. не будет превышен до 2020 г. Эксперты Российского регионального экологического центра, рассчитавшие прогноз эмиссий на основе положений Энергетической стратегии, пришли к аналогичным выводам.

Согласно одному из сценариев, изложенных в Третьем национальном сообщении России по РКИК, уровень 1990 г. будет достигнут Россией в 2015 г. Согласно двум другим сценариям этот уровень не будет превышен до 2020 г.

Независимый прогноз выбросов парниковых газов в России, разработанный при участии зарубежных ученых, прогнозирует достижение уровня 1990 г. в 2014-2018 гг.

Специалисты Бюро экономического анализа, проводившего исследование возможностей снижения парниковых газов в России, пришли к выводу, что при наихудшем сценарии развития событий уровень выбросов 1990 г. будет достигнут в 2011 г., что, однако, не приведет к превышению общей квоты первого бюджетного периода.

Таким образом, все перечисленные исследования пришли к выводу, что действие ограничений выбросов парниковых газов, установленных на первый бюджетный период, не будет препятствовать экономическому развитию России.

Основным оппонентом данного вывода является советник Президента РФ по экономическим вопросам А.Илларионов. Согласно его позиции, принятие Россией обязательств по непревышению выбросов парниковых газов является существенным ограничителем экономического роста страны. По его мнению, динамика изменения удельных выбросов парниковых газов на единицу ВВП никак не связана с темпами экономического роста. Вследствие этого высокие темпы экономического роста неизбежно приведут к пропорциональному росту выбросов парниковых газов и превышению уровня 1990 г. в 2007-2011 гг. Следовательно, возникнет определенная дилемма между поддержанием высоких темпов экономического роста и необходимостью соблюдения обязательств по сокращению выбросов парниковых газов.

Таким образом, палитра мнений относительно будущей динамики выбросов парниковых газов в России является чрезвычайно широкой. В то же

время большинство экспертов согласны в том, что в первый бюджетный период Россия сможет выполнить свои обязательства по Киотскому протоколу, и установленные ограничения выбросов не будут препятствовать экономическому росту. При этом сделанные благоприятные заключения не должны приводить к мнению, что в России отсутствует необходимость реализации мер, направленных на снижение выбросов парниковых газов. Как свидетельствуют приведенные прогнозные оценки, во втором бюджетном периоде Россия столкнется с достаточно жесткими ограничениями эмиссий.

Что касается дополнительных выгод России от участия в Киотском протоколе, то они могут быть получены следующим образом: (а) посредством продажи неиспользованной части квоты на международном рынке в рамках механизма торговли квотами, (б) посредством привлечения иностранных инвестиций в проекты совместного осуществления, (в) посредством использования косвенного влияния Киотского протокола на рынки товаров и технологий и (г) посредством получения определенных политических дивидендов.

Анализ перспектив России по выполнению ограничений Киотского протокола свидетельствует о том, что с высокой степенью вероятности, в 20082012 гг. Россия сможет выступать продавцом квот. Однако анализ баланса спроса и предложения на международном рынке квот свидетельствует о том, что данный рынок будет в большей степени рынком покупателя, а не рынком продавца (вследствие выхода США из Киотского протокола и ориентации ЕС, в первую очередь, на внутренние меры), и спрос на тот объем квот, который сможет предложить Россия, будет отсутствовать. В силу невысокого уровня спроса цены на квоты на мировом рынке также будут относительно низкими. По расчетам автора, ежегодный доход России от продажи квот в 2008-2012 гг. не превысит 510 млн долларов (для сравнения ежегодный доход России от экспорта газа, нефти и нефтепродуктов составляет десятки млрд долларов (в 2004 г. - более 70 млрд)).

Что касается использования механизма совместного осуществления, то в среднесрочном периоде перспективы реализации подобных проектов в России также являются недостаточно благоприятными. России придется вступить в серьезную конкурентную борьбу за иностранные инвестиционные ресурсы и не только со странами с переходной экономикой, но и с развивающимися странами. Проведенный автором анализ существующих тенденций использования механизмов совместного осуществления и чистого развития позволил сделать вывод, что приоритет отдается последним -правила реализации являются более проработанными, а сама реализация более «политически перспективной», т.к. позволяет вовлечь в процесс никак не задействованные развивающиеся страны.

Конкурентные позиции России относительно других стран с переходной экономикой также являются недостаточно сильными Основными факторами привлекательности страны в качестве принимающей стороны для проектов совместного осуществления являются, во-первых, возможности для получения дешевых сокращений выбросов, во-вторых, экономико-правовая база для осуществления сделок по продаже сокращенных выбросов и, в-третьих, наличие общей благоприятной атмосферы для деловой активности.

Потенциал снижения выбросов парниковых газов в России является довольно высоким. Основным способом снижения выбросов является энергосбережение, вследствие чего затраты на сокращение выбросов относительно низки. В то же время по критериям проработанности институциональной структуры по реализации проектов совместного осуществления и общей инвестиционной привлекательности Россия существенно уступает другим странам с переходной экономикой.

Относительно низкую конкурентоспособность России в качестве принимающей стороны для проектов совместного осуществления подтверждают и фактические данные участия российских предприятий в подобных проектах. В то же время делать вывод о том, что проекты совместного осуществления никак не затрагивают Россию, также неправильно С течением времени российские компании начинают проявлять большую активность и самостоятельность в участии в международных проектах и поиске инвесторов, что дает свои позитивные (хотя и достаточно частные) результаты.

Что касается влияния Киотского протокола на рынки товаров и услуг, то в данном аспекте следует выделить такие потенциальные преимущества как повышение капитализации российских компаний при передаче им части квоты в управление, развитие возобновляемой энергетики и снижение зависимости экономики от ископаемых видов топлива, развитие инфраструктуры углеродного рынка в России, в т.ч в секторе услуг, получение дополнительных доходов от роста цен на экспортируемый из России природный газ (в то же время существует угроза сокращения доходов от экспорта нефти и нефтепродуктов2, которые в настоящее время играют более существенную роль для российской экономики), создание реальных стимулов для развития и внедрения наукоемких технологий и преодоления технической и технологической отсталости страны (правда, следует отметить, что эти стимулы не будут поощрять развитие атомной энергетики).

В числе политических дивидендов от присоединения России к Киотско-му протоколу следует назвать поддержание престижа ООН как системы коллективного принятия решений, получение «ответных» уступок со стороны ЕС и пр.

Как свидетельствуют результаты проведенного автором анализа, выгоды от ратификации Россией Киотского протокола являются далеко не однозначными и не ошеломляющими по своему объему. В то же время затраты по соблюдению обязательств по Киотскому протоколу оцениваются также достаточно скромно Следует отметить, что существенная часть «институциональных» обязательств была принята на себя Россией вследствие ратификации Рамочной Конвенции ООН об изменении климата. Они должны выполняться независимо от принятия решения о ратификации Протокола. Что касается затрат, непосредственно связанных с Протоколом, то, по оценкам Правительства РФ, их ежегодная величина не превысит 2 млн долларов.

Таким образом, автором был сделан вывод, что потенциальный экономический эффект от ратификации Киотского протокола является положительным и ратификация была целесообразна, хотя выгоды от нее зачастую преувеличиваются.

2 За счет переориентации ЕС на возобновляемые источники и природный газ

Для превращения потенциального положительного экономического эффекта в реальный и нивелирования негативного имиджа России, связанного с периодом длительной неопределенности, необходимо, по мнению автора, реализовать следующий комплекс мер:

• разработать комплексную стратегию России в сфере реализации Киот-ского протокола.

Разработанный Минэкономразвития РФ Комплексный план, по мнению автора, не может выполнять данную роль вследствие отсутствия внутренних целей реализации мероприятий, «собирательного» характера3 документа и ряда других более частных недостатков. Автором была разработана рамочная система целей, задач, показателей и мероприятий, которая может быть использована при разработке стратегии (см. Таблица 1).

3 Большая часть мероприятий, предложенных в плане и касающихся непосредственно экономической политики, были позаимствованы из других документов и не составляют целостной системы.

Таблица 1. Основные цели, задачи, показатели деятельности РФ в рамках реализации Киотского протокола и необходимые для этого мероприятия

Цель Показатели достижения цели Задача Показатели решения задачи Мероприятия

Повышение энергоэффективности экономики и снижение зависимости от ископаемых источ- Уровень энергоемкости ВВП Удельные выбросы парниковых газов на единицу ВВП Развитие возобновляемой электроэнергетики Доля электроэнергии, вырабатываемой возобновляемой энергетикой, в общем объеме выработки электроэнергии в РФ Разработка и принятие программ развития возобновляемой энергетики Представление инвестиционных налоговых льгот предприятиям Предоставление государственных гарантий при привлечении заемных средств

ников энергии Развитие малой энергетики Доля электроэнергии, вырабатываемой малой энергетикой, в общем объеме выработки электроэнергии в РФ Разработка и принятие программ развития малой энергетики Проведение информационных кампаний

Сокращение расхода топлива при выработке электроэнергии Удельный расход топлива на единицу произведенной электроэнергии Заключение добровольных соглашений с компаниями Предоставление инвестиционных налоговых льгот

Повышение уровня полезного использования попутного нефтяного газа Доля сжигаемого попутного нефтяного газа Разработка и утверждение нормативно-правовых актов, ограничивающих возможность сжигания попутного нефтяного газа

Цель Показатели достижения цели Задача Показатели решения задачи Мероприятия

Снижение потерь при транспортировке природного газа Доля потерь природного газа при транспортировке в общем объеме потребления природного газа Содействие ОАО «Газпром» и его дочерним предприятиям в установке счетчиков на газопроводах Повышение инвестиционной составляющей газораспределительным организациям Предоставление инвестиционных налоговых льгот и государственных гарантий предприятиям

Снижение энергоемкости обрабатывающей промышленности Уровень энергоемкости продукции обрабатывающей промышленности Проведение информационных кампаний, выставок и семинаров, посвященных новым технологиям Предоставление инвестиционных налоговых льгот предприятиям

Привлечение иностранных инвестиций и улучшение инвестиционного кли- Объем привлеченных для реализации проектов ПСО иностранных инвестиций Развитие инфраструктуры реализации проектов совместного осуществления Оценка потенциала осуществления ПСО Определение государственного органа, являющегося координационным центром реализации ПСО Разработка и утверждение руководящих принципов и процедур утверждения проектов, включая рассмотрение замечаний, мониторинг и проверку

Цель Показатели достижения цели Задача Показатели решения задачи Мероприятия

мата Содействие российским компаниям в поиске иностранных инвесторов Количество проектов, получивших официальные письма поддержки от российских органов власти Заключение договоров о сотрудничестве в области реализации механизмов гибкости Киотского протокола Ведение всероссийского реестра проектов, реализация которых возможна по схеме ПСО Разработка методических рекомендаций Проведение семинаров, информационная поддержка

Максимизация дохода от реализации избытка квот на мировом рынке Объем доходов, полученный от реализации квот Средняя цена квоты Обеспечение институциональных условий для участия в международной торговле квотами Наличие заключения о выполнении Киотского протокола в части отчетности и предоставления данных Определение государственного органа, отвечающего за оценку объемов эмиссий и поглощений парниковых газов, и наделение его необходимыми полномочиями Разработка национальной системы оценки антропогенных выбросов парниковых газов Ведение кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями

Цель Показатели достижения цели Задача Показатели решения задачи Мероприятия

Эффективное распределение квот между хозяйствующими субъектами Степень вовлечения квот в различные внутренние и/или внешние схемы Разработка прогноза выбросов парниковых газов на перспективу до 2020 г. Разработка и утверждение принципов распределения квот между внутренними экономическими субъектами Осуществление распределения квот на основе четких и прозрачных принципов

Разработка и внедрение внутренней схемы перемещения квот (торговли квотами) Внутренний оборот квот на выбросы парниковых газов Средняя внутренняя цена квоты Определение органа, отвечающего за реестр внутреннего движения квот, и наделение его соответствующими полномочиями Разработка и ведение внутреннего реестра движения квот

• организовать информационную компанию, разъясняющую суть Киотских договоренностей и позицию России в их отношении, и провести соответствующее общественное обсуждение.

• определить и зафиксировать позицию России на второй бюджетный период (2012-2017 гг.) и занять активную позицию в обсуждении (официальное обсуждение обязательств на второй бюджетный период начнется в конце 2005 г.)

• обеспечить финансирование, необходимое как для реализации стратегии, так и для реализации принятых в ее развитие нормативно-правовых актов.

• предусмотреть систему отчетности и обеспечить контроль за выполнением принятых нормативно-правовых актов.

Учитывая то, что практически все потенциальные партнеры России по реализации Киотского протокола ушли далеко вперед в реализации мероприятий, аналогичных перечисленным, автором был сделан вывод, что успех России в данной сфере и масштабы положительной отдачи от реализуемых мер существенно зависят от оперативности решения перечисленных вопросов.

В результате проведенного исследования автор пришел к следующим выводам:

Существующие в настоящее время характеристики мирового сообщества позволяют эффективно применять международные формы регулирования только к достаточно частным экологическим проблемам, не противоречащим принципам экономического роста. Более масштабные и неоднозначные проблемы (такие как проблема изменения климата) требуют разработки и применения особых форм регулирования, содержащих дополнительные мотивирующие факторы. В то же время эффективность этих мотивирующих факторов также является далеко не однозначной.

Единственным примером эффективного подхода к решению экологических проблем на международном уровне является пример Европейского Союза. Основными факторами, сделавшими возможной разработку и реализацию подобных подходов, являются относительно высокий уровень экономической и политической общности стран и реальное, а не номинальное функционирование общеевропейских институтов власти.

Основным стимулом для ЕС к реализации активных мер в области предотвращения изменения климата являются долгосрочные экономические интересы. Раннее применение к национальным производителям и домохозяй-ствам требований по повышению энергоэффективности и снижению выбросов парниковых газов стимулирует опережающее развитие новых более экологически безопасных технологий. Предполагая, что в дальнейшем и другие страны придут к мнению о необходимости внедрения подобных мер, компании ЕС окажутся в более благоприятном положении и будут обладать технологическим преимуществом, позволяющим получать прибыль как от передачи технологий, так и от реализации продукции.

Ратификация Киотского протокола Россией была экономически и политически целесообразна, несмотря на то, что экономические выгоды, вероятнее всего, будут не столь значительны, как ожидалось. Для максимизации

экономического эффекта от ратификации Протокола России необходимо, во-первых, изменить идеологический подход к данному документу, а во-вторых, приложить существенные усилия по определению внутренних целей и созданию институциональной системы (включающей определение ответственных органов, правил, процедур и т.п.) реализации положений Протокола на практике. Ключевыми факторами успеха в данной деятельности будут: (а) оперативность разработки и принятия необходимых мер, (б) последовательность их реализации и (в) общественное обсуждение планируемых и реализуемых мероприятий.

По теме диссертации опубликованы 3 печатные работы общим объемом 1,7 п. л.:

1. Сухоносенко H.A. Экономические аспекты реализации Киотского протокола // Современные направления развития мировой экономики: Сборник работ молодых ученых / Под ред. Кулакова М.В. и Касаткиной Е.А. - М.: МАКС Пресс, 2001 - 0,5 п.л.

2. Сухоносенко H.A. Организация торговли разрешениями на выбросы парниковых газов в Европейском Союзе // Современные тенденции развития международных экономических отношений: Сборник работ молодых ученых / Под ред. Касаткиной Е.А. и Дарбиняна А.Р. - М.: МАКС Пресс, 2004 - 0,7 пл.

3. Сухоносенко H.A. Анализ перспектив России по использованию механизмов гибкости Киотского протокола // Процессы глобализации в мировой экономике: Сборник работ молодых ученых / Под ред Зу-бенко В.А. - М.: МАКС Пресс, 2005 - 0,5 п.л

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 08.U.2005 г. Формат 60x90 1/16 Уел печ.л. 1,5. Тираж 80 экз. Заказ 742. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

0 6-767

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сухоносенко, Наталия Александровна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ

ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ.

§1.1. Экологическая проблема как глобальная проблема человечества.

§1.2. Киотский протокол и распределение обязательств по снижению выбросов парниковых газов.

§1.3. Механизмы гибкости Киотского протокола.

ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПО ДОСТИЖЕНИЮ ЦЕЛЕЙ КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА НА ПРИМЕРЕ ЕВРОПЕЙСКОГО

СОЮЗА.

§2.1. Распределение обязательств между странами ЕС.

§2.2. Деятельность ЕС по снижению выбросов парниковых газов.

§2.3. Организация торговли квотами в ЕС.

§2.4. Мотивация Европейского союза по выполнению требований

Киотского протокола.

ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА В

РОССИИ.

§3.1. Прогноз эмиссий парниковых газов в России.

§3.2. Анализ перспектив России по использованию механизмов гибкости

Киотского протокола.

§3.3. Стратегия России в сфере реализации Киотского протокола.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Киотский протокол как форма международного регулирования в сфере экологии"

Актуальность темы исследования

В последние десятилетия экологическая проблематика набирает все больший вес не только в политике и социологии, но и в экономике. Экологическим проблемам начинают уделять внимание не только государственные структуры и общественные организации, но и коммерческие компании - растет корпоративная социальная ответственность бизнеса.

В то же время примеров эффективного решения экологических проблем относительно мало - локальные успехи компенсируются появлением новых проблем и ростом масштаба нерешенных. Экологическая проблема традиционно рассматривается как одна из важнейших глобальных проблем человечества, и наблюдаемые процессы глобализации дают возможность подойти к решению этой проблемы на международном уровне, причем используя не только политические, но и экономические рычаги. На национальном уровне схема использования экономических рычагов для стимулирования решения экологических проблем была опробована в первой половине 90-х гг. в США. Анализу данной схемы и результатам ее использования было уделено достаточно много внимания, в первую очередь, в самих США.

Посредством разработки Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата была предпринята попытка распространить имеющийся национальный опыт на международный уровень. Однако до последнего времени эту попытку нельзя было назвать полностью успешной. При наличии позитивной позиции ряда стран (в первую очередь, Европейского Союза) Протокол не мог вступить в силу вследствие отказа США от участия в данной схеме (несмотря на внутренний позитивный опыт применения аналогичной схемы для решения экологических проблем) и неопределенности позиции России.

Осенью 2004 г. Россией было принято решение о ратификации Киотского протокола, что привело к его вступлению в силу в феврале 2005 г. и необходимости выполнения развитыми странами (кроме Австралии и США) обязательств по снижению выбросов парниковых газов в 2008-2012 гг.

Необходимость разработки и реализации мероприятий в сфере реализации Киотского протокола (и в частности, в сфере снижения выбросов парниковых газов) неизбежно окажет влияние на экономическое развитие стран и геополитическую обстановку в мире.

Цели и задачи исследования

Основными целями данной диссертационной работы являлись определение целесообразности участия России в международном регулировании в сфере экологии с учетом наблюдаемых процессов глобализации, а также определение приоритетных направлений деятельности в рамках выполнения международных обязательств по снижению выбросов парниковых газов.

Для достижения перечисленных целей работы были поставлены следующие задачи: анализ экологической проблемы как глобальной проблемы человечества; анализ механизмов решения экологической проблемы выбросов парниковых газов, заложенных в Киотском Протоколе к Рамочной конвенции ООН об изменении климата; характеристика мер, принимаемых Европейским Союзом и его отдельными странами в рамках выполнения требований Киотского протокола; анализ мотивации стран ЕС по участию в Киотских механизмах; оценка преимуществ и издержек России от участия в Киотском протоколе; определение первоочередных мер деятельности Правительства РФ в рамках Киотских соглашений, направленных на максимизацию позитивного эффекта для России.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются механизмы международного регулирования в сфере экологии.

Предметом исследования является Киотский протокол к рамочной конвенции ООН об изменении климата, устанавливающий обязательства по сокращению выбросов парниковых газов и механизмы выполнения этих обязательств.

Теоретические и методологические основы исследования

В основу исследования положены принципы общенаучной методологии, включающие комплексный системный подход, методы сравнительного анализа и синтеза, методы абстрактно-логической оценки. В ряде случаев также использовались математические и статистические методы анализа.

Теоретическими основами исследования являются работы, в первую очередь, зарубежных ученых, принимавших активное участие в разработке Киотского протокола и ведущих активную научно-аналитическую деятельность, направленную на оптимизацию хода и результатов выполнения положений протокола. (К их числу следует отнести Б. Мюллера, М. Грабба, К. Вролика, А. Михелову и др.)

Также при проведении исследования использовались работы сотрудников экономического факультета МГУ (С.Н. Бобылева, А.Ш. Ходжаева и др.), посвященные экономическим аспектам экологических проблем. Помимо этого в исследовании были использованы разработки других российских авторов - экспертов в области проблемы изменения климата-В.Х. Берлина, A.A. Голуба, В.И. Данилова-Данильяна, А.О. Кокорина и др.

Помимо этого, в работе активно использовались материалы периодических изданий (газета «Ведомости», журнал «Экономические стратегии», журнал «Бизнес») и Интернет-ресурсов (сайт Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (www.unfccc.org'), сайт Всемирного фонда дикой природы (www.wwf.ru), сайт Министерства по окружающей среде, продовольствию и сельскому хозяйству Великобритании (www.defra.gov.uk), сайт Европейского Coio3a(www.europa.eu.inf). сайт Глобального экологического фонда (www.gefweb.org'), сайт Энергетического углеродного фонда (www.carbonfund.ru), сайт Правительства РФ (www.government.ru) и

ДР-)

Научная новизна

Научная новизна работы представлена следующими положениями и выводами: в результате анализа степени участия стран в международной деятельности по решению экологических проблем сделан вывод о том, что уровень взаимозависимости и скоординированности действий национальных государств является недостаточным для эффективного решения экологических проблем. Преобладающими при принятии решений остаются внутренние социально-экономические и политические интересы; обобщен опыт Европейского Союза и его отдельных членов (Великобритании) в сфере реализации мер по снижению выбросов парниковых газов, послуживший основой для определения ключевых характеристик международного регулирования, которые необходимы для успешного решения проблем в сфере экологии. К подобным характеристикам были отнесены, во-первых, закрепление общих стратегических целей и приоритетов развития и, во-вторых, наличие и реальное (а не номинальное) функционирование международных институтов власти; в результате проведенного анализа актуальности различных (экологических, экономических и политических) факторов, мотивирующих Европейский Союз на проведение активной политики в сфере экологии, было выявлено, что Киотский протокол рассматривается ЕС как один из инструментов достижения долгосрочного технологического лидерства и укрепления позиций европейских компаний на растущем рынке эко-индустрии; обобщены существующие российские и зарубежные оценки прогнозов эмиссий парниковых газов в России, использованные для расчета объема доходов, которые могут быть получены Россией от участия в международной торговле квотами на выбросы парниковых газов в условиях выхода США из Киотского протокола и существования значительно излишка квот на мировом рынке; выявлены основные аспекты влияния положений Киотского протокола на перспективы российского экспорта топливно-энергетических ресурсов. В частности, был сделан вывод о повышении доходов от экспорта газа и снижении доходов от экспорта нефти и нефтепродуктов, что в целом приведет к снижению доходов от экспорта топливно-энергетических ресурсов; разработаны рекомендации для российских органов власти, касающиеся системы мер в сфере реализации положений Киотского протокола. Предложена рамочная система целей, задач, показателей деятельности РФ в области реализации Киотского протокола, а также система мероприятий, необходимых для их достижения, согласующаяся с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат, переход к которому осуществляется в настоящее время в общественном секторе России.

Практическая значимость

Результаты проведенного исследования могут представлять интерес для следующих групп пользователей: для органов государственной власти РФ - результаты исследования могут быть использованы при разработке комплексных программ и отдельных мероприятий в рамках деятельности, направленной на выполнение обязательств по Киотскому протоколу (в т.ч. при организации внутренней системы торговли квотами в РФ) и формировании общей стратегии в области энергетики и экологии; для коммерческих компаний - результаты исследования могут использоваться при принятии решения об использовании механизмов гибкости Киотского протокола (реализации Проектов совместного осуществления, участия в торговле квотами и пр.), а также в ходе практической деятельности, связанной с выбросами парниковых газов и их оптимизацией; для независимых аналитических центров - результаты и методы исследования могут быть использованы при проведении аналогичных или смежных исследований.

Апробация результатов исследования

Работа прошла апробацию на кафедре экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Материалы диссертации были использованы кафедрой при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Экономика зарубежных стран» и спецкурсам «Глобальные проблемы и устойчивое развитие мирового хозяйства», «Регулирование внешнеэкономических связей России», «Иностранные инвестиции и российское предпринимательство: проблемы привлечения и освоения».

Основные выводы диссертации были опубликованы автором в сборниках научных работ «Современные направления развития мировой экономики» (Москва, 2001), «Современные тенденции развития международных экономических отношений» (Москва, 2004) и «Процессы глобализации в мировой экономике» (Москва, 2005) (общим объемом 1,7 п.л.), а также представлены на Ломоносовских чтениях (Москва, апрель 2003 г.)

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Сухоносенко, Наталия Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сложность решения экологических проблем обусловлена тем, что зачастую бывает трудно определить, в чем же именно заключается проблема, каковы ее причины и кто и какие действия должен предпринимать для ее решения. В частности, для проблемы изменения климата далеко не очевидно, происходит ли на самом деле потепление климата, каковы его причины, насколько существенную роль играет деятельность человека и можно ли решить эту проблему, активизировав деятельность по лесовозобновлению и развитию атомной энергетики.

Поскольку неопределенность в отношении предлагаемых способов решения экологических проблем достаточно высока, сами способы решения достаточно затратны и зачастую не соответствуют экономическим/политическим интересам стран, а внешний эффект (экстерналии) от осуществляемых действий/бездействия достаточно высок, уровень внутренней мотивации стран к решению этих проблем относительно низок. Ретроспективный анализ заключенных международных соглашений в сфере экологии приводит к выводу об относительно низком уровне работоспособности заключаемых соглашений. Основными причинами неудач следует считать, во-первых, частое отсутствие конкретных обязательств сторон, во-вторых, отсутствие механизмов мотивации - как поощряющих соблюдать принятые обязательства, так и штрафующих за их несоблюдение. Наиболее позитивным примером международного регулирования в сфере экологии принято считать Монреальский протокол о веществах, разрушающих озоновый слой.

Попыткой компенсировать выявленные «провалы» международного регулирования для более масштабной проблемы изменения климата стал Киотский протокол к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата, который был принят в 1997 и который вступил в силу в феврале 2005 г. Составной частью Протокола стали количественные обязательства ряда его участников по сокращению выбросов парниковых газов и т.н. «механизмы гибкости», облегчающие выполнение обязательств и стимулирующие их достижение (в число механизмов гибкости входят механизм совместного выполнения обязательств, механизм торговли квотами, механизм совместного осуществления и механизм чистого развития). Также были разработаны и утверждены определенные штрафные санкции за несоблюдение обязательств (при этом финансовые санкции предусмотрены не были).

Несмотря на то что обязательства по сокращению выбросов парниковых газов, содержащиеся в Протоколе, не основаны ни на какой методологии и являются следствием достижения компромисса между странами (что существенно снижает экологическую эффективность документа и повышает долгосрочные риски), а также несмотря на механизмы гибкости и относительно мягкие штрафные санкции, процесс вступления Протокола в силу был достаточно сложным. Фундаментальной причиной сложности вступления Протокола в силу является приоритетность кратко- и среднесрочных экономических целей национальных государств над экологическими и долгосрочными экономическими целями и существенная подверженность принимаемых решений влиянию политических циклов. Т.е. степень развития процесса глобализации и объединения мирового сообщества еще недостаточна для эффективного решения проблем окружающей среды.

В то же время существует и позитивный пример международного регулирования в сфере изменения климата. Подобным примером является деятельность Европейского Союза. Используя один из механизмов гибкости Киотского протокола (а именно механизм совместного выполнения), страны ЕС произвели внутреннее перераспределение обязательств по сокращению выбросов парниковых газов, допустив существенно более высокий разброс индивидуальных обязательств стран. При этом распределение обязательств внутри ЕС носило более обоснованный характер, нежели распределение обязательств в глобальном масштабе, т.к. были приняты во внимание меры по сокращению выбросов, реализованные в предыдущие годы, и экономическая специализация стран в рамках ЕС.

В качестве основного фактора, сделавшего возможным подобное стратегически обоснованное перераспределение обязательств, следует назвать относительно высокий уровень экономической и политической общности стран и реальное, а не номинальное функционирование общеевропейских институтов власти.

Что касается практической деятельности стран ЕС по выполнению требований Киотского протокола, она достаточно обширна и направлена в основном на две цели: (1) выявление и реализацию имеющегося научно-технического потенциала сокращения выбросов (посредством разработки комплексных и отраслевых программ) и (2) на использование рыночных механизмов для оптимизации затрат на сокращение выбросов (в первую очередь, это относится к механизму торговли разрешениями на выбросы). При этом соответствующие меры принимаются как на общеевропейском, так и на национальном уровне (прежде всего, следует отметить деятельность Великобритании).

Следует отметить, что все разрабатываемые и реализуемые в ЕС программы проходят широкое обсуждение с общественностью, посредством чего достигается сбалансированность интересов различных сторон и повышается приверженность общественности поставленным целям и выбранным механизмам их достижения.

Как показал проведенный анализ, для стран ЕС одним из наиболее значимых приоритетов при разработке и реализации соответствующих мер являются экономические интересы. Однако экономические интересы рассматриваются ЕС в достаточно долгосрочной перспективе, позволяющей увязать цели экономического развития и защиты окружающей среды. Раннее применение к национальным производителям и домохозяйствам требований по повышению энергоэффективности и снижению выбросов парниковых газов стимулирует опережающее развитие новых более экологически безопасных технологий. Предполагая, что в дальнейшем и другие страны придут к мнению о необходимости внедрения подобных мер, компании ЕС окажутся в более благоприятном положении и будут обладать технологическим преимуществам, позволяющим получать прибыль как от передачи технологий, так и от реализации продукции (т.к. издержки на внедрение новых технологий были перенесены в стоимость продукции ранее).

Подобная мотивация стран ЕС обусловливает достаточно сдержанное отношение Евросоюза к использованию механизмов гибкости Киотского протокола за пределами ЕС (речь идет о механизме совместного осуществления и механизме чистого развития).

Безусловно, деятельность ЕС в сфере решения проблем окружающей среды направлена и на получение определенных политических дивидендов - улучшение имиджа Евросоюза на мировой арене и создание противовеса гегемонии США.

Основное отличие позиции России от позиции ЕС по вопросу решения экологических проблем в целом и Киотского протокола в частности заключается в желании получить экономические и политические дивиденды уже в краткосрочном периоде, при этом минимизировав собственные усилия. Например, в качестве основного экономического преимущества до последнего времени рассматривались возможные доходы от реализации неиспользованных квот на мировом рынке (поскольку большинство прогнозов сходятся в том, что выбросы парниковых газов в России в 20082012 гг. будут существенно ниже уровня 1990 г., на уровне которого была установлена квота для России), а в качестве политических дивидендов - уступки со стороны ЕС по вопросу вступления России в ВТО и роли России в большой восьмерке.

Как показал проведенный анализ, финансовые выгоды России от продажи квот, с большой долей вероятности, будут относительно незначительными, поскольку в связи с выходом из Протокола США, которые должны были стать основным покупателем российских квот, на мировом рынке образовался существенный избыток квот. Европейский Союз не заинтересован в покупке российских квот по двум причинам: во-первых, учитывая стратегические цели, основные сокращения выбросов должны быть достигнуты в рамках ЕС, чтобы обеспечить технологическое преимущество, о котором говорилось выше, и чтобы не попасть в зависимость от действий других стран, во-вторых, вступление в ЕС ряда стран с переходной экономикой, в которых также существует некоторый избыток квот, определяет приоритетность этих стран в качестве партнеров для покупки квот.

Что касается привлечения инвестиций в проекты совместного осуществления, то в данном аспекте России придется вступить в конкуренцию не только со странами с переходной экономикой, способными предложить аналогичные по экологической и экономической эффективности проекты по снижению выбросов, более благоприятный инвестиционный климат и более проработанную институциональную структуру, но и с развивающимися странами, углеродные инвестиции в которые на настоящий момент поступают более активно, нежели в страны с переходной экономикой.

Поскольку основным источником выбросов парниковых газов является сжигание ископаемого топлива, существует опасение, что ратификация Киотского протокола негативно отразится на позициях России как экспортера нефтегазовых ресурсов. Проведенный анализ показал, что снижение спроса ЕС на нефть и переориентация на использование природного газа, действительно, несколько ухудшит экспортные позиции России. Однако данная тенденция является следствием внутренней политики

ЕС, реализовывавшейся и до принятия Россией решений о ратификации Киотского протокола и его вступления в силу.

Таким образом, несмотря на ряд перечисленных негативных для России аспектов ратификации Киотского протокола, его ратификация при соответствующем подходе способна принести и экономические, и политические дивиденды. Однако для этого России необходимо, во-первых, изменить идеологический подход к данному документу, а во-вторых, приложить существенные усилия по созданию нормативно-правовой базы и институциональной системы реализации положений Протокола на практике (и в первую очередь, разработать внутреннюю систему целей, задач и показателей). Ключевыми факторами успеха в данной деятельности будут: (а) оперативность разработки и принятия необходимых мер, (б) последовательность их реализации и (в) общественное обсуждение планируемых и реализуемых мероприятий.